UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA EQUINOCCIAL
DIRECCIÓN GENERAL DE POSGRADOS
MAESTRÍA EN ECONOMÍA CON ÉNFASIS EN ADMINISTRACIÓN
ANÁLISIS ECONÓMICO DE LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
ECUATORIANO: DESCENTRALIZACIÓN Y AUTONOMÍA EN LA
PROVINCIA DEL GUAYAS
Trabajo de Grado como requisito parcial para optar al Grado de
Magíster en Economía con Énfasis en Administración
Autora
Econ. Fátima Barcia Fierro
Director
Econ. Jaime Pérez Cadena
CERTIFICACIÓN DEL ESTUDIANTE DE AUTORÍA DEL TRABAJO
Yo, Fátima Barcia Fierro, declaro bajo juramento que el trabajo aquí descrito es de mi autoría, que no ha sido presentado para ningún grado o calificación profesional.
Además; y, que de acuerdo a la Ley de propiedad intelectual, el presente Trabajo de Investigación pertenecen todos los derechos a la Universidad Tecnológica Equinoccial, por su reglamento y por la normatividad institucional vigente.
INFORME DE APROBACIÓN DEL DIRECTOR DEL TRABAJO DE GRADO
APROBACIÓN DEL DIRECTOR
En mi calidad de Director del trabajo de Grado presentado por la Economista Fátima Barcia Fierro, previo a la obtención del Grado de Magister en Economía con énfasis en Administración considero que dicho Trabajo reúne los requisitos y disposiciones emitidas por la Universidad Tecnológica Equinoccial por medio de la Dirección General de Postgrado para ser sometido a la evaluación por parte del Tribunal examinador que se designe.
En la Ciudad de Quito, a los 12 días del mes de septiembre, de 2013.
TABLA DE CONTENIDO
Pág.
CAPÍTULO I: Introducción
1.1. Planteamiento del Problema 6
1.2. Sistematización del Problema 6
1.3. Objetivos 8
1.3.1. Objetivo General 8 1.3.2. Objetivo específico 8
1.4. Justificación del Tema 9
1.5. Marco de Referencia 10
1.5.1. Marco Temporal-Espacial 12
1.5.2. Marco Legal 13
1.6. Hipótesis 15
1.7. Estrategia Metodológica 16
CAPÍTULO II: Aspectos de la Modernización del Estado
2.1. Aspectos Generales 18
2.2. La Modernización del Estado 20
2.3. Tendencia en América Latina 22
2.4. Centralización y Monopolización de Actividades Económicas 26
2.5. Descentralización y Desconcentración 29
2.6. Autonomía y Descentralización 31
2.7. Hacia una Nueva Visión del Estado 33
CAPÍTULO III: Reforma del Estado: Modernización y Descentralización
3.1. Antigua visión del Estado: Monopolios y Regulación 37
3.3. Participación del Sector Privado en los esfuerzos de Modernización 43
3.4. Primeros Desarrollos: La Década de los Noventa 45
3.5. Ecuador: La Descentralización se hace al Andar 47
3.6. Desburocratización, Eficiencia Administrativa y Económica,
Racionalidad Administrativa 49
3.7. Desmonopolización, Privatización y Delegación de servicios
Públicos 50
CAPÍTULO IV: Descentralización y Autonomía en la Provincia del Guayas
4.1. Necesidad y Forma de Descentralización en la Provincia 54
4.2. Exigencias para la Transferencia de Competencias 58
4.3. Los Organismos Seccionales Autónomos 61
4.4. Las Juntas Parroquiales y la Descentralización 63
4.5. Primeros Casos de Descentralización en la Provincia del Guayas 66
4.6. No hay Descentralización sin Recursos Financieros 69
CAPÍTULO V: Aspectos Jurídicos y Financieros de la Descentralización
5.1. Enunciados Básicos de la Constitución Política 75
5.2. Las Instituciones del Estado: Empresas y Servicios Públicos 77
5.3. Ley Especial de Descentralización del Estado y de Participación
Social 78
5.4. Ley Especial de Distribución del 15% del Presupuesto 82
5.5. La Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación De Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada 85
5.6. Aspectos Políticos y Jurídicos de la Descentralización 88
CAPÍTULO VI: Desarrollo Provincial y Descentralización
6.1. Las Necesidades de Planificación y Racionalización de las
Inversiones 95
6.2. Descentralización y Participación Ciudadana 97
6.3. Nuevas Necesidades y Nuevas Fórmulas de Descentralización 98
6.4. Capacidad de Gestión Administrativa 100
6.5. Áreas, Sectores y Servicios Descentralizados 101
6.5.1. Provincia del Guayas: Carreteras, Turismo, otros 112
6.5.2. Cantón Guayaquil: Aeropuerto, Agua Potable, Registro Civil, otros 115
CAPITULO VII Descentralización Fiscal 7.1. Relaciones Intergubernamentales 121
7.2. Ingresos Tributarios y por Transferencias 123
7.3. Ventajas y Desventajas de la Descentralización Fiscal 127
7.4. Responsabilidad del Gasto 129
7.5. Fuentes de Financiamiento y Manejo Económico 134
7.6. Los Recursos Económicos y Financieros 138
7.6.1. Recursos Propios 139
7.6.2. Recursos Financiero y Extrapresupuestario 140
7.6.3. Recursos Técnicos y Humanos 142
7.6.4 Otros Recursos Necesarios 145
CAPÍTULO VII: Conclusiones 7.1. Síntesis General 148
BIBLIOGRAFIA
ANEXOS
1.- PROPUESTA DE DESCENTRALIZACIÓN
2.- CONVENIO DE DESCENTRALIZACIÓN DE COMPETENCIA
3.- ASIGNACIÓN PARA GASTOS DE JUNTAS PARROQUIALES
ÍNDICE DE GRÁFICOS Y CUADROS
Página
GRÁFICOS
Gráfico No. 1 Monopolio y Regulación Estatal 39
Gráfico No. 2 Competencia y Desregulación 42
Grafico No. 3 Transferencias Totales del Gobierno Nacional 127
CUADROS
Cuadro No. 1 Proyección de la Población de la Provincia del Guayas 57
Cuadro No. 2 Transferencia de Competencias 60
Cuadro No. 3 Provincia del Guayas: Parroquias Rurales 65
Cuadro No. 4 Distribución de Recursos del FODESEC 71
Cuadro No. 5 Transferencia a los Municipios Cantonales Guayas 84
Cuadro No. 6 Ingresos Municipales 125
Cuadro No. 7 Ingresos de consejos Provinciales 126
Cuadro No. 8 Gastos de los Municipios del Ecuador 132
Cuadro No. 9 Situación Financiera de los Municipios y Consejos
RESUMEN
Como parte importante de las reformas del Estado, la descentralización se concibe como un instrumento que entrega el Estado y traslada el manejo de los servicios públicos a los gobiernos locales. En forma democrática se devuelve a los ciudadanos una parte del encargo que ellos entregaron a los mandatarios para que administren la Nación. Esto concuerda con la disminución del tamaño del Estado y de transferencia de la producción y servicios públicos al sector privado, a fin de que sean manejados con mejor eficiencia y mayor transparencia.
El traspaso de competencias y transferencias de recursos fiscales no sólo significa entrega de recursos del Estado a los Organismos Seccionales; sino que se trata de un proceso que comprende la transferencia de las competencias, obligaciones, responsabilidades, además de los recursos económicos para lograr mayor eficiencia de los organismos públicos en todos los niveles y, a la vez, para conseguir mayor participación de la comunidad, con miras a la obtención de mejores servicios públicos, mayor eficiencia en todos los órdenes y un desarrollo económico y social sostenido. El máximo nivel de este proceso, es la autonomía política provincial con capacidad de establecer Gobiernos autónomos con facultades legislativas y tributarias. Cinco provincias (Manabí, Los Ríos, El Oro, Guayas, Sucumbios) de las 22 provincias del Ecuador lo que representan más del 50% de la población, convocaron a plebiscitos y se pronunciaron por implantar un modelo autonómico.
El proceso de descentralización debe llevarnos a una cultura de prelación del gasto. Los servicios básicos que por esencia son municipales que sean asumidos por las Alcaldías y trasladar al Cabildo la educación, en lo que tiene que ver con administración de locales, infraestructura y equipos, desayuno y el régimen escolar pero el Gobierno debe mantener la macropolítica por ejemplo en el área educativa y la nómina del magisterio
La Autonomía debe ser siempre solidaria y no selectiva y excluyente como la que se promueve en la actualidad, pasa por la solidaridad, quien más tiene debe ayudar a quién menos tiene. Debe existir una autonomía que no divida el país, pero sí que la integre en distritos o regiones con capacidad de gestión, donde los propios ciudadanos puedan crecer con sus potencialidades, puedan evaluar de forma cercana y directa la actuación de sus instituciones y sus funcionarios.
La presente investigación pretende ser un referente del recorrido de la descentralización desde sus inicios en el Ecuador como el punto de partida y su proceso evolutivo hasta la actualidad, considerado como tema importante, puesto los Consejos provinciales, Municipios y Juntas parroquiales han esperado que la Asamblea Nacional en el transcurso del tiempo haya resuelto aprobar leyes que faculten a los Gobiernos Seccionales el traspaso de las Competencias amparándose en normativas para su crecimiento y desarrollo social y económico. Esta espera de décadas ha causado retrasos en los Organismos Seccionales y ha estancando el crecimiento de algunas provincias y pueblos pequeños, haciendo menos ágil el proceso mismo de la modernización de nuestro Estado ecuatoriano.
Revisaremos los Aspectos Jurídicos y Financieros de la descentralización y autonomía con enunciados básicos de la Constitución del Ecuador (reformada en 1998), se analizan las leyes conexas y se emitirán criterios de cada una de ellas en lo que se relacionan con las competencias por medio de delegación.
Se analizarán Criterios de las Reformas del Estado, se inicia con la antigua visión para hacer un recorrido desde el Estado sobredimensionado con los monopolios, centralización hasta llegar al Estado reductor que da paso a la modernización con las privatizaciones y prestación de servicios públicos por parte de la iniciativa privada con esto desmonopoliza y delega funciones que anteriormente no eran delegables.
En el Capítulo de Desarrollo Provincial y Descentralización se analizan las necesidades que tienen las provincias para asumir competencias estatales, nos adentramos al tema mismo que es la provincia del Guayas y el avance descentralizador versus las urgentes necesidades mostradas con interés por parte de los organismos seccionales en búsqueda de la descentralización definitiva de las competencias asignadas por parte del Estado mediante una evaluación en la provincia del Guayas.
En el último Capítulo analizamos la descentralización fiscal como eje medular de las finanzas públicas así como los ingresos, la finalidad del gasto, fuentes de financiamiento y los recursos propios, financieros, extrapresupuestario, humanos, técnicos; con esto se refleja de distribución de los recursos del Fondo de Descentralización de las transferencias que se realiza del Presupuesto General del Estado ecuatoriano hacia los Consejos Provinciales, Municipios y Juntas Parroquiales Rurales de la provincia del Guayas
CAPITULO I
INTRODUCCIÓN
El tema de las reformas del Estado ecuatoriano: centralización y descentralización tiene sus inicios desde la conformación de la República. Los principales períodos de implementación de formas descentralizadas han estado afectados generalmente por el fuerte regionalismo entre sierra y costa; las dinámicas económicas y sus principales hitos; los conflictos de intereses de los principales partidos políticos y elites económicas; las demandas de poblaciones locales, organizaciones sociales y diversidades étnicas; y por las formas de hacer política, en donde las relaciones clientelares y ausencia de ejercicio de derechos y ciudadanía son una constante.
La descentralización ha estado relacionada a las formas de organización territorial, administrativa y política. Así, se pasó de los tres departamentos de inicios de la República a la formación de provincias, cantones/municipios, consejos provinciales (1920), posteriormente se aumentan las juntas parroquiales (1966), la última reforma Constitucional (1998), las circunscripciones territoriales que se suman a los regímenes especiales (zonas de fronteras, Galápagos) que deben ser observados por cada instancia política administrativa. Ahora con la Nueva Constitución aprobada en Octubre 20 de 2008 en el Titulo V Organización Territorial del Estado en su Art. 235 dice que los Gobiernos autónomos descentralizados gozarán de autonomía política, administrativa y financiera. Hasta ahora, todo esto constituye cuellos de botella en transparentar, simplificar y armonizar las competencias de y entre todas esta institucionalidad; esto es, entre poderes del Estado, instituciones del Gobierno central y Gobiernos seccionales.
de obras de infraestructura con la lógica de buscar redistribuciones que permitan homogenizar al país. Desde 1992 se evidencia una fuerte tendencia en la modernización de Estado desde reformas del marco jurídico en torno a lo fiscal, financiero, reducción del aparato estatal, descentralización, desconcentración, autonomía y apertura económica.
1.1. Planteamiento del Problema
Uno de los temas más discutidos en el ámbito nacional, ha sido el tema de la descentralización, que consiste en la transferencia definitiva de competencias, funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos, especialmente financieros, materiales y tecnológicos, de origen nacional o extranjeros, de que son titulares el Gobierno Nacional y las entidades de la Función Ejecutiva hacia los Gobiernos Seccionales Autónomos, ejercidos en las provincias, por los Consejos Provinciales; en los cantones, por las Municipalidades; en las Parroquias Rurales, por las Juntas Parroquiales.
El traspaso de competencias y recursos desde el nivel Central a los Gobiernos provinciales y locales es uno de los componentes del proceso de descentralización. El mismo que por ser un proceso fundamentalmente político afecta las relaciones de poderes, entre los niveles de Gobierno y administración estatal.
1.2. Sistematización del Problema.
nacionales y el diseño de políticas c) la descentralización de los servicios a la comunidad aumenta la participación social y democratiza al conjunto de la sociedad, toda vez que, las decisiones sobre servicios comunitarios se acercan a las realidades locales y por tanto son más representativas de los intereses particulares. d) la gestión de las políticas públicas a escala local o provincial, permite una mayor coordinación de éstas, todas ellas íntimamente entrelazadas.
Asimismo, su incumplimiento y la exigencia del aumento de asignaciones, sin la contrapartida de las responsabilidades por parte de municipios y consejos provinciales, puede derivar en una mayor dependencia de estos organismos del Ejecutivo y en el mantenimiento de conceptos paternalistas que desmotivan la autogestión y el autofinanciamiento.
Al establecer propuestas de descentralización, en especial a aquellas que sostienen que cada provincia o región retenga lo que genera en tributos (en el caso del Guayas la Consulta realizada en el 2000, que el 50% de las rentas se quede en la provincia para su desarrollo); tal vez no pudiéramos cumplir un principio de solidaridad con las provincias más pobres, es decir, aquéllas que no podrían subsistir sino mediante la colaboración de las provincias que generan más rentas, prácticamente estarían sometidas a quedarse en el abandono.
La investigación pretende enfocar desde una perspectiva general como la modernización del Estado ecuatoriano hasta llegar a lo particular como es el proceso de la descentralización, desconcentración y autonomía de las provincias del Ecuador y en especial a la provincia del Guayas a partir de este estudio se analizarán dichos procesos desde una perspectiva dinámica y predominante que tiene como origen en el sistema político y que en pocas ocasiones ha existido un gran debate nacional sobre el tema, que incluya la participación de actores sociales relevantes; ya sea de organizaciones o grupos que se ven afectados en sus intereses, o eventualmente, puedan ser beneficiados por el proceso.
1.3. OBJETIVOS
Este estudio tiene como objetivo tecnificar y cuantificar la propuesta conceptual de descentralización existente para ilustrar sus implicaciones en respuesta de contar con un sistema que asigne cuotas específicas a los Organismos seccionales
1.3.1. Objetivo General
Identificar el origen y el destino de los recursos públicos; las recaudaciones nacionales por los impuestos y estos a la vez transferidos a los consejos provinciales, Municipios, entidades autónomas, empresas públicas y a las dependencias del Gobierno central
1.3.2. Objetivos Específicos
Determinar las tendencias que distorsionan la realidad respecto a la orientación de los procesos de descentralización
Identificar el nivel de gestiones realizadas por los distintos organismos
Determinar la recaudación de tributos fiscales, frente a valores asignados por el Gobierno Nacional a la provincia del Guayas
1.4. Justificación del Tema
La investigación de esta tesis se justifica, en razón que la Constitución en su Capítulo I del régimen administrativo y seccional en sus Art. 225 contempla que el Estado impulsará mediante la descentralización y la desconcentración, el desarrollo armónico del país, el fortalecimiento de la participación ciudadana y de las entidades seccionales, la distribución de los ingresos públicos y de la riqueza. Que el Gobierno central transferirá progresivamente funciones, atribuciones, competencias, responsabilidades y recursos a las entidades seccionales autónomas o a otras de carácter regional. Desconcentrará su gestión delegando atribuciones a los funcionarios del régimen seccional dependiente. Y en su Art. 226 al referirse a las competencias del Gobierno central dice que podrán descentralizarse, excepto la defensa y la seguridad nacional, la dirección de la política exterior y las relaciones internacionales, la política económica y tributaria del Estado, la gestión de endeudamiento externo.
Referente a los recursos que correspondan al régimen seccional autónomo dentro del Presupuesto General del Estado, se asignarán de conformidad con la ley, la asignación y distribución se regirán por los siguientes criterios: número de habitantes, necesidades básicas insatisfechas, capacidad contributiva, logros en el mejoramiento de los niveles de vida y eficiencia administrativa. La pro forma anual del Presupuesto General del Estado determinará obligatoriamente el incremento de las rentas de estos organismos, en la misma proporción que su incremento global.
En el nivel local se pueden ubicar limitantes enmarcados en la distancia con las instancias centrales para planificación y operación, burocracias que no validan iniciativas locales, acción limitada de las unidades locales, costo de varios servicios, articulación con intereses de la ciudadanía, preeminencia de actores externos y dificultad de consensos entre los diversos grupos inmersos (gremios, redes, usuarios/as, asociaciones por intereses y afinidades específicas, técnicos), crecimiento de procedimientos burocráticos, no visión de derechos, resistencia al cambio. Otro aspecto importante es la presión para privatizar los servicios en una lógica de libre mercado que implica efectos negativos en la garantía de servicios atendidos como un derecho.
Con esta investigación se contribuye a la evaluación del proceso de descentralización y autonomía de la provincia del Guayas, además de realizar un análisis crítico y objetivo con perspectiva de inducir un marco económico estable, con propuestas de políticas de regulación de la acción de gobiernos seccionales y privados. Por lo que el Municipio local pasa a tener un rol fundamental en la medida que se preocupa de la administración de funciones y recursos que asigna el Gobierno central para proveer servicios básicos que no pueden proporcionar los privados, considerando que estas políticas abren espacio para el desarrollo provincial.
1.5. Marco de Referencia
Para efectuar el análisis económico de la modernización del Estado ecuatoriano: descentralización y autonomía en la provincia del Guayas es necesario establecer el marco referencial del problema en tres partes a considerar.
revisión de decisiones que son tomadas por políticos y cuyo proceder afecta directamente a la sociedad ecuatoriana.
La reforma y modernización, redefine la relación Estado-sociedad y se da en medio de dinámicas económicas y políticas del mercado y de una nueva sociedad global. La descentralización en este contexto cobra importancia como un mecanismo para la modernización del Estado con énfasis en niveles: político, fiscal, administrativo. Para el proceso de transferencia de competencias y recursos hacia los gobiernos seccionales se considera como restricción los límites de las capacidades de éstos; sin embargo, se afirma que es un campo factible de superarse. Siendo real esta situación, la argumentación y análisis de casos concretos se mezclan con una utilización política de conveniencias que definen en qué y hacia qué gobierno seccional descentralizar.
La descentralización en el ámbito administrativo es necesario para su correcta ejecución se requiere de instituciones legítimas, eficientes y confiables como requisito indispensable para llevar a cabo el proceso es una sólida legislación que otorgue legitimidad y normatividad a las instituciones, que conserve su autonomía pero a la vez permita la fiscalización por parte de representantes de los distintos grupos de interés.
La descentralización política del país, es la que más urge en la actualidad, tiene como objetivo principal elevar la participación ciudadana en el tratamiento de los diversos problemas que enfrentan las comunidades nacionales. Como se ha mencionado en el presente trabajo: es requisito indispensable para que se de una descentralización política, que las autoridades sean elegidas por los propios habitantes y sean éstos los principales fiscalizadores de las acciones de sus gobernantes. La autonomía política de los gobiernos locales, es la base para diseñar un plan de desarrollo sostenible, ya que autonomía política deberá ir acompañada del respaldo popular y la participación ciudadana.
descentralización fiscal traslada las responsabilidades de política fiscal del Gobierno central hacia Gobiernos subnacionales, lo cual otorga mayor autonomía y capacidad de financiamiento a los Gobiernos seccionales, pero entra en contradicción con las políticas macroeconómicas de estabilidad nacional. Esta contradicción se da principalmente en dos aspectos: De las transferencias gubernamentales dependen en gran medida los Gobiernos locales o Municipalidades en nuestro país. Si bien es cierto, las trasferencias sirven como instrumento para equiparar de alguna manera el nivel de ingresos de las Municipalidades con distinta renta, éstas contribuyen a la dependencia de los gobiernos locales con respecto al Gobierno Central y por consiguiente a la fragilidad de sus finanzas.
En éste sentido, la descentralización deberá reducir la proporción de las transferencias dentro del total de ingresos de los Gobiernos locales, no reduciéndolas, sino más bien, aumentando la proporción de los ingresos propios de cada comunidad. Para éste propósito, las alianzas estratégicas entre el sector privado y la administración pública en la forma de concesiones para proyectos de inversión para el desarrollo local, se presenta como una alternativa relativamente novedosa, que pudiera abrir nuevas posibilidades de desarrollo en las comunidades más atrasadas del país.
1.5.1. Marco Temporal/ Espacial
Para poder realizar el análisis, se ha tomado como período de estudio referencial el comprendido entre 2000 al 2007. Sin embargo, si la naturaleza del tema y la disponibilidad de información lo exija, se utilizarán datos de fechas anteriores y de información actualizada al término de esta investigación.
1.5.2. Marco Legal
En el Ecuador, el proceso de descentralización cuenta con los instrumentos jurídicos y administrativos necesarios que hacen posible su ejecución, la voluntad y decisión política es una de las condiciones primordiales para acompañarlo; tanto de gobernantes (los que transferirán, como de aquellos que recibirán) como de gobernados (la participación ciudadana, la transparencia de los procesos y el involucramiento de las fuerzas políticas, la solidaridad) no pueden estar ausentes del proceso de descentralización.
· Constitución de la República del Ecuador, publicada en el Registro Oficial No. 449 de Octubre 20 de 2008. Título V y VI
. Constitución Política de la República, publicada en el Registro Oficial No. 1 del 11 de agosto de 1998, artículos 1, 124, 224, 225, 226, 228, 233, 234 y 235;
· Ley de Modernización del Estado, publicada en el Registro Oficial No. 349 del 31 de diciembre de 1993, artículos 1, 3, 5 y 34;
· Ley Especial de Descentralización del Estado y de Participación Social, publicada en el Registro Oficial No. 169 del 8 de octubre de 1997;
· Reglamento General de la Ley de Descentralización del Estado, publicado en el Registro Oficial No. 349 del 18 de junio del 2001;
. Ley Orgánica de Régimen de Autonomía Provincial, publicado en el Registro Oficial No. 210 del 2 de Octubre del 2000;
· Plan Nacional de Descentralización del Estado, publicado en el Registro Oficial No.365 del 10 de julio del 2001;
· El Gobierno Nacional y todas las entidades de la Función Ejecutiva (Ministerios, Consejos Nacionales y Regionales, Fondos Nacionales y Sectoriales, entre otras entidades del orden nacional, regional o provincial). Conforme lo determinan los artículos 226 de la Constitución Política, numeral 3 de la Ley de Descentralización del Estado y de Participación Social; y, artículo 2 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva.
Como entidades que transferirán progresivamente las competencias, atribuciones, responsabilidades y recursos de que son titulares
· Los Gobiernos provinciales (Consejos Provinciales); las Municipalidades; las Juntas Parroquiales Rurales y, cuando se integren de acuerdo a la ley, las entidades de administración de las circunscripciones territoriales indígenas y afro ecuatorianas; conforme lo señalan los artículos 224, 225, 226 y 228 de la Constitución Política de la República y 3 de la Ley de Descentralización del Estado y de Participación Social.
Como entidades receptoras de las competencias y los recursos.
· El Consejo Nacional de Modernización del Estado, CONAM, como entidad que coordina, facilita y supervisa el proceso, legales y operativos. Esta entidad en el proceso está representada en la actualidad por la Unidad De Descentralización del Estado Ecuatoriano, UDEE (Ref. Art. 34 Ley de Modernización del Estado)
· Otras instituciones o agencias de cooperación técnica y las ONGs; los programas y proyectos especiales relacionados con el área de competencia que se transfiera, como coordinadores y oferentes del apoyo técnico al proceso. A la fecha, la entidad que colabora con el CONCOPE en el proceso es la GTZ.
· La Sociedad Civil, en cualquier nivel de organización o asociación (agrupaciones, sindicatos, gremios, colegios profesionales, etc.), para aplicar efectivamente sus derechos de intervención en el proceso de descentralización.
· La Comisión Especial de Descentralización del Congreso Nacional, como el órgano legislativo responsable de tramitar en primera instancia los proyectos de leyes vinculadas al proceso de Descentralización; y, que además está facultada para a través de comparecencias de los Ministros y Funcionarios de la Función Ejecutiva exigir la rendición de cuentas respecto de la ejecución de los planes de descentralización en el País.
· La Comisión Nacional de Descentralización y Autonomías, integrada mediante Decreto Ejecutivo No. 1057, publicado en el Registro Oficial No. 228 del 20 de diciembre del 2000, como cuerpo asesor en temas de descentralización, autonomías y circunscripciones territoriales de la Presidencia de la República.
1.6. Hipótesis
Las propuestas que sólo sugieren el traspaso de recursos del presupuesto y mantienen intactas las responsabilidades del Gobierno Central son impracticables, ya que producirían un colapso fiscal cuyas graves consecuencias en las variables económica serían altas tasas de interés y desempleo, entre otras.
aprendizaje costoso, la multiplicación de la burocracia, mayores costos de inversión y en muchos casos incoherencia y falta de equidad para los habitantes de diferentes regiones o ciudades del país. El otro riesgo es que el Gobierno Central quiera traspasar el desequilibrio fiscal a las regiones. En ambos casos, las autonomías enfrentarán una situación insostenible, no como causa de un proceso de descentralización, sino a partir de una situación inicial desequilibrada.
La descentralización avanza en la medida en que la Constitución Política dispone que sea obligatoria sólo cuando sea solicitada y que además el ente solicitante demuestre la capacidad operativa para asumirla; es decir que depende siempre de la voluntad política de cada organismo seccional y no propiamente del Gobierno Central.
Ciertos Gobiernos autónomos, en especial el de la Provincia del Guayas, han demostrado convicción en el proceso, mediana capacidad para asumir las nuevas responsabilidades recibidas y firmeza en la defensa de los recursos que les corresponden.
1.7. Estrategia Metodológica
El estudio será considerado como una investigación con nivel explicativo ya que se tomarán datos de la realidad económica nacional y se tratará de encontrar una casualidad entre las diferentes variables que se proponen y la descentralización del Gobierno Central. Tendrá la modalidad de tipo bibliográfico, puesto que los datos se basarán de diferentes instituciones y organismos públicos y no se necesitarán de encuestas ni de trabajos de campo.
CAPITULO II
ASPECTOS DE LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
2. 1. Aspectos Generales
Los Estados a través del tiempo han adquirido varias características comunes y definitorias que se observan en todas partes, a pesar de las diversidades de orígenes. Una de esas características generales, en los últimos años, es el redimensionamiento y el cambio de roles del Estado, el mismo que es medido – en su eficacia- por el verdadero beneficio neto social de esta acción. Desde sus orígenes el Estado cuenta con una serie de funciones específicas que determinan el cómo alcanzar sus fines, según sea la forma de éste, es posible distinguir en los servicios prestados específica y exclusivamente por el Estado o por particulares. Actualmente, el Estado ha perdido gran parte de su función de promotor de crecimiento y el empleo, pues se le hace muy difícil regular la demanda global y la inversión, ha limitado sus funciones de redistribución de los ingresos y moderador de las necesidades sociales, también enfrenta una creciente participación de los particulares en funciones que antiguamente eran de su exclusiva competencia.
En los últimos años, se observa la aparición de una nueva escena local, diversos hechos acompañan esta perspectiva asociada a un profundo proceso de reforma del Estado ha reflejado mayor interés de los ciudadanos por aspectos cercanos y puntuales de la ciudad, programas de participación de Gobiernos locales con organizaciones de base y planificación estratégica en ciudades con presupuestos participativos, etc. Todos estos fenómenos están mostrando una articulación novedosa público-privado una mayor asociación horizontal de los Municipios entre sí y la incorporación de nuevos roles económicos y sociales. El proceso de Toda descentralización estatal se fundamenta como una alternativa o herramienta para los Gobiernos.
Así lo describe Andrieu (1998), Actualmente se discute si la descentralización cumple su verdadero propósito o su verdadero alcance en el sentido de la capacidad de decisión y de maniobra de los gobiernos cantonales, municipales y parroquiales frente al gobierno central. Se cuestiona la real devolución de poder o la simple cesión o desconcentración de funciones administrativas sobre las cuales algunos gobiernos locales no tienen ninguna injerencia. Aun estaría por considerar si se obtienen los beneficios que potencialmente ofrece la descentralización en términos de eficiencia y bienestar local.
La descentralización supone mayores competencias de hecho o de derecho, lo que significa mayor presión. Con la descentralización el Estado central cede hacia las Provincias primero y de éstas hacia los Cantones, en un proceso en donde los Municipios tienen que dar respuestas más amplias, pero muchas veces con similares recursos o sin las capacidades técnicas y de gestión necesarias. A la gestión de los servicios urbanos tradicionales se le unen los de salud, educación y asistencia a grupos de riesgo y esta necesidad de mayor respuesta implica, a la vez, la de contar con mayor capacidad de gestión.
protestas ciudadanas. Los Gobiernos provinciales se limitan a ejecutar un paquete de medidas preestablecido en el ámbito nacional.
En síntesis, descentralización y globalización están generando, más tareas a resolver por los Gobiernos locales, nuevos desafíos para encarar en lo político, económico y lo social, y están obligando a los Municipios a efectuar un replanteo de su organización, misiones y funciones, así como de su autonomía. El Estado en su accionar es a veces complejo, porque no trabaja con incentivos adecuados, no delega responsabilidades, la descentralización no conlleva un sentido de búsqueda de mejores servicios a mejores costos, en contra posición podría combinarse un mejor servicio y costos más razonables.
2.2. La Modernización del Estado
El Estado actual se caracteriza por reducir su presencia y modificar su naturaleza. Es decir abandona su papel de agente económico principal en la mayoría de los sectores productivos, para promover, regular y facilitar, en cambio la actividad privada dentro de tal contexto. Una de las tareas prioritarias es reordenar las finanzas públicas, es decir, lograr un control más estricto del gasto, mejorar la gestión del presupuesto y la administración tributaria y reformar al mismo tiempo las relaciones fiscales entre los distintos niveles de Gobierno.
Los Estados modernos adoptan estrategias con las nuevas exigencias de la economía y la sociedad. Muchos países con escasa capacidad institucional han tenido en el pasado Gobiernos que han tratado de hacer más de lo que podían. Para que los Gobiernos colaboren con el sector privado en apoyo del desarrollo económico, ofrecen un marco normativo favorable a los mercados competitivos. Sin embargo, son demasiado los países en que el Estado y el mercado se mantienen esencialmente en desacuerdo.
mano de los mercados competitivos. Por esto como medida hay que mejorar la eficacia del Estado y reducir su alcance.
El Estado moderno1 reduce el control gubernamental liberando por una parte los recursos públicos para destinarlos a actividades prioritarias. Los servicios pueden ser mejores y más baratos, el traspaso al sector privado se traduce en beneficio de éstos en aumento de la productividad e inversiones. Desbloquea las oportunidades de desarrollo del sector privado favoreciendo la aparición de nuevos servicios orientados a ayudar a las empresas; además de hacer posible que los mercados funcionen en forma más eficiente y con costo de transacciones menores.
Las iniciativas van encaminadas a fomentar la liberalización de los mercados y el traspaso de la producción de bienes y servicios; para esto es necesario que exista la reforma, estableciendo un entorno comercial propicio y creando leyes para las privatizaciones, concesiones, descentralización, autonomías y otras formas de delegación, para que se realicen en un marco de transparencia y beneficios a largo plazo.
Para modificar el Estado proteccionista y apuntar hacia la competitividad el Estado asume un rol regulador, formulador y financiador de las políticas públicas. El Estado contemporáneo es el que determina un nuevo papel, fijando una rigurosa disciplina no sólo del manejo fiscal, sino también a las instituciones financieras, un nuevo entendimiento entre Gobierno y sociedad civil; el valor que se da a las reformas económicas de fondo, que revolucionen las instituciones básicas del Estado para beneficio de la sociedad con características que pueden ser: a)la delimitación de sus funciones, a través de la privatización, tercerización, descentralización y de servicios hacia el sector público no estatal; b) una redefinición de sus funciones para que pase de ser un instrumento de protección a un instrumento de promoción de la capacidad de competencia del país; c) el
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aumento de su gobernabilidad, a través del equilibrio fiscal para darle autonomía financiera y de una reforma administrativa gerencial para optimizar su capacidad de gestión y regulación; d) el aumento de gobernabilidad, a través de instituciones políticas que favorezcan una mejor intermediación de intereses perfeccionando la democracia y abriendo rumbos al control de la sociedad sobre el Estado.
El proceso de modernización del Estado tiene por objeto incrementar los niveles de eficiencia, agilidad y productividad en la administración de las funciones que tiene a su cargo el Estado. Sus objetivos son promover, facilitar y fortalecer la participación del sector privado y de los sectores comunitarios o de autogestión, en las áreas de explotación económica, actualmente reservadas a la gestión estatal.
En conclusión el Estado moderno se sustenta en el aprovechamiento de recursos humanos internos, recoge consensos prácticos y elabora normas para que la sociedad se autorregule; iguala, evalúa, estimula, se acerca y busca contacto directo, inventa fórmulas de participación ciudadana, privilegia la calidad y dirige las estrategias a seguir.
El nuevo sector público es el que está conformado por entidades públicas dinámicas que atrae inteligencia, informa con amplitud, elabora consensos sobre problemas y desprende soluciones, estimula la imaginación, no reina pero si gobierna y eleva su legitimidad gracias al aumento de la productividad social.
2.3. Tendencias en América Latina
transición a la democracia que ocurrió entonces en esos países. En Brasil, la descentralización ocurrió como una delegación de las responsabilidades del Gobierno central a los Estados regionales y particularmente a las municipalidades. En Argentina, se relacionó directamente con la delegación a las provincias, especialmente en el área de la instrucción básica. Reaccionando a la concentración de poder en los Gobiernos durante los regímenes militares, la idea general subyacente era que el Gobierno Central debía transferir a las provincias y al nivel local todos los servicios sociales, excepto la previsión social, de manera que se adapten y sean más accesibles a la población local.
Como un resultado de la Constitución brasilera de 1998, la coparticipación a las municipalidades en la recaudación total de los impuestos se duplicó. Por algún tiempo, los prefectos municipales tuvieron dificultades para usar ese dinero nuevo, ya que los Estados y el Gobierno Federal todavía continuaban prestando sus servicios habitualmente insatisfactorios. La Constitución había redefinido los porcentajes, pero no las responsabilidades de los diferentes niveles de gobierno.
Bolívar (1991) expresa que, la Constitución brasilera estipuló originalmente que un 25% de los gastos de los Municipios debían ser destinados a la educación. Una enmienda constitucional en 1998, estipuló que el 60% de ese total fuera gastado en la instrucción básica y dispuso la perdida de concesiones federales como una penalidad en el caso de no ser cumplida esta exigencia, lo cual impulsó la descentralización.
formación de un Estado nacional fue siempre precaria en Bolivia debido a la pobreza del país y a que las dos grandes naciones indígenas nunca estuvieron integradas dentro del estado boliviano. Una enmienda constitucional y la Ley de Participación Popular, ambas de 1994, reconocieron este hecho e iniciaron un proceso de descentralización a las comunidades locales, las organizaciones territoriales, lo cual significó que tierras indígenas fueron reconocidas, el poder político y administrativo fuera devuelto a los Gobiernos municipales y nuevas formas de asignación al presupuesto fueron definidas.
Adicionalmente, en cada municipalidad, fueron establecidas las comisiones de desarrollo económico local que no era un organismo institucionalizado, pero sí un espacio para el debate público y el acuerdo a nivel municipal, principal responsable de las reformas en Bolivia, este tipo de descentralización participativa, que originalmente parecía una descentralización imposible, puede ser visto como una reforma exitosa en América latina, porque respondió a las principales demandas. Un problema macroeconómico mayor, que deriva de la descentralización, puede ser la falta de disciplina fiscal. En los años 80, los Gobiernos centrales en América latina percibieron que finalmente no había otra alternativa que el no equilibrio de sus presupuestos. Sin embargo, mientras la descentralización estaba ocurriendo, el problema siguiente era restringir las prácticas populistas en el Estado y en los niveles locales.
Después de la Constitución brasileña de 1998, uno de los problemas macroeconómicos principales que debió ser enfrentado, fue la imposición de la disciplina fiscal en unidades subnacionales. Primeramente, los bancos estatales tuvieron que ser controlados, la mayoría de estos fueron privatizados. En segundo lugar, la Ley de Responsabilidad Fiscal, sancionada en el año 2000, aplicó severas sanciones sobre Gobernadores e Intendentes que se mostraran incapaces de controlar las cuentas públicas.
definición, precaria. En el momento en que la devolución ocurre, el control social comienza a ser una posibilidad.
En América Latina Según Andrieu (1998) la descentralización se puede medir comparando experiencias de otras regiones o países de ser el caso, midiendo su efecto real sobre el bienestar de la población, podría considerarse indicadores como la salud, educación, o sobre variables de tipo macroeconómico como crecimiento de producto per cápita, déficit fiscal y productividad, entre otros y de convergencia regional (brecha en el producto entre regiones y/o municipios dentro del país. Es posible que existan cambios en la metodologías de medición de la descentralización, inciden sobre su efecto en variables resultados como déficit fiscal y productividad entre otros.
En el Ecuador a lo largo de la época republicana se ha ido dando un proceso de concentración de la función de asignación de bienes públicos en el Gobierno Central, causando una pérdida de autonomía y participación de los Gobiernos seccionales en el desarrollo económico del país. Esta corriente ha hecho que la mayoría de los Gobiernos seccionales no tengan políticas de desarrollo así como una deficiente administración de recursos, dando lugar a su despilfarro privilegiando intereses de sectores particulares. Una de las alternativas dadas por diversos organismos internacionales para la transformación integral del sector público es la descentralización, Dicho consenso propuso el retorno a la disciplina fiscal y el buen manejo monetario, así como la apertura de las economías hacia el libre mercado, también se emprenden reformas del Estado, las cuales comienzan con la privatización y la descentralización.
En nuestro país la participación ciudadana es aún incipiente, esta podría mejorar mediante el fortalecimiento de las instituciones descentralizadas dotándolos de la capacidad de absorción de responsabilidades en el manejo y administración de sus propios recursos.
mercados, de la regulación de las nuevas construcciones y del tránsito. En la década de los ochenta asumen la administración de la educación básica y media, de la salud primaria y de la ejecución de políticas sociales de lucha contra la pobreza. En la década de los noventa se agregan, entre otras tareas, el ordenamiento integral del territorio, la defensa del medio ambiente, la participación social, la seguridad ciudadana, la asistencia judicial, el impulso a la igualdad de género y la promoción del empleo.
2.4. Centralización y Monopolización de Actividades Económicas
Los Estados de los países latinoamericanos han pasado por cambios profundos en sus funciones, en las últimas dos décadas, hasta llegar a ser más pequeños, aunque se mantenga la expectativa de que sean más eficientes y efectivos. Las políticas económicas actuales despojan a la política social de sus connotaciones ideológicas y centran a la economía de mercado. La soberanía del Estado está siendo atacada externamente desde los procesos de globalización económica y política, y desde el interior por las disfuncionalidades económicas y políticas que resultan.
Las actividades económicas estatales se desarrollan en la mayoría de los países de acuerdo a lo que establece su Constitución, reflejando una contraposición del mercado con el Estado, sobre todo en los ámbitos de la regulación, el control y la asignación de los recursos. En este caso el mercado representaría la esfera de la libertad en cambio la esfera del control y de la denominación; solo las fuerzas de libre mercado pueden asignar eficaz y eficientemente los recursos existentes, mientras que las trabas burocráticas del Estado hacen que esta asignación sea lenta, poco eficiente y sometida a los cálculos políticos de los agentes que coyunturalmente participan.
grado de ese orden, los vaya ligando hasta el órgano de ínfima categoría, a través de diversos grados en los que existen ciertas facultades.
El monopolio2 es un sistema en el cual sólo hay un oferente de un bien, servicio o recurso que no tiene sustitutos cercanos y en el que existe una barrera que impide la entrada de nuevas empresas. La oferta de servicios básicos constituye uno de los ejemplos de monopolios restringidos en una región dada. Las barreras legales a la entrada hacen surgir el monopolio legal, mientras que el monopolio natural ocurre cuando hay una sola fuente de oferta de una materia prima o cuando una sola empresa puede abastecer todo el mercado a precios más bajos de lo que puedan hacerlo dos o más empresas. El éxito de los monopolios conduce a la creación de leyes antimonopolios; que limitan el uso del poder monopólico.
La discriminación de precios aumenta el beneficio del monopolio aumentando su ingreso total. El monopolio es considerado menos eficiente que la competencia ya que este impide el logro de algunas de las ganancias del comercio porque distribuye para sí las ganancias del comercio; es decir lo que obtiene de los consumidores pasa a poder absoluto del productor.
Pasa de una economía establecida en monopolios estatales privados centralizados y protegidos, hacia una estructura empresarial descentralizada y competitiva, que incluya la difusión de la propiedad, el saneamiento y racionalización de las empresas públicas, abre un problema de participación social y su vinculación con la racionalidad económica.
Los monopolios institucionales, son todas las dependencias gubernamentales que el Gobierno central delega para sus funciones, éstos son generalmente los organismos y dependencias de las funciones Legislativa, Ejecutiva y Judicial, los
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organismos electorales, de control y regulación, las entidades que integran el régimen seccional autónomo, los organismos y entidades creados por la Constitución o ley para el ejercicio de la potestad estatal para la prestación de servicios públicos o para desarrollar actividades económicas asumidas por el Estado.
Resulta negativo un centralismo que rebase las necesidades de coordinación imprescindibles para asegurar el mantenimiento del concepto de unidad nacional, la proyección de ésta, la realización de obras o actividades fundamentales que interesen a toda la nación, la racionalidad en el uso de los recursos, la eficiencia en la acción. Es decir un centralismo excesivo torna a la organización de un país: económicamente ineficiente; políticamente poco representativo, distante y autoritario; socialmente injusto, porque incrementa las desigualdades, margina y excluye; culturalmente homogéneas, ya que restringe diversidades creadoras; territorialmente inequitativa, puesto que agudiza los desequilibrios en distintos niveles del Gobierno.
2.5. Descentralización y Desconcentración
La descentralización y la desconcentración son formas jurídicas en que se organiza la administración y en las dos el poder Central transmite parte de sus funciones a determinados órganos u organismos. Existe la diferencia esencial en que los órganos de la primera están fuera de la relación jerárquica del poder central y los organismos de la segunda están sujetos al poder jerárquico.
Se distingue la descentralización3 de la desconcentración, ya que ésta consiste en atribuir facultades de decisión a algunos órganos de la administración que, a pesar de recibir tales facultades, siguen sometidos a los poderes jerárquicos de los superiores.
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Los organismos descentralizados tienen personalidad jurídica y patrimonio propios, los órganos desconcentrados carecen de ello. No existe diferencia en a las funciones que pueden desarrollar, pero para el derecho el mejor mecanismo es el descentralizado a fin de prestar ciertos servicios públicos o para llevar a cabo empresas productoras de bienes y servicios.
Los órganos desconcentrados son parte de la centralización administrativa cuyas atribuciones o competencia la ejercen en forma regional, fuera del centro geográfico en que tiene su sede el poder Central supremo que posteriormente pueden desconcentrarse en las administraciones estatales y municipales. Es entonces que la desconcentración es una de las formas jurídico-administrativa en que la administración centralizada con organismos o dependencias propias, presta servicios o desarrolla acciones en distintas regiones del territorio del país.
De la manera más simple la descentralización es la transferencia de competencias del Gobierno central a diversos organismos. Esta transferencia, sin embargo, puede aplicarse en los sistemas: político, administrativo y/o económico dependiendo del tipo de competencias que se transfieran. El hecho de que se trasfieran facultades administrativas y financieras a una determinada organización de Gobierno local no quiere decir que todo lo que se haga en esa comunidad sea decidido localmente, en esta instancia el órgano de Gobierno local siempre responderá ante el Gobierno central.
La descentralización implica transferir competencias a entidades situados en un espacio o territorio inferior al del Estado; es una distribución especial de poder del Estado, entre éste y los propios entes descentralizados. Implica así mismo una redistribución entre varios entes de la legitimación democrática, los entes descentralizados gozan de la misma legitimidad que el Gobierno nacional. Consiste en reconocer cierta autonomía a las colectividades administrativas del Estado.
Gobierno central o están bajo la tutela de éste, habría que distinguir entonces las actividades en las cuales se lleva a cabo una descentralización política o simplemente administrativa.
La descentralización económica, consiste en transferir el proceso de asignación de diferentes factores e insumos de producción, de instancias político-administrativas hacia mecanismos de mercado. Bajo esta premisa, se puede considerar a la privatización como una forma de descentralización, siempre que mantenga mecanismos de mercado competitivo. Tomando el enfoque sobre la provisión de bienes públicos, se puede decir que la descentralización económica se relaciona más que con la provisión de bienes públicos con la producción de éstos.
Mientras la desconcentración4 se refiere simplemente a la dispersión territorial. Puede existir la descentralización sin desconcentración; como lo sería en el caso de las privatizaciones, pero la desconcentración implica cierto grado de descentralización, al respecto es poca la diferencia entre la desconcentración y una descentralización meramente administrativa.
Lo describe en forma amplia García (1997). Los nuevos Gobiernos locales se plantean diversos desafíos: como crear un entorno adecuado para la instalación de actividades económicas, donde el Municipio debe asegurar en su localidad la dotación de servicios esenciales como agua potable, provisión de energía, construcción de planes habitacionales, dirección policial de seguridad local, imposición y cobro de tasas e impuestos municipales, organizar fiestas, desfiles para distracción de su ciudad, recolección de basura, cuidado y protección al medio ambiente, construcción y mantenimiento de calles y carreteras, servicios de transporte público, administración de puertos y aeropuertos, entre otras actividades que haya solicitado asumir al Gobierno nacional.
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En resumen, son de gran importancia las nuevas tareas que se plantean a los Gobiernos locales. Las que tienen una característica de complejidad en tanto que deben responder a diversos objetivos a la vez, es decir, se necesita obligadamente una visión y gestión de tipo estratégico tal, que sea capaz tanto de subsidiar ciertas actividades, como desarrollar obras públicas que, al mismo tiempo, mejoren la infraestructura y absorban fuerza de trabajo.
2.6. Autonomía y Descentralización
El Estado autonómico es una forma de distribución territorial del poder, presenta alguna originalidad y carece de referencias teóricas y comparadas que faciliten su comprensión. Etimológicamente, autonomía significa Poder para aprobar leyes y, en sentido amplio, suele equipararse a autogobierno, porque no solo son importantes las leyes sino también el conjunto de elementos que intervienen en las políticas públicas, como la dimensión de la administración en los recursos financieros.
La autonomía tiene un marco de actuación, límites que no puede sobrepasar, originados no sólo por la existencia de derechos tanto individuales como colectivos amparados en la Constitución; sino porque está subordinada a la unidad, a un poder superior y su fundamento último. Esta unidad es el único límite general que la Constitución ofrece a la autonomía, pues la misma solidaridad entre nacionalidades y regiones, puede ser deducida como consecuencia necesaria, del hecho de ser integrantes de la comunidad superior de la nación.
Partiendo del fundamento de la unidad, diversos preceptos de la Constitución establecen especiales limitaciones a la autonomía, de tal forma que es posible distinguir entre la unidad nacional, como base de toda la estructura territorial del Estado y la unidad como un límite específico de la autonomía.
poderes del Estado y a todos los ciudadanos a respetar la Constitución como norma superior del ordenamiento jurídico.
La autonomía local cobra contemporáneamente una nueva importancia: es una condición indispensable para el logro de un objetivo que puede resultar estratégico para la competitividad nacional y para la creación de ingresos: el desarrollo económico local. Para lograrlo es imprescindible que en cada localidad existan autoridades electas que cuenten con suficientes competencias en materia de infraestructura básica y servicios públicos con recursos suficientes y de libre disponibilidad para poder promover procesos de concertación público-social-privada para el desarrollo local. En la situación actual este objetivo sólo sería posible en los municipios localizados en áreas donde se concentran los ingresos, lo que además plantea un problema de desigualdad jurídica respecto al derecho ciudadano de proveerse de bienes locales.
La orientación actual de la descentralización, la heterogeneidad municipal prevaleciente y los desiguales niveles de recursos de libre disponibilidad con que cuentan los Gobiernos locales no favorecen el logro del desarrollo local, al menos no en condiciones de equidad. Se hace imprescindible repensar la descentralización para avanzar en eficiencia, equidad social y construcción de ciudadanía.
Se puede observar que existen amplios márgenes para aumentar la autonomía local, pero ello dependería crucialmente de que los municipios pudieran contar con más recursos fiscales generados localmente y con una mayor cuantía de transferencias sin amenazar el equilibrio fiscal.
funcionalidad o coincidencia de intereses de sus propietarios con determinada propuesta.
2.7. Hacia una Nueva Visión del Estado
La nueva visión del Estado propone un Estado relativamente pequeño, como eje central de acción dentro del programa de reformas neoliberales, y este esquema de pensamiento es el que orienta y estructura los planteamientos de las reformas del Estado. La intencionalidad que se plantea es reducir al máximo el rol del Estado en la sociedad y que el espacio que deja el Estado sea asumido por la empresa privada, el Gobierno seccional y local se convierte en una especie de intermediario entre la comunidad y el sector privado y será éste quien proveerá gran parte de servicios básicos a la comunidad y es el Gobierno local será el encargado de controlar y regular la provisión de estos servicios. Por su parte el Estado asumirá las funciones que le resulten indelegables como defensa nacional, las relaciones exteriores y el sistema jurídico.
Se trata de crear un nuevo Estado y un nuevo modelo de contrato social, en el cual las leyes sean hechas en función de las necesidades de las mayorías, que se respeten las culturas diferentes, las formas y prácticas organizativas y políticas del país. La profunda transformación en las organización y funcionamiento de la administración pública que involucra la modernización del los estados, representa un cambio radical en la orientación, las políticas, objetivos, programas y servicios. Se trata de redefinir el aparato gubernamental y guiarlo hacia la eficiencia con una burocracia reducida a un nivel adecuado, capaz y con espíritu de servicio a la población, mediante mecanismos legales por medio de programas de racionalización regulatorio y desregulación de acuerdo a la ley.
nuevo estilo de desarrollo que podría ayudar a la superación de las desigualdades de los territorios.
El mayor desarrollo urbano de las grandes ciudades de alguna manera ha determinado el crecimiento estatista de la burocracia5 y la institucionalización de un sistema plagado de regulaciones, permisos y autorizaciones para toda clase de actividades económicas, de manera que el ciudadano atrapado en una red que limita y obstruye cualquier iniciativa.
De este escenario surgió un paternalismo que ha limitado la autogestión del régimen seccional ecuatoriano y ha incrementado su dependencia de las transferencias del Presupuesto del Estado. Con las crecientes necesidades de los Municipios y Consejos Provinciales, esto sumado a las crisis fiscales de las últimas décadas, han creado mayores tensiones entre las comunidades que reclaman la satisfacción de sus necesidades elementales al Gobierno Central. Al mantener la tesis de la modernización del Estado y del libre mercado los sectores productivos consideran que, mientras más libertad exista para el desenvolvimiento de la empresa privada, mayor será la estabilidad y el crecimiento de la economía.
Dror (1997) explica que el Estado moderno es aquel que se sintoniza con los cambios a nivel mundial y que no sólo equivale a la formación de una alta burocracia profesionalizada y comprometida, sino que también constituye una fuerte sociedad civil que contribuye a la democracia, al desarrollo económico, y al mejoramiento en la distribución de la riqueza. Siendo claramente establecidas las tareas y prioridades estatales se incrementan la práctica de las tercerizaciones; es decir, las que corresponden a la delegación de tareas que fueron realizadas exclusivamente por el Gobierno central. Aunque el Estado no pierde su entidad reguladora o su rasgo estratégico, puesto que es su obligación constitucional garantizar la equidad; con esto sólo se favorece el gobierno o escenario local para efectivizarla mediante los términos de relación entre la política, la burocracia y la sociedad civil.
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Por otra parte, estos procesos como la descentralización no está exento de riesgo; así, lo explica el BID (1996) dice que cuando los incentivos no son los correctos, es posible que los Gobiernos locales se comporten de manera irresponsable y comprometan la estabilidad fiscal del país y, al mismo tiempo no obtengan mejoras en la provisión de bienes públicos, otro riesgo latente es la posibilidad que los gobiernos subnacionales sean capturados por grupos de interés locales. Sin duda la corrupción a nivel local puede contrarrestar los beneficios que potencialmente puede ofrecer la descentralización.
Endara (1999) se refiere que el nuevo Estado promueve la transferencia de la provisión de servicios públicos sociales al espacio público no-estatal considerando la necesidad de flexibilizar la administración pública latinoamericana y de aumentar la capacidad de cooperación con la comunidad, puesto que, de otro modo no sería posible mejorar, también surgen nuevos recursos al asociarse el Gobierno con la comunidad, alcanzándose una participación activa de varios sectores.
CAPÍTULO III
Las reformas estatales a nivel mundial coinciden con la necesidad de modificar el rol del Gobierno redefiniendo las responsabilidades funcionales entre los diferentes niveles de lo que constituye la estructura política- administrativa y la dimensión del sector publico otorgando mayor autonomía a los niveles cantonales, municipales y parroquiales para que realicen acciones concretas.
Dentro de las reformas del Estado podemos considerar la Desconcentración, implica que las entidad estatal desconcentra o extiende sus funciones administrativas en otras regiones o ciudades dentro del territorio nacional. En las Concesiones, el Estado mediante ofertas y concursos públicos propone la concesión, cede por un determinado número de años a la empresa privada la provisión y comercialización de un bien público, para que a su vez éste sirva a la ciudadanía mediante el cobro de una tasa a los usuarios. Mientras que La Delegación se da cuando el Estado delega a otra entidad pública o a los Gobiernos locales un sector no estratégico para que administre y supervise una determinada actividad; en forma parecida son también los Permisos y a las Autorizaciones. Mientras que la Descentralización es otra forma de modernización pero a diferencia de las demás ésta otorga autonomía a los Gobiernos locales, de esta manera lo que anteriormente se encontraba centralizado en la capital del país pasa a los Gobiernos locales para brindar mejores servicios a la colectividad.
transferencias del Gobierno central o de recursos propios, han estructurado un nuevo esquema de financiamiento para las Regiones y Municipios.
3.1. Antigua Visión del Estado: Monopolios y Regulación
El Estado desde sus inicios se convirtió en productor de bienes y servicios, algunas veces por razones llamadas estratégicas de defensa, y en otras simplemente porque el sector privado no poseía capital para hacer inversiones. Bulmer (1998) dice que en América latina los Estados se convirtieron en interventor en la esfera productiva dentro del modelo de industrialización sustitutiva que planteaba que cada país debía de sustituir las compras desde el exterior y producir internamente bienes de consumo, bienes de intermedio y en general todos los medios de inversión.
Carrión y Velarde (1991) detallan que existen industrias ecuatorianas, caracterizadas como monopolios naturales en donde la competencia no es deseable. Esta afirmación se apoya en la existencia de costos fijos, a veces de carácter irrecuperable, y economías de escalas importantes que llevan a que el costo medio disminuya. Son también denominadas economías de redes y bajo estas condiciones es preferible que una empresa abastezca todo el mercado limitando la competencia a la que se enfrenta.
Stiglitz (2002) considera que un monopolista explota al consumidor restringiendo la oferta para fijar un precio superior y así apropiarse de parte del excedente del consumidor. Por estas razones, esta situación demanda una regulación que modere y proteja a los ciudadanos de una explotación monopolística o simplemente de situaciones que limiten el bienestar común.
Los modelos son diferentes para la regulación6 de empresas consideradas monopolios naturales. En este tipo de industrias no son beneficiosas políticas destinadas al fomento de la competencia. El costo medio mínimo de producción aparece a un nivel de producción suficiente para abastecer todo el mercado a un precio que cubre el costo medio total. Miller y Meiners (1990) describen que una solución posible a los problemas del monopolio natural es la fijación de un precio igual al costo marginal por parte del Estado; debido a que con esa política de tarificación se logra el máximo excedente del mercado, esta asignación de los recursos es llamada primer orden. Su aplicación es limitada porque supone una subvención estatal para cubrir el déficit que se incurre.
Parkin (1998) lo demuestra mediante un gráfico una situación que implica un costo medio mayor al ingreso marginal lo que repercute en un beneficio negativo; es necesario tener en cuenta que la necesidad de cubrir el déficit con ingresos fiscales puede ocasionar distorsión en los precios de otros sectores económicos lo que podría presentar mayores ineficiencias. La solución sobre la base de la tarificación, administrada por el Estado, consiste en que los consumidores paguen
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los costos totales de producción fijando un precio igual al costo medio. Su ventaja es liberar al Estado de la correspondiente subvención aun cuando exista ciertas ineficiencias: una disminución genera un precio mayor y por ende una pérdida de excedente del consumidor que es apropiado por el monopolista
Gráfico N.- 1
Monopolio y Regulación Estatal
Fuente: Parkin ,M (1998) Microeconomía Capítulo 13 pág.373 Elaborador por: Parkin Michael
