LA LEGITIMACIÓN ACTIVA ANTE LA JUSTICIA
CONSTITUCIONAL EN VENEZUELA
∗Allan R. Brewer-Carías
Profesor Emérito de la Universidad Central de Venezuela Miembro de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Caracas
Vicepresidente de la Academia Internacional de Derecho Comparado, La Haya INTRODUCCIÓN
Para analizar la legitimación activa ante la justicia constitucional o en otros términos, para determinar la cualidad para plantear cuestio-nes de orden constitucional ante las instancias judiciales, resulta indis-pensable establecer previamente cuál es el sistema de justicia constitu-cional que existe en el país o, si se quiere, cuál es el método de control judicial de la constitucionalidad que existe.
Siguiendo, en líneas generales, la clasificación de los sistemas de justicia constitucional en el derecho constitucional comparado, difun-dida hace varias décadas por Mauro Cappelletti1, que distingue el
método difuso de control de la constitucionalidad de las leyes que ha tenido como arquetipo el sistema norteamericano, por un lado; y por el otro, el método concentrado de control de la constitucionalidad de las leyes que ha tenido como arquetipo el modelo europeo; el tema de la legitimación activa podría decirse que, en principio, podría parecer
∗ Ponencia Nacional para el XVI Congreso Internacional de Derecho Comparado, Academia
Interna-cional de Derecho Comparado, Brisbane, Australia, julio 2002.
1 Véase Mauro Cappelletti, Judicial Review in the Contemporary World, Indianápolis, 1971; “El
control judicial de la constitucionalidad de las leyes en el Derecho Comparado”, Revista de la Facultad de Derecho de México, Nº 61, México 1966.
claramente delineado, porque respondería a las exigencias de uno solo de esos métodos de control2.
Sin embargo, las reglas sobre legitimación activa se tornan más complicadas y variadas, cuando el sistema de justicia constitucional no responde a uno solo de los clásicos métodos de control de constitucio-nalidad, sino que resulta de la mezcla, combinación o yuxtaposición de los mismos, dando origen a un sistema mixto o integral de justicia constitucional, como sucede en muchos países de América Latina3.
Es el caso de Venezuela, donde desde el siglo XIX se ha desarro-llado un sistema de justicia constitucional mixto o integral, que combi-na, por una parte, el método difuso de control de constitucionalidad, conforme al cual todos los jueces tienen competencia para decidir la inaplicación de una ley cuando la consideren contraria a la Constitu-ción, competencia que incluso pueden ejercer ex officio, aplicando pre-ferentemente la Constitución en el caso concreto sometido a su cono-cimiento y decisión; y por la otra, el método concentrado de control de la constitucionalidad de las leyes y demás actos normativos, mediante la atribución al Tribunal Supremo de Justicia y a partir de 2000 a su Sala Constitucional, de poderes anulatorios de las leyes y demás actos normativos de similar rango, contrarios a la Constitución, los cuales se ejercen cuando conoce del asunto mediante el ejercicio de acciones populares de inconstitucionalidad4.
Además, progresivamente se han venido desarrollando otros mé-todos de control de constitucionalidad, por ejemplo, para la protección
2 Véase Allan R. Brewer-Carías, Judicial Review in Comparative Law, Cambridge 1989.
3 Véase Allan R. Brewer-Carías, “La jurisdicción constitucional en América Latina”, en Domingo
García Belaúnde y Francisco Fernández Segado, La jurisdicción constitucional en Iberoamérica, Madrid 1997, pp. 117 a 161.
4 Véase Allan R. Brewer-Carías, El sistema mixto o integral de control de la constitucionalidad en
Colombia y Venezuela, Bogotá 1995; Manuel Agona Cruz, “El control de la constitucionalidad de los actos jurídicos en Colombia ante el Derecho Comparado”, en Archivo de Derecho Público y Ciencias de la Administración, Vol. VII 1984-1985, Derecho Público en Venezuela y Colombia, Institu-to de Derecho Público, UCV, Caracas 1986, pp. 39 a 114.
de los derechos y garantías constitucionales mediante las acciones de amparo, habeas corpus y habeas data; y mediante el desarrollo de los poderes de los jueces contencioso administrativos para conocer de la inconstitucionalidad de los actos administrativos, incluidos los regla-mentos ejecutivos.
No existe, por tanto, en Venezuela, una regla o conjunto de reglas relativamente uniformes sobre la legitimación activa en materia de control judicial de la constitucionalidad de las leyes y demás actos normativos, sino que existen tantas reglas de legitimación activa como métodos de control de constitucionalidad, métodos éstos que se han venido perfeccionando por un lapso de más de 150 años, encontrando su marco regulatorio actual en la Constitución de 1999, texto que reco-ge toda la tradición anterior5.
I. PRINCIPIOS GENERALES DEL SISTEMA VENEZOLANO DE JUSTICIA CONSTITUCIONAL
El artículo 7 de la Constitución de 19996 declara, expressis verbis,
que su texto es “la norma suprema y el fundamento de todo el orde-namiento jurídico”; por lo que para garantizar esa supremacía y lograr que la Constitución tenga plena efectividad, en su mismo texto se regula todo un sistema de justicia constitucional mediante la asigna-ción a todos los jueces de la República, en el ámbito de sus respectivas competencias y conforme a lo previsto en la Constitución y en la ley,
5 Véase en general Allan R. Brewer-Carías, El sistema de justicia constitucional en la Constitución de
1999, Caracas 2000.
6 El texto de la Constitución de 30-12-99 fue inicialmente publicado en Gaceta Oficial Nº 36.860 de
30-12-99. Posteriormente, con correcciones se publicó en Gaceta Oficial Nº 5.453 Extraordinario de 24-3-00. Véanse los comentarios que hemos formulado en Allan R. Brewer-Carías, La Consti-tución de 1999, Caracas, 2000; 3ª ed. Caracas 2001.
de la obligación “de asegurar la integridad de la Constitución” (art. 334)7.
En consecuencia, la justicia constitucional, como competencia judi-cial para velar por la integridad y supremacía de la Constitución, en Venezuela se ejerce por todos los jueces y no sólo por el Tribunal Su-premo de Justicia, en cualquier causa o proceso que conozcan y, ade-más, especialmente, cuando conozcan de acciones de amparo o de las acciones contencioso administrativas al tener la potestad para anular actos administrativos por contrariedad a la Constitución (como forma de contrariedad al derecho) (art. 259)8.
En cuanto al Tribunal Supremo de Justicia, en materia de justicia constitucional todas sus Salas tienen expresamente como competencia garantizar “la supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales”, correspondiéndoles, a todas, ser “el máximo y últi-mo intérprete de la Constitución” y velar “por su uniforme interpreta-ción y aplicainterpreta-ción” (art. 335). También lo es la Sala Constitucional, mediante la cual el Tribunal Supremo de Justicia concentra la Jurisdic-ción Constitucional (arts. 266, ord. 1º y 336).
De todo lo anterior resulta, en todo caso, que la expresión “justicia constitucional” es un concepto material que equivale a control judicial de la constitucionalidad de las leyes y demás actos estatales, competencia de control que ha sido ejercida en nuestro país, siempre, por todos los tribunales pertenecientes a todas las jurisdicciones, es decir, por todos los órganos que ejercen el Poder Judicial.
En cambio, la expresión “Jurisdicción Constitucional” es una no-ción orgánica que tiende a identificar a un órgano específico del Poder
7 Véase nuestra propuesta en relación con este artículo en Allan R. Brewer-Carías, Debate
Constituyente (Aportes a la Asamblea Nacional Constituyente), Tomo II, (9 Septiembre – 17 Octubre 1999), Caracas 1999, pp. 24 y 34.
8 Véase Allan R. Brewer-Carías, La Justicia Contencioso-Administrativa, Instituciones Políticas y
Judicial que tiene, en forma exclusiva, la potestad de anular ciertos actos estatales por razones de inconstitucionalidad, en particular, las leyes y demás actos con rango de ley o dictados en ejecución directa e inme-diata de la Constitución. En los países europeos, dicha Jurisdicción Constitucional corresponde a los Tribunales o Cortes Constitucionales (muchas, incluso, ubicadas fuera del Poder Judicial), al igual que en algunos países latinoamericanos. En cambio, en Venezuela, la Jurisdic-ción Constitucional siempre ha correspondido al Supremo Tribunal de Justicia9, y ahora, a través de su Sala Constitucional, al cual se ha
atri-buido el monopolio para anular ciertos y determinados actos estatales: las leyes y demás actos de rango legal o de ejecución directa e inmedia-ta de la Constitución.
Los principios actuales sobre el sistema de justicia constitucional se recogen en un Capítulo I (De la garantía de esta Constitución) del Título VIII (De la protección de esta Constitución) de la Constitución de 1999, respecto de los cuales la “Exposición de Motivos” de la Constitución,10 señala que
siendo “los principios de supremacía y fuerza normativa de la Consti-tución”, sobre los cuales “descansa la justicia constitucional”:
La justicia constitucional en Venezuela la ejercen todos los tribunales de la República, no sólo mediante el control difuso de la constitucionalidad, sino además, por otros medios, acciones o recursos previstos en la Constitución y en las leyes, como la acción de amparo constitucional, destinada a ofrecer una tutela judicial reforzada de los derechos humanos reconocidos y garantizados expresa o implícitamente en la Constitución.
Por supuesto, la referencia en este texto a la acción de amparo es sólo de carácter ejemplificativo, pues hay otros medios judiciales, acciones o recursos previstos en la Constitución a través de los cuales se materializa la justicia constitucional, tales como la acción popular
9 Véase Allan R. Brewer-Carías, La Justicia Constitucional, Instituciones Políticas y Constitucionales,
Tomo VI, Caracas 1996, pp. 131 y ss.
de inconstitucionalidad, las acciones contencioso administrativas de nulidad de los actos administrativos, y la inaplicación de normas cons-titucionales en casos concretos judiciales. Por ello, más adelante, dicha “Exposición” indica que:
De esta forma, se esboza el sistema venezolano de justicia constitucional, re-afirmándose la coexistencia de los métodos de control concentrado, difuso y extraordinario de la constitucionalidad, los cuales se ejercen a través de la ac-ción popular de inconstitucionalidad, la aplicaac-ción preferente de la Constitu-ción respecto a leyes o normas inconstitucionales en un caso concreto, y la ac-ción del amparo.
De lo anterior resulta clara, por tanto, la distinción entre la noción de “justicia constitucional” y la de “Jurisdicción Constitucional”. La primera es una potestad que corresponde a todos los Tribunales que ejercen el control de constitucionalidad mediante diversos medios judiciales; la segunda es una competencia atribuida a un solo órgano judicial que ejerce el control concentrado de la constitucionalidad de las leyes y demás actos con rango legal o dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución y que corresponde a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
Pero no por ello, como se ha dicho, la Sala Constitucional tiene el monopolio del control concentrado de la constitucionalidad de todos los actos estatales; lo que tiene es el monopolio de dicho control sólo respecto de determinados actos estatales (los de rango y fuerza de ley y los dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución). Ello es lo que, además, caracteriza la “Jurisdicción Constitucional” en el derecho com-parado: la atribución exclusiva a un órgano judicial del poder anulatorio de determinados, y sólo de determinados actos estatales11.
Por ello puede decirse, en general, que el control concentrado de la constitucionalidad de los actos estatales conforme a la Constitución, se
11 Véase en general, Allan R. Brewer-Carías, Judicial Review in Comparative Law, op. cit.,p. 190; y
Allan R. Brewer-Carías, El control concentrado de la constitucionalidad de las leyes (Estudio de Dere-cho Comparado), Caracas 1994, p. 19.
ejerce por dos Jurisdicciones distintas: la Jurisdicción Constitucional y la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En relación con la Jurisdicción Constitucional, como bien lo dice la “Exposición de Motivos” mencionada:
El control concentrado de la constitucionalidad de las leyes y de los demás ac-tos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución… corresponde exclusivamente a la Sala Constitu-cional del Tribunal Supremo.
Y como lo refuerza luego el mismo documento:
La exclusividad de la Sala Constitucional en el ejercicio de la jurisdicción constitucional, implica que sólo a dicho órgano le corresponde ejercer el con-trol concentrado de la constitucionalidad de las leyes y demás actos de los órga-nos del Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución…
En consecuencia, los órganos de la Jurisdicción Contencioso Ad-ministrativa tienen competencia, conforme al artículo 259 de la Consti-tución, para controlar la constitucionalidad de los otros actos de los órganos del Poder Ejecutivo y de los otros Poderes del Estado dictados en ejecución indirecta de la Constitución: los actos administrativos, tanto normativos (Reglamentos) como no normativos, que son siempre actos de rango sublegal.
De ello resulta, por tanto, que los órganos de la Jurisdicción Con-tencioso Administrativa y, ahora también, de la Jurisdicción Electoral, ejercen la justicia constitucional mediante el control concentrado de la constitucionalidad, al conocer de los recursos contencioso administra-tivos de anulación contra actos administraadministra-tivos por razones de incons-titucionalidad.
En esos casos, los órganos de la Jurisdicción Contencioso Adminis-trativa ejercen el control concentrado de la constitucionalidad de los actos administrativos, que no son actos dictados “en ejecución directa e inmediata de la Constitución” (sino más bien, dictados en ejecución de
la legislación), cuyo control de constitucionalidad es el que correspon-de exclusivamente a la Sala Constitucional correspon-del Tribunal Supremo.
Ahora bien, de lo antes expuesto resulta que el sistema de justicia constitucional en Venezuela permite el ejercicio del control de la consti-tucionalidad de los actos estatales mediante los siguientes mecanismos: el método difuso de control de la constitucionalidad de las leyes y demás actos normativos; la protección de los derechos constitucionales mediante las acciones de amparo; el control por contrariedad al dere-cho de los actos administrativos por motivos de inconstitucionalidad mediante las acciones contencioso administrativas de anulación; y el control de la constitucionalidad de ciertos actos estatales que corres-ponde a la Jurisdicción Constitucional.
Como lo ha resumido la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 194 de 15-02-2001, respecto a lo que consti-tuye la Jurisdicción Constitucional atribuida a la misma:
Dentro de las competencias atribuidas por el Texto Fundamental a la Sala Constitucional, enmarcadas dentro del ejercicio de la Jurisdicción Constitu-cional, se encuentran las enumeradas en su artículo 336, relativas al control a posteriori de la constitucionalidad de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional, leyes estatales, ordenanzas, actos de rango de ley dictados por el Ejecutivo Nacional, los dictados por cualquier otro órgano estatal en ejercicio del Poder Público, los decretos que declaren estados de excepción y sentencias definitivamente firme dictadas por cual-quier órgano jurisdiccional que colidan con algún precepto constitucional o doctrina sentada por la Sala Constitucional o que hayan ejercido el control di-fuso de la constitucionalidad de determinados actos.
Pero el constituyente no se limitó a un control a posteriori de la constituciona-lidad de los actos antes mencionados, sino que consagró un sistema amplio de protección de los derechos constitucionales, a la par de la más modernas tendencias de la Jurisdicción Constitucional a nivel mundial, dentro de los cuales se encuentra el control de omisiones legislativas, la posibilidad de re-solver colisiones de leyes con preceptos constitucionales y de rere-solver conflic-tos de autoridades.
Adicionalmente, la Sala Constitucional tiene dentro de sus competencias el control preventivo de la constitucionalidad de los tratados internacionales, la
cual es ejercida a instancia del Presidente de la República o de la Asamblea Nacional; las de control preventivo de la constitucionalidad de los proyectos de leyes nacionales, también a instancia del Presidente de la República; y el control preventivo en cuanto al pronunciamiento de la constitucionalidad del carácter orgánico de las leyes calificadas como tales por la Asamblea Nacio-nal12.
En esta forma, en la Constitución de 1999 se recogen todos los principios del sistema mixto o integral del sistema de justicia constitu-cional, propio de la tradición venezolana13.
II. EL MÉTODO DIFUSO DE CONTROL DE LA CONSTITUCIO-NALIDAD DE LAS LEYES
1. Las previsiones constitucionales
Uno de los medios específicos para el ejercicio de la justicia consti-tucional, es la posibilidad que tiene todo juez de la República de ser juez de la constitucionalidad de las leyes. Se trata del método denomi-nado de control difuso de la constitucionalidad de leyes que existe en nuestro país desde el siglo XIX14, regulado en el artículo 20 del Código
de Procedimiento Civil, que establece que:
Artículo 20: Cuando la ley vigente, cuya aplicación se pida, colidiere con al-guna disposición constitucional, los jueces aplicarán ésta con preferencia.
El principio del control difuso, más recientemente, se recogió en el artículo 19 del Código Orgánico Procesal Penal, con este texto:
12 Véase sentencia Nº 194 de la Sala Constitucional de 15-02-2001, caso: Gobernación del Estado
Trujillo vs. Comisión Legislativa del Estado Yaracuy.
13 Véase Allan R. Brewer-Carías, “La justicia constitucional en la nueva Constitución” en Revista
de Derecho Constitucional Nº 1, Editorial Sherwood, Caracas Sep.-Dic. 1999, pp. 35 a 44; Allan R. Brewer-Carías, El Sistema de justicia constitucional en la Constitución de 1999, Caracas 2000.
14 Fue consagrado expresamente en el derecho positivo en el Código de Procedimiento Civil de
1897. Véase Allan R. Brewer-Carías, Judicial Review in Comparative Law, op. cit. pp. 127 y ss.; Allan R. Brewer-Carías, La Justicia Constitucional, Instituciones Políticas y Constitucionales, Tomo VI, op. cit., Caracas 1996, pp. 86 y ss.
Artículo 19: Control de la Constitucionalidad. Corresponde a los jueces velar por la incolumidad de la Constitución de la República. Cuando la ley cuya aplicación se pida colidiere con ella, los tribunales deberán atenerse a la nor-ma constitucional.
A los efectos de consolidar constitucionalmente el método de con-trol difuso de la constitucionalidad de las leyes, como ha ocurrido, por ejemplo, en Colombia, desde 1910 (art. 4); Guatemala, en 1965 (art. 204); Bolivia, en 1994 (art. 228); Honduras, en 1982 (art. 315) y Perú, en 1993 (art. 138); propusimos incorporar a la Constitución una disposi-ción similar15, que terminó siendo ubicada, también a propuesta
nues-tra16, en el artículo 334, con el siguiente texto:
Art. 334. … En caso de incompatibilidad entre esta Constitución y una ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales, corres-pondiendo a los tribunales en cualquier causa, aun de oficio, decidir lo con-ducente.
En esta forma, el método de control difuso de la constitucionali-dad adquirió en Venezuela rango constitucional, el cual, incluso, puede ser ejercido de oficio por los tribunales17, incluyendo, por supuesto, las
diversas Salas del Supremo Tribunal.
2. Principios generales de la legitimación
Sobre el control difuso de la constitucionalidad, el Tribunal Su-premo de Justicia, en Sala Político Administrativa, ha señalado en sentencia Nº 1213 del 30-05-2000, lo siguiente:
15 Véase nuestras propuestas respecto del artículo 7 en Allan R. Brewer-Carías, Debate
Constitu-yente, Tomo II, op. cit., pp. 24 y 34.
16 Véase Allan R. Brewer-Carías, Debate Constituyente (Aportes a la Asamblea Nacional Constituyente),
Tomo III, (18 Octubre-30 Noviembre 1999), Caracas 1999, pp. 94 a 105.
17 En contraste con la regla general en el derecho comparado que siempre exige instancia de parte
interesada, ésta ha sido una de las características del sistema venezolano. Véase Allan R. Bre-wer-Carías, La Justicia Constitucional, Instituciones Políticas y Constitucionales, Tomo VI, op. cit., p. 101.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, concretamente, el artículo 334, establece como obligación para todos los jueces de la República la de asegurar la integridad de la Constitución en el ámbito de sus competen-cias y, conforme a lo previsto en su texto y en las leyes, para que, de este mo-do, la justicia constitucional sea ejercida por todos los Tribunales, consagrán-dose el control difuso de la constitucionalidad. De este modo se establece pa-ra todos los jueces, de cualquier nivel, el poder deber papa-ra controlar la consti-tucionalidad de los actos normativos del Poder Público y ofrecer a todas las personas la tutela efectiva en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, al no aplicar a los casos concretos que deban decidir, las normas que estimen inconstitucionales. Por tanto, si bien en nuestro país se puede afirmar que existe una “Jurisdicción Constitucional” concentrada en la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, no es menos cierto que por mandato expre-so de la propia Constitución de 1999, se encuentra previsto el control difuexpre-so
de la misma como obligación para todos los jueces de la República18.
El método difuso de control de la constitucionalidad de las leyes, en Venezuela, puede decirse que sigue los principios desarrollados en el derecho comparado: tiene su fundamento en el principio de la su-premacía constitucional, conforme al cual los actos inconstitucionales son nulos y sin ningún valor, aún cuando esta constatación de la nuli-dad corresponda a la autorinuli-dad judicial. Todo juez, por tanto, al cono-cer de un caso o una controversia concreta, puede resolver sobre la inconstitucionalidad de la ley que debe aplicar a la resolución del caso, como cuestión incidental en el mismo; poder que en el caso de Vene-zuela puede ejercer ex officio, sin requerimiento de parte interesada. La decisión del juez tiene sólo efectos inter partes en el proceso concreto y por tanto, efectos declarativos19.
En cuanto a la legitimación activa para plantear la cuestión de in-constitucionalidad en un proceso, en principio, corresponde a las partes en el procedimiento, con fundamento en el interés concreto que defienden en el mismo.
18 Véase sentencia Nº 1213 de la Sala Político Administrativa de 30-05-2000, caso: Carlos P. García
P. vs. Cuerpo Técnico de la Policía Judicial.
Este interés procesal es el que regula, en general, el Código de Procedimiento Civil, que exige que el demandante alegue un derecho propio o interés jurídico actual que ejerce contra un demandado (art. 16). El demandante y el demandado, por tanto, son las partes que tienen legitimación para plantear la cuestión de constitucionalidad en el proceso, pudiendo también hacerlo los terceros que puedan interve-nir en el juicio por tener interés jurídico actual en sostener las razones de alguna de las partes, o en los otros casos autorizados por el Código de Procedimiento Civil (art. 370).
3. La legitimación en los casos de intereses difusos y colectivos
Debe señalarse que la Constitución de 1999, ha consagrado el de-recho de acceso a los órganos de administración de justicia no sólo para hacer valer los derechos e intereses de la persona en concreto, sino “incluso los colectivos o difusos” (art. 26), con lo cual se ha constitu-cionalizado la posibilidad de acciones procesales que se intenten en representación de intereses colectivos o difusos.
La Sala Constitucional ha argumentado sobre los derechos o inter-eses difusos y colectivos lo siguiente:
Cuando los derechos y garantías constitucionales que garantizan al conglo-merado (ciudadanía) en forma general una aceptable calidad de la vida (con-diciones básicas de existencia), se ven afectados, la calidad de la vida de toda la comunidad o sociedad en sus diversos aspectos se ve desmejorada, y surge en cada miembro de esa comunidad un interés en beneficio de él y de los otros componentes de la sociedad en que tal desmejora no suceda, y en que si ya ocurrió sea reparada. Se está entonces ante un interés difuso (que genera de-rechos), porque se difunde entre todos los individuos de la comunidad, aun-que a veces la lesión a la calidad de la vida puede restringirse a grupos de perjudicados individualizables como sectores que sufren como entes sociales, como pueden serlo los habitantes de una misma zona, o los pertenecientes a una misma categoría, o los miembros de gremios profesionales, etc. Sin em-bargo, los afectados no serán individuos particularizados, sino una totalidad o grupos de personas naturales o jurídicas, ya que los bienes lesionados, no son susceptibles de apropiación exclusiva por un sujeto…
Con los derechos e intereses difusos o colectivos, no se trata de proteger clases sociales como tales, sino a un número de individuos que pueda considerarse que representan a toda o a un segmento cuantitativamente importante de la sociedad, que ante los embates contra su calidad de vida se sienten afectados en sus derechos y garantías constitucionales destinados a mantener el bien común, y que en forma colectiva o grupal se van disminuyendo o desmejo-rando, por la acción u omisión de otras personas...
Independientemente del concepto que rija al derecho o interés difuso, como par-te que es de la defensa de la ciudadanía, su finalidad es satisfacer necesidades sociales o colectivas, antepuestas a las individuales. El derecho o interés difuso, debido a que la lesión que lo infringe es general (a la población o a extensos sectores de ella), vincula a personas que no se conocen entre sí, que indivi-dualmente pueden carecer de nexo o relaciones jurídicas entre ellas, que en principio son indeterminadas, unidas sólo por la misma situación de daño o peligro en que se encuentran como miembros de una sociedad, y por el dere-cho que en todos nace de que se les proteja la calidad de la vida, tutelada por la Constitución…
Es la afectación o lesión común de la calidad de vida, que atañe a cualquier componente de la población o de la sociedad como tal, independientemente de las relaciones jurídicas que puedan tener con otros de esos indeterminados miembros, lo que señala el contenido del derecho e interés difuso.
Pero es esa defensa del bien común afectado, el que hace nacer en los miem-bros de la sociedad un interés procesal que les permite accionar, a causa de la necesidad de exigir al órgano jurisdiccional que mantenga la calidad de vida, si es que el lesionante se la niega…
Si bien es cierto que hay bienes jurídicos transpersonales o suprapersonales, en contraposición con los individuales, no es menos cierto que el derecho o in-terés difuso se refiere a un bien que atañe a todo el mundo, a personas que, en principio, no conforman un sector poblacional identificable e individualizado, sino que es un bien asumido por los ciudadanos (pluralidad de sujetos), que sin vínculo jurídico entre ellos, se ven lesionados o amenazados de lesión. Ellos se fundan en hechos genéricos, contingentes, accidentales o mutantes que afectan a un número indeterminado de personas y que emanan de sujetos que deben una prestación genérica o indeterminada. Los daños al ambiente o a los consumidores, por ejemplo, así ocurran en una determinada localidad, tienen efectos expansivos que perjudican a los habitantes de grandes sectores del país y hasta del mundo, y responden a la prestación indeterminada de protección al ambiente o de los consumidores. Esa lesión a la población, que afecta con mayor o menor grado a todo el mundo, que es captado por la so-ciedad conforme al grado de conciencia del grupo social, es diferente a la
le-sión que se localiza concretamente en un grupo, determinable como tal, aun-que no cuantificado o individualizado, como serían los habitantes de una zo-na del país afectados por uzo-na construcción ilegal que genera problemas de servicios públicos en la zona. Estos intereses concretos, focalizados, son los colectivos, referidos a un sector poblacional determinado (aunque no cuantifi-cado) e identificable, aunque individualmente, dentro del conjunto de perso-nas existe o puede existir un vínculo jurídico que los une entre ellos. Ese es el caso de las lesiones a grupos profesionales, a grupos de vecinos, a los gre-mios, a los habitantes de un área determinada, etc. A estos intereses focaliza-dos se contraponen los que afectan sin distingo a todo el mundo, o a amplias categorías o capas de la población, así la mayoría no se sienta lesionada, ya que muchas veces la cultura colectiva que es la que permite concientizar la le-sión, puede fallar en reconocerla. Son los difusos los de mayor cobertura, don-de el bien lesionado es más generalizado, ya que atañe a la población en ex-tenso, y que al contrario de los derechos e intereses colectivos, surgen de una prestación de objeto indeterminado; mientras que en los colectivos, la presta-ción puede ser concreta, pero exigible por personas no individualizables. Consumidores son todos los habitantes del país. El daño a ellos como tales, atiende a un bien supra individual o supra personal, y a una prestación inde-terminada a favor de ellos, por los manipuladores de bienes y servicios. Su calidad de vida se disminuye, tomen o no conciencia de ello, ya que muchos mecanismos de comunicación masiva podrían anular o alterar la conciencia sobre la lesión. El interés de ellos, o de los afectados, por ejemplo, por los da-ños al ambiente, es difuso, e igual es el derecho que les nace para precaver o impedir el daño.
El interés de los vecinos de una urbanización, o un barrio, que se ve desmejo-rado en sus servicios públicos por una construcción, por ejemplo, también responde a un bien jurídico suprapersonal, pero es determinable, localizable en grupos específicos, y ese es el interés que permite la acción colectiva. Ese es el interés colectivo, él da lugar a los derechos colectivos, y puede referirse a un objeto jurídico determinado.
Lo que sí es cierto en ambos casos (difusos y colectivos) es que la lesión la sufre el grupo social por igual, así algunos no se consideren dañados porque con-sienten en ella, estando esta noción en contraposición a la lesión personal di-rigida a un bien jurídico individual. Esta diferencia no impide que existan le-siones mixtas que un mismo hecho toque a un bien jurídico individual y a
uno supraindividual20.
20 Destacados nuestros. Véase sentencia de la Sala Constitucional Nº 656 de 05-06-2001, caso:
En consecuencia, si se trata de un juicio iniciado para la defensa de intereses colectivos o difusos, quien ejerza la representación en el juicio o sea parte en el mismo, puede también alegar la cuestión de constitu-cionalidad para el ejercicio, por el juez, del control difuso de la consti-tucionalidad.
En estos casos, como también lo ha precisado la Sala Constitucio-nal en sentencia Nº 1048 de 17-02-2000, para hacer valer derechos e intereses difusos o colectivos, es necesario que se conjuguen los si-guientes factores:
1. Que el que acciona lo haga en base no sólo a su derecho o interés
individual, sino en función del derecho o interés común o de incidencia co-lectiva.
2. Que la razón de la demanda (o del amparo interpuesto) sea la
le-sión general a la calidad de vida de todos los habitantes del país o de sectores de él, ya que la situación jurídica de todos los componentes de la sociedad o de sus grupos o sectores, ha quedado lesionada al desmejorarse su calidad común de vida.
3. Que los bienes lesionados no sean susceptibles de apropiación
ex-clusiva por un sujeto (como lo sería el accionante).
4. Que se trata de un derecho o interés indivisible que comprenda a
toda la población del país o a un sector o grupo de ella.
5. Que exista un vínculo, así no sea jurídico, entre quien demanda en
interés general de la sociedad o de un sector de ella (interés social común), nacido del daño o peligro en que se encuentra la colectividad (como tal). Da-ño o amenaza que conoce el Juez por máximas de experiencia, así como su posibilidad de acaecimiento.
6. Que exista una necesidad de satisfacer intereses sociales o
colecti-vos, antepuestos a los individuales.
7. Que el obligado deba una prestación indeterminada, cuya
exigen-cia es general21.
21 Véase sentencia de la Sala Constitucional Nº 1048 de 17-02-2000, caso: William O. Ojeda O. vs.
4. Los poderes ex officio de los jueces
Hemos dicho también, que en el sistema venezolano, conforme a la Constitución (art. 334), el propio juez de oficio puede plantearse, al decidir, la cuestión de constitucionalidad de la ley que debe regir el caso, por lo que también puede considerarse que tiene la legitimación activa necesaria para ello. Estimamos, sin embargo, que en esos casos, el juez debería oír a las partes, antes de decidir, sobre la cuestión de constitucionalidad que plantee, a fin de garantizar el derecho al debido proceso y a la defensa de las partes (art. 49,C).
5. La legitimación del Ministerio Público y del Defensor del Pueblo Por otra parte, el Ministerio Público en los procesos judiciales en los cuales interviene, sean de orden civil (arts. 129 y sigts. CPC) o de carácter penal (art. 285 C; art. 105 Código Orgánico Procesal Penal), también tiene la legitimación necesaria para plantear la cuestión de constitucionalidad para que el juez ordinario la decida en el caso con-creto, respecto de la ley que lo rige.
Por último, la Constitución de 1999 creó como un órgano del Po-der Público Nacional (PoPo-der Ciudadano) la figura del Defensor del Pueblo, con amplias facultades para velar por el efectivo respeto y garantía de los derechos humanos, y proteger los derechos e intereses legítimos, colectivos y difusos de las personas contra las arbitrarieda-des, desviaciones de poder y errores cometidos en la prestación de los servicios públicos, pudiendo interponer acciones y recursos (art. 281 C). En los juicios respectivos, por supuesto, el Defensor del Pueblo y las partes intervinientes en los mismos, tienen la legitimación necesaria para plantear la cuestión de constitucionalidad de las leyes.
6. La facultad extraordinaria de revisión de sentencias de la Sala Cons-titucional
Por último debe señalarse, en cuanto al método difuso de control de la constitucionalidad de las leyes, que hasta la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, su ejercicio era una potestad que corres-pondía exclusivamente a los tribunales ordinarios, agotándose el cono-cimiento del asunto de constitucionalidad en las dos instancias respec-tivas que rigen en el procedimiento, dejando a salvo los casos de admi-sión del recurso de casación ante las Salas de Casación del Tribunal Supremo, en cuyo supuesto la cuestión de constitucionalidad resuelta en la sentencia respectiva, puede ser objeto de revisión por la Sala de Casación respectiva (arts. 312 y ss. CPC).
En la Constitución de 1999, sin embargo, se introdujo un correcti-vo a la posible dispersión y falta de uniformidad de las decisiones judiciales concernientes al control difuso de la constitucionalidad de las leyes, al atribuirse a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia competencia para:
Revisar las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los tri-bunales de la República, en los términos establecidos por la ley orgánica res-pectiva (art. 336,10 C).
En relación con esta atribución de la Sala Constitucional debe seña-larse que, por supuesto, la misma no se configura como la de una apela-ción ni como la de una segunda o tercera instancia general en la materia. Se trata de una competencia extraordinaria para que la Sala Constitucio-nal pueda revisar, a su juicio y discreción, mediante un recurso extraor-dinario que pueden ejercer las partes, las sentencias de última instancia dictadas por los tribunales de la República en materia de amparo consti-tucional o en ejercicio de control difuso de la consticonsti-tucionalidad de las leyes.
Se trata, por tanto, de una potestad de revisión que nunca puede ser obligatoria, sino que, a juicio de la Sala, la puede ejercer en forma discrecional22; ello, con el objeto de evitar que se pudiera abrir un
recurso extraordinario de obligatoria decisión por la Sala, contra todas las sentencias referidas, lo cual sería imposible de manejar por la mag-nitud de casos. De allí la discrecionalidad que tiene la Sala Constitu-cional para escoger los casos en los cuales juzgue conveniente conocer del recurso de revisión y tomar una decisión en materia constitucional mediante la cual, incluso, pueda establecer una interpretación vincu-lante.
En definitiva, este “mecanismo extraordinario de revisión” no se regula como un derecho de los interesados, sino como una potestad de la Sala Constitucional de efectuar la revisión, sin tener obligación alguna para ello. Lo contrario hubiese sido totalmente desquiciante para el orden judicial e impediría a la Sala cumplir la función de garantizar la uniformidad en la interpretación de las normas y principios constitucio-nales. Sobre ello, la “Exposición de Motivos” de la Constitución explica que “no siendo un derecho”, la Asamblea Nacional Constituyente, al elaborar la Constitución, supuestamente “habría decidido ”dejar a la ley orgánica respectiva su desarrollo concreto”. Por supuesto que el desa-rrollo concreto tenía que corresponder a la ley, pero no así la orientación del carácter discrecional de la revisión, que propusimos; y que implica, de acuerdo con la mencionada “Exposición de Motivos”, que:
La referida competencia de la Sala Constitucional no puede ni debe entender-se como parte de los derechos a la defensa, tutela judicial efectiva y amparo consagrados en la Constitución, sino, según lo expuesto, como un mecanismo extraordinario de revisión cuya finalidad constituye únicamente darle uni-formidad a la interpretación de las normas y principios constitucionales.
22 En cierta forma, el recurso es similar al denominado writ of cerciorari del sistema
norteamerica-no. Véase Allan R. Brewer-Carías, Judicial Review in Comparative Law, op.cit. p. 141; Véase los comentarios de Jesús María Casal, Constitución y Justicia Constitucional, p. 92.
III. EL CONTROL JUDICIAL DE LA CONSTITUCIONALIDAD EJERCIDO MEDIANTE EL AMPARO JUDICIAL A LOS DERE-CHOS Y GARANTÍAS CONSTITUCIONALES
1. El amparo como derecho constitucional
En la Constitución de 1999, la institución del amparo ha quedado consolidada como un derecho constitucional23 y, en consecuencia, como
una obligación que tienen todos los tribunales de amparar, en el ámbi-to de su competencia, a ámbi-todas las personas en el goce y ejercicio de todos sus derechos y garantías constitucionales.
En tal sentido y dentro de la orientación que tenía el artículo 49 de la Constitución de 1961, en el artículo 27 de la Constitución de 1999 se estableció que:
Toda persona tiene derecho a ser amparada por los tribunales en el goce y ejer-cicio de los derechos, aún de aquellos inherentes a la persona humana que no figuren expresamente en esta Constitución o en los instrumentos internacio-nales sobre derechos humanos.
2. La competencia judicial y el procedimiento simplificado
Ahora bien, en el caso de la acción de amparo constitucional, la Constitución precisó además, expresamente, que el procedimiento debe ser oral, público, breve, gratuito y no sujeto a formalidad, tenien-do el juez competente potestad para restablecer inmediatamente la situación jurídica infringida o la situación que más se asemeje a ella; para lo cual todo tiempo debe ser hábil y el tribunal debe tramitar el asunto con preferencia a cualquier otro.
23 Véase Allan R. Brewer-Carías, El Derecho y la Acción de Amparo,Instituciones Políticas y
En consecuencia, conforme a la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales de 198824, los tribunales
compe-tentes para conocer de dichas acciones, que son los de primera instan-cia, actúan como jueces constitucionales. En caso de no existir tribuna-les de primera instancia en la localidad respectiva, cualquier juez de la misma puede conocer de la acción de amparo (art. 9 LOADGC). Por eso, el control de constitucionalidad que se ejerce por los jueces al decidir acciones de amparo también puede considerarse como un control difuso.
La Constitución de 1999, en consecuencia, no derogó tácitamente, en forma alguna la Ley Orgánica de Amparo, la cual continúa vigente. Sin embargo, la Sala Constitucional, al interpretar el artículo 27 de la Constitución ha introducido algunas “reformas” a la Ley Orgánica, en forma totalmente irregular pues la Jurisdicción Constitucional no puede ser un “legislador positivo”25.
3. La legitimación en la acción de amparo: el carácter personal
En todo caso, del ordenamiento constitucional venezolano, debe destacarse que la institución del amparo ha sido concebida en forma amplia, de manera de asegurar un medio judicial expedito para que toda persona afectada en cualquiera de sus derechos constitucionales (y no sólo los que puedan considerarse como “fundamentales”) pueda requerir la protección judicial inmediata, contra toda violación o ame-naza de violación, provenga de los entes y autoridades públicas o de particulares y corporaciones privadas.
24 Véase en Gaceta Oficial Nº 33.891 de 22-01-88. Véase en general Allan R. Brewer-Carías y Carlos
M. Ayala Corao, Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, Caracas 1988.
25 Fue Hans Kelsen el que comparó a los Tribunales Constitucionales con ser “legisladores
negati-vos” al equiparar la anulación de una ley con su derogación. Véase Allan R. Brewer-Carías, Ju-dicial Review in Comparative Law,op. cit.,p. 192. Véase las “reformas” indicadas en Allan R. Bre-wer-Carías, El Sistema de Justicia Constitucional en la Constitución de 1999, Caracas, 2000, pp. 28 a 64.
La legitimación activa para intentar la acción de amparo corres-ponde a toda persona afectada en sus derechos y garantías constitucio-nales, cualquiera que sean26, incluso aquellos inherentes a la persona
humana no enumerados expresamente en la Constitución o en los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por la República. Se destaca, en este sentido, que tales tratados tienen en Venezuela jerarquía constitucional y que, incluso, su aplicación preva-lece en el orden interno en la medida en que contengan normas sobre el goce y ejercicio de los derechos que sean más favorables que las establecidas en la propia Constitución y en las leyes (art. 23 C).
Ahora bien, la jurisprudencia ha sido constante en atribuir a la ac-ción de amparo un carácter personalísimo, de manera que la legitima-ción activa corresponde, en principio, a “la persona directamente afectada por la vulneración de los derechos y garantías constituciona-les”27.
Por tanto, como se ha dicho, en Venezuela la acción de amparo procede contra los órganos del Estado, contra toda persona jurídica, natural o moral, estatal o no estatal, incluso contra particulares, por cualquier violación o amenaza de violación de derechos y garantías constitucionales. Incluso, las personas jurídicas de derecho público pueden intentar una acción de amparo para defender los derechos constitucionales de los que pueden ser titulares, como el derecho al debido proceso, el derecho a la igualdad o a la irretroactividad de la ley. El Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, en cambio, basándose en una errada y restrictiva concepción del amparo y de lo
26 Estos, como se ha dicho, pueden ser los derechos individuales, políticos, sociales, culturales,
educativos, económicos, indígenas y ambientales y sus garantías constitucionales enumerados en los arts. 19 a 129 de la Constitución. En Venezuela no existe la limitación que se establece en otros países (pe. Alemania y España) que reduce la acción de amparo para proteger sólo los “derechos fundamentales”. Véase Allan R. Brewer-Carías, El amparo a los derechos y garantías constitucionales (una aproximación comparativa), Caracas 1993.
27 Véase por ejemplo, sentencia de la Sala Constitucional de 15-03-2000, Revista de Derecho Público,
que debe entenderse por garantía constitucional, ha negado la proce-dencia de la acción de amparo intentada por los Estados de la Federa-ción, para tutelar la garantía constitucional de la autonomía política-territorial que la Constitución establece28.
3. La legitimación en caso de derechos constitucionales difusos o colec-tivos
Por otra parte, en virtud de reconocimiento constitucional de la tu-tela judicial de los intereses difusos y colectivos, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo ha admitido la posibilidad del ejercicio de la acción de amparo en protección de derechos colectivos y difusos, como el de los electores en sus derechos políticos, e incluso ha acordado medidas cautelares con efectos erga omnes “tanto para las personas naturales y organizaciones que han solicitado la protección de amparo constitucional como para todos los electores en su conjunto”29.
La Sala Constitucional, en esta misma orientación, ha interpretado el artículo 26 de la Constitución en forma amplia en cuanto al ejercicio de la acción de amparo extendida a la protección de derechos colecti-vos o difusos, señalando lo siguiente:
En consecuencia, cualquier persona procesalmente capaz que va a impedir el daño a la población o a sectores de ella a la cual pertenece, puede intentar una acción por intereses difusos o colectivos, y si ha sufrido daños personales, pedir sólo para sí (acumulativamente) la indemnización de los mismos. Esta interpretación fundada en el artículo 26, hace extensible la legitimación activa a las asociaciones, sociedades, fundaciones, cámaras, sindicatos, y demás en-tes colectivos, cuyo objeto sea la defensa de la sociedad, siempre que obren dentro de los límites de sus objetivos societarios, destinados a velar por los intereses de sus miembros en cuanto a lo que es su objeto. El artículo 102 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, sigue esta orientación.
28 Véase sentencia Nº 1.395 de 21-11-2000, caso: Gobernaciones de Estado vs. Ministerio de Finanzas. 29 Sentencia de la Sala Constitucional Nº 483 de 29-05-2000, caso: “Queremos Elegir” y otros, Revista
de Derecho Público, Nº 82, 2000, EJV, pp. 489-491. En igual sentido sentencia de la misma Sala Nº 714 de 13-07-2000, caso: APRUM.
Lo que sí dimana del estado actual de la legislación venezolana, es que un particular no puede demandar una indemnización para el colectivo dañado, cuando acciona por intereses difusos, correspondiendo tal pedimento a entes como el Ministerio Público o la Defensoría del Pueblo, por ejemplo.
Igualmente, cuando los daños o lesiones atentan contra grupos de personas vinculadas jurídicamente entre sí, o pertenecientes a la misma actividad, la acción por intereses colectivos, cuya finalidad es idéntica a la de los intereses difusos, podrá ser incoada por las personas jurídicas que reúnan a los sectores o grupos lesionados, y aun por cualquier miembro de ese sector o grupo, siempre que obre en defensa de dicho segmento social…
Dado lo expuesto, quien incoa una acción por intereses difusos o colectivos, no se requiere, si es difuso, que tenga un vínculo establecido previamente con el ofensor, pero sí que obra como miembro de la sociedad, o de sus cate-gorías generales (consumidores, usuarios, etc.) y que invoque su derecho o in-terés compartido con la ciudadanía, porque participa con ella de la situación fáctica lesionada por el incumplimiento o desmejora de los derechos funda-mentales que atañen a todos, y que genera un derecho subjetivo comunal, que a pesar de ser indivisible, es accionable por cualquiera que se encuentre dentro de la situación infringida, ya que en el ordenamiento jurídico están re-conocidos esos derechos en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Se trata de un interés jurídico garantizado por la Constitución, que no es susceptible de apropiación individual y exclusiva por nadie, ya que cualquiera de los lesionados puede ejercerlo, a menos que la ley lo restrinja, y que se le exige a quien debe una prestación de objeto indeter-minado.
A pesar de tratarse de un derecho o un interés general del cual goza el accio-nante, lo que permite amplitud de demandantes, él personalmente debe te-mer la lesión o haberla sufrido o estarla sufriendo como parte de la ciudada-nía, por lo que carecerá de legitimación quien no esté domiciliado en el país, o no pueda ser alcanzado por la lesión, situación ésta que separa estas acciones de las populares.
Quien demanda con base a derechos o intereses colectivos, deberá hacerlo en su condición de miembro o vinculado al grupo o sector lesionado, y que por ello sufre la lesión conjuntamente con los demás, por lo que por esta vía asu-me un interés que le es propio y le da derecho de reclamar el cese de la lesión para sí y para los demás, con quienes comparte el derecho o el interés. Se tra-ta de un grupo o sector no individualizado, ya que si lo fuese, se estra-taría ante partes concretas.
En ambos casos, de prosperar la acción surgiría un beneficio jurídico en favor del accionante y de su interés coincidente con la sociedad o el colectivo de
protegerlo, al mantener la calidad de la vida. Así, se garantiza a la sociedad en general la defensa de sus intereses.
En el accionante ha nacido el derecho subjetivo de reaccionar contra el acto lesivo o de concreta amenaza, causado por el desconocimiento del lesionante, a los derechos fundamentales de la sociedad en general.
El legitimado para obrar siempre debe aducir un interés actual, que no se agota para la sociedad en un solo proceso.
Si alguien demanda sin fundar su acción en derechos o intereses difusos, pero el juzgador considera que de ellos se trata, deberá citar al proceso a la Defen-soría del Pueblo, o a los entes que la ley establezca en particulares materias, y además hacer saber mediante edicto a todos los interesados, si no fueran pro-cesos donde la ley excluye y otorga la representación a otras personas. Todos estos interesados legítimos podrán, además, intervenir como terceristas, si el juez tomando en cuenta la existencia de derechos o intereses difusos o
colec-tivos, los admite como tales30.
4. La legitimación activa del Defensor del Pueblo
Por otra parte, teniendo el Defensor del Pueblo competencia para la promoción, defensa y vigilancia de los derechos y garantías consti-tucionales “además de los intereses legítimos, colectivos o difusos de los ciudadanos” (arts. 280 y 281, 2 C), la Sala Constitucional ha admiti-do la legitimación activa del Defensor del Pueblo para intentar accio-nes de amparo en representación de la globalidad de los ciudadanos, como por ejemplo, contra la amenaza por parte de la Comisión Legisla-tiva Nacional de nombrar a los miembros del Consejo Nacional Electo-ral sin cumplir con los requisitos constitucionales.
La Sala Constitucional, al decidir ese caso y al analizar el artículo 280 de la Constitución, señaló que:
De pleno derecho, la Defensoría queda legitimada para interponer acciones cuyo objeto es hacer valer los derechos o intereses difusos y colectivos, sin que pueda plantearse cuestión alguna sobre si para accionar se requiere de la aquiescencia de la sociedad que representa para que ejerza la acción. Por
30 Véase sentencia de la Sala Constitucional Nº 656 de 05-06-2001, caso: Defensor del Pueblo vs.
mandato del derecho objetivo, la Defensoría del Pueblo adquiere además in-terés legítimo para obrar procesalmente en defensa de un derecho que le asigna la propia Constitución, y que consiste en proteger a la sociedad o a grupos dentro de ella, en los supuestos del artículo 281 ejusdem.
Por su parte, el artículo 281 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al señalar las atribuciones de la Defensoría del Pueblo, en sus nu-merales 1 y 2, le asigna el velar por el debido respeto y garantía de los dere-chos humanos (numeral 1), mientras que en el numeral 2 le atribuye el ampa-rar y proteger los derechos e intereses legítimos, colectivos y difusos de las personas, contra las desviaciones, arbitrariedades y errores cometidos en el correcto funcionamiento de los servicios públicos.
Estas dos atribuciones, conforme al numeral 3 del aludido artículo 281, se pueden ejercer interponiendo acciones de amparo, lo que a juicio de esta Sala deja claro que la protección de los derechos e intereses difusos y colectivos, puede ventilarla la Defensoría del Pueblo, mediante la acción de amparo, y así se declara.
Debido a la disposición general del artículo 280 eiusdem, relativa a la defensa y vigilancia general de los intereses difusos y colectivos, considera esta Sala, que la Defensoría del Pueblo puede igualmente obrar en protección de esos derechos e intereses, cuando ellos corresponden en general a los consumido-res y usuarios (numeral 6 del artículo 281), o para proteger los derechos de los pueblos indígenas (numeral 8 del mismo artículo), ya que entre las atribucio-nes que el artículo 281 de la vigente Constitución otorga a dicho ente, se en-cuentra la defensa y protección de las categorías señaladas. Se trata de una protección general y no a individualidades.
Dentro de este marco de actuación, y al estar incluidos dentro de los Derechos Humanos y Garantías del Título III de la vigente Constitución los derechos políticos, los cuales tienen una proyección general, entre los que se encuen-tran el establecido en el artículo 62 de la Constitución de la República Boliva-riana de Venezuela, es forzoso concluir que la Defensoría del Pueblo, en nombre de la sociedad, legitimada por la ley para ello, puede incoar un am-paro tendente al control del Poder Electoral, en beneficio de los ciudadanos en general, a fin de que se cumplan los artículos 62 y 70 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los cuales fueron denunciados por la actora como infringidos por la Comisión Legislativa Nacional… (derecho a la participación ciudadana).
Dada la diferencia entre intereses difusos y colectivos, la acción (sea de ampa-ro o específica) para la pampa-rotección de los primeampa-ro la tiene tanto la Defensoría del Pueblo dentro de sus atribuciones, como toda persona domiciliada en el país, salvo las excepciones legales; mientras que la de los intereses colectivos,
además de la Defensoría del Pueblo, la tiene cualquier miembro del grupo o sector que se identifique como componente de esa colectividad específica y actúa en defensa del colectivo. Tanto particulares como personas jurídicas cuyo objeto sea la protección de tales intereses, podrán incoar las acciones, y la legitimación en todas estas acciones es variable, de acuerdo a la naturaleza de las mismas, de allí que la ley puede limitar la acción en determinadas per-sonas o entes. Sin embargo, en nuestra Constitución, en los supuestos del ar-tículo 281, se otorgó objetivamente el interés procesal y la legitimación de de-recho a la Defensoría del Pueblo.
Conforme a lo explicado, las acciones en general por derechos e intereses di-fusos o colectivos pueden ser intentadas por cualquier persona, natural o ju-rídica, venezolana o extranjera domiciliada en el país, que mediante el ejerci-cio de esta acción, accede a la justicia. El Estado venezolano, como tal, carece de ella, ya que tiene mecanismos y otras vías para lograr el cese de las lesio-nes a esos derechos e intereses, sobre todo por la vía administrativa, pero la población en general está legitimada para incoarlas, en la forma que explica este fallo, y ellas pueden ser interpuestas por la Defensora del Pueblo, ya que según el artículo 280 de la Carta Fundamental, la Defensoría del Pueblo tiene a su cargo la promoción, defensa y vigilancia de los intereses legítimos, colec-tivos y difusos de los ciudadanos. A juicio de esta Sala, la norma señalada no es excluyente y no prohíbe a los ciudadanos el acceso a la justicia en defensa de los derechos e intereses difusos y colectivos, ya que el artículo 26 de la vi-gente Constitución consagra el acceso a la justicia a toda persona, por lo que también los particulares pueden accionar, a menos que la ley les niegue la ac-ción. Dentro de la estructura del Estado, y al no tener atribuidas tales funcio-nes, sólo la Defensoría del Pueblo (en cualquiera de sus ámbitos: nacional, es-tadal, municipal o especial) puede proteger a las personas en materia de in-tereses colectivos o difusos, no teniendo tal atribución (ni la acción), ni el Ministerio Público (excepto que la ley se la atribuya), ni los Alcaldes, ni los Síndicos Municipales, a menos que la ley se las otorgue.
Ha sido criterio de esta Sala que al entrar en vigencia la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sus normas también operan de inmedia-to, así esté prevenido en el propio texto constitucional que las leyes por dic-tarse desarrollarán sus instituciones. Por ello, las acciones por derechos e in-tereses difusos o colectivos pueden intentarse de inmediato, bien por vía or-dinaria o mediante amparos, a la entrada en vigencia de la Constitución, y así se declara.
Como se desprende del numeral 3 del artículo 281 de la Carta Magna, es la vía del amparo procedente para ventilar estos derechos e intereses, si la lesión proviene de violaciones constitucionales qué requieren ser enervadas, o de la
posibilidad de restablecer una situación jurídica ante esas infracciones, pero no puede ser utilizada con fines diferentes a los del amparo como el exigir re-sarcimientos a los lesionados, o solicitar el cumplimiento de obligaciones, etc. Como protección a los derechos e intereses difusos o colectivos, los particula-res también pueden ventilarlos mediante acciones de amparo constitucional, caso en que habrá que notificar a la Defensoría del Pueblo, como legítimo re-presentante de la ciudadanía. Aunque todos los legitimados, de acuerdo a su pretensión podrán igualmente acudir a la vía ordinaria.
En general, las sentencias que se dicten en estos casos en que se ventilan de-rechos cívicos, pueden prohibir una actividad o un proceder específico del demandado, o la destrucción o limitación de bienes nocivos, restableciendo una situación que se había convertido en dañina para la calidad de vida (sa-lud física o psíquica colectiva, preservación del medio ambiente, preserva-ción de la vida, del entorno urbano, del derecho a una relapreserva-ción sana, o de evi-tar ser convertido en consumidor compulsivo de productos o ideologías, por ejemplo), o que sea amenazante para esa misma calidad de vida.
En consecuencia, el fallo a dictarse –sobre todo en los juicios ordinarios- pue-de conpue-denar al pue-demandado a realizar pue-determinadas obligaciones pue-de hacer o no hacer, y hasta indemnizar a la colectividad, o a grupos dentro de ella, en la forma como ordene el juez, como señalamiento de cuáles instituciones socia-les o públicas, o cuásocia-les personas, serán acreedoras de la indemnización. Esto último no es ventilable mediante amparos.
La sentencia que le ponga fin a estos juicios produce efectos erga omnes, ya que beneficia o perjudica a la colectividad en general o a sectores de ella, y produce cosa juzgada al respecto. Dado que lo que está en juego es la calidad de la vida, si los hechos que originaron las causas ya sentenciadas se modifi-can o sufren cambios, a pesar de que la demanda hubiere sido declarada sin lugar, si nuevos hechos demuestran que existe la amenaza o la lesión, una nueva acción podrá ser incoada, ya que no existe identidad de causas. Vice-versa si estas modificaciones o cambios sobrevenidos favorecen al condena-do, él podrá acudir ante la Administración, con miras a que se le permita la
actividad prohibida, en base a nuevas condiciones en que funda su petición.31
31 Sentencia de la Sala Constitucional Nº 656 de 05-06-01, caso: Defensor del Pueblo vs. Comisión
5. La facultad extraordinaria de revisión de las sentencias de amparo por la Sala Constitucional
En materia de amparo, y para buscar la uniformización de la apli-cación e interpretación constitucional, el artículo 336 de la Constitución también atribuye a la Sala Constitucional competencia para revisar las sentencias definitivamente firmes de amparo dictadas por los tribuna-les de la República. Los mismos principios antes señalados respecto de este recurso extraordinario que puede intentarse contra sentencias de tribunales de instancia en las cuales se haya ejercido el control difuso de la constitucionalidad de una ley, se aplican al recurso extraordinario contra sentencias de amparo de última instancia, en cuanto al carácter facultativo, no obligatoria, de la competencia de la Sala Constitucional para ejercer la revisión.
6. La acción de habeas data y la legitimación
Debe puntualizarse, por último, en relación con la protección de los derechos humanos, que la Constitución de 1999 incorporó expre-samente a sus normas la institución de la acción de habeas data, conforme al antecedente de Brasil seguido en Colombia, regulada en el artículo 28, con el siguiente texto:
Artículo 28: Toda persona tiene derecho de acceder a la información y a los datos que sobre sí misma o sobre sus bienes consten en registros oficiales o privados, con las excepciones que establezca la ley, así como de conocer el uso que se haga de los mismos y su finalidad, y a solicitar ante el tribunal competente la actualización, la rectificación o la destrucción de aquellos, si fuesen erróneos o afectasen ilegítimamente sus derechos. Igualmente, podrá acceder a documentos de cualquier naturaleza que contengan información cuyo conocimiento sea de interés para comunidades o grupos de personas. Queda a salvo el secreto de las fuentes de información periodística y de otras profesiones que determine la ley.
Sobre esta acción constitucional, la Sala Constitucional del Tribu-nal Supremo ha puntualizado que no se trata de una acción de amparo
propiamente dicha, indicando sin embargo, que tienen legitimación activa para intentar la acción de habeas data “la persona que esté rese-ñada en lo personal o en sus bienes”32.
IV. EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LOS RE-GLAMENTOS Y ACTOS ADMINISTRATIVOS EJERCIDOS POR LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
1. La jurisdicción contencioso-administrativa como juez constitucional El artículo 259 de la Constitución regula la Jurisdicción Contencio-so-Administrativa en la siguiente forma:
Artículo 259. La jurisdicción contencioso-administrativa corresponde al Tri-bunal Supremo de Justicia y a los demás triTri-bunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a dere-cho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas sub-jetivas lesionadas por la actividad administrativa.
Conforme a esta norma, por tanto, el ejercicio de la justicia consti-tucional también corresponde, conforme a la Constitución de 1999, a los tribunales que conforman la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al ejercer su competencia de anulación de los actos administrativos, incluidos los Reglamentos, contrarios a derecho, es decir, contrarios sea a la Constitución, a las leyes o a las demás fuentes del derecho administrativo33. Es decir, todos los jueces contencioso
administrativos, conforme al artículo 259 de la Constitución, tienen
32 Sentencia Nº 332 de la Sala Constitucional de 14-03-2001, caso: Insaca vs. Director de Drogas y
Cosméticos del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social.
33 Véase Allan R. Brewer-Carías, La Justicia Contencioso-Administrativa, Instituciones Políticas y
potestad para declarar la nulidad de los actos administrativos, no sólo por razones de ilegalidad sino por inconstitucionalidad, ejerciendo la justicia constitucional.
De lo anterior resulta que así como debe diferenciarse la “Jurisdic-ción Constitucional” que se atribuye a la Sala Constitucional, de la función de justicia constitucional que corresponde a todos los jueces; también, debe establecerse la diferenciación entre la Jurisdicción Cons-titucional y la Jurisdicción Contencioso-Administrativa34. La diferencia
entre ambas jurisdicciones, como se ha dicho, está en la competencia por el objeto que se atribuye a los Tribunales que las componen: la Juris-dicción Constitucional que corresponde al Tribunal Supremo de Justi-cia en Sala Constitucional, tiene por objeto conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad contra las leyes y demás actos de rango legal o de ejecución directa e inmediata de la Constitución; en cambio, la Jurisdicción Contencioso Administrativa que corresponde al mismo Tribunal Supremo, pero en Sala Político Administrativa y en Sala Electoral y a los demás tribunales que señale la Ley,35 tiene por objeto, entre otros,
conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad o ilegalidad contra los actos administrativos y, por tanto, de rango sub legal.
Esto implica que ambas Jurisdicciones se diferencian por el objeto de las acciones y no por el motivo de las mismas: la Jurisdicción Cons-titucional conoce de la nulidad de las leyes y demás actos de rango legal o de ejecución directa e inmediata de la Constitución; en cambio, la Jurisdicción Contencioso Administrativa, conoce de la nulidad de los actos administrativos, sea cual fuere el motivo de impugnación.
En consecuencia, conforme a la Constitución, corresponde a los órganos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, conocer de las
34 Así lo propusimos expresamente ante la Asamblea Nacional Constituyente. Véase Allan R.
Brewer-Carías, Debate Constituyente, Tomo II, op. cit.,pp. 245 y ss.
35 La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y los Tribunales Superiores con
competen-cia contencioso-administrativa ubicados en todo el país. Véase Ley Orgánica de la Corte Su-prema de Justicia.
acciones de nulidad contra los actos administrativos, aún cuando las mismas se fundamenten en motivos de inconstitucionalidad que son motivos de contrariedad al derecho. Por ello, conforme al artículo 266, ordinal 5 de la Constitución, la Sala Político Administrativa del Tribu-nal Supremo tiene competencia:
Para declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos ad-ministrativos generales o individuales del Ejecutivo Nacional, cuando sea procedente.
Ello significa que, por su objeto, la Sala Político-Administrativa y la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, según sus compe-tencias, tienen atribución exclusiva, como juez constitucional, para declarar la nulidad de los Reglamentos por razones de inconstituciona-lidad, así como de todos los demás actos administrativos de la Admi-nistración Pública Nacional Central por los mismos motivos.
2. La legitimación ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa: el interés legítimo y los intereses difusos y colectivos
Ahora bien, la legitimación activa para impugnar en vía conten-cioso-administrativa los actos administrativos por razones de inconsti-tucionalidad y de legalidad, varía según se trate de Reglamentos o en general, de actos administrativos de carácter normativo (de efectos generales), o de actos administrativos de efectos particulares.
En el sistema contencioso administrativo venezolano se ha esta-blecido, desde el siglo XIX, el carácter de acción popular de la acción de nulidad que se ejerce contra los Reglamentos y demás actos admi-nistrativos de contenido normativo, que corresponde a cualquier per-sona. En consecuencia, basta un simple interés en la legalidad o consti-tucionalidad para que cualquier persona tenga la legitimación suficien-te para insuficien-tentar la acción de nulidad por inconstitucionalidad o
