MINISTERIO DEL INTERIOR DIRECCIÓN GENERAL DE LA POLICÍA COMISARÍA GENERAL DE SEGURIDAD CIUDADANA Informe UCSP 2016/041 Fecha 19.10.2016
Asunto Sobre la necesidad o no de que las empresas fabricantes de materiales peligrosos, dedicadas también al transporte privado complementario de mercancías, hayan de obtener autorización administrativa como empresas de seguridad privada.
ANTECEDENTES
El Ministerio de Fomento se dirigió en su día a la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior al objeto de formular una consulta en relación con empresas dedicadas a la fabricación de materiales peligrosos, que al tiempo son titulares de autorizaciones para la realización del transporte privado complementario de mercancías, disponiendo al efecto de los correspondientes vehículos en propiedad (cuya adquisición comporta gastos elevados), de acuerdo con lo previsto en el artículo 102 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres.
Según entiende el Ministerio de Fomento hay empresas, que son fabricantes de materiales peligrosos, a las que se refiere la Ley 5/2014, de 4 de abril, de Seguridad Privada, y como quiera que, con arreglo a la misma, si el transporte de dichos materiales supera determinadas cantidades, tal operación requeriría que la empresa que se dedica a ello tenga que obtener una autorización administrativa e inscribirse en el RNSP o el autonómico correspondiente como empresa de seguridad privada, posibilidad que le suscita dudas a la vista de lo establecido en el artículo 19.1. a) de la citada Ley puesto en relación con los artículos 5 y 6 de la misma.
Por lo expuesto, la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior traslada la consulta a esta Unidad Central para que se pronuncie al respecto y ponga de manifiesto su criterio sobre el particular.
MARCO NORMATIVO
Para dar respuesta a las cuestiones planteadas por el Ministerio de Fomento, teniendo en cuenta que las mismas están relacionadas con el transporte privado complementario de mercancías peligrosas y que se entiende por parte del mismo que podría resultar de aplicación la legislación en materia de seguridad privada, debe acudirse por ello a las respectivas normativas reguladoras: la de seguridad privada, por un lado, y las específicas o sectoriales en materia de transporte privado complementario de mercancías, por otro.
I. NORMATIVA EN MATERIA DE SEGURIDAD PRIVADA
A los efectos de la Ley 5/2014, de 4 de abril, de Seguridad Privada (artículo 2), se entiende por:
2. Actividades de seguridad privada: los ámbitos de actuación material en que los prestadores de servicios de seguridad privada llevan a cabo su acción empresarial y profesional.
3. Servicios de seguridad privada: las acciones llevadas a cabo por los prestadores de servicios de seguridad privada para materializar las actividades de seguridad privada.
4. Funciones de seguridad privada: las facultades atribuidas al personal de seguridad privada.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 5.1 de la referida Ley, constituyen actividades de seguridad privada las que, entre otras, a continuación se mencionan:
c) El depósito, custodia, recuento y clasificación de monedas y billetes, títulos-valores, joyas, metales preciosos, antigüedades, obras de arte u otros objetos que, por su valor económico, histórico o cultural, y expectativas que generen, puedan requerir vigilancia y protección especial.
d) El depósito y custodia de explosivos, armas, cartuchería metálica, sustancias, materias, mercancías y cualesquiera objetos que por su peligrosidad precisen de vigilancia y protección especial.
e) El transporte y distribución de los objetos a que se refiere el párrafo anterior. De acuerdo con lo establecido en el artículo 5.2 de la misma, los servicios a prestar sobre tales actividades únicamente podrán llevarse a cabo por empresas de seguridad privada.
Para la prestación de servicios de seguridad privada, en relación con las actividades a que se ha hecho mención anteriormente, el artículo 18.1 de la LSP, establece que las empresas de seguridad privada deberán obtener autorización administrativa y serán inscritas en el registro correspondiente, de acuerdo con el procedimiento que se determine reglamentariamente, añadiendo el artículo 19.1. a) de dicha Ley que para ello deberán estar legalmente constituidas e inscritas en el registro mercantil o en el registro público correspondiente y tener por objeto exclusivo todas o alguna de las actividades a que se refiere el artículo 5.1, excepto la del párrafo h). No obstante, en dicho objeto podrán incluir las actividades que resulten imprescindibles para el cumplimiento de las actividades de seguridad privada autorizadas, así como las compatibles contempladas en el artículo 6.
En lo que aquí interesa en relación con el objeto de la consulta, es de señalar que, a tenor de lo dispuesto en el párrafo a) del referido artículo 6 de la LSP, quedan fuera del ámbito de aplicación de la misma, sin perjuicio de la normativa específica que pudiera resultar de aplicación, las actividades, entre otras, de fabricación, comercialización, venta, entrega, instalación o mantenimiento de elementos o productos de seguridad y de cerrajería de seguridad, si bien podrán desarrollarse por las empresas de seguridad privada.
Conforme se determina en el artículo 32.3 de la LSP, corresponde a los vigilantes de explosivos, que deberán estar integrados en empresas de seguridad, la función de protección del almacenamiento, transporte y demás procesos inherentes a la ejecución de estos servicios, en relación con explosivos u otros objetos o sustancias peligrosas que reglamentariamente se determinen.
Respecto a los servicios de transporte y distribución de objetos peligrosos, el artículo 45 de la LSP (que también se refiere a los objetos valiosos) establece que los mismos se llevarán a cabo mediante vehículos acondicionados especialmente para cada tipo de transporte u otros elementos de seguridad específicos homologados para el transporte, y consistirán en su traslado material y su protección durante el mismo, por vigilantes de seguridad o vigilantes de explosivos, respectivamente, con arreglo a lo prevenido en esta ley y en sus normas reglamentarias de desarrollo.
Por su parte, el vigente Reglamento de Seguridad Privada, aprobado por R.D. 2364/1994, de 9 de diciembre, establece en el apartado primero de su artículo 1 que las empresas de seguridad únicamente podrán prestar o desarrollar los siguientes servicios y actividades:
c. Depósito, custodia, recuento y clasificación de monedas y billetes, títulos-valores y demás objetos que, por su valor económico y expectativas que generen o por su peligrosidad, puedan requerir protección especial, sin perjuicio de las actividades propias de las entidades financieras.
d. Transporte y distribución de los objetos a que se refiere el apartado anterior, a través de los distintos medios…
Asimismo, el apartado segundo del mencionado artículo especifica que dentro de lo dispuesto en los párrafos c) y d) anteriores, se comprenden la custodia, los transportes y la distribución de explosivos, sin perjuicio de las actividades propias de las empresas fabricantes, comercializadoras y consumidoras de dichos productos.
En relación con lo anterior, y si bien no se menciona expresamente la actividad de “depósito”, debe entenderse que se trata de una omisión involuntaria, teniendo en cuenta que el propio apartado c) –al que remite—habla de depósito de objetos peligrosos y que la Orden INT/314/2011, de 1 de febrero, sobre empresas de seguridad privada, en sus artículos 9 y 20.3 también se refiere a los depósitos de explosivos u otros objetos peligrosos, expresándose con tales términos.
Más adelante, en la Sección 5ª del RSP, dedicada al transporte y distribución de objetos valiosos o peligrosos y explosivos, y más concretamente en el artículo 32.1 se dispone que la prestación de los servicios de transporte y distribución de objetos valiosos o peligrosos habrá de efectuarse en vehículos blindados de las características que se determinen por el Ministerio de Justicia e Interior, cuando las cantidades, el valor o la peligrosidad de lo
transportado superen los límites o reúnan las características que asimismo establezca dicho Ministerio, sin perjuicio de las competencias que corresponden al Ministerio de Industria y Energía. Cuando las características o tamaño de los objetos, especificados por Orden del Ministerio de Justicia e Interior impidan o hagan innecesario su transporte en vehículos blindados, éste se podrá realizar en otros vehículos, contando con la debida protección en cada caso, determinada con carácter general en dicha Orden o, para cada caso concreto, por el correspondiente Gobierno Civil….
En el artículo 38, se establece que las empresas de seguridad pueden dedicarse al transporte o a la protección del transporte de explosivos o de otras sustancias u objetos peligrosos, lo que habrá de realizarse cumpliendo lo prevenido en el presente Reglamento, en los Reglamentos de Armas y de Explosivos, y lo que se establezca al respecto en la normativa vigente, aplicable al transporte de mercancías peligrosas, debiendo ser adecuado el servicio de seguridad al riesgo a cubrir.
Reseñar que en el Anexo del RSP, se establecen los requisitos específicos en función de las actividades a desarrollar por las empresas de seguridad privada interesadas en obtener la autorización pertinente en relación con cada una de ellas. Respecto del transporte y distribución de objetos peligrosos se exigen, entre otros requisitos, que las empresas dispongan de seis vehículos blindados, si son de ámbito nacional y dos, si son de ámbito autonómico; local destinado exclusivamente a la guarda de los mismos fuera de las horas de servicio; armero o caja fuerte, y un servicio de telecomunicación de voz.
Finalmente, significar que, en relación con la vigilancia y protección del transporte de fondos, objetos valiosos o peligrosos, excepto explosivos, en el artículo 21 de la Orden INT/ 314/2011, de 1 de febrero, sobre empresas de seguridad privada, se obliga a las empresas de seguridad privada dedicadas a esta actividad a utilizar determinados medios materiales (vehículos blindados u otro tipo de vehículos no blindados, armas de fuego, medios de comunicación con la sede empresarial…) y un número tasado de personal de seguridad privada en función de que las cantidades a transportar excedan o no de las cuantías que se fijan en su Anexo III (125.000; 250.000, ó 5.000.000 de euros) y de la concurrencia de determinadas circunstancias.
II. NORMATIVA EN MATERIA DE ORDENACIÓN DE LOS TRANSPORTES TERRESTRES.-
A tenor de lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, modificada por la Ley 9/2013, de 4 de julio, se regirán por lo dispuesto en esta ley:
1. Los transportes por carretera, considerándose como tales aquellos que se realicen en vehículos de motor o conjuntos de vehículos que circulen sin camino de rodadura fijo, y sin medios fijos de captación de energía, por toda
clase de vías terrestres, urbanas o interurbanas, de carácter público y, asimismo, por las de carácter privado cuando el transporte sea público.
2. Los transportes por ferrocarril, considerándose como tales aquellos que se realicen mediante vehículos que circulen por un camino de rodadura fijo que les sirva de sustentación y de guiado.
3. Las actividades auxiliares y complementarias del transporte, considerándose como tales, a los efectos de esta ley, las desarrolladas por las agencias de transportes, los transitarios, los operadores logísticos, los almacenistas-distribuidores y las estaciones de transporte de viajeros y centros de transporte y logística de mercancías por carretera o multimodales. Asimismo, tendrá esta consideración el arrendamiento de vehículos de carretera sin conductor.
Igualmente, el artículo 2 de la referida Ley establece que ésta será de aplicación a los transportes y actividades auxiliares y complementarias de los mismos cuya competencia corresponda a la Administración General del Estado.
Con arreglo a lo establecido en el artículo 102 de dicha Ley son transportes privados complementarios los que llevan a cabo empresas u otras entidades cuyo objeto no es transportar, como complemento necesario o adecuado para el correcto desarrollo de su actividad principal. La realización de transportes privados complementarios estará supeditada a la posesión de una autorización que habilite para ello…, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 103.1 de la referida Ley.
CONSIDERACIONES
A la vista de las normativas transcritas que resultan de aplicación al caso que nos ocupa, puestas en relación con las cuestiones planteadas, en primer lugar debe partirse del hecho de que la nueva LSP (5/2014, de 5 de abril), a diferencia de lo que ocurría en la anterior LSP (23/1992, de 30 de julio) y ocurre en el vigente Reglamento de Seguridad Privada, distingue entre actividades de seguridad privada, servicios de seguridad privada y funciones de seguridad privada, cuyos conceptos (y a veces incluso los términos empleados) que hasta entonces permanecían jurídicamente imprecisos o indeterminados han pasado a quedar definidos y convenientemente diferenciados desde un punto de vista legal.
Al hilo de lo anterior, debe añadirse que, además de completarse y perfilarse mejor las actividades de seguridad privada, se han actualizado y configurado las mismas con una mayor precisión, llegando incluso a desdoblarse las actividades relativas al depósito y custodia de objetos valiosos o peligrosos (que en la anterior LSP estaban incluidas en un mismo párrafo) en dos párrafos, concretamente el c) y d) del artículo 5.1., lo cual incide en las actividades de transporte de objetos valiosos y peligrosos reseñadas en el artículo 5.1.e) al remitirse éste a los
dos anteriores párrafos (c) y d)) y, en consecuencia, a los mismos objetos, distinguiéndose entre los valiosos y los peligrosos.
Tales apreciaciones, sin lugar a dudas son trascendentes en el caso que nos ocupa por cuanto que, si se analizan los preceptos de la nueva LSP que resultan de aplicación (textos precisados más arriba) y de una lectura de su Preámbulo, nos encontramos con una clara voluntad del legislador tendente a relacionar sistemática y armónicamente cada una de las actividades de seguridad privada de referencia contempladas en el artículo 5.1 con los servicios que se corresponden específicamente con ellas y, a su vez, con las funciones concretas que se han de ejercer por parte del personal de seguridad privada respecto de la prestación de éstos.
Así, pues, aun cuando la actividad de transporte y distribución de objetos valiosos y peligrosos se contempla en la nueva LSP en un mismo párrafo (artículo 5.1.e)), debe entenderse que tiene una doble naturaleza puesto que obviamente son dos los ámbitos materiales que comprende su objeto: lo valioso y lo peligroso.
En segundo lugar, respecto a la afirmación efectuada por el Ministerio de Fomento relativa “a que hay empresas que son fabricantes de materiales peligrosos a los que se refiere el artículo 5 de la Ley 5/2014, de 4 de abril, de Seguridad Privada”, de la redacción dada al mismo se infiere que no es así, toda vez que la fabricación de materiales peligrosos no constituye una actividad de seguridad privada a tenor de lo dispuesto en el mismo y, por tanto, los servicios que hayan de prestarse sobre dicha actividad no tienen porqué efectuarlos únicamente empresas de seguridad privada, sin perjuicio de que éstas puedan hacerlo por resultar compatible con arreglo a lo dispuesto en el artículo 6 de la citada ley, precepto que sí se refiere a la fabricación de elementos o productos de seguridad, puesto en relación con el artículo 19.1. a) de la misma (pueden incluirse en el objeto las actividades imprescindibles para el cumplimiento de las actividades de seguridad privada autorizadas, así como las compatibles contempladas en el aludido artículo 6 de la LSP). En cambio sí han de prestarse obligatoriamente por empresas de seguridad privada, y únicamente por ellas, aquellas actividades que consistan en la realización del depósito, custodia, transporte o distribución de productos que por su peligrosidad precisen de vigilancia y protección especial, que sí son de seguridad privada (no así, pues, la fabricación de productos peligrosos; el propio RSP establece al respecto que tales actividades de seguridad privada se prestarán “sin perjuicio de las actividades propias de las empresas fabricantes, comercializadoras y consumidoras de dichos productos”)
En tercer lugar, si nos atenemos a los bienes materiales sobre los que recaen los servicios de transporte y distribución de objetos valiosos y peligrosos (artículo 5.1. e) de la LSP puesto en relación con los párrafos c) y d) del citado artículo de la misma), se ha de advertir que no se trata de cualquier cantidad de dinero, cualquier objeto valioso o cualquier producto peligroso, sino sólo aquel que por su valor económico, histórico y cultural, y expectativas que genere, o por su peligrosidad, pueda requerir o precisar de una vigilancia y protección especial. La cuestión no es baladí, pues tal elemento marca la frontera entre aquellos servicios que
pueden ser prestados por cualquier empresa y aquellos otros que han de ser necesariamente prestados por una empresa de seguridad privada.
Por lo que se refiere al dinero y otros objetos valiosos, aunque en el texto insertado en el artículo 45 de la LSP no se añade ningún elemento adicional que contribuya a clarificar cuando aquéllos precisan de una vigilancia y protección especial, teniendo en cuenta, como ya se ha dicho anteriormente, que en el caso de la actividad de transporte y distribución de objetos valiosos la regulación de la misma debe ponerse en concomitancia con lo establecido para la actividad de depósito, custodia, recuento y clasificación de objetos valiosos a que se refiere el artículo 5.1.c) de la LSP, resultando consecuentemente de aplicación al transporte los parámetros que se citan en el artículo 44.1 de la mencionada ley en relación con los servicios de depósito de seguridad de objetos valiosos, se puede inferir, por analogía, que éstos han de prestarse obligatoriamente cuando los objetos en cuestión alcancen las cuantías que reglamentariamente se establezcan, así como cuando las autoridades competentes lo determinen en atención a los antecedentes y circunstancias relacionadas con los mismos.
Es de señalar que en el vigente RSP no se añade ninguna precisión que complemente a lo establecido en relación con las cuantías exactas que han de alcanzar tales objetos o respecto de cuáles han de ser las autoridades competentes que han de determinar cuándo se requiere de una protección especial. A lo sumo, se hace alusión a algunas habilitaciones a normas de rango inferior para la fijación de las cuantías que exigirá el uso por parte de empresas de seguridad de vehículos blindados, pero no del valor a partir del cual los servicios de transporte están reservados a empresas de seguridad privada.
Ha de acudirse al artículo 21 de la Orden INT/314/2011, de 1 de febrero, sobre las empresas de seguridad privada (relativo a la vigilancia y protección del transporte de fondos, objetos valiosos o peligrosos, excepto explosivos) para saber cuáles son las cuantías a que se refiere el artículo 44.1 de la LSP en relación con los servicios de transporte y distribución de objetos valiosos del artículo 45 de dicha ley. Así, en función de si los fondos o valores exceden o no de las cantidades previstas en el Anexo III de la aludida Orden (125.000; 250.000, ó 5.000.000 de euros) y, en su caso si son en billetes o en moneda metálica, o si el transporte se va a efectuar de forma regular o con una determinada periodicidad, han de utilizarse vehículos blindados o no, ha de ser realizado por un número mínimo de vigilantes de seguridad o comunicado a las dependencias de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
La obligación de realizar el transporte en vehículos blindados será también de aplicación a las obras de arte que en cada caso determine el Ministerio de Cultura y Deporte, pudiéndose realizar aquél en otros vehículos, propios o ajenos, cuando las características o tamaño de dichas obras de arte impidan su transporte en vehículos blindados.
Para otros objetos valiosos distintos de los mencionados anteriormente, la obligación de realizar el transporte en vehículos blindados vendrá determinada por la decisión adoptada al efecto por la Dirección General de la Policía o las Delegaciones o Subdelegaciones del Gobierno en atención a su valor o expectativas generadas o en consideración a los
antecedentes u otras circunstancias que concurran. Igualmente, se podrán utilizar otros vehículos, ajenos o propios, cuando las características o tamaño de los objetos impidan su transporte en vehículos blindados.
Respecto a los objetos, sustancias o productos peligrosos, por lo mismo que se ha apuntado en relación con el dinero y otros objetos valiosos, pero poniéndose el artículo 45 de la LSP en relación con lo dispuesto en el artículo 44.2 de la misma (servicios de depósito de seguridad de objetos peligrosos), se puede inferir, por analogía, que tales servicios han de prestarse obligatoriamente por empresas de seguridad privada cuando los objetos en cuestión precisen de vigilancia, cuidado y protección especial o así lo dispongan las autoridades competentes en atención a los antecedentes y circunstancias relacionadas con los mismos.
De acuerdo con el vigente RSP (que solo cita a los explosivos específicamente en relación con el transporte de objetos o productos peligrosos), las empresas de seguridad pueden dedicarse al transporte o a la protección del transporte de explosivos o de otras sustancias u objetos peligrosos, lo que habrá de realizarse cumpliendo lo prevenido en el presente Reglamento, en los Reglamentos de Armas y de Explosivos, y lo que se establezca al respecto en la normativa vigente, aplicable al transporte de mercancías peligrosas, debiendo ser adecuado el servicio de seguridad al riesgo a cubrir (artículo 38.1).
Más allá de los explosivos, el artículo 11 de la Orden INT/314/2011, de 1 de febrero, sobre las empresas de seguridad privada (relativo a los vehículos que han de utilizarse en el transporte de objetos peligrosos), menciona también a la cartuchería metálica y a las mercancías peligrosas, con ocasión de regular los requisitos que han de reunir los vehículos que se dediquen al transporte de explosivos y cartuchería metálica, dejando al margen aquellos otros que efectúen operaciones de transporte de mercancías peligrosas por carretera en territorio español, remitiéndose dicha Orden a lo dispuesto en la legislación de ordenación de los transportes por carretera. Asimismo, dicha Orden, pero en su artículo 21. 5, alude a los objetos peligrosos genéricamente, estableciendo que la obligación de realizar el transporte en vehículos blindados será también de aplicación a aquellos objetos señalados por la Dirección General de la Policía o las Delegaciones o Subdelegaciones del Gobierno en atención a su peligrosidad o expectativas generadas, así como en atención a los antecedentes y circunstancias relacionadas con los mismos.
De todo lo puesto de manifiesto anteriormente, se desprende claramente que las operaciones de transporte de productos peligrosos no requieren de autorización administrativa para su realización, por empresas de seguridad privada, por el simple hecho de que se superen o no determinadas cantidades (sí puede ocurrir respecto de los objetos valiosos pero en relación con la utilización o no de vehículos blindados cuando concurran ciertas circunstancias) sino cuando los objetos en cuestión precisen de vigilancia, cuidado y protección especial o así lo dispongan las autoridades competentes en atención a los antecedentes y circunstancias relacionadas con los mismos.
En todo caso, siempre habrá de estarse a lo dispuesto en las respectivas normativas sectoriales que resulten de aplicación en relación con el objeto, sustancia, mercancía o producto peligroso concreto de que se trate, al objeto de saber si en las mismas se establece que las empresas prestatarias de los transportes deban contar obligatoriamente con vigilancia y protección por parte de vigilantes de explosivos integrados en empresas de seguridad privada autorizadas e inscritas para la prestación de servicios de seguridad de transporte y distribución de objetos peligrosos.
En el supuesto que nos ocupa, y a la vista de la legislación que se cita por el Ministerio de Fomento en relación con el transporte privado complementario de mercancías, no se infiere que el mismo requiera de una vigilancia y protección especial. De la misma manera, no se tienen noticias en esta Unidad Central de que las autoridades del Ministerio de Fomento así lo hayan determinado.
Finalmente, es de significar que debe tenerse en cuenta que la obligatoriedad que incumbe a las empresas o establecimientos de constituirse o no en empresas de seguridad privada autorizadas e inscritas en el registro correspondiente para el desarrollo de la actividad contemplada en el artículo 5.1.e) de la LSP, no viene dada por el hecho o no de dedicarse a la fabricación de materiales o productos peligrosos y de ser o no titulares de autorizaciones de transporte privado complementario de mercancías o de otra índole, sino por razón de las actividades que realizan, en la medida que las mismas estén atribuidas por la legislación en materia de seguridad privada, con carácter exclusivo, a las empresas de seguridad privada.
CONCLUSIONES
Por todo cuanto antecede, esta Unidad Central entiende que las empresas que se dedican a la fabricación de materiales peligrosos y, al mismo tiempo, sean titulares de autorizaciones para efectuar transportes privados complementarios de mercancías con arreglo a lo dispuesto en la legislación de ordenación de los transportes de mercancías por carretera, no les resulta de aplicación lo dispuesto en materia de seguridad privada y, en consecuencia, no están obligadas a obtener una autorización administrativa para ello e inscribirse en el registro correspondiente como tampoco a contratar los servicios de una empresa de seguridad privada, sin perjuicio de que voluntariamente puedan hacerlo si así lo estimaran oportuno.
UNIDAD CENTRAL DE SEGURIDAD PRIVADA POLICÍA NACIONAL
