Hacia una política de retorno sostenible

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(1)HACIA UNA P OLÍTICA D E R ET ORNO SOST ENIBL E. MEMORIA DE G RA DO. JACQUIN STROUSS DE SAMPER. ASESORA: ANA MARÍA IBÁÑEZ. PRESENTADA PARA OPTAR AL TÍTULO DE: ECONOMISTA. UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE ECONOMÍA BOGOTÁ D.C. 2006.

(2) TABLA DE CONTENIDO. INTRODUCCIÓN. 3-5. I. ANTECEDENTES Y RESPUESTAS DEL GOBIERNO. 5-14. II. IMPACTO DE LA VIOLENCIA SOBRE LAS TIERRAS COMO ACTIVO SOCIAL Y UTILIZACIÓN. 14-18. III. IMPACTO SOBRE LOS DESPLAZADOS. 18-26. IV. EL RETORNO SOSTENIBLE. 26-35. BIBLIOGRAFIA. 36-37. 2.

(3) HACIA UNA POLÍTICA DE RETORNO SOSTENIBLE. INTRODUCCION “Quizá el aporte más valioso de la Academia Sueca al elegir como Premio Nóbel de 1998 al economista hindú Amartya Kumar Sen es el de reconocer la importancia fundamental para la vida de las naciones de unir la teoría económica a la reflexión filosófica y política.”(SAR MIENTO, A. 1988).. Las relaciones entre el sector rural colombiano y la población desde mediados de la década del ochenta, en medio del conflicto armado, ocasionaron una diáspora de familias campesinas atemorizadas, que afectó el 90% de los municipios del país. En condiciones normales, la industrialización y su resultante proceso de urbanización hubiera podido explicar la migración de la población rural hacía los centros productivos urbanos; empero, el aparecimiento de factores como el incremento del cultivo de productos ilícitos con su consiguiente aumento del narcotráfico, desestabilizaron el sector rural. El resultado fue un proceso de concentración de la tierra en poder de una nueva clase neo-latifundista y paramilitar, cuyos efectos examina este trabajo desde dos perspectivas: la primera, sobre las tierras y sobre la agricultura colombiana y, la segunda, sobre la población víctima del conflicto armado: “los desplazados”.. El objetivo del presente ensayo es analizar como La ley 975 de Justicia y Paz, aprobada en julio del 2005 para instrumentar los acuerdos celebrados con las. 3.

(4) denominadas. Autodefensas. Unidas. de Colombia, se constituye en una. oportunidad para desarrollar una reforma agraria favoreciendo a los desplazados quienes han sido las principales víctimas del conflicto armado colombiano de las últimas dos décadas. Consistente con este propósito, se analiza cómo los actores del conflicto, mediante el desalojo violento de las tierras rurales ubicadas en las zonas de violencia han concentrado la propiedad, en lo que puede considerarse como una auténtica contrarreforma agraria. El éxodo. de los atemorizados. campesinos, que abandonaron súbitamente sus predios, viviendas y enseres para desplazarse hacia distintos centros urbanos o semirurales, donde quedaron convertidos en los pobres más pobres dentro de los pobres, solo se podrá revertir a través de medidas de compensación como la restitución de activos que les permita superar su actual condición de pobres crónicos.. La tesis sostiene que los programas de retorno de los desplazados no pueden circunscribirse a medidas puntuales de asistencialismo social temporal; propone incluir políticas destinadas a la provisión de activos y la recuperación de tejidos sociales que empiezan por la redistribución de la propiedad rural que ataque la concentración de la tierra, conseguida de manera violenta en la última década. El hecho de que por primera vez en la Ley de Justicia y Paz se establezca la entrega de bienes y activos de los paramilitares desmovilizados, acompañada de la confesión sobre sus delitos, a cambio de una rebaja de penas, abre una esperanza para que a la población afectada se le puedan brindar oportunidades y capacidades (Sen 1988) que les ayuden a superar su actual condición social.. 4.

(5) También para recuperar la actividad agropecuaria colombiana; porque no se trata, simplemente, de una reforma agraria tradicional para repartir títulos de propiedad a diestra y siniestra; la tesis propone un nuevo enfoque basado en el desarrollo municipal como entorno económico y tejido social rural para asegurar un retorno sostenible, justo y pacifico de los desplazados.. El trabajo se desarrolla a través de un capítulo de antecedentes que examina, en una perspectiva histórica, la relación entre violencia, tierra y población así como las repuestas ofrecidas por distintos gobiernos frente al desplazamiento violento de la población. En un segundo capitulo, se analizan las características de los municipios colombianos, y su relación con los movimientos poblacionales.. El tercero profundiza en la condición actual de los desplazados como pobres crónicos y describe su condición de iniquidad actual como sujetos de necesidades y derechos. Un capítulo final, propone la reglamentación de la Ley para asegurar la devolución de las tierras y activos basada en la estructura actual de los municipios y el desarrollo de la agricultura colombiana. Lo que se busca es que el retorno sea sustentable en términos de equidad, inclusión y productividad.. I.. ANTECEDENTES Y RESPUESTAS DEL GOBIERNO. Estudios recientes se han preocupado por señalar las posibles relaciones entre el entorno de violencia que existe en la mayoría de los municipios rurales del país y el deterioro de la calidad de vida de importantes núcleos de población civil. 5.

(6) afectados, en especial los que conforman la llamada “pob lación desplazada por la violencia”, que llega a 3.600.000 personas en los últimos quince años. De éstas 1.874.917 personas, 427.200 hogares, fueron registrados para recibir atención del Estado1(SAR, 2006).. El conflicto armado colombiano de la última década está asociado a un proceso continuado de concentración de tierras y control de territorios estratégicos que obligó a los habitantes a desplazarse desde sus lugares de origen. A finales de la década de los noventa, nos acostumbramos en las ciudades colombianas a ver familias enteras, procedentes del campo, deambulando y pidiendo limosna. El fenómeno del desplazamiento masivo se agudizó en ciertas regiones del país como el Urabá y el Chocó y luego se extendió a otras zonas generalizándose hasta impactar el 90% de los municipios colombianos. Un estudio del Banco Mundial (2003) estima el abandono de predios por los desplazados en 4 millones hectáreas. Esta superficie supera en cerca de tres veces la tierra distribuida durante más de cuarenta años por la reforma agraria, iniciada a partir de la Ley 135 de 1961.. El tema del desplazamiento colombiano está relacionado, en la mayoría de los casos, con la apropiación por la fuerza de la tierra para conquistar territorios, asegurar corredores estratégicos para la exportación de drogas e importación de insumos químicos o, simplemente, para obtener ganancias económicas por su 1. SAR. . Fecha de corte: 30 de septiembre de 2006.. 6.

(7) concentración; en todos estos casos, es claro que el deterioro de las condiciones sociales y económicas como consecuencia de sucesos de violencia ha disminuido la productividad y alterado las condiciones normales de cultivo y mercadeo de los productos. Es importante aclarar en este punto la diferencia entre tierra y territorio: “Por tierra se entiende la b ase física y productiva de un territorio; por territorio se entiende el conjunto de relaciones que se construyen a partir de la tierra” (Fajardo, Darío 2002). La tierra, al constituir uno de los activos más valiosos de la población campesina, está en el centro de los conflictos de las áreas rurales. Las crisis en los años 70 de la industria cafetera, en la región Andina y del algodón en los departamentos de la Costa, se tradujo en un gran desempleo rural que contribuyó a la. expansión y consolidación de los cultivos ilícitos con la. consiguiente agudización del conflicto armado colombiano.. Desde mediados de la década de los ochenta, los actores del conflicto utilizaron el desplazamiento de la población campesina para consolidar su poder territorial; para detener al enemigo, como táctica de guerra, utilizando la población como escudo humano; para despejar corredores para el tráfico de drogas y armas; o para consolidar espacios destinados al cultivo y el procesamiento industrial de la coca. Con razón, se ha dicho que por cuenta de estas acciones durante esta etapa se produjo una verdadera contrarreforma agraria que concentró las tierras a costa de los pequeños y medianos poseedores rurales atrapados en medio de la guerra. Además del desplazamiento como estrategia militar, los actores armados entendieron que la mala distribución de la tierra y el desorden en el registro de. 7.

(8) títulos de las propiedades rurales, favorecía el desplazamiento de campesinos, desvalorizaba el precio de sus tierras y les permitía luego hacerse a su propiedad o posesión, comprándolas baratas o simplemente ocupándolas a la fuerza. Una cadena ulterior de testaferros les ayudaría mas adelante a esconder el origen espurio de estos títulos agrarios.. A partir de la década del 80 se presentan casos de empresarios de cultivos de banano, palma africana y maderable que, respaldados por grupos de paramilitares, se dedican a amedrentar o intimidar a pequeños y medianos propietarios y poseedores rurales hasta obtener la venta barata de sus predios. El cultivo agroindustrial de la palma africana, como caso reciente, donde nuevos “empresarios” obligaron a personas y familias a desplazarse confirman otra de las explicaciones del desplazamiento forzoso en el Cesar y en territorios colectivos del Atrato y de la Costa Pacífica. El hecho de que algunas de las comunidades étnicas afro colombianas estuvieran protegidas constitucionalmente por la titulación colectiva de sus predios, no detuvo la acción de los causantes. ACNUR sintetiza bien el fenómeno descrito:. “El desplazamiento forzado por la violencia está asociado a procesos de concentración de tierras y control de territorios estratégicos, por sus recursos o por la perspectiva de beneficios derivados de la próxima instalación en ellos de proyectos de desarrollo de gran envergadura o por su significado militar y político dentro de la confrontación armada, lo cual se convierte en motivación para despoblar esas zonas”. (ACNUR, 1998).. 8.

(9) En enero de 1999, con la entrega de 42,000 km. cuadrados en la denominada “zona de despeje” del Caguan para negociar con las FARC, los llamados paramilitares buscaron, como compensación, su consolidación territorial en otras zonas del país. La estrategia de apropiación territorial a través de la violencia no es, desafortunadamente, un fenómeno reciente en nuestro país. En el libro “La Violencia en Colombia: estudio de un proceso social” (Guzmán, Germàn, Fals Borda, Orlando y Umaña, Eduardo, 1964) se habla del desplazamiento forzoso, durante los años 40, de más de dos millones de personas, equivalentes a un 10% de la población de entonces, como consecuencia de la denominada violencia partidista. Este fenómeno habría producido un cambio “de manos” de más de 400,000 predios rurales. Otras experiencias anteriores, como la masacre de las bananeras de los años veinte, para apagar una sublevación sindical, confirman el hecho de que estos procesos se repiten secularmente en la historia colombiana.. En el caso mas reciente, el de los paramilitares, el resultado ha sido una concentración de. tierras en poder de una nueva clase neo-latifundista y. paramilitar, cuyos efectos observaremos desde dos perspectivas: la primera sobre la agricultura colombiana y, la segunda sobre los propios desplazados.. 9.

(10) RESPUESTAS DEL GOBIERNO. Ante la magnitud creciente del número de hogares víctimas y sin conocer todavía muy claramente las causas que estaba ocasionando su desplazamiento forzoso, por primera vez, después de una década, el gobierno respondió con la ley 387 de 1997, que organiza la acción del Estado; en una primera instancia, ante el volumen de víctimas, la política se centró exclusivamente en la. ayuda. humanitaria de emergencia en los sitios de recepción. Se coordinaron las acciones y recursos de más de 40 instituciones a través de la Red de Solidaridad Social (RSS) - hoy Acción Social2 -. Posteriormente, se crea la Consejería para los Desplazados en el Ministerio del Interior que a la manera de la atención de la Consejería de Desastres Naturales, atiende el desastre humanitario que se venía presentando. Se expide la Ley 418 de 1997 que contiene un programa de atención a víctimas de la violencia, prorrogada por la Ley 782 de 2002, se otorga la ayuda humanitaria de emergencia, se crean subsidios para la vivienda, se establece la obligatoriedad de inscribir en los sitios de recepción a las víctimas del desplazamiento forzoso en los servicios de salud, se abren cupos escolares y de hogares de bienestar familiar para los menores de edad, entre otros.. En el gobierno siguiente, son eliminadas estas consejerías, encargando de sus funciones nuevamente a la Red de Solidaridad Social. A finales de la década de los noventa existía una gran confusión sobre la caracterización de las víctimas 2. Acción Social: Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional.. 10.

(11) del desplazamiento forzoso y su diferenciación con los pobres consuetudinarios; se crea entonces el SUR (Sistema Único de Registro) para llevar un inventario de necesitados y evitar que la ayuda se fuera a otros grupos de la población.. A principios del milenio, el desplazamiento se agudiza en forma alarmante en detrimento de un núcleo importante de la población rural que migra hacia los centros urbanos. Posteriormente, cuando ya se tiene claramente establecido que la población ha sido desplazada principalmente para apoderarse de sus predios, se expide el decreto 2007 de 2001 que busca prevenir los despojos violentos de tierras mediante la congelación de sus transacciones en las zonas de violencia. La irregularidad en el registro de los predios, la confusión resultante de las diferentes formas de tenencia y el temor de las autoridades municipales de enfrentar a los actores. del. conflicto para. decretar la congelación prevista, impiden el. funcionamiento del decreto. En el año 2003, se comienza a ejecutar, mediante pruebas pilotos, la congelación de las. transacciones sobre las tierras en. desarrollo del proyecto de Protección de los Bienes Patrimoniales de la Población desplazada y se inicia también el fortalecimiento del Tejido Social, de la RSS financiado por el Banco Mundial.. Solo hasta entonces se centra la atención oficial en el despojo de activos de las principales víctimas del conflicto armado colombiano. El acompañamiento de la Procuraduría Judicial Agraria activa a finales del 2004 el funcionamiento del decreto. Empero, la realización de las pruebas piloto con la devolución de predios,. 11.

(12) en. casos concretos como el del Catatumbo, ocasionó el rechazo de los. propietarios beneficiados por el cobro de impuestos prediales atrasados, créditos agrarios en mora así como el costo de reconexión de los servicios públicos que habían sido cortados durante su ausencia. En una nueva etapa de aplicación de la norma, como parte de una reparación colectiva integral, se debe llegar a un acuerdo con las administraciones locales y municipales para amnistiar el pago de estos costos colaterales.. Posteriormente, los acuerdos políticos con los paramilitares desembocan en la llamada Ley de Justicia y Paz-Ley 975 de 2005- que pretende, por primera vez, compensar con una reparación económica a las víctimas del conflicto armado colombiano. La ley fue reglamentada parcialmente mediante los decretos 4760 de diciembre 20 de 2005 y 3391 de septiembre 29 de 2006, ya que su completa reglamentación está supeditada a los acuerdos aun pendientes del gobierno con los grupos paramilitares. La Ley define en su artículo 5º como víctima: Para los efectos de la presente ley se entiende por víctima la persona que individual o colectivamente haya sufrido daños directos tales como lesiones transitorias y permanentes que ocasionen algún tipo de discapacidad física, psíquica y/o sensorial (visual y/o auditiva), sufrimiento emocional, pérdida financiera o menoscab o de sus derechos fundamentales. Los daños deb erán ser consecuencia de acciones que hayan transgredido la legislación penal, realizados por grupos armados organizados al margen de la ley.. En este trabajo se focalizarán cómo víctimas a los desplazados y a sus sobrevivientes como hijos y cón yuges. La ley también considera la reparación para. 12.

(13) los miembros de la Fuerza Pública y los reinsertados, reservándose para éstos últimos, un 25% de los activos recuperados.. Varias sentencias de la Corte consideran que los derechos patrimoniales de los desplazados son derechos fundamentales por asociación: para despojarlos de los primeros les fueron violados derechos como la vida y la integridad. (Strouss, J. y Jaramillo, C. 2005). En este principio se basan las acciones de reparación que el artículo 8º de la Ley de Justicia y Paz define en los siguientes términos:. El derecho de las víctimas a la reparación, comprende las acciones que propendan por la restitución, indemnización, rehab ilitación, satisfacción; y las garantías de no repetición de las conductas. 1. Restitución es la realización de las acciones que propendan por regresar a la víctima a la situación anterior a la comisión del delito. 2. La indemnización consiste en compensar los perjuicios causados por el delito. 3. La rehabilitación consiste en realizar las acciones tendientes a la recuperación de las víctimas que sufren traumas físicos y sicológicos como consecuencia del delito. 4. La satisfacción o compensación moral consiste en realizar las acciones tendientes a restab lecer la dignidad de la víctima y difundir la verdad sob re lo sucedido. 5. Las garantías de no repetición comprenden, entre otras, la desmovilización y el desmantelamiento de los grupos armados al margen de la ley. 6. Se entiende por reparación simbólica toda prestación realizada a favor de las víctimas o de la comunidad en general que tienda asegurar la preservación de la memoria histórica, la no repetición de los hechos victimizantes, la aceptación púb lica de los hechos, el perdón púb lico y el restablecimiento de la dignidad de las víctimas. 7. La reparación colectiva debe orientarse a la reconstrucción sico-social de las poblaciones afectadas por la violencia. Este mecanismo se prevé de manera especial para las comunidades afectadas por la ocurrencia de hechos de violencia sistemática. Las autoridades judiciales competentes fijarán las reparaciones individuales,. 13.

(14) Colectivas o simb ólicas que sean del caso, en los términos de esta ley.. La reparación colectiva, mediante proyectos. productivos. en zonas. afectadas por la violencia, está contemplada en decreto reglamentario 4760 de 2005.. Como podemos observar de la trascripción de la ley, ésta deja abierta las posibilidades para que los desplazados no solo recuperen su capital físico, sino que abre la posibilidad de una recuperación de su capital humano, financiero y social. Este es el fundamento legal de la tesis que hoy sostenemos.. II. IMPACTO DE LA VIOLENCIA SOBRE LAS TIERRAS COMO ACTIVO SOCIAL Y SU UTILIZACION. Con el objeto de proponer soluciones que se ajusten a la realidad del agro colombiano, en esta sección se describirá la evolución y la situación actual del sector rural en su relación con el fenómeno del desplazamiento. Basada en las investigaciones de Fajardo (2005), sobre cómo los movimientos poblacionales violentos han afectado la evolución de la agricultura en el país y la estructura de propiedad agrícola, se concluye que concentración. de. tierras. se. en los sitios donde existía una mayor. presentaron. los. mayores. desplazamientos. poblacionales. Como consecuencia de ello, se demostró una disminución en la. 14.

(15) producción agrícola y, más concretamente, en las áreas de cultivos alimentarios. Entre 1990 y 1997 desaparecieron de los cultivos agrícolas más de 700.000 has., y se estima que la pérdida de crecimiento del PBI agropecuario ha sido de 2.1 puntos anuales.(JARAMILLO;2002). Aunque esta sustitución se explica en gran medida por los fenómenos de violencia y concentración de la propiedad, medidas de la apertura económica adoptadas por el gobierno de Gaviria (1990-1994), que desprotegieron la agricultura nacional azotada por la violencia, poniéndola en situación de desventaja frente a los mercados internacionales, desestímularon los índices de productividad del sector y agravaron los seculares índices de concentración de su propiedad.. El fenómeno, además, incidió en una ampliación desordenada de la frontera agrícola y, el reemplazo de tierras dedicadas a la producción de bienes agrícolas alimenticios por pastos para ganadería extensiva; como resultado, hoy, según el IGAC-CORPOICA de 14 millones de hectáreas aptas para la agricultura, solamente se cultivan 4 millones de has., frente a 39 millones de has., que se destinan a pastos cuando solo 19 millones de ellas se consideran aptas para la ganadería.. Como. resultado de lo anterior, se. comprobó. el. consiguiente. arrinconamiento de la población campesina hacia zonas despobladas o áreas de. 15.

(16) ladera, en su mayoría tierras erosionadas, con altísimos riesgos para sus cosechas y su propia supervivencia. El análisis de Fajardo permite corroborar la tesis sobre la ‘’contrarreforma agraria’’ que ha vivido el país desde la década de los 80. Como resultado, primero, de la compra. de fincas por parte de los. narcotraficantes para el lavado de utilidades y, luego por la toma violenta de extensiones considerables de territorio por parte de los actores. del conflicto. armado.. La metodología para la medición de la sostenibilidad municipal a partir de indicadores de calidad de vida y calidad ambiental desarrollada por Martha Matamoros (2005) corrobora la correlación directa entre concentración territorial y conflicto y sirve de base para presentar soluciones que reflejen la realidad del sector rural colombiano. En efecto, apoyada en dicha relación, Matamoros plantea una clasificación municipal que divide los municipios según su carácter agrícola o ganadero, con mayores valores de producción de metales preciosos, de producción minera., de actividad petrolera, con mayores porcentajes de regalías directas sobre gasto público total, con menor concentración de tierra y ganado o mayor porcentaje del área en minifundios.. En términos mas generales, Matamoros clasifica los 1089 municipios colombianos en dos grandes grupos: los municipios predominantemente urbanos: 104 cuyo número representa el 10% del total, con 21.5 millones de habitantes, el 58% de la población, donde se concentran los servicios. financieros. y. 16.

(17) administrativos y que se constituyeron en los grandes receptores de la población desplazada. Y los municipios propiamente rurales, un 90% de los asentamientos territoriales, más de 900 en total, considerados como municipios rurales donde se concentra el 42% de la población. Dentro de éstos últimos se encontraron dos extremos: por un lado, los municipios rurales pequeños con menos de 10,000 habitantes, un 54% del total, que obtienen sus recursos del campo por su profunda vocación agrícola, dentro de los cuales hay 117. con mayor porcentaje de. minifundios con 1.3 millones de habitantes. Aunque estos municipios presentaron los menores desplazamientos, en un 80% están situados en suelos poco aptos para la agricultura.. En el otro extremo, dentro de los municipios rurales hay 145 de ellos que albergan el 18% de la población total y que fueron los mayores expulsores de la población. Estos son clasificados por Matamoros, como municipios de grandes agricultores. y ganaderos que se caracterizan por la gran propiedad y. concentración de ganado y de los cuales, veinticinco están dedicados a la agricultura intensiva. El estudio señala que a comienzos de los años 90, en 74 de estos municipios se presentaron conflictos por la tenencia de la tierra que llevaron a que, entre 1992 y 1995, el 26% de las muertes ocurridas en ellos fueron de carácter violento. Como consecuencia de la agudización del conflicto armado en estos asentamientos, para el. año 2004, se registraron desplazamientos de. población en un 80% de ellos que representaron casi una tercera parte del desplazamiento a nivel nacional. Los departamentos donde se sitúan. estos. 17.

(18) municipios son Cesar, Córdoba, Guajira, Magdalena, Meta, Sucre, Arauca, Casanare y Santander, caracterizados predominantemente por su vocación agrícola y ganadera, en algunos de éstos, por la producción minera y petrolera. Fuente, igualmente, de enfrentamientos armados por el reparto de las regalías y la lucha contra las empresas transnacionales por razones de soberanía.. III. IMPACTO SOBRE LOS DESPLAZADOS.. El objeto de este capítulo, es analizar los costos y el impacto que ha tenido la violencia sobre los activos y el capital de los desplazados lo cual nos servirá de base para proponer las características de una política de reparación económica para compensar, hacia adelante a las víctimas del conflicto armado colombiano.. En términos generales, se puede asumir, tanto a nivel de cifras absolutas como de crecimientos relativos, que una estrategia concentrada en la reducción directa de los índices de violencia, como sucede actualmente con la denominada política de seguridad democrática, priorizará sus recursos en la inversión militar y el sostenimiento de la Fuerza Publica ocupando el espacio fiscal disponible para otras inversiones, particularmente las sociales. Como bien lo anota Amartya Sen (2002) a este respecto: “De hecho, lo que en realidad debería poner en peligro el conservadurismo financiero es la utilización de recursos públicos para fines cuyos beneficios. 18.

(19) sociales distan de estar claros, como los enormes gastos militares que realizan los países pobres, uno tras otro y que a menudo son mucho mayores que el gasto púb lico que destinan a la educación básica o a la sanidad”.. Otra manera de aproximarse a los costos económicos de la violencia es mediante la medición de su impacto directo en la economía. En el índice de desarrollo humano (IDH) trabajado por el DNP (1998) se demostró que la violencia ocasiona una pérdida de crecimiento del Producto Interno Bruto que equivale al 1,9% anual, incluyendo en estas cifras consideraciones de lo que le cuesta al país la lucha contra el narcotráfico. En relación con su impacto social, se estima, por ejemplo, que el valor de la pérdida de activos de la población desplazada en los últimos 10 años, hasta el año 2004, fue de 5,3 billones de pesos, equivalentes al 1,4% del PIB (Ibáñez, A. M. y Jaramillo, C. 2005).. El impacto también se puede examinar analizando la forma como los hechos de violencia ejercidos contra una población objetivo afectan el capital humano al restringir sus posibilidades generales de ser beneficiarios de servicios sociales, como educación o salud; de producir ingresos y adquirir activos, o reclamar, a través de canales institucionales, el reconocimiento de sus derechos como ciudadanos o como víctimas de la violencia en los términos definidos por la Ley 387 de 1997 sobre: el derecho a la ayuda humanitaria; a la salud y la educación; el derecho al resarcimiento económico y el derecho al retorno. (Interpretación T025 de 2004 de la Corte Constitucional).Está probado que a la población desplazada le son violados derechos fundamentales y humanitarios. 19.

(20) como el derecho al trabajo y al domicilio, el derecho a la vida, el derecho a la salud, el derecho a la paz y el derecho a la integridad y la seguridad personal y el derecho jurídico, por la pérdida o por temor a su identificación de la cédula de ciudadanía. Como consecuencia de ello, los desplazados pierden lo que tenían y se les hace más difícil acceder en su nuevo entorno a los bienes y servicios a los que, dentro de un concepto amplio de los derechos humanos, tendrían posibilidad de acceder. Precisamente, siguiendo este enfoque, la literatura económica reciente se ha orientado hacia el tema de la generación de equidad como parte de la problemática general del desarrollo. Rodrik y algunos autores como Sen y Touraine han concentrado sus análisis en la relación entre el sujeto como titular de derechos, sus posibilidades ciudadanas de ejercerlos y la consecuente relación entre libertad, participación y equidad.. Esta relación entre libertad, derechos y satisfacción de necesidades la explica Amartya Sen (2002) cuando recomienda: “…prestar atención a las extensas conexiones que existen entre las lib ertades políticas y la comprensión y la satisfacción de las necesidades económicas… cuya garantía requiere la insistencia en las libertades políticas y en los derechos humanos b ásicos.”: Cuando la búsqueda de una mayor justicia social se acompaña de procesos democratizadores de la participación ciudadana el término tradicional de pobreza es sustituido por el de exclusión. Se puede decir que los desplazados abarcan los cinco tipos de exclusión definidos por el Banco Mundial: exclusión de bienes y servicios por dificultades de acceso a ciertos mercados de productos. 20.

(21) donde se ofrecen bienes de consumo o cuando el ingreso no alcanza para cubrir el sustento básico; exclusión. del mercado laboral, que en el caso de los. desplazados, de tradición eminentemente agrícola y campesina, plantea un problema de desfase entre sus capacidades y sus posibilidades laborales urbanas; exclusión de la tierra que se relaciona directamente con la propia exclusión social; exclusión de la seguridad, que abarca seguridad material y física; exclusión de los derechos humanos, que puede significar el acceso real. a derechos políticos. como participar en el ejercicio del poder estatal, libertad de asociación, el derecho a no ser discriminado o el propio acceso a la ley y la justicia y el acceso a los derechos sociales. (BADETT, 1999).. El. estudio, basado en las encuestas realizadas en los lugares de. recepción de desplazados por La Pastoral Social (IBAÑEZ y MOYA, 2006) describe las condiciones generales de pobreza y el perfil de los desplazados que vi ven hoy como víctimas del conflicto armado colombiano. Del análisis de estas encuestas se pueden extraer varios hallazgos como por ejemplo, que los desplazados por la violencia constituyen un núcleo de pobreza crónica, entendida esta como “una privación de diversos activos y condiciones económicas. que. minan sus capacidades para generar ingresos por un largo período tiempo o por toda la vida.” (Hulme y Shephard). Su condición los sitúa, dentro de la pobreza consuetudinaria, como una nueva forma de pobreza integrada por un núcleo de pobres más pobres que los pobres tradicionales. La vulnerabilidad que caracteriza la pobreza de los desplazados se define para los efectos de este diagnóstico como. 21.

(22) “el riesgo ex ante de que un hogar no pob re en la actualidad sea pob re en el futuro, o que un hogar que en la actualidad es pob re, permanezca en la pob reza en el futuro”. (Chaudiri, Jalan y Suryahadi, 2002).. Otro resultado interesante es que la estructura de los hogares desplazados, comparada con la estructura de los pobres urbanos e indigentes demuestra la situación de vulnerabilidad, exclusión y pobreza crónica a que están enfrentados los desplazados; en efecto, el tamaño del hogar desplazado es más grande que el de los pobres, 4,91 miembros por hogar, frente a 4,4 miembros de los indigentes urbanos; el número de niños menores de 14 años en el hogar es de 2,14 en los desplazados, frente a 1,7 en los indigentes urbanos; la escolaridad promedio del jefe del hogar es de 4,52 años para los desplazados, frente a 5 para los indigentes urbanos; la tasa de dependencia –personas que dependen del jefe cabeza del hogares mayor para los hogares desplazados que para los hogares pobres rurales y urbanos (Ibáñez y Moya, DNP-2006).. Estas circunstancias son causa y efecto de los bajos niveles de ingreso de los desplazados cuyos ingresos según la Encuesta de Gastos e Ingresos de 1995, equivalen al 67% del ingreso de las familias más pobres, por su escasa capacidad para generar ingresos. La situación varía si los hogares desplazados tienen jefatura masculina o femenina: en este último caso, la situación se agrava: $190,000 de ingreso en la jefatura femenina frente a $306.000 de ingreso en la masculina.. 22.

(23) El desplazamiento supone un deterioro en las condiciones generales de equidad de estos sectores como resultado de la pérdida de capital físico, capital humano, capital social y capital financiero: tierra, vivienda, enseres domésticos, la dificultad de acceso a la educación y la salud en el sitio de recepción y la incapacidad de generar ingresos por factores culturales como la imposibilidad de aplicar conocimientos agrícolas en zonas urbanas. Así mismo está el hecho de que muchas de estas familias vienen “mutiladas” por el propio efecto de la violencia con la pérdida de uno o varios integrantes de la familia o por la incapacidad física para trabajar de algunos de ellos. Cómo bien lo dice Amartya Sen (2002): “¿Cuáles hogares enfrentan mayores riesgos de caer en condiciones de pob reza crónica? Primero, los hogares con una base de activos incipiente tienen pocas posibilidades de salir de la pob reza. Los b ajos niveles de escolaridad, una reducida posesión de activos productivos, tales como la tierra, el acceso limitado a los mercados financieros y la poca conexión con redes sociales, son características predominantes en familias que enfrentan una pob reza crónica”. El análisis de las encuestas disponibles parece otorgar la razón a Sen, si se tiene en cuenta que el 81% de los desplazados derivaba su sustento principalmente de la tierra y se estima que perdieron 1.2 millones de hectáreas por valor de $976.000 millones; que el 84% tenía en dichas parcelas una vivienda; que la pérdida promedio de activos de la población desplazada es de $9 millones por familia constituidos por viviendas, muebles y enseres y que, como consecuencia. 23.

(24) de esta pérdida de capital inerte se pierde el 2,1% del crecimiento del producto interno bruto agropecuario. (Ibáñez, Jaramillo. Uniandes, 2006).. Otro hallazgo que resulta del análisis de los estudios disponibles es que las víctimas de la violencia pierden, cuando se desplazan, el contacto con sus redes sociales, la comunicación con los gobiernos locales y el apoyo solidario por parte de sus comunidades. Esta ruptura del tejido social como consecuencia de la violencia que obliga al desplazamiento y la pérdida del sentido de pertenencia limita la posibilidad de los desplazados para reclamar sus derechos como simples ciudadanos, víctimas de la violencia a través de los procedimientos legales y los canales institucionales disponibles en los sitios de llegada. Esta fragmentación y aislamiento de la familia desplazada produce, entre otros fenómenos, la dificultad para su inserción en los mercados laborales urbanos; el aumento de la deserción escolar de los hijos de los desplazados ya que, aunque las cifras muestran que la inserción escolar en menores de 18 años se incrementa por su llegada a los centros urbanos, la presión inmediata por obtener algún ingreso eleva las tasas de deserción escolar por encima de los pobres urbanos tradicionales; además, el 37% de los desplazados está en situación de alta vulnerabilidad alimentaria; 42%, en vulnerabilidad media, y 23% de los menores de cinco años acusan riesgo grave de desnutrición. (PMA, 2003); por otro lado, aunque inicialmente los desplazados se vinculan a los servicios de seguridad social como consecuencia de su registro en las redes urbanas de atención, 80% reportaron enfermedades en los últimos tres meses de realizada la encuesta como resultado de sus condiciones de. 24.

(25) migración; la mala salubridad en las viviendas y las pobres condiciones sociodemográficas que redundan en una alta mortalidad y morbilidad de la población desplazada (PMA, 2003); un 61% de las familias desplazadas se encuentra en condiciones de alto hacinamiento – más de tres personas por habitación, aunque sus posibilidades de acceso a los servicios públicos son superiores a las que tenían en su lugar de origen. (Ibáñez, Mo ya-DNP, 2006).. Una política tendiente a la reparación económica debe tener claro que la población desplazada por la violencia presenta unas condiciones particulares de pobreza que permiten ubicarla como el núcleo de pobres más pobres dentro de los pobres. Esta circunstancia se comprueba con las cifras comparativas sobre pobres desplazados y pobres urbanos. La condición de pobreza crónica de los desplazados nace de la pérdida de los activos que poseían en sus sitios de origen (parcelas, vi viendas, enseres), de su desconexión de un tejido social que les generaba capacidades para acceder a los bienes y servicios sociales públicos en sus regiones y de las condiciones precarias en que llegan a los sitios de acogida.. Así mismo, influyen los cambios que se producen en el núcleo familiar por la pérdida de uno o varios de sus miembros como consecuencia de la violencia, y por la estructura misma de la familia desplazada con más personas a su cargo y menos educación respecto a las familias más pobres urbanas, la asimetría entre su preparación para labores rurales y el entorno urbano donde llegan y, en no pocos casos, el hecho de que la jefatura del hogar se encuentre en. 25.

(26) cabeza de mujeres que reciben una retribución inferior a la de los hombres en sus posibilidades de trabajo.. IV. EL RETORNO SOSTENIBLE. La familia como núcleo central de la sociedad es la base sobre la cual se construirá la política de reparación, por ello al hablar de desplazados nos referimos siempre a los hogares.. El capital humano se desarrolla a través de la familia y ésta es el fundamento de las relaciones sociales, que son la base del capital social.. La violación de los. derechos. humanos. y humanitarios de los. desplazados coarta, en los términos de Amartya Sen, su libertad para desarrollar las capacidades necesarias para producir ingresos, acceder a los servicios sociales del Estado, reconstruir el tejido social y reducir los niveles de desigualdad en que quedaron colocados con el desplazamiento forzado: aproximadamente, entre un 4.4% (RAS) y un 8.8% (COHDES) de la población colombiana se encuentra en estas circunstancias. Se puede decir que una gran parte del decil de ingresos más bajo de la sociedad colombiana, está representado por la población desplazada por la violencia. Si se logran superar los niveles de pobreza de este decil mediante la reparación se mejorará en términos de equidad la situación de la distribución del ingreso en Colombia.. 26.

(27) La nueva política de retorno de los desplazados tiene que tener en cuenta estos factores, la pérdida de ingresos como consecuencia de la pérdida de activos, la disminución de su capital social medido en términos de acceso a los distintos servicios sociales del Estado y la perdida de cohesión resultante del debilitamiento, y en no pocos casos la extinción de tejidos sociales, que antes vinculaban a los desplazados con su entorno inmediato.. Restituir activos, fortalecer el capital social y reconstruir tejidos sociales se convierten así en las tres estrategias inmediatas para asegurar un retorno sostenible.. Jagdish Bhagwati (1988) sostiene que existen dos canales para erradicar la pobreza, el canal directo que trata estrictamente del acceso a bienes y servicios – oferta pública o subsidios de alimentación, salud, educación, vivienda y requerimientos nutricionales-. Y, por otro lado, el canal indirecto, que consiste en el uso de recursos, la regulación, el diseño y la ejecución de políticas y programas, para aumentar el ingreso y mejorar la calidad de vida de los pobres. Los instrumentos que se proponen a manera de ejemplo, son los micro créditos, la distribución de la tierra y el estímulo al empleo, entre otros. Las recomendaciones del trabajo tendrán en cuenta los dos canales propuestos por Bhagwati con su condicionamiento de que la eficiencia del canal indirecto está relacionada con que sus políticas beneficien a los pobres. En el caso de los desplazados, se puede. 27.

(28) asumir que la sostenibilidad de los dos canales ha estado parcialmente financiado por el gasto público social (Ley 387 de 1987), por lo tanto el esfuerzo que deberá hacer el Estado con la política de reparación es básicamente en el reparto de activos y en la financiación de actividades productivas.. La teoría económica reciente, ha establecido que la pobreza se vuelve crónica cuando los hogares no cuentan con una base de activos que les permita ASU MIR los riesgos para mejorar y para producir ingresos. Así, como la vaca para un campesino representa su seguro contra los imprevistos como por ejemplo, una mala cosecha, la certeza de contar con unos activos son su seguro para generar ingresos, desarrollar y diversificar su capacidad productiva.. Cuando se preguntó a los desplazados (Encuesta Pastoral Social), si estarían dispuestos a regresar a sus hogares en caso de que se asegurara el regreso a sus tierras o la disponibilidad de tierras alternativas, la provisión de instrumentos para trabajarlas, el acompañamiento internacional y de las fuerzas del orden, cupos escolares, asistencia en salud y un subsidio monetario por una sola vez, el 33 % manifestó claramente que estarían dispuestos a regresar. Aunque tan solo una tercera parte de los encuestados contestó afirmativamente, es factible que la información y la implementación de una política para el retorno eleve considerablemente el número de hogares que se quieran vincular a él. Cuando se les preguntó que si regresarían bajo las condiciones actuales tan solo un 11% contestó afirmativamente.. 28.

(29) El retorno y la reubicación deb en ser un acto libre e informado y se deben presentar una vez se desactiven las causas originales del desplazamiento. Por este motivo es importante que los programas de retorno se realicen por negociación y consenso y que se difundan los derechos de los desplazados tanto a retornar, como a recibir compensación por los derechos de propiedad sob re la tierra. (ROSE et al. 2000). La ley 975 del 2005 sobre Justicia y Paz determinó las condiciones dentro de las cuales seria aceptable un proceso de desmovilización de los denominados grupos paramilitares. Se trata en esencia de realizar tres principios fundamentales: verdad, justicia y reparación. La verdad se refiere a la confesión detallada de los crímenes cometidos; la justicia tiene que ver con la aceptación de un castigo y la reparación con el resarcimiento del daño moral y económico causado a las víctimas con ocasión los crímenes confesados. Este último elemento, el de la reparación económica fue tratado estrictamente por la Corte Constitucional ( S C319 de 2006) al decidir sobre la constitucionalidad de la ley, determinó que el resarcimiento económico se debería hacer con TODOS los bienes de los paramilitares desmovilizados y, no solamente, con los bienes ilícitos que fueran declarados. Este espacio abre las puertas para una reglamentación generosa de la ley que sirva de base para sustentar financieramente un programa de retorno de los desplazados.. La reglamentación de la Ley de Justicia y Paz, debe contemplar que los bienes obtenidos por cuenta del resarcimiento económico, en dinero o en especie, de las víctimas de la violencia por parte de los grupos armados al margen de la ley. 29.

(30) especialmente activos rurales, se destine a la restitución de activos productivos para la población desplazada. Estos están representados. en. tierra,. semovientes, viviendas, enseres domésticos. Los municipios mas afectados por la violencia, actualmente están dedicados a pastos para la ganadería, por ello se recomienda incluir el ganado como un activo productivo.. Con las premisas. anteriores se proponen las siguientes bases. e. instrumentos para una política de retorno sostenible:. 1. Creación de Comités de Reconciliación municipales. Es el primer y fundamental requisito político y participativo. Esta claro que cualquier política de retorno para que sea viable debe tener en cuenta que el regreso de los desplazados a sus sitios originales debe hacerse a partir de la consideración de que estos territorios hayan sido pacificados, esto es, que los factores objetivos de violencia que forzaron el desplazamiento hayan sido neutralizados. Lo óptimo es la situación en que los hogares regresen a sus lugares de origen porque ello facilita que rápidamente recuperan su capacidad productiva y se vinculan a las redes sociales que ya conocen.. Se presentarán muchos casos, donde la ausencia de tenencia sobre la tierra y la guerra hayan generado un rechazo y un desarraigo imposibles de superar. O casos, en que el conflicto ha destruido el tejido social y ha generado polarizaciones, produciendo “bandos” en la comunidad. Por ende, se podrían. 30.

(31) presentar conflictos entre los que se quedaron en ella y los que van a retornar. Se deben conformar, comités de reconciliación, con la participación de la comunidad y las autoridades municipales para la reconstrucción del tejido social, para el diseño y la discusión de sus proyectos productivos y para que la entrega de tierras no genere nuevos conflictos. Estos comités tendrían el apoyo de la Consejería de Paz de la Presidencia de la República y los observatorios de Paz de la Vicepresidencia. De todas formas, para aquellos hogares donde el retorno es inviable, la reglamentación de la Ley, debe considerar la reubicación en otras áreas geográficas o, alternativamente, en la profundización de las políticas de asimilación en las áreas adonde llegaron.. 2. Creación de Centros de Retorno Sostenible en las cabeceras municipales cuyas zonas rurales hayan sido afectadas por fenómenos de desplazamiento forzado. Estos Centros, coordinados por la Red de Acción Social, con la participación de los comités de reconciliación, conformados por las autoridades locales y delegados de los institutos nacionales. encargados del tema de los. desplazados (Incoder, Red de Acción Social, Procuraduría Agraria, Secretarías de Educación, Secretaria de Salud, Instituto Colombiano de Bienestar Social, Vi vienda Social, y el Banco Agrario, entre otros), canalizará todos los apoyos estatales para las familias desplazadas, particularmente los que tengan que ver con la restitución de la base de activos físicos , representado en accesos a la tierra y vi vienda, activos humanos, representados en la educación, la salud y capital. 31.

(32) financiero mediante un programa de micro créditos donde ellos puedan retomar su capacidad productiva.. En efecto, para atender la llegada de los desplazados en los sitios de recepción, se crearon unas Unidades de Recepción (Unidades de Atención y Orientación – UAOS) que han funcionado para coordinar las acciones de las instituciones. Obviamente, los municipios exitosos en la recepción, han sido los más organizados cómo Bogotá. D.C. Constituir estas mismas unidades en los sitios de retorno es la solución para el acompañamiento de estas familias de una manera eficiente y conveniente para que estas personas vuelvan a confiar en el funcionamiento del Estado. La confianza es un pilar fundamental para la recuperación del capital social. No podemos esperar que una familia de retornados tenga que hacer todos los trámites en diferentas oficinas, en las capitales de departamento, de aquí para allá poniendo en peligro la estabilidad prometida.. 3.Conformación de unas Mallas de Vivienda en los. Municipios de Retorno. donde las familias retornadas se asentarían de manera permanente para recibir la vi vienda, accesos a servicios públicos y apoyos de capacitación para el jefe de hogar y su familia. Como se veía en el análisis de los desplazados en los sitios de recepción o en los centros urbanos ellos tienen un mayor acceso a los servicios públicos, a los cupos escolares y a los servicios de salud. Esto se podría compensar si se les establecen unos programas de vivienda social cerca al municipio donde se les otorga la parcela, para disminuir los gastos del Estado en. 32.

(33) términos de provisión de vivienda y servicios sociales y públicos y de esta manera aprovechar las economías de escala y las economías de aglomeración.. Los problemas de aislamiento del campesino y su familia les limitaron el acceso a la vivienda y a los servicios públicos y sobre todo los aisló de la seguridad tanto física como social, que al menos le brindaría el pueblo cercano a su parcela. La caracterización de los municipios que describí someramente en el segundo capítulo, y las muy completas investigaciones, que hay en el país, sobre el desarrollo municipal permitirán conocer cuáles serían municipios rurales con mayor retorno y sobre qué condiciones se podrían beneficiar estos municipios con el desarrollo de políticas integrales de infraestructura social y física, no solo para los desplazados sino para los habitantes del municipio.. Por ello, se hace. prioritario, elaborar programas integrales que cubran también a la población que no se desplazó, para que toda las comunidades que fueron azotadas por la violencia se sientan beneficiados de los programas de retorno y participen activamente en la reconstrucción de sus comunidades.. Todo los puntos anteriores deben estar enmarcados dentro Desarrollo de un Programa de Participación para el Regreso a tra vés del cual se asegure la participación de las familias desplazadas en las decisiones fundamentales sobre su retorno, su nuevos asentamientos, la restitución de activos productivos y financieros, el. acceso. a servicios. sociales. y la. creación. de. nuevos. relacionamientos ciudadanos en entornos locales y solidarios. Este programa. 33.

(34) incluiría el diseño de formas cooperativas que acompañen el proceso de retorno y asentamiento sustentables.. 4.Presentación de un Proyecto de Ley de Amnistía para la Restitución de Activos que contemple la exoneración de cargas impositivas locales sobre los predios y sobre los registros de los títulos de propiedad; condonación de deudas y amnistías de pagos atrasados en materia de servicios públicos de aquellos predios rurales que fueron abandonados por el desplazamiento forzado por sus legítimos dueños.. Tan solo un 30% de los desplazados declaran poseer títulos registrados de propiedad, ya sea porque no han obtenido los recursos para registrarla, o porque eran poseedores, o porque tenían otra forma de tenencia. En el primer caso, la Superintendecia de Notariado y Registro ordenó una rebaja en las tasas de registro para hacer posible la regularización de la propiedad. Por falta de información muchos de los beneficiarios de esta medida no la conocen. Para favorecer a los poseedores de predios abandonados, la Ley 387 del 97 considera en su artículo 27, la protección a la posesión:“La perturbación de la posesión o abandono del bien mueble o inmueble, con motivo de una situación de violencia que obliga al desplazamiento forzado del poseedor, no interrumpirá el término de prescripción –a partir de la Ley 791 de 2002 el término de prescripción extraordinaria pasó de 20 años a 10 y la ordinaria de 10 a 5 años - a su favor. El poseedor interrumpido en el ejercicio de su derecho informará del hecho del. 34.

(35) desplazamiento a la Personería Municipal,….. o a cualquier entidad del Ministerio Público”. Así mismo, los desplazados por la violencia al dejar sus predios abandonados, fueron amparados constitucionalmente, no importando su forma de tenencia. Los derechos patrimoniales vulnerados, por conexidad, en la actual coyuntura se consideran fundamentales y las diferentes formas de tenencia, están amparadas por la Constitución, introducidas en diversas sentencias de la Corte (Strouss, J. y Jaramillo, C. 2005). Por lo tanto esta ley permitiría agrupar en una sola, la protección de los derechos patrimoniales de las víctimas de la violencia d contemplando un esquema de regularización de tenencia sobre la tierra que les facilite su tránsito a ser propietario.. La mayor defensa contra la pobreza y a su vulnerabilidad es lograr tener más propietarios. Como se observó en este trabajo en los municipios rurales que se caracterizan por la pequeña propiedad de minifundios, fue en dónde menos se presentaron hechos de violencia. La reforma agraria tan esperada puede lograrse con. la reparación económica de la Ley de Justicia y Pa z que con una. reglamentación amplia y generosa para los desplazados por el conflicto armado y las comunidades afectadas por la violencia.. 35.

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