305-99
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las diez horas del día diecinueve de marzo de dos mil uno.
El presente proceso de amparo constitucional ha sido promovido por la sociedad Inversiones AHG, S.A. de C.V., a través de su apoderado general judicial Oscar Antonio Rodríguez, mediante demanda presentada el seis de abril de mil novecientos noventa y nueve, contra actuación del Ministro de Hacienda, que estima vulneran los derechos constitucionales de audiencia, libertad económica y seguridad jurídica.
Han intervenido en el proceso, además de la parte actora, el Ministro de Hacienda, a través de su apoderado el licenciado Glicerio Oswaldo Medina Cornejo, como autoridad demandada; y el doctor René Mauricio Castillo Panameño, en su calidad de Fiscal de la Corte.
Analizado el proceso; y, considerando:
I.- La actora expuso en su escrito de demanda, que el ocho de julio de mil
novecientos noventa y ocho, el Ministerio de Hacienda emitió el acuerdo ejecutivo N°522, mediante el cual la autorizó para que operara y explotara un establecimiento comercial dedicado a la venta de ropa Perry Ellis y Habanos y sus accesorios, bajo el régimen aduanero de tiendas libres, eximiéndola del pago de los impuestos de importación. Pero -agrega- el dieciséis de marzo de mil novecientos noventa y nueve, fue notificada del acuerdo ejecutivo N°109 emitido también por el Ministerio de Hacienda, con fecha veintinueve de enero del mismo año, en que revoca el acuerdo inicialmente indicado. Lo anterior -afirma- vulnera los derechos constitucionales de audiencia, libertad económica y seguridad jurídica; pues para revocar los beneficios concedidos, debió dársele audiencia previa, ya que por un lado, existen derechos adquiridos en virtud del primer acuerdo; y, por otro, la revocatoria no puede ni debe ser arbitraria, sino apegada a los derechos de los gobernados, que la Constitución protege y garantiza. Por todo lo anterior pidió se admitiera la demanda, se ordenara la suspensión del acto reclamado y en sentencia se le concediera amparo constitucional y se ordenara que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de pronunciarse la revocatoria de la concesión.
Se admitió la demanda, se ordenó la suspensión provisional del acto reclamado, en el sentido de que la parte actora podía seguir gozando de todos los beneficios adquiridos en virtud del acuerdo ejecutivo N°522 emitido por el Ministerio de Hacienda, durante la tramitación del presente proceso de amparo y también previo al cumplimiento del plazo otorgado en el mencionado acuerdo. Asimismo, se pidió informe a la autoridad demandada, quien por medio de su apoderado, licenciado Glicerio Oswaldo Medina Cornejo, negó los hechos que se le atribuyen en la demanda.
Conforme al art.23 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, se mandó oír al Fiscal de la Corte, para la siguiente audiencia, quien no la contestó.
Se confirmó la suspensión del acto reclamado y se pidió nuevo informe con las justificaciones pertinentes a la autoridad demandada, la que en esencia y mediante su apoderado dijo, que a petición del representante de la sociedad Inversiones AHG, S.A. de C.V. y en virtud de un contrato de arrendamiento celebrado entre la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma (CEPA) y dicha sociedad, el Ministerio de Hacienda autorizó a la primera, mediante acuerdo N°522, emitido el ocho de julio de mil novecientos noventa y ocho, para que "por el plazo de dos años pueda operar un establecimiento comercial de Tienda Libre para la operación y explotación de un negocio de venta de ropa Perry Ellis y Habanos, y sus accesorios; al amparo de la Ley del Régimen Aduanero de Tiendas Libres, a fin de que pueda introducir mercancías para destinarlas únicamente a la venta de viajeros que salgan del país por vía aérea, así como a las personas que gozan de exenciones del pago de impuestos en virtud de Leyes Especiales". Pero -añade- posteriormente ese Ministerio comprobó la falta de uno de los requisitos establecidos en el artículo 6 de ley en comento, consistente en que la adjudicación de un local para operar bajo el régimen de tiendas libres en el Aeropuerto Internacional El Salvador, debe ser previa licitación, por lo que al haberse incumplido con tal requisito, se procedió a revocar mediante acuerdo N°109 del
veintinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve el acuerdo N°522 antes apuntado. De conformidad al artículo 27 de la Ley de Procedimientos Constitucionales se corrió traslado al Fiscal de la Corte y a la parte actora. El Fiscal de la Corte expuso que según los informes rendidos por la autoridad demandada, ésta "reconoce obviamente que no le concedió [ a la sociedad demandante] el momento procesal oportuno de defenderse con arreglo al Art.11 Cn". La actora, por su parte, no hizo uso del mismo.
Por último, esta Sala, mediante resolución de las diez horas del día tres de marzo de dos mil, ordenó omitir el plazo probatorio, por lo que el proceso quedó en estado de dictar sentencia.
II.- El acto de autoridad contra el cual reclama la sociedad demandante es la
revocatoria del acuerdo No.522, de fecha ocho de julio de mil novecientos noventa y ocho, por medio del cual el Ministerio de Hacienda la autorizó para que operara y explotara un local en el Aeropuerto Internacional El Salvador, bajo el régimen de tienda libre. Dicha revocatoria –aduce la actora- vulnera sus derechos de audiencia, libertad económica y seguridad jurídica, reconocidos en los artículos 11, 102 inciso primero y 2 de la Constitución, respectivamente.
Para el adecuado examen de las infracciones alegadas por la demandante, es indispensable exponer el proceso lógico de la presente decisión, a fin de establecer los presupuestos que servirán de fundamento a la misma. Al respecto, el análisis ha de ajustarse al siguiente orden: (1) determinar la naturaleza jurídica de los actos administrativos que autorizan el funcionamiento de establecimientos comerciales bajo el régimen aduanero de tiendas libres; (2) dependiendo de su naturaleza, establecer si la revocatoria de ese acto administrativo constituye violación a la seguridad jurídica y al derecho de audiencia de la persona autorizada para tal efecto; y, (3) lo referente a la libertad económica, como
manifestación del derecho general de libertad, que supuestamente ha sido vulnerada con la revocatoria.
(1) El acto administrativo constituye una declaración unilateral de voluntad, que depende de un solo sujeto de derecho -el Estado o ente público-, destinado a producir efectos jurídicos individuales y concretos, es decir, crea derechos u obligaciones para la administración y el administrado.
Dependiendo de la incidencia de los actos administrativos en la esfera jurídica de un particular, aquéllos pueden bifurcarse en actos favorables, cuando declaran, reconocen o amplían la esfera jurídica del particular; y actos desfavorables o de gravamen, cuando inciden privando o restringiendo derechos o intereses jurídicamente protegidos, o colocan al particular en situación de desventaja.
Los actos favorables surgen como consecuencia de las relaciones entre el estado y los administrados; imponiéndole a la administración el deber de cumplir con determinadas prestaciones, como sucede en aquellos que conceden exenciones o reducciones tributarias, por cuanto crean situaciones jurídicas individualizadas en favor de los beneficiados.
En la exención existe un derecho subjetivo al disfrute de la misma, que no puede ser suprimido ni suspendido durante el tiempo de vigencia, de manera tal que la revocatoria del acto administrativo en que la exención hubiera sido concedida, no puede acarrear la pérdida de ese derecho, ni puede éste tampoco verse afectado por leyes posteriores que supriman explícitamente las exenciones o beneficios fiscales, porque en ambos casos estaríamos en un supuesto de violación de derechos tributarios adquiridos.
Y es que, para los efectos de la revocación en materia administrativa, resulta indispensable plantear una distinción entre los actos que crean derechos subjetivos a favor de los particulares, y aquellos actos que no crean tales derechos. La primera clase de actos mencionados no pueden ser revocados por la administración, en mérito a que han obtenido estado de firmeza. Así pues, si del acto administrativo nacieran o se originaran derechos a favor de los particulares, aquél acto es inmutable en sede administrativa; y solamente le quedaría a la Administración Pública la acción de lesividad ante la
jurisdicción contencioso administrativa. En lo referente a los actos administrativos de los cuales no surgen derechos para los particulares, los mismos pueden ser objeto de
revocación en sede administrativa en cualquier momento.
La potestad de revocación de los actos en comento se fundamenta en la finalidad que tiene la autoridad administrativa de satisfacer en la mejor forma los intereses públicos y de observar la ley. Si el acto administrativo demuestra ser inadecuado, ya sea porque posteriormente a su emisión las circunstancias o intereses generales en que se fundó se han modificado; o porque fueron mal apreciadas las circunstancias o intereses generales en el momento de su emanación, la administración tiene la facultad de sustituirle con otro más idóneo, pero siempre observando los preceptos contenidos en la Constitución.
En tal sentido, de lo expuesto en párrafos anteriores, se tiene que, si bien es plenamente válida la revocación de un acto administrativo favorable al particular ésta debe realizarse a través de los cauces que el mismo ordenamiento jurídico impone, esto es la acción de lesividad ante la jurisdicción contencioso administrativa, formalidad que
deviene de la incidencia del acto favorable en la esfera jurídica de protección del administrado.
(2) Establecida la naturaleza jurídica de tales actos administrativos, procede continuar con el análisis del acto reclamado a fin de verificar si la revocatoria de la autorización constituye violación de los derechos constitucionales alegados por la parte actora.
La seguridad jurídica es, desde la perspectiva del derecho constitucional, la condición resultante de la predeterminación, hecha por el ordenamiento jurídico, de los ámbitos de licitud e ilicitud en la actuación de los individuos, lo que implica una garantía para los derechos fundamentales de la persona y una limitación a la arbitrariedad del poder público. Puede presentarse en dos manifestaciones: la primera, como una exigencia objetiva de regularidad estructural y funcional del sistema jurídico a través de sus normas e
instituciones; y en la segunda, en su faceta subjetiva, como certeza del derecho, es decir, como proyección, en las situaciones personales, de la seguridad objetiva, en el sentido que los destinatarios del derecho puedan organizar su conducta presente y programar
expectativas para su actuación jurídica futura bajo pautas razonables de previsibilidad. Desde esa perspectiva y tal como lo ha sostenido esta Sala en innumerables
ocasiones, por seguridad jurídica se entiende la certeza del imperio de la ley, en el sentido de que el Estado protegerá los derechos de las personas tal y como la ley los declara; en otras palabras, la certeza para el particular que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares y autoridades competentes, ambos establecidos previamente.
Consta en el presente expediente judicial, –de fs.8 a 10- fotocopia certificada por notario del Acuerdo No.522, del ocho de julio de mil novecientos noventa y ocho, mediante el cual el Ministerio de Hacienda autorizó a la sociedad Inversiones A.H.G., S.A. de C.V. para que operara y explotara un local en el Aeropuerto Internacional El Salvador, bajo el régimen de tienda libre, durante el plazo de dos años, contados a partir de la fecha de emisión del mismo. También se encuentra a fs.11 y 12 fotocopia certificada por notario del Acuerdo No.109, del veintinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve, en el que dicho Ministerio revocó la autorización antes relacionada, porque –según esa autoridad- la sociedad en mención no cumplió con los requisitos legales para gozar de los beneficios que concede la Ley del Régimen Aduanero de Tiendas Libres.
Para el caso, el Art.6 inciso primero de la citada ley, en lo pertinente, reza: "El Ministerio de Hacienda procederá a autorizar el funcionamiento, bajo el régimen de Tiendas Libres, luego que la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma haya adjudicado los locales, mediante licitación y calificación de los concursantes conforme a sus regulaciones internas."
Del texto de la anterior disposición, se advierte que la ley es clara y categórica al estipular que previo a autorizar el funcionamiento de algún local bajo el régimen de tienda libre, éste debe ser adjudicado -mediante licitación- por CEPA.
Ahora bien, el contrato celebrado entre CEPA y la sociedad Inversiones A.H.G., S.A. de C.V. fue un arrendamiento de un local en el Aeropuerto Internacional El Salvador -fs.31 a fs.43 de este expediente- el mismo que aparece relacionado en el romano II del acuerdo No.522, mediante el cual el Ministerio de Hacienda autorizó a dicha sociedad para explotar y operar un local en el aeropuerto bajo el régimen de tienda libre. Lo anterior significa que, a pesar que la ley en comento exige que el establecimiento comercial debe ser adjudicado por CEPA a través de licitación para funcionar bajo el régimen de tienda libre, ese Ministerio le confiere al contrato de arrendamiento la categoría de adjudicación y genera derechos a favor de la sociedad, pues la autorización implica una serie de
exenciones fiscales. En otras palabras, la falta de adjudicación por licitación para operar una tienda libre en el aeropuerto internacional fue convalidada por el mencionado
Ministerio, pues el documento a que hace alusión fue justamente el que sirvió de base para la autorización. En consecuencia, no puede revocar el referido acuerdo alegando que aquélla "no ha cumplido con los requisitos necesarios establecidos por la Ley, en lo referente a la forma de obtener el arrendamiento del local a utilizar para funcionar como Tienda Libre", porque la ley no contempla tal figura sino exclusivamente la adjudicación por licitación.
Es evidente, entonces, que la falta de tal requisito pudo ser detectada o advertida en el momento en que el Ministerio de Hacienda tuvo bajo su conocimiento el documento presentado por la sociedad Inversiones A.H.G., S.A. de C.V. al solicitar la autorización respectiva, donde aparece que el establecimiento del aeropuerto fue dado en arrendamiento y no adjudicado por licitación por la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma. De manera que, en este caso, si el Ministerio autorizó el funcionamiento de un local bajo el régimen de tienda libre en contravención a lo dispuesto por el Art.6 arriba citado, la única forma de expulsar del mundo jurídico ese acto era a través de la denominada acción de lesividad ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corte; sin embargo, no consta en este expediente judicial que el Ministerio de Hacienda haya interpuesto la demanda respectiva; en consecuencia, no puede revocarse el acuerdo en sede administrativa, cuando los
beneficios otorgados a través de la autorización ya han generado derechos a favor de la persona –natural o jurídica- a nombre de quien se emite la concesión.
En ese sentido y tal como esta Sala ha sostenido en su construcción jurisprudencial, una manifestación de la seguridad jurídica, es que el Estado protegerá los derechos de las personas tal y como la ley los declara; y es evidente que ello comprende que -salvo expresa y clara disposición legal- las personas sólo son responsables de su propia conducta; en consecuencia, no puede hacerse responsable al gobernado cuando la misma administración autoriza la explotación y funcionamiento de un local bajo el régimen de tienda libre en el Aeropuerto Internacional de El Salvador, sin advertir la falta de un requisito para tal efecto. En consecuencia, si la autorización lleva implícita los beneficios que otorga la Ley del Régimen Aduanero de Tiendas Libres, ésta generó derechos subjetivos a favor de la sociedad Inversiones A.H.G., S.A. de C.V. -por el tiempo que fue concedida-, por lo que, habiéndose concedido la autorización, la autoridad demandada debe asumir su
responsabilidad respetando el derecho adquirido por la mencionada sociedad, mediante Acuerdo No.522 de ocho de julio de mil novecientos noventa y ocho, ya que éste constituye un acto administrativo favorable al administrado, el cual no puede ser revocado sino
En virtud de lo expuesto en los acápites precedentes, esta Sala concluye que en el presente caso, la revocatoria del acto administrativo que creó derechos subjetivos a favor de la sociedad demandante vulnera su seguridad jurídica y derecho de audiencia, por consiguiente, es procedente conceder el amparo solicitado por la actora contra la revocatoria de la autorización para el funcionamiento de un local en el Aeropuerto Internacional El Salvador bajo el régimen de tienda libre.
(3) En cuanto a la libertad económica, la sociedad demandante afirma que, el Ministerio de Hacienda vulneró esa manifestación específica del derecho de libertad al revocarle la autorización para la explotación y funcionamiento de un local en el aeropuerto bajo el régimen de tienda libre.
Al respecto, en el presente caso, la violación de la libertad económica hubiese implicado, entre otros aspectos, impedir u obstaculizar que la sociedad Inversiones A.H.G., S.A. de C.V., operara y explotara bajo el régimen de tienda libre, el establecimiento
comercial del Aeropuerto Internacional El Salvador que le fue autorizado por el Ministerio de Hacienda, mas no consta de la prueba aportada al proceso que la revocatoria de dicha autorización haya imposibilitado a la sociedad demandante el ejercicio de su actividad económica, en consecuencia, procede desestimar la pretensión planteada por la actora, en lo que concierne a este punto.
III.- Determinada la violación constitucional en la actuación de la autoridad demandada, corresponde examinar lo relativo al efecto restitutorio de la sentencia estimatoria.
Al respecto, es necesario aclarar que cuando este Tribunal reconoce en su sentencia la existencia de la violación constitucional alegada, la consecuencia natural y lógica es la de reparar el daño causado, restaurando las cosas al estado en que se encontraban antes de la ejecución del acto violatorio de derechos, y restableciendo al perjudicado en el pleno uso y goce de sus derechos violados. Por ello, el artículo 35 de la Ley de Procedimientos
Constitucionales, en sus primeras líneas, señala el efecto normal y principal de la sentencia estimatoria: el efecto restitutorio.
Ahora bien, este efecto restitutorio debe entenderse en forma amplia, es decir, atendiendo a la doble finalidad del amparo: en primer lugar, el restablecimiento del orden constitucional violado; y, en segundo lugar, la reparación del daño causado. Sin embargo, en el presente caso, la restitución de las cosas al estado en que se encontraban antes de la violación, no debe entenderse desde el punto de vista físico, sino desde una perspectiva jurídica, como efecto directo de la presente sentencia estimatoria.
En ese sentido, en el caso sub iudice, al amparar a la sociedad demandante contra el la revocatoria emitida por el Ministerio de Hacienda, el efecto restitutorio se traduce en invalidar dicho acto para evitar que produzca sus efectos, en lo relativo a una posible tasación o liquidación -por parte de dicha autoridad- de impuestos u otras obligaciones tributarias a las que estaría sujeta la sociedad Inversiones A.H.G., S.A. de C.V. si no hubiese gozado total o parcialmente de tal autorización que contiene exenciones del pago de los impuestos a que se refiere el Art.1 de la Ley del Régimen Aduanero de Tiendas
Libres. Lo anterior no implica que la autorización para operar bajo el régimen de tiendas libres subsista hasta la fecha de esta sentencia, por cuanto tal autorización fue otorgada para un período de dos años contados a partir del ocho de julio de mil novecientos noventa y ocho hasta el ocho de julio de dos mil.
POR TANTO: A nombre de la República con base a las razones expuestas; y en aplicación de los artículos 32, 33, 34 y 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala FALLA: (a) Ha lugar al amparo solicitado por la sociedad Inversiones AHG, S.A. de C.V., contra providencia del Ministro de Hacienda, que vulnera su seguridad jurídica y derecho de audiencia; (b) Declárase que no ha lugar el amparo solicitado por dicha sociedad, en cuanto a la violación de la libertad económica; (c) Déjase sin efecto el Acuerdo No.109 emitido por ese Ministerio el veintinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve, a fin de evitar posibles tasaciones o liquidaciones de impuestos u otras obligaciones tributarias a las que estaba exenta en virtud de la autorización, por el plazo estipulado en el Acuerdo No.522, del ocho de julio de mil novecientos noventa y ocho; y, (d) notifíquese.---A. G. CALDERON---R. HERNANDEZ VALIENTE---J. E. TENORIO---MARIO SOLANO---J. ENRIQUE ACOSTA---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---S. RIVAS AVENDAÑO---RUBRICADAS
