SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San Salvador, a las nueve horas del día treinta de agosto del año dos mil dos.

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103-P-2000

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San Salvador, a las nueve horas del día treinta de agosto del año dos mil dos.

El presente juicio contencioso administrativo ha sido promovido por el señor Roberto Salvador Panamá Molina, agricultor, del domicilio de Santa Ana y de sesenta y cinco años de edad al inicio de este proceso, quien actúa en representación de la Sociedad PANAMA HERMANOS Y COMPAÑIA, impugnando de ilegal la resolución emitida por el Consejo Directivo de la Superintendencia del Sistema Financiero, mediante la cual se declaró inadmisible un recurso de apelación.

Han intervenido en el juicio: la parte actora en la forma indicada; el Consejo Directivo de la Superintendencia del Sistema Financiero como autoridad demandada; y la licenciada Ana Cecilia Galindo Santamaría, mayor de edad, abogado, de este domicilio, en carácter de delegada del señor Fiscal General de la República.

CONSIDERANDOS:

ANTECEDENTES DE HECHO, ALEGATOS DE LAS PARTES.

I.- En la demanda presentada la parte actora manifiesta: 1) Acto Impugnado y Autoridad Demandada. Que la autoridad contra la cual dirige su demanda es el Consejo Directivo de la Superintendencia del Sistema Financiero. El acto objeto de su pretensión es la resolución emitida por el referido Consejo, mediante la cual le declara inadmisible la apelación

presentada contra la decisión del Fondo de Saneamiento y Fortalecimiento Financiero, que le negó acogerse a los beneficios del Decreto 263. 2) Circunstancias. Relata que su

representada ha tratado de beneficiarse del Decreto 263, con el cual todas las personas jurídicas y naturales tenían el beneficio o derecho de pagar el quince por ciento de la deuda total, capital e intereses, pero es el caso que el FOSAFFI no les concedió el beneficio de acogerse a dicho decreto, por lo cual recurrió a la Superintendencia del Sistema Financiero el día veinte de mayo de mil novecientos noventa y nueve, solicitando el beneficio antes relacionado. Que la Superintendencia del Sistema Financiero a través de su Consejo Directivo conoció de su solicitud en apelación, en la cual le deniegan el beneficio de condonar el ochenta y cinco por ciento de la deuda total, tal como lo establece dicho decreto. Que el Consejo al igual que el FOSAFFI decide no condonar el ochenta y cinco por ciento de la deuda y beneficiarlos a cancelar el quince por ciento de la misma, siendo que otros créditos por ser de destino agrícola, si fueron acogidos por el decreto antes mencionado. 3. Fundamentos de la impugnación. Señala que se ha violado el derecho a accesar en forma igualitaria a los beneficios del Decreto 263, y el artículo 14 del mismo decreto. 4) Petición. Con base en lo expuesto, pide se suspenda la continuación y actuación del FOSAFFI en el juicio ejecutivo mercantil clasificado al número 236-E-99 del Juzgado Tercero de lo Mercantil de esta Ciudad; ordenar a la Superintendencia del Sistema

Financiero a que la beneficie con el decreto en comento y a que se declare la ilegalidad de la resolución que adversa.

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II- Se admitió la demanda, se tuvo por parte al señor Roberto Salvador Panamá Molina en el carácter en que compareció, se solicitó a la autoridad demandada informe sobre la existencia del acto impugnado, se suspendió provisionalmente los efectos del mismo en el sentido que no se continuaran las acciones promovidas por el Fondo de Saneamiento y Fortalecimiento Financiero contra la Sociedad PANAMA HERMANOS Y COMPAÑÍA, en el juicio ejecutivo mercantil clasificado al número 236-E-99 del Juzgado Tercero de lo Mercantil de esta Ciudad. Recibido dicho informe se solicitó a la autoridad demandada uno nuevo en el que señalara las justificaciones de legalidad del acto que se le imputa, se confirmó la suspensión decretada y se ordenó notificar la existencia de este juicio al señor Fiscal General de la República. Al contestar el informe justificativo la Superintendencia del Sistema Financiero manifestó que efectivamente, la providencia impugnada por la Sociedad PANAMA HERMANOS y Compañía, fue pronunciada por el Consejo Directivo de la misma conforme a derecho, de acuerdo al Decreto Legislativo 263 de fecha veintitrés de marzo de mil novecientos noventa y ocho, publicado en el Diario Oficial del día dos de abril de dicho año, con sus reformas, decreto que aún está vigente por haber sido prorrogado por la Asamblea Legislativa en su oportunidad. Dicho Decreto Legislativo alude a la Ley Especial para Facilitar la Cancelación de las Deudas Agraria y Agropecuaria para posibilitar que los deudores a los que se aplica obtengan nuevos préstamos y se puedan reincorporar a la producción agropecuaria en beneficio de la población general como un acto de buena gestión financiera, estableciéndose a tales efectos, en el artículo quince del Decreto, que "Las instituciones acreedoras excluirán de los beneficios de esta ley, previa comprobación y mediante resolución razonada, a aquellos deudores que se encuentren en cualquiera de las siguientes circunstancias: a) Las personas que hayan desviado los fondos de los créditos para destinos diferentes a los acordados en los contratos respectivos y no lo puedan justificar; b) Los usuarios que, habiendo recibido indemnizaciones provenientes de seguros de los bienes dados en garantía, no hubieren cumplido con sus obligaciones crediticias; y, c) Los usuarios que hayan vendido o traspasado los bienes dados en garantía sin autorización de la institución financiera, salvo aquellos en los cuales el producto de la venta fue abonado al crédito. Los deudores a quienes se les negare los beneficios de esta ley, por encontrarse en cualquiera de las circunstancias antes referidas, podrán recurrir en segunda instancia y dentro de los quince días siguientes a la comunicación de la

denegatoria para ante la Superintendencia del Sistema Financiero, quien resolverá dentro de los treinta días siguientes a la interposición del recurso. De resolverse persistiendo la

denegatoria, se podrá interponer el recurso de lo contencioso administrativo ante la Sala respectiva de la Corte Suprema de Justicia". Que la posibilidad de recurrir ante esta Superintendencia la ley aludida la concede para aquellos deudores a quienes se les han negado los beneficios de la ley por encontrarse en cualquiera de las circunstancias referidas en los literales a), b) y c) del artículo quince del citado Decreto, no en otros. Que el actor debió plantear dicho recurso para ante la Superintendencia del Sistema Financiero, lo que procesalmente significa que el recurso debe de plantearse ante la institución acreedora que le ha negado los beneficios de la ley para que ésta, al admitirlo, lo remita a la

Superintendencia del Sistema Financiero de conformidad a la ley. Manifiesta la autoridad que la Sociedad PANAMA HERMANOS Y COMPAÑÍA, solicitó en dos ocasiones al Fondo de Saneamiento y Fortalecimiento Financiero, FOSAFFI, a través del Banco

Hipotecario de El Salvador como Banco Administrador, los beneficios legales aludidos, en cuanto al crédito referencia PB- 11186-1, y que el FOSAFFI mediante nota de fecha treinta de abril de mil novecientos noventa y nueve, comunicó a tal entidad que se mantenía lo

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acordado en Sesión CA-17/98 del día quince de junio de mil novecientos noventa y ocho, respecto a la denegatoria de calificación bajo los beneficios del Decreto Legislativo doscientos sesenta y tres sobre el crédito Referencia PB- 11186-1, por ser su destino original habilitaciones, adelantos y compras de café cosecha 77/78 y cancelar al Banco Cuscatlán crédito hipotecario a cargo de la demandante originado por adelantos de café, destino que no están contemplados para gozar de tales beneficios. Que el día veinticinco de mayo de mil novecientos noventa y nueve, reciben una nota de la Sociedad Panamá

Hermanos y Compañía, en la que se solicita la calificación de beneficiario del mencionado Decreto. Que lo anterior, a tenor del Art. 7 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa lleva a la inadmisibilidad de la demanda, por la existencia de un acto confirmatorio de acuerdos adoptados con anterioridad sobre el mismo tema.

Que mediante acuerdo de este Consejo adoptado en Sesión Número CD- diecisiete/dos mil, de fecha veintinueve de marzo del año dos mil, se acordó declarar inadmisible la solicitud planteada por la Sociedad Panamá Hermanos Compañía al considerar además que ella no se fundamentaba en ninguna de las circunstancias señaladas en los literales a), b) y c) del artículo quince del Decreto Legislativo expresado. Que los casos en que dicho Consejo puede conocer en segunda instancia a tenor del Decreto Legislativo doscientos sesenta y tres son los enumerados en su artículo quince, esto es aquellos casos que se refieren exclusivamente a las situaciones en que: a) Las personas hayan desviado los fondos de los créditos para destinos diferentes a los acordados en los contratos respectivos y que no lo puedan justificar; b) Cuando los usuarios hubieren recibido indemnizaciones provenientes de seguros de los bienes dados en garantía y no hubiesen cumplido con sus obligaciones crediticias; y, c) Cuando los usuarios hayan vendido o traspasado los bienes dados en garantía. En tal escenario normativo, la disposición aludida únicamente faculta a este Consejo, como autoridad superior de la Superintendecia del Sistema Financiero, a conocer y resolver de las apelaciones de los casos que encajen en las circunstancias antes

enumeradas, por lo que, a contrario sensu, todo otro caso fuera de ellas no puede ser resuelto por esta autoridad, en segunda instancia, a título de un recurso de apelación que se presente al respecto. Lo que está implícito en toda esta actuación es obviamente el principio de legalidad de la administración pública, reconocido por la Constitución de la República en el inciso último de su artículo ochenta y seis, al decir que: "Los funcionarios del

Gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que expresamente les da la ley", razón por la cual manifiesta la autoridad demandada que no puede ir más allá de las potestades que expresamente le son reconocidas por la ley, porque de hacerlo se estaría violentando dicho principio. Que la Superintendencia así, incluso de conformidad a las disposiciones contenidas en su Ley Orgánica, particularmente de acuerdo a su artículo tres, debe cumplir y hacer cumplir las leyes, reglamentos y demás disposiciones legales

aplicables. Afirman que lo que se discute en este caso es un tema de competencia o incompetencia legal, advirtiendo que de la manera como se han presentado las circunstancias fácticas, en el caso particular el organismo que integran no tiene

competencia legal alguna para considerar y resolver planteamientos en segunda instancia que no encajan en cualquiera de las tres circunstancias descritas en el artículo quince del aludido Decreto Legislativo. Finalmente afirman que han actuado conforme a derecho al resolver el recurso planteado por la representante legal de la Sociedad PANAMA

HERMANOS Y COMPAÑÍA, que esta institución autónoma está sujeta a las leyes

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llamada a propiciar la seguridad jurídica en todas sus actuaciones administrativas que, además, han de estar inspiradas en el principio de legalidad. Que si es el caso que el Decreto Legislativo en referencia se quedó corto en su comprensión para no abordar temas como el planteado por la entidad impetrante, ello constituye una responsabilidad propia de los legisladores que emitieron aquel Decreto, no de esa Superintendencia, pues que a ella sólo le corresponde cumplir con el marco legal aplicable de la manera como los

legisladores lo determinaron.

III. Mediante auto de las ocho horas y veinte minutos del día veinticuatro de mayo del año dos mil uno, se declaró sin lugar la inadmisibilidad solicitada, se tuvo por agregados el escrito y la credencial presentados por la licenciada Ana Cecilia Galindo Santamaría, a quien se le dio intervención en carácter de delegada y en representación del señor Fiscal General de la República. En vista que la disputa en el presente proceso versa sobre la correcta aplicación de la ley a la cosa cuestionada, de conformidad con los Arts. 25 y 28 L.J.C.A., se omitió por improcedente el término de prueba y se corrieron los traslados respectivos.

La parte actora reiteró los argumentos expuestos en su demanda.

La autoridad demandada esencialmente expuso los argumentos expuestos en el informe justificativo, y pidió nuevamente la inadmisibilidad de la demanda.

Mediante auto de las nueve horas del día veinticuatro de septiembre del año dos mil uno, se declaró sin lugar la inadmisibilidad solicitada y se corrió traslado al señor Fiscal General de la República.

Al contestar el respectivo traslado éste manifestó en lo medular:

Que el hecho que la Sociedad "Panamá Hermanos y Compañía" haya recurrido ante la superintendencia del Sistema Financiero es legalmente improcedente, motivo por el cual la Superintendencia no podía admitirlo, ante lo cual lo denegó aduciendo que la solicitud de apelación no estaba fundamentada en ninguna de las instancias señaladas en los literales a), b) y c) del Art. 15 D. L. 263; que la Representación Fiscal comparte dicha opinión , ya que a esa Sociedad se le denegó ser calificado bajo los beneficios del Decreto 263 por haber sido su destino original habilitaciones, adelantos y cosecha 77/78 y cancelar al Banco Cuscatlán crédito Hipotecario a su cargo, orinado por adelantos de café, destinos no contemplados para pagar de tales beneficios, hechos en los cuales se basaron para denegar la calificación para gozar de los beneficios del Decreto en comento, los cuales como ya sostuvo no están comprendidos dentro de los parámetros de exclusión determinadas en el Art. 15 literales a),b) y c del mismo.

FUNDAMENTOS DE DERECHO.

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En el caso de autos se ha impugnado la resolución emitida por el Consejo Directivo de la Superintendencia del Sistema Financiero, por la cual se declaró inadmisible la apelación presentada por la Sociedad PANAMA HERMANOS Y COMPAÑÍA, contra la resolución que le denegó la calificación para obtener los beneficios concedidos por el Decreto

Legislativo 263.

Antecedentes y fundamentos de la pretensión.

Según aparece en la documentación agregada al proceso, la Sociedad PANAMA HERMANOS Y COMPAÑIA solicitó al Fondo de Saneamiento y Fortalecimiento Financiero-Banco Hipotecario, que se le otorgaran los beneficios que establece la Ley Especial para Facilitar la Cancelación de las Deudas Agraria y Agropecuaria -Decreto 263-, lo cual le fue denegado mediante resolución del día treinta de abril de mil novecientos noventa y nueve, aduciendo que el destino original del crédito era para habilitaciones, adelantos y compras de café cosecha 77/78, y para cancelar al Banco Cuscatlán crédito hipotecario a cargo de la demandante originado por adelantos de café, destinos no contemplados para gozar de los beneficios solicitados. (folios 52 del proceso).

El veinte de mayo de mil novecientos noventa y nueve la Sociedad demandante acudió en segunda instancia ante la Superintendencia del Sistema Financiero, ante lo cual se emitió la declaración de inadmisibilidad impugnada en este proceso.

En esta resolución la autoridad demandada acordó:

"Declarar inadmisible la solicitud de apelación presentada por la sociedad Panamá Hermanos y Cía. porque no se fundamenta en ninguna de las circunstancias señaladas en los literales a), b) y c) del Art. 15 del D. L. 263." (folios 55 del proceso).

En el mismo orden de ideas, en el informe justificativo presentado en este proceso sostuvo que dicha entidad es incompetente para conocer de casos como el planteado, ya que el Decreto 263 solo concede la posibilidad de recurrir en apelación a los deudores a quienes se les han negado los beneficios por encontrarse en alguno de los supuestos del Art. 15 de dicha ley. Alega que en virtud del principio de legalidad, solo puede actuar en los casos en que la normativa aplicable la faculte, por lo cual la resolución impugnada fue pronunciada conforme a Derecho.

Por su parte, el demandante fundamenta su impugnación en el hecho que se ha violado el derecho a acceder en forma igualitaria como los demás beneficiados al Decreto 263 y el Artículo 14 del mismo Decreto.

Normativa aplicable.

La Ley Especial para Facilitar la Cancelación de las Deudas Agraria y Agropecuaria, Decreto Legislativo No. 263, tiene por objeto, a tenor de lo dispuesto en su Artículo 1º: "Contribuir a la Reactivación del Sector Agropecuario, mediante la readecuación de los créditos a su valor actual y el establecimiento de los mecanismos financieros que permitan

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cancelar las deudas contraídas por los adjudicatarios de tierras y por los beneficiarios de la Reforma Agraria, para con el Instituto de Transformación Agraria y con la extinta

Financiera Nacional de Tierras Agrícolas; las de los Beneficiarios del Programa de Transferencia de Tierras y demás usuarios a favor del Banco de Tierras ahora en liquidación, y las de las carteras de préstamos del Sector Agropecuario del Banco de

Fomento Agropecuario en adelante denominado BFA, del Fondo de Financiamiento para la Reactivación de las Actividades Productivas, en adelante llamado FFRAP, y del Fondo de Saneamiento y Fortalecimiento Financiero en lo sucesivo llamado FOSAFFI, con la

finalidad de convertir a todos los relacionados deudores en sujetos de crédito con el Sistema Financiero."

En el artículo 8 se establece qué se entenderá como créditos al sector agropecuario para efectos de aplicación de dicha ley.

En el Art. 15 se señalan tres supuestos específicos en que los deudores quedan excluidos de los beneficios de la ley, en los términos siguientes:

"Las instituciones acreedores excluirán de los beneficios de esta ley, previa comprobación y mediante resolución razonada, a aquellos deudores que se encuentren en cualquiera de las siguientes circunstancias:

a) Las personas que hayan desviado los fondos de los créditos para destinos diferentes a los acordados en los contratos respectivos y no lo puedan justificar;

b) Los usuarios que habiendo recibido indemnizaciones provenientes de los seguros de los bienes dados en garantía, no hubieren cumplido con sus obligaciones crediticias; y

c) Los usuarios que hayan vendido o traspasado los bienes dados en garantía sin

autorización de la institución financiera, salvo aquellos en los cuales el producto de la venta fue abonado al crédito.

Los deudores a quienes se les negare los beneficios de esta ley, por encontrarse en cualquiera de las circunstancias antes referidas, podrán recurrir en segunda instancia y dentro de los quince días siguientes a la comunicación de la denegatoria, para ante la Superintendencia del Sistema Financiero, quien resolverá dentro de los 30 días siguientes a la interposición del recurso. De resolverse persistiendo la denegatoria, se podrá

interponer el recurso de lo contencioso administrativo, ante la Sala respectiva de la Corte Suprema de Justicia".

Sobre la negativa a admitir la apelación.

Del texto de la disposición transcrita se aprecia claramente que se han establecido causas específicas que excluyen la posibilidad de acogerse a los beneficios de la ley, y -a tenor literal del texto- al negarse los beneficios por dichas causas, procede recurrir en segunda instancia ante la Superintendencia del Sistema Financiero.

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Sin embargo, la ley no establece el recurso en mención para los casos en que la negativa a otorgar los beneficios no se fundamente en alguna de estas circunstancias, sino, en

consideraciones o causas de distinta naturaleza; por tanto, en estos supuestos, las resoluciones que denieguen los beneficios si el sujeto acreedor es parte de la Administración Pública, serían impugnables directamente ante esta Sala.

Como se ha expuesto, en el caso en análisis se denegó a la Sociedad demandante su

petición de acogerse a los beneficios del referido Decreto -en relación al crédito Referencia PB- 11186-1- en razón del destino del mismo. Fue de tal negativa que la referida Sociedad recurrió en apelación ante la Superintendencia.

Esta Sala comparte el criterio expuesto por la Superintendencia del Sistema Financiero, en el sentido que no tenía competencia para conocer del referido recurso, ya que fue la propia normativa la que restringió los supuestos concretos en que procedía la apelación, y la Sociedad demandante no se encontraba en ninguno de ellos.

En anteriores resoluciones este tribunal ha declarado que la conexión entre el Derecho y el desarrollo de las actuaciones de la Administración, se materializan en la atribución de potestades, cuyo otorgamiento habilita a ésta a realizar sus actos. En virtud de lo anterior, el reconocimiento del principio de legalidad contemplado en nuestra Constitución implica que la Administración Pública en el país puede ejecutar sólo aquellos actos que el bloque jurídico le permite, o en la forma en que en el mismo se regule, es decir, sólo puede actuar cuando la ley la faculte y en los términos que le delimite. La Administración Pública puede única y exclusivamente dictar actos en ejercicio de atribuciones previamente conferidas por la ley, y de esta manera instaurar el nexo ineludible acto-facultad-ley.

El recurso administrativo es el mecanismo procedimental por medio del cual, el

administrado afectado directa o indirectamente por una resolución administrativa, intenta su modificación o eliminación de la vida jurídica, ante el mismo ente que la dictó, o ante su superior en la escala jerárquica.

Si bien el fundamento de los recursos se encuentra en el derecho de defensa, éste no puede reñir con otros principios reconocidos en la Constitución, como el principio de legalidad. En este orden de ideas, la Superintendencia del Sistema Financiero solo puede conocer en segunda instancia de las resoluciones emitidas por las instituciones acreedoras a que se refiere la ley contenida en el Decreto 263 y Art. 1), 16) y 17) y en los supuestos

mencionados en la misma (Art. 15).

Con todos estos antecedentes, se concluye que la resolución emitida por la

Superintendencia del Sistema Financiero, denegando la apelación solicitada, se ha dictado apegada a Derecho.

POR TANTO, con fundamento en lo expuesto y artículos 421 y 427 Pr.C.; 31, 32 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a nombre de la República, esta Sala FALLA: a) Que es legal la resolución emitida por el Consejo Directivo de la

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mediante la cual se declaró inadmisible la apelación presentada por la Sociedad PANAMA HERMANOS Y COMPAÑIA; b) Condénase en costas a la parte actora conforme al Derecho Común; y, c) En el acto de notificación, entréguese certificación de esta sentencia a la autoridad demandada y a la representación fiscal. NOTIFÍQUESE. ---RENE FORTIN MAGAÑA---J. N. R. RUIZ---M. CLARA---M. ALF. BERNAL SILVA—---PRONUNCIADA POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN---E. A. URQUILLA D.---RUBRI-CADAS.

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