DOCUMENTO PÚBLICO
DOCUMENTO DEL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO
Colombia
Estrategia de País del BID
2015–2018
1
Octubre, 2015
1
La presente Estrategia vence el 6 de agosto de 2018.
Este documento fue preparado por Rafael de la Cruz (CAN/CCO), Leandro Andrián (CAN/CCO) y Mario Loterszpil (Consultor). Carola Álvarez (CAN/CAN); Francesca Castellani (CAN/CAN) y Leopoldo Avellan (CAN/CAN) contribuyeron con sus comentarios. Los siguientes especialistas aportaron análisis e información utilizados como insumo para la elaboración de este documento: Marcelo Barros (CAN/CCO), Martin Chrisney (VPP/VPP), Fernando Cuenin (CAN/CEN), Piedad Acuña (PMD/FCO), Horacio Álvarez (EDU/CCO), Martin Ardañaz (FMM/CNI), Diego Arisi (ICS/CCO), Edna Armendariz (IFD/FMM), Fernando Balcázar (RND/CCO), Javier Barsantini (GEN/OGM), Kelle Bevine (SCF/SMU), Olver Bernal (IFD/CMF), Mariano Bosch (SCL/LMK), Seth Colby (VPP/VPP), Álvaro Concha (CMF/CCO), Olga De Narváez (DBT/FCO), Gabriele Del Monte (FMP/CCO), Ana Rosa Echeverri (DBT/FCO), Juan Escalante (INT/TIU), Roberto Esmeral (CCS/CCO), Alexandre Fernandes de Oliveira (SCF/CFI), Diego Flaiban (FMK/CAR), Daniel Fonseca (IFD/CMF), Andrea Giraldo (CAN/CCO), José Ramón Gómez (ENE/CCO), José Juan Gómes (IFD/CMF), Rosalia Grassi (OMJ/OMJ), Matteo Grazzi (CTI/CCO), Nathaniel Jackson (OMJ/OMJ), Ramiro López Ghio (FMM/CCO), José Manjarres (WSA/CCO), Carlos Mojica (INE/TSP), Judith Morrison (SCL/GDI), Ana Lucía Muñoz (SPH/CCO), Martha Muñoz (MIF/CCO), Keisuke Nakamura (MIF/MIF), Jesus Navarrete (FMM/CCO), Manuel Navarrete (WSA/CCO), Juan Carlos Navarro (IFD/CTI), Carlos Novoa (MIF/CCO), Fernando Orduz (TSP/CEC), Enrique Orellana (VPP/VPP), Miguel Orellana (FMP/CCO), Alfonso Pérez (PMD/FCO), María Perroni (INE/WSA), Carola Pessino (IFD/FMM), Ana María Pinto (TSP/CCO), Sandra Reyes (DBT/FCO), Margarita Rincón (RKM/FCO), Manuel Rodríguez (TSP/CCO), David Rosas (SCL/LMK), Carlos Sepúlveda (INF/CCO), Marco Stampini (SCL/SPH), Christine Ternent (MIF/CCO), Javier Urra (CAN/CAN) Paolo Valenti (ICS/CCO) y Luiz Vilela (IFD/FMM).
INDICE
1. Resumen Ejecutivo ... 1
2. Contexto de País ... 1
3. El Banco en Colombia ... 4
4. Visión Estratégica, Objetivo y Áreas Estratégicas ... 8
Colombia: hacia un País de Altos Ingresos y con Movilidad Social. ... 8
Objetivo de la Estrategia y Áreas Estratégicas ... 10
Productividad de la Economía ... 11
Innovación: Requisito esencial para el crecimiento ... 11
Financiamiento para el sector privado: aumentar el acceso al crédito ... 13
Desarrollo Agrícola: aumentar la productividad y expandir la frontera ... 13
Lograr una educación de calidad y dar prioridad a la población más vulnerable ... 14
Elevar la calidad de la infraestructura y el desarrollo urbano y disminuir costos de transacción de la economía ... 15
Efectividad de la Gestión Pública ... 16
Acordar un pacto fiscal para mejorar los ingresos del estado ... 17
Incrementar la calidad del gasto y la capacidad de gestión de la inversión pública en todos los niveles de gobierno ... 18
Aumentar la eficiencia y calidad de la justicia ... 19
Movilidad Social y Consolidación de la Clase Media. ... 21
Seguir reduciendo la pobreza, y eliminar la pobreza extrema ... 21
Reducir la informalidad de la economía ... 22
Sistema de Pensiones ... 23
Sistema de Salud ... 24
Incrementar el acceso equitativo a servicios básicos de calidad ... 25
5. Escenario Financiero ... 27
6. Implementación de la Estrategia ... 28
ii
ANEXOS ... i
Anexo I – Matriz de Resultados y Matriz de Sistemas Nacionales ... ii
Matriz de Sistemas Nacionales ... iv
Anexo II- Indicadores Macroeconómicos y Sociales Seleccionados ... vii
Anexo III – Escenarios Financieros ...viii
Anexo IV: Development Effectiveness Matrix (DEM) ... x
Anexo V: Recomendaciones de la Evaluación del Programa de País – OVE ... xi
Anexo VI - Coordinación con Donantes ... xii
ENLACES ELECTRÓNICOS
Country Development Challenges
Nota Fiduciaria
Informe de Cartera
Diálogo con el CONSOC sobre la Estrategia de País 2015-2018
Plan Nacional de Desarrollo
iii
ABREVIATURAS
4G Cuarta Generación de Concesiones Viales AELC Asociación Europea de Libre Comercio AFP Administradoras de Fondos de Pensiones ANIF Asociación Nacional de Instituciones Financieras
APP Asociación Público-Privada
BEP Beneficios Económicos Periódicos BID Banco Interamericano de Desarrollo
BNDES Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social
CAF Corporación Andina de Fomento
CAN Comunidad Andina
CAPTAC-DR Centro Regional de Asistencia Técnica para Centroamérica, Panamá y República Dominicana
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CDC Country Development Challenges
CIAT Centro Interamericano de Administraciones Tributarias CPA Comité de Programación de la Administración
CONPES Consejo Nacional de Política Económica y Social
COP$ Pesos Colombianos
CREE Impuesto sobre la renta para la equidad
DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística DIAN Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Colombia DNP Departamento Nacional de Planeación
DTF Depósito a Término Fijo
EBP Estrategia de País
EDA Enfermedades intestinales
EME-6 Incluye a África del Sur, Corea del Sur, Indonesia, Malasia, Tailandia y Turquía FGPM Fondo de Garantía de Pensión Mínima
Finagro Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario FOSYGA Fondo de Solidaridad y Garantía
FSP Fondo de Solidaridad Pensional
GMF Impuesto a las Transacciones Financieras GNC Gobierno Nacional Central
GWh Gigavatio hora
I+D Investigación y Desarrollo ICA Impuesto Industria y Comercio
ICFES Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación
IDH Índice de Desarrollo Humano
IFPRI International Food Policy Research Institute IGAC Instituto Geográfico Agustín Codazzi
INTOSAI International Organisation of Supreme Audit Institutions
IVA Impuesto al Valor Agregado
FMI Fondo Monetario Internacional LAC Latinoamérica y el Caribe
LAC-5 Incluye a Brasil, Chile, Colombia, México y Perú
MMD EFS Medición del Desempeño de las Entidades Fiscalizadoras Superiores MFA Más Familias en Acción
MHCP Ministerio de Hacienda y Crédito Público MIPYME Micro, Pequeñas y Medianas Empresas
iv
NSG Sin Garantía Soberana
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo OIT Organización Internacional del Trabajo
PND Plan Nacional de Desarrollo
PIB Producto Interno Bruto
PISA Programa Internacional de Evaluación de los Alumnos
PPP Purchase Power Parity
PTF Productividad Total de los Factores PYMES Pequeñas y Medianas Empresas
QRR Quality and Risk Review
RAIS Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad
RICYT Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología Iberoamericana e Interamericana RPM Régimen de Prima Media
SENA Servicio Nacional de Aprendizaje
SETP Sistemas Estratégicos de Transporte Público
SG Garantía Soberana
SGR Sistema General de Regalías
SITM Sistema Integrado de Transporte Masivo
TES Letras del Tesoro
US$ Dólares americanos
1
1.
Resumen Ejecutivo
1.1 En agosto de 2014 comenzó un nuevo ciclo político en Colombia. En este contexto, el Banco define una nueva Estrategia de País (EBP) para el período 2015-2018. El documento que se presenta a continuación es el resultado del trabajo analítico realizado por el Banco, en estrecho diálogo con las autoridades gubernamentales, empresarios, sociedad civil y diversos sectores de la sociedad colombiana. El diseño de la EBP ha coincidido con la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo (PND) aprobado en mayo de 2015. El Banco ha apoyado en diversas áreas la preparación del PND para alinear la EBP con los objetivos de desarrollo del país presentados en el Plan (ver link y Anexo I). Entre las prioridades del Gobierno se encuentra la conclusión de las negociaciones de paz y la preparación de una amplia agenda del sector público para acelerar el desarrollo del país con equidad.
1.2 La EBP está guiada por una visión de largo plazo. En el diálogo del Banco con los diversos sectores de la sociedad colombiana se ha venido contribuyendo a construir una visión de largo plazo en la que destaca la oportunidad que tiene Colombia de llegar a ser un país de altos ingresos, eliminando la pobreza extrema y con una clase media robusta en el curso de los próximos 20 años. Esta visión es la que guía la EBP, que se construye sobre temas estructurales cuya atención tomará un horizonte de mediano y largo plazo. Para el avance y consolidación de esta visión se requiere mantener robustas políticas macroeconómicas, especialmente la fiscal y monetaria, además de una participación creciente de la inversión privada que ha promovido el crecimiento.
1.3 La EBP es un ejercicio piloto que se enmarca en las nuevas Directrices para las Estrategias de País (GN 2468-7). Este documento comienza con un resumen del contexto económico colombiano y sigue con una síntesis de la acción del Banco en Colombia bajo la anterior estrategia. Luego se presenta la visión estratégica, y los objetivos y áreas prioritarias de política que la componen, en la que se incluyen los grandes desafíos de desarrollo de Colombia: (i) aumentar la productividad, (ii) mejorar la efectividad de la gestión pública, y (iii) asegurar mayor movilidad social. Finalmente, el documento presenta la estimación de requerimientos financieros del Gobierno; el potencial aporte al mismo por parte del Banco; y finalmente aspectos vinculados con la implementación y los riesgos de la EBP. En el Country Development Challenges (ver Link-CDC) se puede consultar los detalles técnicos, análisis y propuestas que se resumen en esta EBP, además de la bibliografía utilizada.
2.
Contexto de País
2.1 En los últimos 20 años Colombia mostró un cambio favorable en sus indicadores macroeconómicos. Comparado a la década de los 90’s, Colombia sumó a su tasa de crecimiento 2 puntos porcentuales (pp) en promedio, llegando a 4.8% en 2010-12, superando a LAC-5 y a EME-62 en alrededor de 1 pp. A su vez, se logró controlar la inflación pasando del 22% al 3% anual. La deuda pública, en 34% del PIB y el balance fiscal en -1.5% del PIB en 2014, se encontraban en niveles sostenibles, comparables con EME-6 y LAC-5. Entre 2000 y 2012 la inversión, mayormente privada, pasó de 14% a 24% del PIB y el ahorro de 16% al 20% del PIB. La brecha observada entre ahorro e inversión, de 3.6% del PIB, fue cubierta en buena medida por inversión extranjera directa, lo que indica una cierta vulnerabilidad en caso de desacelerarse el flujo positivo de capitales.
2
2
2.2 Los indicadores sociales también mostraron un avance muy positivo. En el período 2002-2014 el desempleo pasó del 16% al 9%. La desigualdad, medida por el coeficiente Gini, mejoró marginalmente pasando de 0.57 a 0.54 en el mismo período. A su vez, la pobreza mostró una caída sustancial pasando del 50% al 29% de la población entre 2002 y 2014, y la pobreza extrema pasó del 18% al 8% en el mismo periodo, respectivamente. Igualmente, la clase media tuvo una fuerte progresión absorbiendo una proporción significativa de hogares previamente pobres, aumentando de 37% al 55% de la población entre 2003 y 20123.
2.3 Las condiciones externas ayudaron a lograr el buen desempeño económico y social. Los términos de intercambio mejoraron un 75% entre mediados de los 90’s y 2013, impulsados por el incremento del valor de las exportaciones, especialmente de petróleo y minería. A su vez, los flujos de capital crecieron sustancialmente, pasando de USS$3,000 millones en los 90´s a USS$ 20,000 millones en promedio entre 2009 y 2013. Sin embargo, desde mediados del año 2014 se ha evidenciado que el ciclo de expansión basada en los precios de commodities está llegando a su fin. Los términos de intercambio, que se mantuvieron estables durante 2011 y 2012, comenzaron a deteriorarse en 2013 y 2014. La nueva etapa de la economía mundial podría limitar el flujo de capitales a los países en desarrollo y disminuir el ritmo de inversión privada requerido por Colombia.
2.4 En la coyuntura actual, el comportamiento del precio de los hidrocarburos representa un reto sobre las cuentas externas y fiscales. La caída abrupta en el precio de los hidrocarburos desde mediados de 2014 ha afectado el valor de la exportación de estos productos, los cuales contribuyen actualmente con el 53% del total de las exportaciones. Por otro lado, el balance fiscal podría verse significativamente afectado. El presupuesto de 2015 preveía originalmente un precio del petróleo de US$98 por barril. La nueva proyección realizada por el Gobierno a diciembre de 2014 rebajó la expectativa de precios a US$48 por barril, lo que representa una caída de 49%. En estas condiciones el déficit fiscal para 2015 se revisó al alza, pasando del 2.2% al 2.6% del PIB4. Dados los resultados de exploración recientes5, podría ser difícil mantener la producción estable en un millón de barriles diarios. A manera de escenario, una caída de la producción del 10%, representaría una disminución adicional del 0.2% del PIB, que llevaría el déficit a 2.8% del PIB.
2.5 Colombia también enfrenta riesgos comerciales por la reducción en las tasas de crecimiento de sus principales socios en la región. De acuerdo a proyecciones del FMI6, una reducción del 1% en la tasa de crecimiento de los principales socios comerciales podría producir una caída de 0.5 puntos porcentuales de crecimiento en el PIB en 2015. Adicionalmente, cabe destacar la baja en la participación de Venezuela como mercado destino de las exportaciones colombianas. En 2000 el 10% de las ventas externas fueron hacia este país vecino, mientras que en 2013 la cifra se redujo al 4%7.
2.6 No obstante los avances de la economía, la convergencia hacia los países desarrollados se encuentra estancada. Si bien Colombia está creciendo a tasas superiores al 4% anual desde el 2000, esto no es suficiente para asegurar la convergencia hacia niveles de ingresos de los países
3
BID. Castellani et al. (2013).
4
MHCP (2015).
5
Ahumada (2014).
6
FMI (2014b).
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3
desarrollados. En 1990 el PIB per cápita colombiano representaba el 29% del promedio de los países pertenecientes a la OCDE. En el año 2000 bajó a 20%, después de la crisis económica de finales de los 90’s, para recuperarse solo parcialmente en 2011 alcanzando 24%. El ingreso per cápita actual es 80% inferior al de un país desarrollado como Estados Unidos. En el análisis de brechas del CDC se muestra que entre los factores más notables que explican esta situación se encuentran: (i) baja productividad de los factores de producción; (ii) baja efectividad de la gestión pública; y (iii) limitada movilidad social y fragilidad de la clase media. Mejorar la competitividad de Colombia y reducir su costo país, requiere superar sus vulnerabilidades económicas, institucionales y sociales8.
2.7 Productividad de la economía. Existen significativas brechas de la productividad en Colombia respecto a los países de ingresos medios y altos. La variación anual promedio del PIB por trabajador se mantuvo cerca de cero entre 1990 y 2011. Países similares en términos de ingresos experimentaron un crecimiento de la productividad entre el 1% y el 3%. En comparación, Perú alcanzó un incremento de la productividad mayor al 4% y China superó el 6%9. En el período 2007-2011 la productividad de Colombia10 ha crecido moderadamente por arriba del 1%, impulsada en buena parte por las industrias extractivas11.
2.8 El crecimiento del PIB en Colombia se ha basado principalmente en la acumulación de factores (trabajo y capital). Entre 1961 y 2011 el PIB per cápita experimentó un crecimiento en promedio del 2% anual de la siguiente manera: la productividad total de los factores (PTF) contribuyó en 0.1 puntos porcentuales; la acumulación de capital físico en 1.4 puntos porcentuales, y el efecto combinado del crecimiento poblacional, el empleo y la acumulación de capital humano en 0.5 puntos porcentuales12. La limitada productividad de la economía colombiana se explica, entre otros factores por las bajas tasas de innovación comparadas internacionalmente. El sistema educativo y la formación laboral muestran importantes problemas de calidad y pertinencia en materia de generación de habilidades avanzadas. Existen brechas importantes de infraestructura y quienes ingresan al mercado de trabajo con bajos niveles educativos son generalmente empleados en el sector informal. Para corregir esta situación, Colombia necesita prioritariamente: (i) fomentar la innovación y el desarrollo empresarial y agrícola; (ii) impulsar la educación de calidad y la formación laboral; y (iii) mejorar la calidad y financiamiento de la infraestructura y del desarrollo urbano en el territorio.
2.9 Efectividad de la gestión pública. Colombia muestra un desempeño institucional que la coloca en la posición 123 de 144 países, por debajo del promedio de LAC-5 y EME-6 en áreas como eficiencia del gobierno, nivel de transparencia, y seguridad ciudadana. De acuerdo a un estudio del BID13, entre 1996 y 2011 la eficiencia en el uso del capital físico y humano disponibles en Colombia, llega a un 74% del promedio de la eficiencia lograda por los países OCDE y a menos del 50% de la eficiencia de los países de mayor desarrollo relativo en esta materia. Más de la mitad de la ineficiencia en el uso de los factores en Colombia se explica por problemas de gestión pública14. Entre los aspectos prioritarios que deben ser abordados para mejorar la productividad institucional se encuentran: (i) incrementar los
8 Entre los más recientes estudios que abordan esta problemática ver: CDC, WEF (2014) y OCDE (2013 y 2015). 9
Calculos propios en base a BID. Fernandez-Arias y Daude (2014).
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Medida como PIB por trabajador.
11
OCDE (2015).
12
Banco Mundial (2014b).
13
BID. Giménez at al (2015). La eficiencia promedio de LAC es 45%, en Colombia llegó a 48% y el para la OCDE es 65%.
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ingresos del Estado tanto a nivel nacional como subnacional; (ii) aumentar la calidad del gasto y la capacidad de gestión de la inversión pública; y (iii) aumentar la eficiencia y calidad de la justicia.
2.10Movilidad social y consolidación de la clase media. Colombia ha sido tradicionalmente un país de muy baja movilidad social. Sin embargo, en la última década se ha producido un importante cambio en el que se ha reducido la pobreza en favor de un notable incremento de la clase media. Entre 2002 y 2014, la tasa de pobreza moderada se redujo en 21 puntos porcentuales, y la pobreza extrema en 10 puntos porcentuales, cayendo a menos de la mitad en ese período. De acuerdo con estimaciones del BID, la clase media se expandió 18 puntos porcentuales entre 2003 y 2012. Los cambios en el empleo, los ingresos laborales y el aumento de las transferencias a la población de menores recursos impulsaron una evolución favorable de la dinámica social. Esta tendencia se explica por dos factores: crecimiento económico y políticas de redistribución. En el periodo 2002-2013 el crecimiento económico explica entre el 70% y 80% de la reducción de la pobreza extrema y entre 80% y 90% de la pobreza moderada, respectivamente15. La expansión de la clase media en Colombia ha sido impulsada por el crecimiento de los últimos veinte años. Sin embargo, este grupo de ingreso padece privaciones en el acceso a servicios públicos de calidad y en el nivel de informalidad económica, entre otros. El sistema previsional está caracterizado por una baja cobertura a un alto costo. Aun cuando el sistema de salud posee altos índices de cobertura, la baja capacidad en la prestación de servicios en el nivel primario de atención genera un sesgo hacia la atención especializada. En un estudio reciente del BID se muestra que Colombia presenta una brecha en la provisión de servicios básicos16. Por ejemplo, la provisión del servicio de agua potable alcanza sólo al 58% de la población17. Estas limitaciones afectan especialmente al tercio de la clase media que está más cercana a la línea de pobreza18, lo que la caracteriza como clase media vulnerable. En este contexto, para auspiciar la movilidad social y el crecimiento de la clase media se requiere: (i) mayor reducción de la pobreza, con énfasis en pobreza extrema; (ii) reducir el nivel de informalidad de la economía; (iii) consolidar un sistema de pensiones y salud sostenible e inclusivo; y (iv) acceso equitativo a servicios básicos de calidad19.
3.
El Banco en Colombia
3.1 Estrategia del Banco con el País 2012-2014 (GN-2648-1). La EBP se enfocó en los siguientes sectores: (i) transporte; (ii) ciencia, tecnología e innovación; (iii) comercio exterior; (iv) acceso a servicios financieros; (v) educación y formación para el trabajo; (vi) protección social; (vii) salud; (viii) agua potable y saneamiento; (ix) vivienda y desarrollo urbano; (x) gestión de riesgo; y (xi) gobernabilidad y modernización del estado. Además, se incluyeron las siguientes áreas de diálogo: (i) agropecuario; (ii) gestión ambiental y adaptación a las consecuencias de cambio climático; (iii) políticas para promover el emprendimiento; (iv) política fiscal; (v) seguridad ciudadana; (vi) eficiencia energética y energía renovable; (vii) sistema de monitoreo y evaluación de políticas del gobierno; (viii) tecnologías de la información y las comunicaciones; (ix) cooperación internacional, en particular, cooperación sur-sur; e (x) integración.
15
Cruces y Gasparini (2013), Banco Mundial (2014b) y cálculos propios.
16
CDC capítulo II.
17
Instituto Nacional de Salud (2013).
18
BID. Castellani et al. (2014).
19 Entre las importantes carencias que registran los hogares de clase media vulnerables, se encuentra la calidad de la educación.
5
3.2 El Banco utilizó una amplia variedad de instrumentos para atender las áreas prioritarias mencionadas, tanto financieros (préstamos de inversión y programáticos), como no financieros (productos de conocimiento, cooperación técnica o la modalidad de “pago por servicio” (fee-for-service)). Como reconoce la oficina de Evaluación del Banco (OVE) en su documento de Evaluación de Programa de País Colombia 2011-2014, el programa operativo del Banco mostró un alto grado de adaptación a las necesidades del país en un contexto de prioridades cambiantes y de acceso del país a los mercados financieros internacionales. Igualmente, el BID se situó como un socio estratégico liderando el diálogo técnico en temas prioritarios para el país, como la reforma tributaria y del sistema pensional.
3.3 Aprobaciones. Durante el periodo de la EBP se aprobaron 23 operaciones de crédito con garantía soberana (SG) por US$2,648 millones, incluyendo 6 Préstamos Basados en Política (PBL) por US$1,650 millones (62% del apoyo financiero total). Cerca del 80% del financiamiento se concentró en tres sectores: gobernabilidad y modernización del Estado (US$708 millones), salud (US$650 millones), y formación para el trabajo (US$500 millones). A su vez, se aprobaron 52 CTs por US$26 millones. Adicionalmente, se aprobaron 16 operaciones sin garantía soberana – SGS- (préstamos, garantías y aportes de capital) por US$146,4 millones: 2 (US$7.2 millones) corresponden al Departamento de Financiamiento Estructurado y Corporativo (SCF); 4 (US$45.3 millones) a Oportunidades para la Mayoría (OMJ); 6 (US$86,5 millones) de la Corporación Interamericana de Inversiones; y 4 (US$7,4 millones) al Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN). Estas operaciones contribuyen principalmente al área de acceso a servicios financieros. A su vez, en forma de asistencia técnica no reembolsable, el FOMIN aprobó US$9.4 millones; SCF, US$ 400 mil; y OMJ, US$150 mil; apoyando a distintos modelos que facilitan la inclusión financiera, el emprendimiento, el acceso al mercado laboral y salud.
3.4 Cartera activa. La cartera activa con GS20 está compuesta por 24 operaciones de inversión por US$1,545 millones, con una antigüedad promedio de 2.7 años, un tercio de operaciones aprobadas en 2013, y desembolsado el 25.4%. El tamaño promedio de las operaciones de inversión es de US$67 millones. Asimismo, están activos dos PBL por US$400 y US$500 millones, aprobados en 2014 y 2015 respectivamente, y con desembolsos esperados para 2015. La cartera de inversión se concentra en 4 de sectores (90% del total): (i) agua y saneamiento (35%), transporte (30%), apoyo a instituciones financieras (14%), gestión y finanzas públicas (11%). El restante está en: reforma del estado (4%), educación (3%), ciencia y tecnología (2%), e integración y comercio (2%). Los desembolsos entre 2012-2014 alcanzaron la cifra de US$1,732 millones (30% correspondieron a cartera de inversión). La cartera activa del sector privado21 está compuesta por 16 operaciones con una exposición de US$93.1 millones, de los cuales un 79% corresponde a la CII, un 15% a SCF, y, un 6% a OMJ. Esta cartera se encuentra concentrada en servicios financieros (62%) y 31% en infraestructura (energía y transporte). La cartera del FOMIN tiene 42 operaciones por US$48.2 millones, con un saldo disponible por desembolsar de US$25.3 millones; concentrada en micro emprendimientos y pequeñas empresas, desarrollo económico local en regiones de post conflicto, y generación de empleo a jóvenes. La cartera activa de TCs incluye 56 operaciones por US$34 millones, con un saldo de US$15 millones por desembolsar. El monto promedio de las operaciones es de US$607 mil. Igualmente, existen 3
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La data de cartera tiene como fecha de corte octubre de 2015.
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donaciones de inversión por US$8.5 millones con 50% de sus recursos por desembolsar. La cartera de CTs se distribuye en los siguientes sectores: (i) medio ambiente (24%), energía (16%), inversión social (12%), reforma del estado (10%), transporte (9%), desarrollo urbano (7%), salud (6%), agua y saneamiento y gestión fiscal (4% cada uno), educación (3%), y el remanente en agricultura, ciencia y tecnología, comercio y turismo (5%).
3.5 Diálogo en temas estratégicos. El Banco ha contribuido al dialogo de políticas en temas como la reforma tributaria, políticas activas de desarrollo productivo, sistema de pensiones, políticas agrícola y salud, generando productos de conocimiento avanzados y discusiones de políticas al más alto nivel. También ha sido un socio fundamental en explorar nuevas modalidades de educación del país; financiamiento para la inversión, como por ejemplo a través de las asociaciones público privadas y el apoyo a los contratos de concesiones de cuarta generación (4G); el Metro y el corredor perimetral de Bogotá. Adicionalmente, el Banco ha acompañado varias de las iniciativas estratégicas de desarrollo del país a nivel regional, como la Alianza del Pacífico, el Sistema de Interconexión Eléctrica de los Países Andinos (SINEA); los pasos de fronteras; y el proceso de ingreso de Colombia en la Organización para Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).
3.6 Resultados logrados y en vías de completarse. Los principales resultados obtenidos en el periodo de la EBP se encuentran en (i) transporte, (ii) salud, (iii) modernización del estado, (iv) formación para el trabajo, (v) desarrollo sostenible y cambio climático, (vi) desarrollo territorial y (vii) sector privado. En Transporte se desarrollaron e implementaron las políticas nacionales de logística y de seguridad vial, ambas estratégicas en el marco de la Alianza del Pacífico. En el área de transporte urbano (50% de las aprobaciones del sector), se fortaleció el Sistema Integrado de Transporte Masivo (SITM) de Bogotá, con 100 autobuses de tecnología de bajo carbono, y el desarrollo de los Sistemas Estratégicos de Transporte Público (SETP) de 4 ciudades intermedias (Armenia, Pasto, Popayán y Santa Marta). Bajo la modalidad de fee-for-service, se asesoró a la empresa estatal de servicio aéreo SATENA22 en su proceso de restructuración.
3.7 Salud. Se fortaleció la prestación de servicios de salud para poblaciones remotas y rurales, se mejoró la disponibilidad de información estratégica para el Ministerio de Salud sobre afiliación, recaudación y pagos a los agentes del sistema, se creó el Instituto de Evaluación de Tecnología Sanitarias, y se generaron insumos técnicos para el desarrollo de una nueva política farmacéutica. Todo esto, con dos préstamos de una serie programática y cuatro operaciones de TCs.
3.8 Gobernabilidad y Modernización del Estado. Los principales resultados son: (i) consolidación de la capacidad de gestión del Estado de los pasivos contingentes apoyando la puesta en marcha de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; (ii) fortalecimiento de los sistemas de gasto público ligado a las regalías, con la creación de la plataforma tecnológica “MapaRegalías” que integra la planeación, avance y monitoreo de las inversiones públicas ligadas a los recursos por regalías; y (iii) mejora de la provisión de servicios públicos con el diseño de las unidades integradas de atención al ciudadano.
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3.9Formación para el trabajo. El principal resultado es el avance en la reforma del Sistema de Formación del Capital Humano. Esto se logró mediante: (i) la creación de la Comisión Interinstitucional para la Gestión del Recurso Humano (CIGERH); (ii) el desarrollo del Plan Estadístico Sectorial para la Gestión del Recurso Humano y levantamiento de una encuesta a empresas sobre productividad y formación del recurso humano; (iii) el desarrollo de un piloto sobre normalización, evaluación, y certificación de competencias en el sector de las TICS de Medellín; y (iv) la realización de un análisis de las entidades de la CIGERH, y la elaboración de una propuesta de nueva estructura institucional.
3.10Desarrollo Sostenible y Cambio Climático. En cambio climático, el Banco ha apoyado en intervenciones de mitigación y adaptación en el país. En adaptación: (i) se fortaleció al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en la gestión de la adaptación y generando conocimiento sobre los impactos del cambio climático en Colombia; (ii) se apoyó la gestión de fondos de inversión del GEF-SCCF para financiar acciones de adaptación garantizando el servicio de provisión y regulación de agua de los ecosistemas alto-andinos. En cambio climático, se destaca: (i) un estudio sobre los impactos económicos del cambio climático; (ii) el fortalecimiento del Grupo Técnico sobre Mitigación y Adaptación al Cambio Climático del Ministerio de Medio Ambiente; (iii) levantamiento de fondos internacionales para financiar acciones de adaptación; y (iv) el diseño del nuevo Fondo de Adaptación a cargo de la reconstrucción en las regiones afectadas por el fenómeno de la Niña. En mitigación, el Banco ha trabajado activamente con el Fondo de Tecnología Limpia (CTF) para la estructuración de esquemas de financiamiento para promover inversiones en mitigación de cambio climático. El Banco también está apoyando a Colombia en la creación de una iniciativa multisectorial que permitirá coordinar entidades nacionales, financiar proyectos que garanticen la preservación del medio ambiente y construir un desarrollo rural sostenible a largo plazo.
3.11Desarrollo Territorial y Subnacional. Se apoyó al fortalecimiento de las entidades subnacionales en materia de gestión pública financiera, calidad de gasto, información fiscal, recaudación y rendición de cuentas. El programa operativo se basó en una línea de crédito condicional (CCLIP) con la Financiera de Desarrollo Territorial (FINDETER). Como parte de este esfuerzo, se lograron: (i) aumentos en la recaudación tributaria territorial; y (ii) adopción de un sistema único de indicadores para la calificación de eventos de riesgo en el uso de los recursos del Sistema General Participaciones. Actualmente, el Banco está apoyando el desarrollo de San Andrés a través de un programa integral de agua y saneamiento, infraestructura básica, emprendimiento, gestión fiscal, y turismo. A su vez, con la Iniciativa de Ciudades Emergentes y Sostenibles (ICES) se realizaron diagnósticos y hojas de ruta en 6 ciudades y se comenzaron estudios en 4 ciudades adicionales. Barranquilla tiene un crédito aprobado por US$100 millones y está en proceso de aprobación otra operación para otras 5 ciudades.
8
4.
Visión Estratégica, Objetivo y Áreas Estratégicas
Colombia: hacia un País de Altos Ingresos y con Movilidad Social.
4.1 En los últimos 20 años Colombia pasó de un país de ingresos bajos a un país de ingresos medios.
A mediados de los 90´s el ingreso per cápita alcanzaba US$6,000 PPP; mientras que en 2014 superaba los US$12,00023. De este modo, el país forma parte de economías comparables de la región, como Brasil, México, Perú y Costa Rica. La consolidación del marco de políticas macroeconómicas, un ambiente receptivo de la inversión privada y mejoras en la seguridad pública han contribuido a este significativo logro. La clase media incluye ahora al 55% de los hogares colombianos24.
4.2 Colombia tiene la oportunidad de pasar a ser un país de altos ingresos con una clase media consolidada que se acerque al 70% de la población en los próximos 20 años. Colombia se encuentra entre los países de América Latina y el Caribe que tienen el potencial de llegar a un ingreso de US$ 30,000 PPP per cápita y ubicarse en el rango de naciones desarrolladas, con una economía diversificada y competitiva internacionalmente, un sistema político estable y transparente, y mayores oportunidades para la movilidad social. Para esto la economía tendría que crecer de manera sostenida al 6% anual, tasa superior al promedio del 4% registrado en la última década.
4.3 Esto requiere, entre otras acciones, un aumento significativo de la inversión pública. En los últimos años el Estado colombiano ha invertido un promedio de 3.6% del PIB en infraestructura. Se estima que un objetivo de crecimiento de la economía del 6% requeriría duplicar este esfuerzo de inversión, con tasas de alrededor del 7% por año (ver Recuadro 1). Un ambiente de mayor seguridad está produciendo en el país condiciones propicias para alcanzar este objetivo en la medida en que los agentes públicos y privados incrementan su acceso al territorio. Para una estimación de los costos de la inversión pública adicional propuesta por esta EBP ver el siguiente link.
4.4 Esta agenda demandará un pacto fiscal para lograr mayores recursos tributarios. El nivel de recaudación tributaria del Gobierno Central se ubica entre 14-15% del PIB. Adicionalmente, los gobiernos subnacionales recaudan entre 2-3% del PIB, situando al ingreso tributario del Gobierno General en 16-18% del PIB. Estos recursos están por debajo del estándar internacional para economías similares, que se ubica cerca de 5 pp por arriba de Colombia, y de países desarrollados que alcanzan un promedio de ingresos de 26% del PIB25. El país requerirá aumentar sus ingresos tributarios para poder duplicar su inversión pública y lograr estos objetivos de desarrollo. Una reforma tributaria integral, con el objetivo de aumentar progresivamente los ingresos, permitiría mejorar la sostenibilidad fiscal y generar los recursos de inversión pública que apuntalen el crecimiento económico. Para esto, es conveniente que el país acuerde un pacto fiscal con el objetivo de invertir en acelerar el crecimiento de la economía, mejorar la calidad de vida de la población y llegar al rango de país desarrollado en el curso de tiempo de una generación.
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Precios constantes de 2011.
24
BID. Castellani et al. (2013). Cálculos en base a ingreso neto de US$10-50 PPP por día de las familias ajustado por composición de la familia y adulto equivalente – escala Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).
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Recuadro 1 – Hacia un país de altos ingresos en 20 años
El incremento de la inversión pública es el principal instrumento que está en manos del Gobierno para acelerar el crecimiento de la economía (ver abajo la metodología utilizada). Se estimaron tres escenarios de crecimiento relativos al volumen de inversión. El escenario 1 mantiene la inversión constante a los niveles de 2012, en 3.6% del PIB. El resultado al cabo de 20 años es un PIB per cápita de US$20,000. Sin duda, mejor que el nivel de ingreso actual de US$12,000 per cápita, pero muy por debajo del potencial del país, y aún dentro del rango de países de ingresos medios. El escenario 2 asume una inversión del 7% del PIB sostenida por 20 años desde el año cero. En este caso el ingreso per cápita llega al final del período a US$31,000, dentro del rango de países desarrollados. Sin embargo, este escenario es poco probable dada las limitaciones fiscales actuales que restringen el financiamiento de la inversión pública. El escenario 3 toma en cuenta que se requiere un aumento de la recaudación tributaria para proporcionar recursos adicionales de inversión al Estado, y que el proceso de reforma y de incremento progresivo de la recaudación tomará un tiempo. A los efectos de este escenario realista se toma en cuenta la compleja economía política de una reforma fiscal estructural como la que requiere Colombia. De esta manera, se ha calculado un período de siete años para aumentar la recaudación y la inversión pública, hasta alcanzar un ingreso tributario nacional cercano a 20% del PIB y subnacional de 5% del PIB (actualmente 15% 3%, respectivamente), y con una inversión pública del 7% del PIB. En este escenario se prevé que, una vez alcanzado el nivel de inversión previsto en el año siete, se mantiene constante por trece años. Si se cumplen estas condiciones, la estimación de este escenario sugiere que el país puede alcanzar un ingreso per cápita de US$30,000. Este escenario es más factible que el escenario 2, en el que se prevé una inversión del 7% del PIB desde el año cero, y el resultado es sensiblemente similar en términos de ingreso per cápita. El ejercicio muestra que es posible dejar atrás la trampa de los países de ingresos medios (escenario 1); alcanzar una senda de crecimiento del 6% anual; y aumentar el ingreso per cápita de los US$ 12,000 actuales a US$ 30,000; colocando al país en un rango de alto desarrollo económico en el curso de 20 años.
Gráfico 1: Escenarios de Crecimiento del PIB per cápita
Fuente: cálculos propios en base a: Lozano y Rodríguez (2009), Ilzetzki et al. (2013), y Fedesarrollo (2014).
Para calcular el efecto de la inversión pública sobre el crecimiento del PIB se utilizó el valor del multiplicador fiscal estimado por Ilzetzki et al. (2013) para un conjunto de países en desarrollo. Los autores estiman un SVAR entre inversión pública, PIB, inversión privada y otras variables de control (tasa de interés, inflación, ingreso fiscal), de modo de tener en cuenta por ejemplo efectos de crowding out de la inversión pública sobre la privada y problemas de sostenibilidad fiscal, entre otros. El multiplicador fiscal es definido al momento t=0 como 𝑚 =∆𝑌∆𝐼𝑡
𝑡, donde m, Y, I y ∆, representan el multiplicador fiscal, el PIB, la inversión pública y el operador de diferencias, respectivamente. Se tiene así, que el efecto sobre la tasa de crecimiento (𝜃𝑡=𝑌𝑌𝑡−1
𝑡−1− 1) de la inversión pública como proporción del PIB (i) es igual a 𝜃𝑡=
1−𝑚×𝑖𝑡
1−𝑚×𝑖𝑡−1− 1. 100
120 140 160 180 200 220 240 260
0 5 10 15 20
Indi
c
e
P
IB
Años
Aumento progresivo de I/PIB de 3.6% a 7%
Escenario 2 US$ 31 mil
Escenario 3 US$ 30 mil
Escenario 1 US$ 20 mil
I/PIB=3.6%, crecimiento 4% PIB
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4.5 La EBP es consistente con la Estrategia Institucional del Grupo BID. Los grandes temas que analiza esta EBP son consistentes con los objetivos de la Actualización de la Estrategia Institucional del Grupo BID26. En particular, se destaca la reactivación de las fuentes internas de crecimiento a través de la productividad de la economía; el desarrollo de la capacidad institucional y del estado de derecho; y la reducción de la exclusión social y la desigualdad. A su vez, la EBP está alineada con el GCI-927 en sus objetivos generales y estratégicos de reducir la pobreza y desigualdad, contribuir al crecimiento sostenible, y promover al desarrollo a través del sector privado.
Objetivo de la Estrategia y Áreas Estratégicas
4.6 Objetivo. La EBP 2015–2018 tiene por objetivo apoyar las áreas estratégicas que contribuyan en el corto y mediano plazo a lograr la visión estratégica de llevar a Colombia a ser un país de altos ingresos con movilidad social en dos décadas. Para lograr este objetivo, se requiere enfrentar las vulnerabilidades del país para crecer de manera sostenida, mejorar sus niveles de productividad, sus instituciones y lograr mayor movilidad social. En las siguientes secciones se presentan los retos identificados en las áreas estratégicas y los objetivos estratégicos con las propuestas para enfrentarlos. Las áreas estratégicas y los objetivos estratégicos respectivos corresponden a los grandes retos de desarrollo del país identificados en los ejercicios analíticos del Banco y acordados con el gobierno y en alineación con el PND. Las propuestas incluidas en los objetivos estratégicos son recomendaciones de política para el gobierno. El Banco podrá apoyar operacionalmente algunas de estas recomendaciones en acuerdo con el Gobierno en cada ejercicio de programación.
4.7 Áreas Estratégicas. Las restricciones que limitan el crecimiento de Colombia son múltiples, y constituyen lo que se puede denominar el costo país. Sin embargo, estos cuellos de botella se pueden consolidar en las tres áreas estratégicas estrechamente interconectadas que se presentaron anteriormente: (i) productividad de la economía; (ii) efectividad de la gestión pública; y (iii)
movilidad social y consolidación de la clase media. Para reducir el costo país e incrementar las posibilidades de crecimiento se requiere un trabajo sostenido en el curso de los próximos veinte años. La identificación de estas áreas estratégicas se realizó con base en el análisis de brechas entre Colombia y comparadores internacionales, incluyendo países de ingreso medio de la región (LAC-5), países emergentes (EME-6), así como países miembros de la OCDE. A continuación se discute cada área estratégica con la evidencia de brechas, y se presentan propuestas para corregir estas brechas en un horizonte de corto, mediano y largo plazo. Las propuestas están acompañadas de una cuantificación de costos fiscales en los casos en que así lo requieren.
4.8 Los retos del país incluyen aspectos transversales que afectan la productividad, la efectividad de la gestión pública y la movilidad social. Estos temas son: (i) género y diversidad; (ii) cambio climático; e (iii) integración. Todos ellos son considerados a lo largo de la EBP en las áreas estratégicas en los que tienen mayor impacto. En conjunto esta EBP busca contribuir a una Colombia sostenible a través de las distintas áreas estratégicas, objetivos estratégicos y áreas transversales.
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Actualización de la Estrategia Institucional 2010-2020: Una Alianza con América Latina y el Caribe para Seguir Mejorando Vidas (documento AB-3008).
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4.9 El sector privado, clave para el desarrollo de Colombia. Debido al tamaño de los desafíos y al nivel de desarrollo del país, el sector privado debe jugar un papel importante en la transición de Colombia de país de ingresos medios a país de altos ingresos. El aumento en la productividad también dependerá de la inversión y de la dinámica empresarial y de una buena gobernanza corporativa. Una mayor movilidad social –expandiendo y consolidando la clase media– dependerá en buena parte de la capacidad del sector privado para absorber la fuerza laboral y así disminuir las poblaciones marginadas de la economía y proporcionar los servicios y producción de alta calidad demandados por la población.
La Corporación Interamericana de Inversiones contribuirá con la implementación de esta estrategia. La Corporación actuará para impulsar la inversión privada en presencia de fallas de mercado, mejorando su eficiencia, efectividad en el desarrollo, fortaleciendo el financiamiento a PyMES y buscando sinergias con las operaciones GS. En este sentido, existen áreas de intervención donde el sector privado del Banco ha mostrado experiencia28: (i) en financiamiento a empresas e innovación; (ii) en apoyo a cadenas de valor en el sector agropecuario y proyectos agroindustriales ambientalmente sostenibles; (iii) en infraestructura de transporte con intervenciones en APPs, aeropuertos, puertos y transporte urbano; (iv) en desarrollo urbano fortaleciendo el mercado de hipotecas; (v) en salud con APPs y fortaleciendo las cadenas de valor; y (vi) en servicios básicos con soluciones innovadoras en energía verde e introduciendo esquemas innovadores para el financiamiento de agua y saneamiento para poblaciones vulnerables.
Productividad de la Economía
4.10Esta área estratégica se focaliza en incrementar la provisión de bienes públicos y disminuir progresivamente subsidios en una sociedad más educada, y contiene los siguientes objetivos estratégicos29: (i) estimular la innovación y el desarrollo empresarial y agrícola; (ii) lograr una educación de calidad y dar prioridad a la población más vulnerable; y (iii) elevar la calidad de la infraestructura para disminuir los costos de transacción y transporte de la economía.
4.11Por otro lado, es importante continuar con el desarrollo de la política de integración para desarrollar los mercados. Colombia mantiene un importante acceso preferencial con los países de la Comunidad Andina (CAN), y firmó acuerdos de libre comercio con Estados Unidos y la Unión Europea en vigencia desde el 2012 y 2013, respectivamente, sus principales mercados de destino. Asimismo, implementar acuerdos de este tipo con Canadá y la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC), y ha suscrito otros con Corea, Panamá, Israel, Costa Rica y la Alianza del Pacífico.
4.12Estimular la innovación y el desarrollo empresarial y agrícola.Este objetivo estratégico comprende especialmente innovación, acceso al financiamiento para el sector privado y desarrollo agrícola.
Innovación: Requisito esencial para el crecimiento (ver CDC párrafos 3.2 a 3.7)
4.13Un ambiente competitivo genera incentivos a la innovación. El ambiente competitivo y los mercados abiertos son incentivos de enorme importancia en los procesos de innovación. Aunque no excluyentes de otros factores, las políticas que promueven el crecimiento y el aumento de la productividad a través de la generación y adopción de nuevas tecnologías son más efectivas en un
28
Para mayor detalle sobre los retos y potencial del sector privado en Colombia y el rol del Banco, ver: BID (2015e).
29 Aunque la informalidad laboral afecta tanto a la productividad como a la movilidad social, por organización del texto, esta
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ambiente de mercados que estimulan la competencia. De acuerdo con estándares internacionales, cuando se mide innovación, Colombia se ubica en el lugar 128 entre 144 países, en tanto que en el ambiente favorable a la competencia de mercado Colombia se ubica en el puesto 136 de 144 países30.
La baja inversión en investigación y desarrollo (I+D) afecta el potencial de crecimiento. El gasto en I+D es 0.22% del PIB, por debajo del promedio de LAC que se ubica en 0.75% y del promedio de la OCDE que es 2.36%. La participación del sector privado en el financiamiento de I+D alcanza cerca de un 30%, lo que resulta insuficiente si se compara con países más avanzados y en la frontera del conocimiento, en donde la participación de las empresas supera el 60% (ej. Finlandia, Corea, Israel).
Para su nivel de desarrollo, la disponibilidad de capital humano calificado para I+D es insuficiente en Colombia. Colombia cuenta con 346 investigadores por cada millón de habitantes, en comparación con los 4,712 de España, 1,514 de Argentina, y 872 de Brasil31. A su vez, el 62% de aquellas empresas que
tuvieron
la intención de innovar encontraron la falta de personal calificado como obstáculo para la innovación32, en tanto que la insuficiente disponibilidad de recursos humanos puede llegar a ser una limitación de la capacidad del sistema de innovación33. La institucionalidad del sistema es compleja y desarticulada. No existe separación clara entre las funciones estratégicas de diseño de política y la ejecución de dichas políticas, es decir, el nivel decisional político coexiste con el nivel de ejecución dentro de las mismas instituciones (i.e. Colciencias, Ministerio de Comercio). El resultado es baja efectividad de las políticas así como de la implementación de las mismas34.4.14Propuestas. El desarrollo de mercados más competitivos es una recomendación en muchas de las propuestas para las diversas áreas de esta EBP. Las siguientes son acciones de política sugeridas específicamente para estimular la innovación: (i) aumentar progresivamente la inversión en el sector hasta 2.3% del PIB, cercana a la OCDE,
para lo cual se requiere mantener o incrementar
los presupuestos de las entidades públicas que apalancan la inversión privada
; (ii) aumentar laparticipación del sector privado con nuevos instrumentos financieros y no financieros similares a lo que utilizan otros países de la región como Brasil y Chile; (iii) desarrollar el capital humano con un programa masivo de becas hasta alcanzar 4,000 nuevos investigadores por año,
apoyándose en los
esquemas nacionales existentes (Colfuturo y Colciencias)
35,
36; y (iv) reordenar la estructura institucional separando y diferenciando las funciones de estrategia y formulación de políticas, por un lado, y de ejecución por otro.
30
Fuente: elaboración propia en base a WEF (2014).
31
RICYT (2011).
32
Encuesta de Desarrollo e Innovación Tecnológica en la Industria Manufacturera 2013 – DANE.
33 OECD (2014). 34
BID (2014a).
35 OECD (2014) encuentra que un factor clave del crecimiento de doctores en Colombia ha sido la disponibilidad de becas y
préstamos de Colciencias (como principal financiador), seguido por Colfuturo e ICETEX. A la vez que recomienda la expansión de programas de becas y préstamos para estudios universitarios.
36
13
Financiamiento para el sector privado: aumentar el acceso al crédito (ver CDC párrafos 3.8 a 3.12) 4.15El acceso al crédito empresarial sigue limitado. Los estudios sobre profundidad financiera y
crecimiento económico indican que existe una relación positiva entre ambas variables37. La profundidad financiera medida como el ratio de créditos sobre el PIB es 40% en Colombia, frente al 50% en promedio de la región y 112% en las economías de la OCDE. En Colombia, mientras que las MIPYME representan el 99% de las empresas, el 80% del empleo privado y el 35% del PIB, estas empresas sólo reciben el 14% de los créditos comerciales. En Colombia el acceso al sistema bancario ha mejorado aunque aún es necesario extender y profundizar su uso. Del 40% de la población con ingresos más bajos sólo el 15% posee una cuenta bancaria, mientras que este porcentaje se eleva al 45% en el 60% restante. El costo del crédito es alto y el acceso al crédito empresarial sigue limitado. Elmargen de intermediación en Colombia se encuentra cerca de 7% frente a 4.5% en Chile y 3% en EME-6.
4.16Propuestas. Las siguientes son acciones de política sugeridas para este objetivo estratégico: (i) desarrollar políticas activas que favorezcan un mejor acceso al financiamiento con el desarrollo de sistemas de garantías reciprocas; (ii) mejorar las regulaciones y normativas para favorecer la reducción de los márgenes de intermediación que reduzcan los costos de inversiones forzosas, mejoren la competencia y el desarrollo de mercados secundarios; y (iii) aumentar el acceso al crédito a través de estímulos de oferta y demanda, expandiendo el fondeo de segundo piso para subsanar fallas de mercado, aumentando plazos de financiamiento, promocionando servicios no financieros que mejoren las destrezas empresariales a sectores sub-atendidos y promocionando el acceso al crédito a las mujeres38.
Desarrollo Agrícola: aumentar la productividad y expandir la frontera(ver CDC párrafos 3.13 a 3.18) 4.17Pese a su potencial el sector agrícola está estancado. El sector rural colombiano se asienta sobre 22
millones de hectáreas de tierra cultivable, de las cuales sólo 5.3 millones se cultivan. A su vez, 38.8 millones de hectáreas actualmente se utilizan para el pastoreo y la ganadería extensiva, y solamente 477,575 hectáreas para explotación forestal39. La participación del PIB agropecuario en el PIB total pasó del 9% en el año 2000 al 6.2% en 2014. Mientras que la economía ha venido creciendo en la última década y media a una tasa promedio de 4.4% por año, el sector agropecuario lo ha hecho a una tasa del 2.5% anual. A su vez, al observar el comportamiento del crecimiento de la PTF en la agricultura y comparándolo con el de varios países de la región, Colombia es el que tuvo el peor desempeño40. El crecimiento de la PTF agrícola en Chile y Perú mejoró en el período 2006-2011 con respecto a 2001-2005, y es seis y siete veces superior a la de Colombia En los presupuestos sectoriales prevalecen los subsidios en lugar de los bienes públicos. El gasto público sectorial se concentra en subsidios en un 90% del total, en lugar de bienes públicos sectoriales a los cuales se
37
BID. Crespi et al. (2014) y Mhadhbi (2014).
38 De acuerdo al Financial Inclusion Index del Banco Mundial, y para la población mayor a 15 años, en 2014 el 14% de las
mujeres se había endeudado con una institución financiera, mientras que para los hombres este porcentaje fue 18%. Sin embargo, se reconoce que este tema requiere de mayor investigación en el futuro. A su vez, cabe destacar que el plan de inclusión financiera de 2014 (Superintendencia Financiera de Colombia) incluye como objetivo primordial aumentar el acceso de servicios financieros a la población de menores recursos.
39
IGAC (2012).
40
14
dedica solo el 10% del presupuesto41. En otros países de la región se invierte un promedio de 50% en bienes públicos que dan soporte a la producción. La inseguridad jurídica sobre los derechos de propiedad inhibe la inversión, el cambio tecnológico y reduce la recaudación tributaria. En Colombia las apropiaciones ilegales de grandes extensiones de tierra y la existencia de derechos indocumentados e informales generan alta ineficiencia e incertidumbre en el sector. Se estima que alrededor del 66% de las tierras en las zonas rurales se mantienen sin títulos de propiedad, y el 44% de las zonas rurales no están incluidas en el catastro42. El acceso a servicios financieros por parte de los productores sigue siendo muy limitado. Sólo el 38% de los productores agropecuarios tiene acceso a crédito43, y la relación de cartera a PIB agrícola, se aproximó a niveles de tan solo el 32%.
4.18Propuestas. El aumento de la productividad y la competitividad de la producción del sector agropecuario es un requisito indispensable en las políticas de crecimiento económico. Las siguientes son acciones de política sugeridas: (i) aumentar la inversión pública en el sector y orientar el gasto hacia los bienes públicos, priorizando las inversiones en distritos de riego, expansión de la frontera agrícola, infraestructura rural y servicios públicos, con una meta presupuestaria de al menos 50% en inversión pública; (ii) regularizar títulos de propiedad y dinamizar el mercado de tierras mediante la actualización del catastro rural, impuesto predial y ordenamiento territorial; y (iii) extender la oferta de crédito y el financiamiento privado mediante el desarrollo de mecanismos especiales de garantías sobre la producción, incluyendo el fortalecimiento del Fondo Agropecuario de Garantía.
4.19Lograr una educación de calidad y dar prioridad a la población más vulnerable (ver CDC párrafos 3.19 a 3.25)
4.20En las últimas décadas, Colombia ha hecho esfuerzos significativos por aumentar la escolaridad de la población, aunque mantiene rezagos importantes en la eficiencia del gasto y la calidad educativa. El 80.5% de los niños de 4 y 5 años asisten al preescolar. La cobertura de los primeros seis años de educación básica alcanza al 96.7% y la escolaridad promedio pasó de 6.7 años en 2000 a 7.4 en 2012 (población de 25 a 64 años). Entre 2005 y 2013 la cobertura neta de educación secundaria urbana pasó de 82% a 84%, mientras que la rural pasó de 36% a 52%. A su vez, en zonas urbanas, el 76% de la matrícula oficial es atendida en establecimientos educativos que funcionan en doble jornada, mientras que en las zonas rurales dicho porcentaje es 23%. Colombia mantiene rezagos importantes en la cantidad y eficiencia del gasto educativo. En términos del PIB, Colombia hace un esfuerzo similar al de LAC-5 y algo menos del 80% del gasto de la OCDE. Sin embargo, la eficiencia del gasto es baja como lo sugieren los resultados de las pruebas estandarizadas del Programa Internacional de Evaluación de los Alumnos (PISA). La brecha de eficiencia entre gasto sobre PIB y el resultado de PISA es 23%, posicionando a Colombia en el puesto 63 de 65 países que participan en la prueba.
Colombia presenta retos importantes en la calidad educativa. Por ejemplo, en las pruebas estandarizadas nacionales (SABER44) el 52% y el 58% de los niños de tercer y quinto grado respectivamente no adquieren las competencias mínimas en lenguaje. A su vez, la diferencia entre los estudiantes rurales y quienes se encontraban en el cuartil superior de la distribución del promedio nacional fue 18% inferior en matemáticas, lo que prácticamente implica dos años adicionales de
41
Los bienes públicos se refieren a infraestructura rural, servicios de sanidad animal y vegetal, asistencia técnica, entre otros.
42
Banco Mundial (2014b).
43
Estrada (2014).
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escolarización. La calidad de los docentes es deficiente y su asignación social y territorial inequitativa. Sólo 18% de universidades que forman docentes tienen acreditación de alta calidad; y cerca del 20% de los estudiantes que ingresan a carreras relacionadas con ciencias de la educación se encuentran en el 30% más bajo de la distribución de resultados en SABER 1145. Por otra parte, el régimen de compensaciones y los sistemas de incentivos vigentes carecen de mecanismos efectivos que reconozcan el desempeño de los maestros. Tampoco reconocen en forma efectiva los riesgos y condiciones particulares en las que ejerce el docente, tales como la ruralidad.
4.21Propuestas. En el sector educativo las siguientes son acciones de política sugeridas: (i) aumentar la inversión en educación y garantizar el uso eficiente y equitativo de la misma, se estima que los recursos adicionales necesarios para llegar a una educación de alto desempeño serian del orden del 1.3% anual del PIB; (ii) promover el desarrollo y asignación de docentes efectivos, mediante el mejoramiento de los programas de licenciatura, becas para los mejores estudiantes de bajos ingresos, nivelación progresiva de los salarios para atraer los mejores profesionales, y sistema de evaluación de docentes basados en resultados; y (iii) establecer paulatinamente la jornada única, focalizando su implementación en los sectores más pobres de la población y rurales.
4.22Elevar la calidad de la infraestructura y el desarrollo urbano y disminuir costos de transacción de la economía(ver CDC párrafos 3.26 a 3.37)
4.23Los costos de transporte representan un obstáculo central para la productividad. El costo interno promedio para un contenedor es de US$1,800 comparado con US$700 en América Latina. A su vez, el costo de exportación es de más de US$2,300, comparado nuevamente con US$1,300 para América Latina y US$1,080 para la OECD. Entre las principales causas de esta situación, se encuentran: La dotación de infraestructura es insuficiente. La densidad de la red vial pavimentada en Colombia es baja con 530 km por millón de habitantes, menor que países como Brasil (1,066 km) y México (1,188 km) y mucho menor que Francia (15,945)46. La baja calidad de la infraestructura de transporte afecta a la productividad y la competitividad. Colombia cuenta con una red vial de 213,000 km. De éstos, sólo 25,000 km están pavimentados. De acuerdo al WEF, el índice de Colombia representa 50% del valor atribuido a la OCDE y a Chile, y clasifica 25% por debajo del promedio de América Latina.Este indicador es especialmente importante en el caso de Colombia, dado que el 72% de la carga se mueve por carretera, comparado con 50% en Brasil y algo más de 40% en Canadá. La inversión de Colombia en infraestructura de transporte ha sido históricamente baja. El país invirtió, en promedio, menos del 1% del PIB entre 2002 y 2008, y entre 1.5%- 2% entre 2009 y 2013, muy por debajo de comparadores internacionales. Colombia invierte cerca del 0.4% del PIB en las vías regionales y rurales, frente al 1% de otros países de la región como Perú. La prestación de los servicios de transporte de carga presenta ineficiencias importantes. En 2011 el recorrido medio por año de camiones en Estados Unidos estaba en aproximadamente 106,000 kilómetros; en contraste con 56,000 kilómetros promedio en Colombia47. El cambio climático afecta la infraestructura del país y reduce la productividad. Se estima que la ola de lluvias producida por el fenómeno de La Niña entre 2010-2011, produjo pérdidas totales equivalentes al 1.5% del PIB. La productividad de la economía está afectada por la precaria conectividad entre las ciudades. La mitad de las
45
García et al. (2014),
46
Cálculos propios con base en BancoMundial(2014a).
47
16
exportaciones del país se concentran en 4 departamentos con carencias de infraestructura y los altos costos de transporte que han contribuido a la baja conexión entre las regiones y ciudades. La movilidad al interior de las ciudades impone un alto costo a la productividad. En las principales ciudades, la movilidad urbana presenta una compleja situación, imponiendo tiempos de viaje en ocasiones superiores a 2 horas para recorrer unos pocos kilómetros48.
4.24Propuestas. En el objetivo estratégico de infraestructura de transporte y desarrollo urbano se han priorizado: (i) la inversión pública en el sector transporte en las próximas dos décadas debe acercarse en promedio al 3.5% del PIB anual, incluyendo la pavimentación de la totalidad de la red primaria y secundaria, las concesiones 4G, expansión de la red vial nacional primaria y la mejora de la totalidad de la red terciaria (80,000 km pavimentados nuevos), transporte urbano (metro de Bogotá), ferroviario, aeroportuario y fluvial; (ii) desarrollar la infraestructura de los centros urbanos, invirtiendo alrededor del 1% del PIB anual por un periodo de 20 años, en los 151 municipios pertenecientes al Sistema de Ciudades; (iii) implementar reformas regulatorias del sector del transporte automotor de carga, incluyendo límites de vida útil del parque vehicular, formalización de empresas, capacitación de pequeños transportadores, aseguramiento de mercancía y liberación de precios; y (iv) desarrollar infraestructura resiliente para disminuir los impactos y costos del cambio climático con diseños adaptados a las condiciones cambiantes de los terrenos, cursos de agua y clima.
4.25Esta área estratégica contribuye con la implementación de la Actualización de la Estrategia Institucional 2010-2020 del Grupo BID en los desafíos de bajos niveles de productividad e innovación e integración económica rezagada; y sus objetivos de: (i) incluir a todos los segmentos de la población en los mercados financieros; (ii) ofrecer infraestructura incluyente y servicios de infraestructura; (iii) desarrollar capital humano de calidad; (iv) ofrecer ecosistemas adecuados de conocimiento e innovación; (v) ofrecer planificación urbana e infraestructura rural; (vi) mejorar la infraestructura regional; y (vii) hacer frente a los efectos económicos y sociales de la mitigación y adaptación del cambio climático.
4.26Mediante la cartera en ejecución por US$926 millones49 el Banco continuará apoyando esta área estratégica. En innovación con un programa de US$25 millones, en mercados financieros con 2 operaciones por US$210 millones, en educación con 1 operación de US$46 millones, en infraestructura de transporte con 4 operaciones por US$103 millones, en transporte y desarrollo urbano con 4 operaciones por US$530 millones, y en integración con 1 operación por US$12 millones.
Efectividad de la Gestión Pública
4.27Esta área estratégica se enfoca en mejorar la eficacia de la inversión pública y del manejo administrativo del Estado. Los objetivos estratégicos de esta área son: (i) acordar un pacto fiscal para mejorar los ingresos del estado; (ii) incrementar la calidad del gasto y la capacidad de gestión de la inversión pública en todos los niveles de gobierno; y (iii) mejorar la calidad de la justicia.
48
Para LAC se ha estimado que el valor social del tiempo dedicado a transporte equivale al 3% del PIB (CEPAL, 2002) y que en promedio los ciudadanos gastan el equivalente a 10 semanas laborales al año en el tiempo de transporte (BID (2014b)).
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