Déficits, dificultades y desafíos en la implementación de la política pública de transparencia y acceso a la información en Chile para el fortalecimiento de la participación ciudadana y el control social

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(1)FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES. DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES. MAGISTER EN GOBIERNO Y SOCIEDAD. “Déficits, Dificultades y Desafíos en la Implementación de la Política Pública de Transparencia y Acceso a la Información en Chile para el Fortalecimiento de la Participación Ciudadana y el Control Social” Memoria para optar al Título de Magíster en Gobierno y Sociedad. Alumno Daniel Pefaur Dendal Director de Tesis Ignacio Cienfuegos Spikin Profesor Informante Carlos F. Pressacco Ch. Santiago, Chile, mayo 2016.

(2) AGRADECIMIENTOS. A todos los que de una u otra manera hicieron posible y aportaron en este trabajo.. A la Universidad Alberto Hurtado, a Fabiola Berríos y Verónica Vera, por su apoyo y orientación. A todos los profesores, Omar Aguilar, Álvaro Villanueva, Shirley Götz, Francisco Meneses, José Luis Viacava, Pablo Salvat, Fabián Pressacco, Alejandro Pelfini, Juan Cristóbal Portales, Cecilia Osorio, Javier Espinoza, Carolina Larraín, Karin Helmlinger y muy especialmente a mi Director de Tesis Ignacio Cienfuegos, a todos, por su dedicación y excelencia académica y docente.. A mis compañeros, por sus aportes profesionales, sus reflexiones y constante retroalimentación, muy especialmente a Paulo Muñoz y Leopoldo Ramírez, por la enriquecedora oportunidad de conocer, debatir y respetar distintas perspectivas y puntos de vista.. Al Consejo para la Transparencia y su Dirección de Estudios, por su fuente inagotable de datos, información y análisis, a Daniela Moreno por su ejemplo profesional y su voto de confianza, a Eolo Diaz-Tendero por su incentivo y motivación, a Carlos Carrasco por sus nutridas e interesantes conversaciones y a Francisca Gutiérrez por su apoyo técnico y gran voluntad de colaboración.. A mis padres por su incondicional e inconmensurable cariño y a mi hermano Rodrigo por su permanente estímulo intelectual.. Finalmente, quiero agradecer profundamente a Belén, puntal fundamental de mi vida, por sus noches de espera y leal compañía y, a Luciana y Simón, simplemente por existir. 1.

(3) ÍNDICE. I. INTRODUCCIÓN ...................................................................................................... 5 II. DISEÑO METODOLÓGICO .................................................................................. 11 2.1 Objetivos y Preguntas de Investigación .............................................................. 11 2.1 Metodología ....................................................................................................... 13 III. TRANSPARENCIA Y DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN: FUNDAMENTOS TEÓRICOS ................................................................................... 19 3.1 Transparencia y Derecho de Acceso a la Información ......................................... 19 3.2 Transparencia, Control Social y Participación Ciudadana ................................... 23 3.3 Apuntes sobre la definición de estándares internacionales sobre Transparencia y Acceso a Información .............................................................................................. 28 IV. DESCRIPCIÓN DE LA EVOLUCIÓN NORMATIVA E INSTITUCIONAL DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN EN CHILE. ...................................................................................... 33 4.1 Estado del Arte: Referencias sobre el impacto de las políticas de Transparencia en la Modernización del Estado y la Participación Ciudadana y Control Social. ............ 33 4.2 Antecedentes de la Ley 20.285 sobre Transparencia y Acceso a la Información en Chile ........................................................................................................................ 37 V. DÉFICITS NORMATIVOS E INSTITUCIONALES DE LA LEY 20.285, EN CUANTO A SU APORTE A LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y EL CONTROL SOCIAL. ..................................................................................................................... 42 5.1 Déficits de los alcances de la Ley 20.285 en cuanto a tipo de Sujetos Obligados. 42 5.2 Déficits de los alcances de la Ley 20.285 en cuanto a contenidos y materias de publicación. ............................................................................................................. 55 5.3 Déficits de los alcances de la Ley 20.285 en cuanto a procedimientos y regulaciones institucionales. ..................................................................................... 57 2.

(4) VI. DIFICULTADES POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS QUE HAN CONDICIONADO EL DESARROLLO E IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN. .................. 62 6.1 Capacidades Institucionales: Niveles de implementación y desempeño institucional en el cumplimiento de la Ley ............................................................... 62 6.2 Penetración de la Cultura de la Transparencia en las instituciones públicas: Valoración y Conocimiento del Derecho de Acceso a Información en el Estado. ...... 66 6.3 Costos y Beneficios de la Ley 20.285 para la Administración del Estado. ........... 69 6.4 El caso de los Municipios. .................................................................................. 72 VII. ELEMENTOS SOCIOCULTURALES SOBRE LA PERCEPCIÓN GENERAL DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN. ........................................................................................................ 76 7.1 Conocimiento del Derecho de Acceso a la Información en la ciudadanía ............ 76 7.2 Valoración, utilidad e interés por el Acceso a la Información Pública por parte de la ciudadanía. ........................................................................................................... 78 VIII. PRINCIPALES DESAFÍOS Y OPORTUNIDADES DE DESARROLLO NORMATIVO, POLÍTICO-ADMINISTRATIVO Y SOCIOCULTURAL QUE TIENE POR DELANTE LA POLÍTICA PÚBLICA DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN. ........................................................................................................ 82 8.1 Desafíos Normativos .......................................................................................... 82 8.2 Desafíos Político- Administrativos ..................................................................... 93 8.3 Desafíos Socioculturales .................................................................................. 100 IX. CONCLUSIONES ............................................................................................... 107 X. BIBLIOGRAFIA .................................................................................................. 117. 3.

(5) ÍNDICE DE TABLAS Tabla 1: Clasificación de alcance de la norma según sujetos obligados en países de América Latina. ........................................................................................................... 30 Tabla 2: Antecedentes de iniciativas y reformas sobre modernización del Estado, Participación Ciudadana y Transparencia en Chile (1994 – 2015) ................................ 41 Tabla 3: Sistemas de Transparencia y Acceso a Información Pública en Chile. ............ 47 Tabla 4: Resultados Subdimensión Capacidades Institucionales ITAI 2015 - 2013 ....... 65 Tabla 5: Resultados Subdimensión Valoración Institucional ITAI 2015 - 2013 ............ 67 Tabla 6: Resultados Subdimensión Conocimiento Institucional ITAI 2015 - 2013........ 69 Tabla 7: Resultados Subdimensión Conocimiento Ciudadano ITAI 2015 - 2013 .......... 77 Tabla 8: Resultados Subdimensión Valoración Ciudadana ITAI 2015 - 2013 ............... 80. ÍNDICE DE GRÁFICOS Gráfico 1: Reclamos y Amparos – Municipalidades ..................................................... 74. 4.

(6) I. INTRODUCCIÓN En Chile, la promulgación de la Ley 20.285 de Transparencia y Acceso a la Información, generó altas expectativas respecto al salto cualitativo que esto significaba para la modernización del Estado, la prevención de la corrupción y la participación ciudadana y, por consiguiente para la profundización de la democracia.. Bajo esas premisas, el despliegue de la política pública de transparencia en el país, se ha desarrollado bajo el precepto teórico, de que la institucionalización de este principio, es fundamental en la configuración de una democracia moderna, con un Estado eficiente y una ciudadanía empoderada para ejercer el derecho a la participación y controlar la acción de las autoridades.. En ese contexto, a casi siete años de implementada la Ley de Transparencia y Acceso a la Información en Chile, creemos que es importante problematizar, analizar e identificar cuáles son las principales dificultades que ha tenido esta política pública para constituirse, efectivamente como un aporte sustantivo para la participación ciudadana y el control social, en tres dimensiones fundamentales: normativa-institucional, políticoadministrativo y socio-cultural, y a partir de aquello, poder establecer los principales desafíos que tiene por delante esta normativa, para posicionarse como una política pública coherente y robusta basada en un sistema integral de transparencia aplicable a todos los poderes del Estado y órganos autónomos. Para esto, la presente investigación propone realizar un scanner general al desarrollo de estas dimensiones fundamentales, de modo tal que se puedan identificar aspectos específicos, en los que en futuras investigaciones, se pueda profundizar en sus hallazgos y recomendaciones de intervención.. 5.

(7) Así, la principal contribución de esta investigación, tiene que ver con la posibilidad de obtener una panorámica global de cómo se ha ido implementando la Ley de Transparencia y Acceso a la Información en Chile, en sus dimensiones fundamentales, las que no se circunscriben meramente a un ámbito normativo, sino que incorpora como ejes centrales de su análisis, componentes político-administrativos y socioculturales, los que se considera como parte inherente en el desarrollo de este tipo de política.. Para realizar este scanner, en primer lugar se proponen los fundamentos teóricos que han definido a las políticas de transparencia pública, los que por una parte se establecen cómo una política de Estado que abre sus puertas a la ciudadanía, para que se pueda observar el modo de hacer de la gestión pública y por otra parte, se relacionan estrechamente con el Derecho que adquiere la ciudadanía a acceder a la información que obra en poder del Estado. Desde esta primera acepción teórica, se analiza el concepto de la transparencia desde su lógica instrumental, vinculándose con la rendición de cuentas, la participación ciudadana y el control social, para finalmente referir a los principales estándares internacionales que se han consensuado en la materia.. Consiguientemente, veremos una descripción de la evolución normativa e institucional de la Política Pública de Transparencia y Acceso a la Información en Chile, para luego comenzar a la examinación de las dimensiones antes propuestas a través de la dilucidación de las dificultades y déficits de carácter normativo de la política pública de transparencia y acceso a la información en Chile, toda vez que a la base de un óptimo desarrollo de las políticas de transparencia, se encuentra el diseño e implementación de leyes en las cuales cuyo objetivo es privilegiar el acceso a la información pública, las cuales deben englobar principios, criterios y estándares básicos de contenido (Mendel, 2009).. 6.

(8) Cómo veremos en las páginas subsiguientes, en las políticas de transparencia y el derecho de acceso a información (DAI), se ha definido que la implementación de éstas, no sólo se refieren a una implementación normativa, sino que se trata de un cambio cultural que redefine parte importante del accionar y el quehacer de los organismos públicos, tanto en su gestión interna, como en su relación para con la ciudadanía.. En este contexto, en Chile, el cambio cultural que representa un modo de hacer transparente por parte del Estado, tiene una especial significancia, y por lo mismo, dificultad, toda vez que la tradición institucional pública chilena, se ha visto forzada a transitar desde una administración acostumbrada al secretismo y la opacidad, en donde años atrás, lo ético era más bien la reserva de la información 1, hacia un escenario de apertura y acceso a la información pública, que trae aparejada implícitamente valores de credibilidad en el aparato público, participación ciudadana y rendición de cuentas, elementos que son complejos de implementar,. y como tal, este proceso requiere. formación de competencias al interior de las organizaciones y convicción acerca de los beneficios de estos valores.. Por esta razón, uno de los aspectos determinantes en el correcto andamiaje de la Ley 20.285 y la viabilización del derecho de acceso a la información, tiene que ver con el nivel de penetración de la asimilación de las funciones de transparencia al interior de los organismos públicos en específico y con la instalación de la cultura de la transparencia en el Estado en términos más generales. En ese sentido es pertinente observar cómo se han establecido las condiciones necesarias para que las instituciones logren una eficiente disponibilización y accesibilidad de información.. 1. José Miguel Insulza, Presidente de Chile Transparente, en Lanzamiento XII Barómetro de Acceso a la Información. Fundación de la Prensa y Asociación Nacional de la Prensa. 9 de Abril de 2015.. 7.

(9) Bajo esa mirada, se entiende que para que las instituciones logren un desempeño eficiente en la materia, deben cumplir con el desarrollo de ciertas condiciones de posibilidad para la práctica del derecho de acceso a la información, que se pueden resumir, -al menos en sus aspectos básicos- en la relación dinámica de tres atributos medibles o sub dimensiones. Por una parte la valoración como un bien público, que se tenga de la transparencia, la información y el derecho de acceder a ella por parte de la ciudadanía, entiéndase como “una condición o situación que produce necesidad o insatisfacción entre las personas y frente a la cual la acción de la autoridad pública es buscada” (Anderson, 2006, p.82), por otra parte, el conocimiento que se posea del modo en cómo acceder/entregar la información, el cual en el ámbito de las políticas públicas y el ejercicio de derechos está relacionado con información, o sistemas de información que constituyen mapas mentales que permiten generar conductas coherentes y eficientes para determinados espacios de prácticas sociales (PNUD, 2009). Así, para el caso de los funcionarios públicos, este conocimiento los habilitará para responder de manera adecuada a las demandas de información de la ciudadanía y para cumplir con las obligaciones legales que establece el derecho de acceso a la información y; por último, las capacidades institucionales para llevar a cabo esta tarea, que se entienden como el conjunto de posibilidades determinadas con las cuales están dotadas las instituciones en el marco de las condiciones sociales y materiales en las que se encuentran insertas (CPLT, 2013b).. Ahora bien, como expondremos más adelante, más que concebir el derecho de acceso a la información pública como un marco normativo o un cuerpo legal específico, lo entenderemos como un campo de acciones sociales que constituyen el espacio propio de acción de una política pública (Diaz-Tendero y Pefaur, 2014). Bajo esta mirada, en su instalación operativa, al momento de operacionalizar y analizar el desarrollo del derecho de acceso a la información como política pública, es clave observar los fenómenos. 8.

(10) sociales que desencadena el reconocimiento y puesta en práctica de un derecho de orientación ciudadana y social.. De este modo, dentro del campo de relaciones sociales que se establecen a partir del desenvolvimiento de esta política, se sitúa como un eje fundamental de esta dinámica, el titular del derecho que se reconoce en la Ley (ciudadano/persona), el cual se lo entiende como un actor que potencialmente puede interesarse en información pública y que eventualmente podría reclamar si su derecho no es satisfecho y, en ese devenir, adopta como rol el ejercicio del derecho.. Bajo estas condiciones, el análisis sobre los déficits y dificultades que se han presentado en la implementación y desarrollo de la política de transparencia en Chile, no estaría completo, sin la examinación de las dimensiones ciudadanas de ésta, vale decir, que no basta sólo con mirar la funcionalidad de las estructuras públicas, sino que se pone como condicionante de cumplimiento de esta política, las capacidades del sujeto externo para ejercer este derecho. (Diaz-Tendero – Pefaur, 2014).. En este contexto, es menester analizar cuáles son las condiciones necesarias para que la ciudadanía se encuentre habilitada en el efectivo ejercicio del derecho de acceso a la información pública, más aun, cuando pareciera ser que la sola implementación normativa e institucional de ésta, no garantizan los efectos deseados y, evidentemente, no resultan suficientes para fortalecer la participación ciudadana y fomentar el control social (CPLT, 2014b).. Algunas de las condiciones básicas y que resultan especialmente críticas para la habilitación ciudadana en el ejercicio del derecho de acceso a información pública, son la valoración y el conocimiento que la ciudadanía tenga de éste, pues en base a estas dimensiones, se pueden operacionalizar los factores subjetivos que determinan los 9.

(11) condicionantes socioculturales que giran en torno al juego de relaciones de la política pública en comento, es decir, los elementos subjetivos que hacen que la formalidad de la Ley se instale, en la práctica, de un modo particular y no necesariamente como lo señala algún procedimiento administrativo.. Por tanto, respecto a la particularidad del análisis de la dimensión ciudadana del derecho de acceso a información, a partir de estas dos dimensiones, -valoración y conocimiento-, se pueden poner sobre la mesa aquellos elementos que provienen de la traducción personal de los hechos que encuadran la realidad, a partir de los códigos de identidad de un individuo con sus propias necesidades, emociones y capacidad de percibir, interpretar y comunicar. (PNUD, 2009).. De este modo, en términos concretos, se puede establecer que para ejercer este derecho, se requiere que los ciudadanos vean en la información pública y la posibilidad de acceder a la información, una oportunidad real para desarrollar sus propios intereses, individuales o colectivos, y asimismo, se evidencia que un derecho que no se conoce, no se puede ejercer eficientemente, ni mucho menos, exigir.. Con todo, a casi siete años de implementación de la política pública de transparencia en el país, creemos que resulta relevante problematizar su avances y desafíos de manera integral, esto es, desde la perspectiva normativa, político-administrativa y socio-cultural, en donde se pueden observar importantes dificultades y brechas en la implementación de la política pública de Transparencia y Acceso a la Información en Chile para instalarse como un aporte sustantivo a la participación ciudadana y el control social.. En este sentido, la presente investigación, utiliza un diseño de investigación basado en el análisis de los distintos datos e información que nos permitan parametrizar estos distintos niveles de avance normativo, político-administrativo y sociocultural de esta 10.

(12) política, esto es, una necesaria revisión bibliográfica documental para establecer los principales ejes teóricos y la evolución normativa institucional de las políticas de transparencia en Chile, el análisis de las percepciones y opiniones de actores claves en la materia en cuestión y la utilización de los distintos instrumentos que se han diseñado para medición de la implementación de ésta política pública, para de esa manera, identificar adecuadamente y con el debido detalle, la implicancia de estos factores y por tanto, los principales desafíos y oportunidades de desarrollo que tiene por delante esta política pública.. II. DISEÑO METODOLÓGICO. 2.1 Objetivos y Preguntas de Investigación Objetivo general: - Identificar los principales déficits, dificultades y desafíos que tiene la implementación de la política pública de transparencia y acceso a la información, para contribuir a la Participación Ciudadana y el Control Social.. Objetivos específicos: - Describir los fundamentos teóricos y la evolución normativa e institucional de la política pública de Transparencia y Acceso a la Información en Chile. - Levantar los déficits normativos e institucionales de la Ley de Transparencia 20.285, en cuanto a su aporte a la Participación Ciudadana y el Control Social.. 11.

(13) - Dar cuenta de las dificultades político-administrativas que han condicionado el desarrollo e implementación de la política pública de Transparencia y Acceso a la Información en Chile. - Dar cuenta de los déficits socioculturales que determinan la percepción general de la política pública de Transparencia y Acceso a la Información en Chile. - Identificar los principales desafíos y oportunidades de desarrollo normativo, político y sociocultural que tiene por delante la política pública de Transparencia y Acceso a la Información en Chile.. Preguntas de investigación:. a) Pregunta central:. ¿Qué desafíos se erigen a partir de la identificación de las principales dificultades que ha tenido la Política Pública de Transparencia y Acceso a la Información en Chile para constituirse como un aporte sustantivo para la Participación Ciudadana y el Control Social?. b) Preguntas específicas:. ¿Cuáles son los fundamentos teóricos y cuál ha sido la evolución normativa e institucional de la Política Pública de Transparencia y Acceso a la Información en Chile?. ¿Cuáles han sido los principales déficits normativos e institucionales, las dificultades político-administrativas y los elementos socioculturales que han condicionado el. 12.

(14) desarrollo e implementación de la Política Pública de Transparencia y Acceso a la Información en cuanto a su aporte a la Participación Ciudadana y el Control Social? 2.1 Metodología Dado que se trata de una temática de reciente instalación pública y por tanto, de incipiente interés académico, se propone realizar, una investigación de carácter descriptivo - exploratoria que permita aumentar el grado de familiaridad con el fenómeno y conocer cómo se manifiesta el objeto de estudio en las dimensiones que se proponen estudiar, para que de este modo podamos especificar algunas propiedades importantes del fenómeno (Dankhe, 1986).. Las herramientas para realizar este Estudio son de carácter mixto cualitativocuantitativo, desde donde se observarán las evidencias que den cuenta, en primer lugar, de los aspectos asociados a la descripción y desarrollo de la institucionalidad de la Transparencia y acceso a la información en Chile y luego de los déficits y dificultades en el desarrollo e implementación de la política pública de Transparencia y Acceso a la Información en cuanto a su aporte a la Participación Ciudadana y el Control Social, en sus dimensiones normativa-institucional, político-administrativas y sociocultural.. a) Instrumental para dar cuenta la evolución normativa e institucional de la política pública de Transparencia y Acceso a la Información en Chile. - Revisión bibliográfica y documental. b) Instrumental para definir déficits en la dimensión normativa-institucional. - Comparación respecto a normativa y estándares internacionales en transparencia y acceso a información. 13.

(15) - Análisis de entrevistas semi-estructuradas a Stakeholders, Análisis de prensa y otras fuentes complementarias. La revisión de la evidencia se realizará mediante el análisis 2 de entrevistas realizadas a Stakeholders en los Estudios de Grupos de Interés del Consejo para la Transparencia 3.. En dichos estudios, que tienen como objetivo determinar percepciones y expectativas de los stakeholders del Consejo para la Transparencia en torno a la Política Pública del Derecho de Acceso a la Información y sobre su rol como institución garante del mismo, se realizan entrevistas a personas relevantes para la política pública de transparencia, ya sea por ejercer influencia a nivel mediático o influencia en la toma de decisiones relacionada con la política pública de transparencia.. La unidad de análisis de estos estudios son autoridades gubernamentales y de organismos autónomos, parlamentarios(as), centros de estudios, académicos, periodistas, empresarios, sociedad civil usuarios de la Ley 20.285 y/o afines a la temática y columnistas de medios de comunicación (Stakeholders).. La finalidad de utilizar este tipo de información es levantar elementos que nos permitan describir y analizar el alcance de la Ley 20.285 para evidenciar los déficits normativos e institucionales de ésta, en cuanto a su aporte a la participación ciudadana y el control social.. 2. El cual busca indagar en el discurso hablado o escrito relevando los contextos, condiciones sociales, culturales e intereses implicados en los actos comunicativos (Charaudeau, 2009). 3 CPLT (Consejo para la Transparencia). Estudio Grupos de Interés. (2012 – 2013a – 2014c – 2015a). 14.

(16) Adicionalmente se revisarán notas de prensa, declaraciones públicas, pronunciamientos formales, y otras plataformas en donde Stakeholders relevantes hayan manifestado su opinión sobre temáticas pertinentes para la investigación.. c) Instrumental para definir déficits y dificultades en las dimensiones políticoadministrativa y sociocultural.. Para analizar los déficits y dificultades a nivel político institucional que se han suscitado sobre estos aspectos, utilizaremos como fuente principal, el Índice de Transparencia Acceso a la Información (ITAI) 4, instrumento que ha diseñado el Consejo para la Transparencia para medir y parametrizar el estado de avance de los efectos que la aplicación de la Ley 20.285 en la sociedad chilena. Los objetivos de esta medición, son poder identificar las señales regulatorias que permitan ir perfeccionando y desarrollando esta Política Pública y entregar las directrices para las líneas estratégicas de acción institucional del Consejo para la Transparencia (CPLT).. A la base del ITAI, se encuentra el proceso básico que da vida al derecho de acceso a información pública, en el cual un ciudadano que tiene una necesidad, identifica en la información pública un elemento útil para resolver esa necesidad y se acerca a un organismo público para solicitar o buscar la información. En ese momento, el organismo público que posee la información, entrega o deniega la información requerida, ante lo cual el ciudadano tiene la oportunidad de reclamar ante el CPLT. El CPLT, además de recibir y procesar el reclamo, se preocupa de fiscalizar que las instituciones públicas cumplan con lo dispuesto en la Ley y tengan las condiciones necesarias para responder las solicitudes. 4. El ITAI está constituido por dos dimensiones: Ciudadano e Institucional. A su vez, estas dos dimensiones se descomponen en sub dimensiones. Para la dimensión Ciudadana se contemplan las sub dimensiones Valoración y Conocimiento del Derecho de Acceso a la Información. Para la dimensión Institucional se consideran las sub dimensiones Valoración, Conocimiento y Capacidad Institucional.. 15.

(17) En definitiva, el fundamento sobre cual reposa el ITAI, tiene que ver con el encuentro exitoso de estas tipologías de factores, determinándose así las reales posibilidades de ejercer el derecho de acceso y el uso del mismo.. De este modo, podemos ver como en la construcción del ITAI, se han considerado como los ejes a considerar para la correcta implementación de la política pública de transparencia, las siguientes dimensiones:. i). el nivel de valoración que tengan los funcionarios públicos sobre el derecho de acceso a la información y la Ley 20.285 5, entendiendo que en la medida en que los funcionarios consideren la información del Estado como perteneciente a la ciudadanía y valoren el acceso a la información como un derecho, mejores posibilidades existen de que faciliten el acceso. a los ciudadanos.. Operativamente, esto se mide con un set de preguntas de la Encuesta Nacional de Funcionarios 6 que muestra el nivel de percepción de los funcionarios públicos respecto al derecho de acceso a la información, la importancia de la información que está en el Estado y su evaluación de la Ley de 20.285 (CPLT, 2013b).. ii). el nivel de conocimiento que tienen los funcionarios públicos sobre esta política pública, dado que son los encargados de cumplir con la Ley y facilitar el acceso a los ciudadanos, por tanto que conozcan cómo funciona la normativa, sus plazos, los requisitos mínimos, etc. es clave para que la política pública funcione. 5. Esta subdimensión se construye a partir de un set de preguntas de la Encuesta Nacional de Funcionarios Públicos del CPLT, que muestra el nivel de percepción de los funcionarios públicos sobre el acceso a la información como un derecho, sobre la importancia de la información que está en el Éstado y de la Ley de Transparencia. 6 Este estudio es de nivel nacional y se realiza a través de una encuesta vía correo electrónico a una muestra representativa de funcionarios públicos de las 15 regiones del país, con una precisión de 3% y 95% de confianza, en base a una Universo de 245.593 funcionarios públicos del país, de los cuales 201.375 pertenecen a Organismos de la Administración Central y 44.218 son funcionarios municipales.. 16.

(18) adecuadamente. Se mide con un set de preguntas de la Encuesta Nacional de Funcionarios del CPLT (CPLT, 2013b). iii). las capacidades institucionales de los organismos públicos para cumplir con los objetivos de la Ley, pues contar con procesos y sistemas claros para atender las solicitudes, es decir, contar con los recursos institucionales es fundamental para que el proceso de acceso a la información sea eficiente. Se mide con los sistemas de fiscalización y seguimiento propios del CPLT (CPLT, 2013b).. iv). el nivel de valoración de este derecho que tienen los ciudadanos. Se mide con un set de preguntas de la Encuesta Nacional de Transparencia 7 que miden el nivel de percepción de la población del acceso a la información como un derecho y sobre la importancia de la información que está en el Estado (CPLT, 2013b).. v). el nivel de conocimiento de los ciudadanos sobre los elementos básicos para ejercer el derecho de acceso a la información. Se mide con un set de preguntas de la Encuesta Nacional de Transparencia que mide si la ciudadanía conoce este derecho, sabe que puede reclamar y donde hacerlo (CPLT, 2013b).. De este modo, para establecer los déficits y dificultades político-administrativos, analizaremos las dimensiones institucionales de este instrumento de medición (i, ii y iii), las cuales complementadas con otras fuentes de datos secundarios 8 y un análisis de stakeholders 9, nos darán cuenta de los déficits y dificultades a nivel políticoadministrativo que han condicionado el desarrollo e implementación de la Política 7. Este estudio es de nivel nacional y se realiza a través de una encuesta presencial a una muestra representativa de todos los chilenos de 18 años y más que habitan en el Chile continental, lo que equivale a un error muestral de 2% y un nivel de confianza de 95%. Este estudio evalúa aspectos como: la relación ciudadano-Estado; expectativas frente a la información pública, valoración de la Transparencia y el Derecho de Acceso a la Información Pública, el nivel de conocimiento del DAI -tanto a nivel intuitivo, como específico en torno a los mecanismos de acceso y solicitud de la información y de sus formas de exigibilidad-. Además, hace un levantamiento sobre elementos del ejercicio potencial y efectivo del Derecho de Acceso a la Información Pública. 8 Estudios Nacionales de Funcionarios Públicos del Consejo para la Transparencia. 9 Estudios de Grupos de Interés del Consejo para la Transparencia.. 17.

(19) Pública de Transparencia y Acceso a la Información, observando en detalle los niveles de voluntad política en la implementación de las obligaciones de la Ley y los costos y beneficios para la Administración del Estado y la ciudadanía.. Por otra parte, para obtener la evidencia y los datos básicos que nos permitan establecer los elementos socioculturales que determinan la percepción general de la política pública de transparencia, se utilizará como fuente principal, las dimensiones ciudadanas (iv y v) de la medición que nos ofrece el Índice de Transparencia y Acceso a la Información (ITAI), dado que nos da importantes luces acerca de interacción crítica que se da entre un individuo demandante de información y una institución que entrega información, permitiéndonos examinar ciertas experiencias a nivel micro, es decir, considerar algunas características de nivel individual que posibilitarían el éxito de la acción de búsqueda. “Según los estudios realizados por el CPLT, en este nivel aparecen como variables críticas el conocimiento sobre el propio derecho y cómo ejercerlo y la valoración que se tenga de la información pública” (CPLT, 2013b pp 30).. Complementariamente se analizarán algunos resultados del Barómetro de Acceso a la Información (Fundación de la Prensa) 10, para obtener la percepción que tiene un tipo de ciudadano-usuario más técnico y de este modo, tener distintas perspectivas ciudadanas sobre los déficits y dificultades de las políticas de transparencia en Chile.. d) Definición de desafíos y oportunidades de desarrollo.. Finalmente, a partir del análisis de todos los déficits y dificultades pesquisadas en las tres dimensiones propuestas, se propondrán los principales desafíos y oportunidades de 10. Este Estudio tiene como objetivo conocer las percepciones de periodistas que trabajan en medios nacionales, sobre el nivel de acceso a la información en distintas instituciones de relevancia pública. Se realiza mediante un cuestionario autoaplicado vía correo electrónico y tiene un error muestral de +-3.4% y un 95% de confianza.. 18.

(20) desarrollo normativo, político-administrativo y sociocultural que tiene por delante la Política Pública de Transparencia y Acceso a la Información.. III. TRANSPARENCIA Y DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN: FUNDAMENTOS TEÓRICOS. 3.1 Transparencia y Derecho de Acceso a la Información Como efecto de lo que se ha denominado como la tercera ola de democratizaciones del mundo 11 (Huntington, 1994), durante los últimos tres lustros se han implementado diversos cuerpos legales sobre Transparencia y Acceso a la Información Pública en numerosos países de América Latina. Esto posiciona a la región en la vanguardia de la materia, generando altas expectativas respecto al salto cualitativo que ello significa para la modernización del Estado y la profundización de la democracia, puesto que teóricamente, la transparencia en la administración pública supone, por un lado, la instalación de un derecho ciudadano, en tanto éstos están habilitados para realizar peticiones de información al Estado, y por otro lado, propicia el control del poder, en cuanto estimula la rendición de cuentas del Estado, por tanto su implementación, es realizada con “la intención de controlar el poder, combatir la corrupción, promover la inversión privada a partir de la confianza, propiciar un mejor servicio público y eliminar obstáculos que impidan la satisfacción personal de acceder, por el simple interés, a información en poder de los órganos del Estado” (Peña, 2012 p.12). 11. Según el autor, en la historia moderna de la humanidad, se han producido tres olas democráticas, es decir tres series de transformaciones de gobiernos autoritarios en democráticos, las cuales se registran en un periodo definido y con características similares. La tercera ola comienza en 1974 apalancada por una serie de factores ente las que destacan el crecimiento económico mundial, la actividad de la iglesia católica y la presión democrática de las democracias occidentales, y se plasman en hitos como la revolución de los claveles en Portugal y continúa en Grecia y España. La expansión democrática llegó desde el Mediterráneo hasta América Latina y Asia Oriental para llegar a la Europa del este a finales de los 80, con la desintegración soviética. (García Jurado, 2003).. 19.

(21) De este modo, a propósito del impulso de los procesos de modernización y reforma del Estado en América Latina, la transparencia se ha transformado en uno de los valores más relevantes para los Estados actuales, ocupando un lugar privilegiado en la agenda internacional. Prueba de aquello, es la significativa presencia del derecho de acceso a la información en el marco jurídico interamericano, en donde, por ejemplo, se ha consagrado este derecho en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, donde se establece por una parte la obligación del Estado de permitir a los ciudadanos acceder a la información que está en su poder, a través de la publicidad de información, “toda persona tiene el derecho a buscar, recibir y difundir información y opiniones libremente en los términos que estipula el artículo 13 de la Convención Americana”, y que “todas las personas deben contar con igualdad de oportunidades para recibir, buscar e impartir información” y, facilitando canales para solicitar información, estableciendo que “toda persona tiene el derecho a acceder a la información sobre sí misma o sus bienes en forma expedita y no onerosa, ya esté contenida en bases de datos, registros públicos o privados y, en el caso de que fuere necesario, actualizarla, rectificarla y/o enmendarla” y que “el acceso a la información es un derecho fundamental de los individuos. Los Estados están obligados a garantizar el ejercicio de este derecho”. (Convención americana sobre derechos humanos, 1969).. De esta manera, el derecho de acceso a la información se ha vuelto sumamente relevante para el sistema interamericano de derechos humanos, siendo referido además en la resolución de la asamblea general de la organización de Estados americanos (OEA) de 2009 y esculpido en la “Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información” de 2010 de la misma organización y ratificado en la jurisprudencia de distintos Estados latinoamericanos, en donde en alrededor de 20 países en América han adoptado políticas de acceso y transparencia y otros se encuentran en camino de hacerlo (CIDH, 2009).. 20.

(22) Desde esta perspectiva, se establecen las bases mínimas, para la existencia de legitimidad de la actuación pública, toda vez que el Estado transparenta su accionar y la ciudadanía adquiere el derecho de conocer los fundamentos, decisiones y acciones que realizan las autoridades, de este modo, al menos se abren los canales para propiciar la legitimidad en el accionar de lo público.. Ahora bien, en el entendido de que la legitimidad pública, no se obtiene meramente por la implementación de prácticas de transparencia en la administración, pues ésta surge a partir de múltiples factores que tienen que ver con las formas en que las personas se relacionan con las funciones del Estado, en donde los ciudadanos dan legitimidad a las instituciones y enjuician su capacidad de responder al mandato popular (Marcel, 2001), resulta especialmente relevante como la ciudadanía le otorga significancia, valor y sentido a la información pública, pues bajo el entendido de que el entorno del sistema político no es solamente un contexto subordinado a sus necesidades internas, sino que, se manifiesta como condicionante de la misma (Habermas, 1984), para el caso del acceso a la información pública, resulta crítico, que la transparencia, se asuma y operacionalice como un derecho ciudadano, poniendo especial énfasis en que los ciudadanos puedan tener un acceso óptimo a la información pública.. Así entonces, concebir la transparencia como el mero acto de publicidad de ciertos antecedentes por parte del Estado, con los que, “en teoría no existirían incentivos para abusar de las reglas existentes con el objeto de derivar beneficios políticos, patrimoniales o personales” (Marzal y Núñez, 2014 p. 51), resulta demasiado acotado, toda vez que, en la práctica, la transparencia y la solución de los problemas asociados a la corrupción estructural no siempre se conectan de manera automática (Lerner et. al., 2012) y ésta debe ir más allá para incrementar la utilidad social de la información pública (Marzal y Núñez, 2014).. 21.

(23) En este sentido, la génesis de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información en Chile ha sido concebida como un instrumento que permitiría alcanzar una efectiva participación ciudadana en los asuntos públicos (BCN, 2008a), pero también, bajo la premisa que el acceso información ha sido reconocido y garantizado en el derecho internacional como un derecho humano fundamental (Mendel, 2009). El principio que lo ampara entonces, es el reconocimiento que los órganos de la administración del Estado mantienen información en tanto custodios del bien público y, en tal sentido, las normativas de acceso a la información reflejan la idea fundamental de que el ciudadano constituye un agente, y cómo tal, es un sujeto jurídico portador de derechos que le son inalienables (O’Donnell, 2010).. El Derecho de Acceso a la Información es también conceptualizado como un derecho que establece una puerta de entrada al ejercicio ciudadano de otros derechos, pues la existencia de información disponible para la ciudadanía por parte del Estado plantea que la ciudadanía tiene derecho a demandar información sobre las resoluciones específicas adoptadas por la autoridad y también sobre el procedimiento que llevó a cabo para adoptar dichas decisiones en el ámbito de cualquier política pública, lo que determina que las personas pueden poseer mejor información sobre los mecanismos de acceso a los programas públicos orientados a satisfacer derechos.. En este marco, la transparencia y el acceso a la información, se ha entendido como una herramienta particularmente útil para el ejercicio informado de los derechos políticos y es un instrumento para la realización de otros derechos humanos, toda vez que el acceso a la información permite conocer qué derechos se tienen y cómo defenderlos (CIDH, 2009).. En definitiva, el Derecho de Acceso a la Información pone incentivos fuertes para transitar desde una lógica signada por las relaciones de intercambio (cliente) y de 22.

(24) subordinación (autoridad), hacia dinámicas marcadas por el ejercicio de la ciudadanía y el aseguramiento de derechos. (Díaz- Tendero, Pefaur, 2014), además “cuanto más actualizada y accesible sea la información, a toda la sociedad, se minimizan los costos de transacción y se facilitan los procesos de crecimiento y desarrollo” (Velásquez, Oliveros y Méndez, 2009), en otras palabras, se abre para la ciudadanía una ventana de oportunidad para el ejercicio de otros derechos y servicios que provienen del Estado.. 3.2 Transparencia, Control Social y Participación Ciudadana La transparencia pública, es entendida desde dos perspectivas, por un parte, como la mayor o menor disposición que tienen las instituciones del Estado a la apertura de sus procesos decisionales, y por otra parte se refiere a los factores que inciden en ellos frente a las demandas de información que surgen desde la sociedad para conocer su funcionamiento, fundamentos y procedimientos por los que adoptan sus decisiones (Jaraquemada, 2014). En este sentido, la transparencia se entiende como disponibilidad y facilitación del acceso al público de información detentada por el Gobierno, así como también la habilidad ciudadana de observar y de informarse acerca de procesos de toma de decisión por parte de la Administración Pública (Coglianase, 2008).. En ese contexto, desde el punto de vista institucional, la Ley de Transparencia y Acceso a la Información implementada en Chile, constituye un factor de orden institucional que genera impactos en las estructuras y en los procesos que se desarrollan en el sistema político en general y, de manera particular, en el comportamiento de los actores que intervienen en dichos procesos. De este modo, la práctica de la transparencia y el acceso a la información, se erige como una política pública que en su implementación genera impactos en el “modo de hacer las cosas” de la administración pública (PNUD 2009).. 23.

(25) A partir de lo anterior, es esperable que luego de la implementación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información, el modo de relación entre lo público y la ciudadanía comience a evidenciar modificaciones paulatinas de prácticas tendientes al fortalecimiento de un tipo de participación ciudadana y el ejercicio de la gestión pública. Respecto a los primeros, cabe suponer que la Ley de Transparencia y Acceso a la Información serviría como un instrumento habilitador para que cierto perfil de ciudadanos puedan no sólo acceder a información, sino que, poder “tomar el control de la sociedad” (Mendel, 2009). Respecto de la administración pública, es dable esperar una adaptación gradual en la instalación de capacidades institucionales destinadas a disponer de personal especializado, contar con procesos y sistemas claros para atender las solicitudes de información y contar con los recursos institucionales para cumplir con los objetivos de la Ley (CPLT, 2013).. De este modo, esta política se vincula con la revalorización y profundización de la democracia, con el fomento de la participación ciudadana e inevitablemente con la lucha en contra de la corrupción. De esta manera, se asume que su implementación fomentaría tanto cambios en la gestión pública, que tenderían a la modernización de los Estados, como cambios en la ciudadanía, que le posibilitarían un mayor empoderamiento frente a lo público y una mayor posibilidad de ejercer control ciudadano sobre las acciones de las autoridades y del Estado, reduciendo así los espacios de corrupción.. En esta línea, la transparencia, como política pública, aporta a la construcción de países más modernos y democráticos, para esto, resulta fundamental, que los Estados promuevan activamente la institucionalización de la transparencia, a través de la creación de una normativa que garantice el acceso a información pública, la existencia un órgano que vele por el desarrollo de ésta y la incorporación de una gestión pública transparente al interior de todos los organismos del Estado, propiciando de esta forma, un mejoramiento de la Gestión Pública, con mayor responsabilidad en el accionar del 24.

(26) Estado y aumentando la eficiencia en los ritmos de trabajo. Esta mejora en la gestión y este compromiso con la transparencia, debe permear los distintos niveles jerárquicos de la administración pública, ya que son las interacciones cotidianas de los ciudadanos con el Estado, a través de todos sus funcionarios, las que van modelando las expectativas, experiencias y percepciones de los actores sociales, creando así un entorno fecundo para vida colectiva y el desarrollo económico y social.. Por otra parte, es muy importante, atender con detención la dimensión ciudadana de la política pública de transparencia, pues en ese espacio, se pone en juego la promoción de una ciudadanía participativa y empoderada en sus derechos, de modo tal, de que ésta cuente con las herramientas necesarias para exigir un alto rendimiento al Estado, participar activamente en la construcción de mejores políticas públicas y establecerse como una ciudadanía responsable, comprometida y con mayores estándares de cultura cívica. De este modo, la Transparencia genera equilibrio de la relación Estadociudadano, posibilita el control social y la co-participación, generando así, dinámicas de relacionamiento que fomentan la confianza y reducen los espacios para la corrupción (Chapman, 2000), cuestión que a su vez otorgan credibilidad y legitimidad al sistema democrático, fomentan el interés y la participación, y juegan un rol de moderación y contención del poder del Estado (Jaraquemada, 2008).. Bajo esa trazabilidad, las iniciativas de transparencia, rendición de cuentas (accountability) y acceso a información pública, han ido surgiendo, principalmente, desde la década de los 90’ como mecanismos para hacer frente a las “fallas” o déficits tanto de la democracia como del desarrollo (Mc Gee y Gaventa, 2011). Bajo esta definición, la democracia, el desarrollo y el proceso de “empoderamiento ciudadano” se verían obstruidos cuando existen fallas de accountability (Banco Mundial, 2004). A partir de esta visión, el Banco Mundial (Banco Mundial, 2004) ha propuesto desde un enfoque centrado en el ciudadano, el ejercicio de control social en el centro de la 25.

(27) discusión, abogando por una interacción más directa entre los usuarios de los servicios públicos y las autoridades e instituciones gubernamentales como una forma efectiva de modernización.. La transparencia y la rendición de cuentas implica que todos quienes ejercen el poder deben justificar sus acciones y decisiones ante la sociedad, responder por qué decidieron hacer lo que hicieron y cuáles fueron las razones para hacerlo de ese modo y no de otro. Es la manera en que la ciudadanía puede evaluar integralmente a sus autoridades y ejercer un efectivo control social, pues cuando la sociedad cuenta con información sobre las acciones de las autoridades y gobiernos, puede ser coparticipe del proceso de toma de decisiones (Coglianase, 2008), lo que en términos generales implica que el derecho a la información impacta de manera positiva y directa en el funcionamiento y calidad de la democracia.. En tal sentido, la existencia de una ciudadanía informada no sólo permite su acceso y participación en la toma de decisiones de una democracia, sino que también combatir la corrupción y las conductas abusivas de quienes están en situaciones de poder (Mendel, 2009). En este punto la literatura especializada ha argumentado acerca de la importancia que tiene el acceso a la información pública como potenciador de la participación de los ciudadanos (Roberts, 2002), en donde la realización de los derechos básicos, se anclan, en buena medida en las democracias contemporáneas, en el grado en que se haya desarrollado un marco habilitante para el acceso a la información (Roberts, 2002). En cambio, si el acceso a información pública relevante es bajo, tortuoso o plagado de obstáculos, entonces cualquier herramienta de rendición de cuentas para responsabilizar a las autoridades públicas se debilita y pierde su eficacia (Jaraquemada, 2014). De ese modo, el déficit que pudiera existir en el acceso a la información, impide a los ciudadanos acceder también a las decisiones que toman las autoridades, impidiéndoles también, posteriormente, escoger informadamente a sus representantes (Neuman, 2002). 26.

(28) Ante el paradigma, entonces, que la transparencia del Estado y la rendición de cuentas fomentan el interés y la participación, moderan y contienen el poder del Estado a través del Control Social y que bien implementados, pueden ser aliados formidables de la democracia, pues aportan a la construcción de confianza y legitimidad en las instituciones; implica que las autoridades den razón de la forma en que cumplen sus atribuciones y deberes de manera más profunda e integral, pues permite reconocer formalmente un espacio de participación para todos los interesados y con ello determinar qué actores afectan, deciden e influyen en una decisión. Con esto, se pueden obtener antecedentes para la toma de decisiones posteriores.. De este modo, el accionar del Estado y el desarrollo de las Políticas Públicas adquiere mayor legitimidad y es más probable a suscitar compromiso ciudadano. Los grupos afectados e involucrados serán más propensos a aceptar las decisiones si se les dio la oportunidad de aportar opiniones, reclamos o sugerencias durante la formación de una Política. Un mayor acceso por parte del público a la información, deviene en una mejor participación pública. Cuando las personas poseen acceso a la información, pueden opinar de manera más significativa y con mayor precisión acerca de las decisiones de la Administración Pública.. Con todo, podemos definir como en Chile, el derecho de acceso a la información ha sido estrechamente relacionado con el proceso de modernización del Estado desarrollado desde fines de los 90’ y que algunos estudios que han analizado el caso chileno de modernización institucional (ADICA, 2005) y el proceso de modernización del Estado y de la gestión pública (Egaña, 2001; Marcel, 2001; Olavarría, 2010), han coincidido en la necesidad de incorporar elementos que permitan elevar los estándares de transparencia, control social y accountability como una de las dimensiones cruciales de la modernización. 27.

(29) Así, la transformación de las relaciones entre Estado y ciudadanía a través de la transparencia, entendido como cambio cultural que refiere a cambios conductuales tanto al interior del Estado como en la percepción de la ciudadanía respecto a la temática en comento, se enmarcan en un proceso de cambio paulatino y de largo aliento que podrían devenir en una mayor coparticipación de la ciudadanía en los procesos de toma de decisión.. 3.3 Apuntes sobre la definición de estándares internacionales sobre Transparencia y Acceso a Información Uno de los aspectos relevantes a tener en cuenta, el momento de parametrizar teóricamente los conceptos de transparencia y acceso a la información, guarda relación con repasar los estándares y prácticas internacionales que se han desarrollado en torno a estas materias.. Como ya lo hemos descrito, las políticas y normativas de transparencia y el derecho de acceso a la información se han transformado en iniciativas que de manera creciente han sido adoptadas por diversas democracias del mundo, surgiendo con fuerza en una primera instancia en países desarrollados, pero también replicándose fuertemente aquello en las últimas décadas en países del mundo en desarrollo, particularmente en Europa central y oriental, y países de América Latina (Mendel, 2009; Celhay y Gil, 2009).. Este desarrollo de legislaciones, normativas y políticas de transparencia y acceso a la información, se han desarrollado en su génesis, en base a la premisa de la libertad de expresión reconocida como derecho fundamental (Mendel, 2009), y desde ahí, se ha deslindado el acceso información como condición de posibilidad para una efectiva 28.

(30) libertad de expresión. En base a aquello, la emergencia de este tipo de normativas y políticas, se han erigido con el propósito fundamental de generar mecanismos por los cuales la ciudadanía pueda realizar un escrutinio público de la actividad del Estado y de su aparato administrativo (Aninat, del Solar, 2009).. No obstante la existencia de ese propósito común en la emergencia de estas normativas, existen importantes diferencias en cuanto a la concepción más precisa de la transparencia y el acceso a la información y por tanto en las formas y mecanismos que se han implementado estos diversos cuerpos normativos y políticas públicas asociadas a transparencia y derecho de acceso a información.. Así, podemos encontrar distintas formas en las que se reconoce este derecho, por una parte las relacionadas al marco institucional que lo sostiene, las que se plasman en distinciones respecto a derecho de acceso, garantías procedimentales, deber de publicar, excepciones, apelaciones, sanciones y protecciones y medidas promocionales, entre otros (Mendel, 2009), y por otra parte referidas a la manera en que los ciudadanos se lo apropian, cuestiones tales como la legibilidad, la comprensión y relevancia de la información, el valor social que se otorga a la existencia y reconocimiento de este derecho y a los mecanismos de transparencia activa y pasiva que colaboran en la sustentabilidad de la normativa y su aplicación (Fung, Graham y Weil, 2003).. De esta manera, si echamos un vistazo al panorama internacional en la materia, para tener una referencia general y comparativa de cómo han ido asimilando los distintos países en la región, existen algunos temas icónicos que nos pueden ayudar a avizorar como se ha ido abordando el derecho de acceso a la información en los distintos países.. En primer lugar, respecto al tema de los sujetos obligados en los marcos legales de transparencia y acceso a la información, nos encontramos que en algunos casos, estas 29.

(31) normas alcanzan sólo al poder ejecutivo, en otros casos se incluye a otros órganos o poderes del Estado e incluso, hay normativas que exigen obligaciones a instituciones privadas que reciben aportes del aparato público ya sea por contrataciones o concesiones (De la Fuente, 2014).. De este modo, podemos ver en el siguiente cuadro que propone De la Fuente, el alcance de la normativa en relación a los sujetos obligados en cada país de la región, en donde cuándo sólo obliga al Poder Ejecutivo, se considera “Acotado”, cuando incluye a más de un Poder del Estado se califica como “Amplio” y cuando incorpora además a instituciones privadas se considera “Muy Amplio”:. Tabla 1: Clasificación de alcance de la norma según sujetos obligados en países de América Latina.. País. Alcance de la Norma. Argentina 12 Brasil Chile Colombia Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú República Dominicana Uruguay. -Amplio Acotado Muy Amplio Amplio Acotado Muy Amplio Amplio Amplio Amplio Amplio Acotado Amplio Amplio Muy Amplio Fuente: De la Fuente, 2014.. En segundo lugar, el tema de las materias a publicar, también expresa ciertas referencias o estándares que marcan la diferencia a nivel internacional, así vemos como la Ley del 12. La norma no es de carácter nacional, sólo aplica para la ciudad de Buenos Aires.. 30.

(32) Reino Unido, que se aprobó en Noviembre del 2000, pero su plena vigencia comenzó en el año 2005 13, conceptualiza una perspectiva “flexible” en cuanto al catastro de documentos que deben estar a disposición de la ciudadanía, en la que las autoridades públicas pueden proponer y mantener un programa de publicaciones específico de su ámbito competencial, que debe ser aprobado por el Comisionado de Información (ICO) 14. Una vez aprobado, el Comisionado revisa el programa periódicamente y se asegura de que publica información de conformidad con él.. Lo señalado se expresa en la sección N° 19 de la Ley de Libertad de Información del Reino Unido, donde se indican los criterios, mecanismos y plazos para componer un esquema de publicación y se da relevancia a que la información esté acorde con los intereses ciudadanos. El Comisionado de Información también puede aprobar programas de publicación modelo; orientados para grupos de organismos similares que mantienen y publican información parecida. Por su parte, la Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información de la OEA 15, utiliza el concepto de “esquema de publicación”, en donde dispone que cada autoridad debe argumentar la información que publicará y la forma en la que lo hará, bajo el fundamento de que divulgar la información de manera proactiva minimiza la necesidad que los individuos presenten solicitudes de información.. Finalmente, es importante destacar la emergencia de iniciativas sectoriales de transparencia, las cuales buscan incentivar y establecer a nivel internacional, parámetros específicos de publicidad y acceso a información, en materias de especial sensibilidad e impacto social. En este marco se destaca la iniciativa EITI, la cual tiene su origen en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de Johannesburgo el año 2002 y su 13. https://ico.org.uk/ Autoridad de Transparencia equivalente al CPLT en Chile. 15 http://www.oas.org/dil/esp/CP-CAJP-2840-10_Corr1_esp.pdf 14. 31.

(33) objetivo es promover la transparencia informativa y contable en las industrias extractivas mediante una alianza estratégica internacional que agrupe a gobiernos, empresas extractivas (minería, petróleo y gas), grupos de interés de la sociedad civil y organizaciones internacionales.. La EITI enfatiza estandarizar criterios internacionales de transparencia en los pagos que hacen las empresas mineras, petroleras y gasíferas a los gobiernos y, recíprocamente, que los gobiernos publiciten los pagos recibidos por estas empresas de modo que los ingresos sean utilizados para fomentar el desarrollo en los países adscritos a esta iniciativa. Estos pagos se dan a conocer en un informe anual, por lo que los ciudadanos tienen acceso a tener conocimiento del dinero que está recibiendo el gobierno por parte de las empresas extractivas fomentando la transparencia en este ámbito.. Experiencias similares se pueden encontrar respecto a la temática medioambiental, en donde la Unión Europea creo el “Environmental Information Regulations 2004” (Michaels, 2004), la cual define que respecto a la información ambiental, que refiere a cualquier tipo de información que guarde relación con el estado de las aguas, el aire, el suelo, la fauna, la flora, las tierras y los espacios naturales, así como la relativa a las actividades o medidas que les afecten o puedan afectarles y a las actividades o medidas destinadas a protegerlas (incluidas las medidas administrativas y los programas de gestión del medio ambiente), se establecen disposiciones particulares para el acceso a la información, así, el valor agregado de este marco regulatorio es que da la posibilidad de realizar solicitudes de información ambiental por medios no escritos, agilizando procedimientos y, además, no se aplican causales de reserva a priori, sino que en cada solicitud se analiza la preponderancia o no de la información como interés público.. Con todo, y a pesar de las diferencias de diseño e implementación en las políticas de transparencia en el mundo, existe cierto consenso en que existen dos elementos básicos 32.

(34) que permiten una correcta implementación de las políticas de transparencia y la viabilización del derecho de acceso a la información, por una parte, las que tienen que ver con que las instituciones estén dispuestas y sean capaces de entregar la información demandada y quienes reciben la información tengan la capacidad de utilizarla para evaluar a las instituciones respectivas de acuerdo a un criterio estándar de comportamiento (Florini, 1998).. IV. DESCRIPCIÓN DE LA EVOLUCIÓN NORMATIVA E INSTITUCIONAL DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN EN CHILE.. 4.1 Estado del Arte: Referencias sobre el impacto de las políticas de Transparencia en la Modernización del Estado y la Participación Ciudadana y Control Social.. En un contexto globalizado como el que enfrenta hoy el Estado, determinado por tramados democráticos complejos, en el que por una parte, los mecanismos de representatividad implementados a partir de procesos electorales para la determinación de las autoridades políticas, se encuentran fuertemente tensionados por la irrupción de diversos actores e intereses que pugnan por incidir en procesos de ideación, ejecución y gestión de las políticas públicas, y en donde además, se observa como este modo de representación no logra asumir la creciente complejidad social en el entorno del sistema político, no genera los niveles de igualdad y participación que se le exigen y no satisface por sí sola los requisitos democráticos que se le demandan (Gaventa, 2006), el acto de gobernar no sólo implica desarrollar el programa de gobierno por el cual los proyectos políticos son elegidos, sino también, implementar procesos de modernización del Estado y participación ciudadana que impliquen tener la capacidad de articular diferentes demandas de los actores que participan de la esfera pública.. 33.

(35) Bajo esa mirada, en el escenario actual en el que desarrollan los Estados modernos, la legitimidad democrática de los gobiernos, no puede establecerse mediante lógicas meramente funcionales del propio sistema político que tienden a cierta dinámica autopoiética o autoreferencial (Luhmann, 1996), sino que ante la emergencia o reposicionamiento de una determinada subjetividad social que intenta desdibujar los contornos tradicionales de los procesos de políticas públicas, la legitimidad democrática es otorgada por la ciudadanía de un modo mucho más complejo y profundo que el sufragio y la representación democrática tradicional, avanzando hacia dinámicas participativas, en donde se pone en juego la posibilidad de la profundización de la democracia y se deslinda una embrionaria, pero poderosa alianza social y política, que transita a un estadio superior de la gobernabilidad, que ahora incluye la participación ciudadana y la incidencia de la sociedad civil, en un contexto de Gobernanza (Aldeguer y Canales, 2013).. En este sentido, este “cambio de ritmo” que desafía a los Estados democráticos a dar un salto cualitativo en cuanto a sus procesos de participación, exige a los mismos, profundos perfeccionamientos en los procesos y formas en que se relaciona con la sociedad, a través de sus relatos, políticas, bienes y servicios de interés colectivo. Es así que la gobernabilidad de las sociedades en contextos democráticos complejos, demandan al Estado una constante adaptación y redefinición en su manera de trabajar.. Desde esta perspectiva, es importante comprender, que parte importante de la calidad de las políticas públicas está asociada a los procedimientos de elaboración y diseño de las mismas (Stein y Tommasi, 2007; Boeninger, 2007). Bajo esa lógica, la calidad de las políticas públicas no se clausura sólo en la eficacia, eficiencia o impacto de éstas, sino que también con la forma en que los ciudadanos pueden conocer, dar seguimiento, control, e implicarse en el desarrollo de las políticas en la completitud de su ciclo, de este modo, los desafíos de la modernización del Estado y la participación ciudadana 34.

(36) indican con claridad que los sujetos quieren involucrarse tanto en los resultados de los procesos como en los procesos mismos y, dadas sus capacidades emergentes, cuando se hacen representar no otorgan un “cheque en blanco”, ni entregan su alma a ningún iluminado (Delamaza, 2007).. De este modo, como se advierte teóricamente, uno de los ejes fundamentales de la modernización del Estado, guarda estrecha relación con los grados de interacción entre los ciudadanos y usuarios de los servicios públicos y las autoridades e instituciones estatales, elemento que para el caso chileno se erige con mayor urgencia, toda vez que, si bien por una parte, los funcionarios públicos consideran que el ámbito que más contribuye a la modernización del Estado es la calidad del servicio y orientación al usuario (CPLT, 2014a), en Chile, en los últimos años, se ha constatado la emergencia de una ciudadanía marcada por una fuerte desafección hacia la política tradicional y una falta de valoración y confianza en las instituciones políticas fundamentales para la existencia y desarrollo de la democracia (CPLT, 2014b); desembocando en que la ciudadanía ha manifestado su demanda de mayor participación en los asuntos de interés público, a través de la erupción de acciones colectivas distintas a las formales, a partir por ejemplo, de la utilización de nuevas tecnologías de información y comunicación, y el creciente apoyo y legitimidad otorgada a formas más contestatarias de participación y expresión política (PNUD, 2014), cuestión que viene a evidenciar que la credibilidad sobre el accionar de lo público, esta cruzada por la sospecha y la desconfianza. Esta situación exige un estándar mayor en las acciones estatales, la cuales para ser interpretadas como acciones de bien público, deben conectar con la sensibilidad y diversidad ciudadana que pretende contener y organizar, planteándose así el desafío de la construcción de lo público en conjunto con una ciudadanía que reclama un espacio propio, desde su propio lugar (Delamaza, 2007).. 35.