Dictamen emitido con arreglo al apartado 6 del artículo 228
del Tratado CE
« C o m p e t e n c i a de la C o m u n i d a d p a r a celebrar A c u e r d o s internacionales en materia d e servicios y de p r o t e c c i ó n de la p r o p i e d a d intelectual —
P r o c e d i m i e n t o del a p a r t a d o 6 del artículo 228 del T r a t a d o C E »
Dictamen del Tribunal de Justicia de 15 de noviembre de 1994 I - 5276
S u m a r i o del d i c t a m e n
1. Acuerdos internacionales — Celebración — Dictamen previo del Tribunal de Justicia — Objeto — Reparto de Us competencias entre L· Comunidad y los Estados miembros (Tratado CE, art. 228, ap. 6)
2. Acuerdos internacionales — Dictamen previo del Tribunal de Justicia — Acuerdo previsto — Concepto
(Tratado CE, art. 228, ap. 6)
3. Acuerdos internacionales — Acuerdos de L· Comunidad — Territorios que dependen de un Estado miembro y no pertenecen a la Comunidad — Modalidades de participación en los Acuerdos — Representación por el Estado miembro de que se trata — Falta de incidencia en el reparto de las competencias entre L· Comunidad y los Estados miembros
4. Acuerdos internacionales — Competencias de h Comunidad y de los Estados miembros — Disposiciones nacionales en materia de celebración de Tratados — Falta de incidencia
5. Acuerdos internacionales — Competencias de L· Comunidad y de los Estados miembros — Acuerdo que implica una obligación de financiación a cargo de los Estados miembros — Falta de incidencia
6. Política comercial común — Celebración de Acuerdos internacionales — Inclusión de los pro-ductos relevantes del Tratado CEEA
(Tratado CE, arts. 113 y 232, ap. 2; Tratado CEEA)
7. Política comercial común — Celebración de Acuerdos internacionales — Inclusión de los pro-ductos relevantes del Tratado CECA — Límites
(Tratado CE, arts. 113 y 232, ap. 1; Tratado CECA, art. 71)
8. Acuerdos internacionales — Celebración por parte de L· Comunidad de los Acuerdos sobre L· Agricultura y sobre L· Aplicación de Us Medidas Sanitarias y Fitosanitarias anexos al Acuerdo por el que se establece L· Organización Mundial del Comercio — Acuerdos derivados de la política comercial común — Base jurídica
(Tratado CE, arts. 43 y 113)
9. Acuerdos internacionales — Competencias de L· Comunidad y de los Estados miembros — Celebración del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio anexo al Acuerdo por el que se establece h Organización Mundial del Comercio — Acuerdo derivado de la política comer-cial común
(Tratado CE, art. 113)
10. Política comercial común — Concepto — Servicios en el sentido del Acuerdo General sobre el Comercio de Servidos (AGCS) anexo al Acuerdo por el que se establece L· Organización Mundial del Comercio — Exclusión a excepción del suministro transfronterizo que no implica despUzamiento de personas
(Tratado CE, art. 113)
11. Política comercial común — Transportes — Exclusión (Tratado CE, art. 113)
12. Actos de las Instituciones — Elección de L· base jurídica — Criterios — Práctica de una Ins-titución — Falta de pertinencia en reUción con las normas del Tratado
13. Política comercial común — Concepto — Acuerdo sobre los Aspeaos de los Derechos de Pro-piedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC) anexo al Acuerdo por el que se
establece L· Organización Mundial del Comercio — Exclusión a excepción de hs disposiciones rehtivas a U prohibición del despacho a libre práctica de hs mercancías con usurpación de marca
(Tratado CE, art. 113)
14. Acuerdos internacionales — Celebración — Transportes — Competencia de L· Comunidad — Falta de carácter exclusivo en el estado actual de L· regulación de L· materia mediante normas comunes en el pUno interno
15. Acuerdos intemaáonales — Celebración — Derecho de establecimiento y libre prestación de servicios — Competencia de L· Comunidad — Falta de carácter exclusivo en el estado actual de L· reguUción de L· materia mediante normas comunes que determinan el trato que debe concederse a los nacionales de países terceros
16. Acuerdos internacionales — Celebración — Ámbitos en los que L· Comunidad puede inter-venir con arreglo a los artículos 100 A o 235 del Tratado — Competencia de L· Comunidad — Carácter exclusivo — Criterios de apreciación
(Tratado CE, arts. 100 A y 235)
17. Acuerdos internacionales — Celebración — Protección de L· propiedad intelectual — Com-petencia de L· Comunidad — Falta de carácter exclusivo en el estado actual de L· armoniza-ción de Us normas nacionales realizada en el plano comunitario
18. Acuerdos internacionales — Celebración — Competencia de la Comunidad — Carácter exclusivo — Criterios de apreciación — Dificultades para gestionar un acuerdo derivadas de una participación conjunta de L· Comunidad y de los Estados miembros — Falta de incidencia 19. Acuerdos internacionales — Acuerdo que en parte es competencia de la Comunidad y en parte competencia de los Estados miembros — Necesidad de una estrecha cooperación en la nego-ciación, L· celebración y L· ejecución
1. El dictamen del Tribunal de Justicia se puede solicitar, con arreglo a lo dispuesto en el apartado 6 del artículo 228 del Tra-tado, en lo que respecta, en particular, a las cuestiones relativas al reparto de com-petencias entre la Comunidad y los Esta-dos miembros para celebrar un determi-nado Acuerdo con países terceros.
2. El dictamen del Tribunal de Justicia se puede solicitar, con arreglo a lo dispuesto en el apartado 6 del artículo 228 del Tra-tado, en todo momento, antes de que la
Comunidad haya expresado definitiva-mente su consentimiento en quedar vin-culada por el Acuerdo. Mientras dicho consentimiento no haya tenido lugar, el Acuerdo sigue siendo un Acuerdo pre-visto.
3. Los territorios dependientes de determi-nados Estados miembros responsables de
su representación en las organizaciones internacionales, en la medida en que no estén comprendidos en el ámbito de apli-cación del Tratado, se hallan respecto a la Comunidad en la misma situación que los países terceros. Por consiguiente, los Estados de los que dependen dichos terri-torios están facultados para participar en un Acuerdo internacional determinado en cuanto responsables de las relaciones internacionales de los territorios que dependen de ellos, pero que no forman parte del área del Derecho comunitario, y no en tanto que miembros de la Comuni-dad. La especial situación de dichos Esta-dos miembros no puede influir en la solu-ción del problema de la delimitasolu-ción de las esferas de competencia dentro de la Comunidad para celebrar dicho Acuerdo.
4. Las disposiciones del ordenamiento jurí-dico interno, aunque sean de naturaleza constitucional, no pueden modificar el reparto de competencias internacionales entre los Estados miembros y la Comuni-dad, tal como se deriva del Tratado.
5. Dado que se trata en este caso de una organización internacional que sólo dis-pondrá de un presupuesto de funciona-miento y no de un instrumento de actua-ción financiera, la asunactua-ción de los gastos de la Organización Mundial del Comer-cio por los Estados miembros no puede en ningún caso justificar por sí sola la participación de los Estados miembros en la celebración del Acuerdo.
6. C o m o las disposiciones del Tratado CE, según el apartado 2 de su artículo 232, no
afectarán a las estipulaciones del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica y el Tratado Euratom no contiene disposición alguna sobre el comercio exterior, nada impide que los acuerdos celebrados en virtud del artícu-lo 113 del Tratado CE se extiendan a artícu-los intercambios internacionales de produc-tos Euratom.
7. El Tratado CECA, que el Tratado CE, a tenor del apartado 1 de su artículo 232, no ha pretendido modificar, al establecer, en su artículo 71, que la competencia de los Estados miembros en materia de polí-tica comercial no se verá afectada por su aplicación, sólo puede referirse a los acuerdos con los Estados terceros que traten específicamente de productos CECA, de modo que sólo la Comunidad es competente, en virtud del artículo 113 del Tratado CE, para celebrar un Acuerdo exterior de carácter general, es decir, que abarque todo tipo de mercan-cías, aunque entre dichas mercancías haya productos CECA. En efecto, queda excluido que el artículo 71 del Tratado C E C A pueda privar de eficacia al artículo 113 del Tratado, y afectar a las atribucio-nes de competencia a la Comunidad para la negociación y la celebración de Acuer-dos internacionales en materia de política comercial común.
8. El Acuerdo sobre la Agricultura, anexo al Acuerdo por el que se establece la Orga-nización Mundial del Comercio, en la medida en que tiene por objeto establecer, a escala mundial, un sistema de comercio
agropecuario equitativo y orientado al mercado, y el Acuerdo sobre la Aplica-ción de Medidas Sanitarias y Fitosanita-rias, anexo igualmente al Acuerdo antes citado, en la medida en que se limita a establecer un marco multilateral de nor-mas y disciplinas que sirvan de guía en la elaboración, adopción y observancia de las medidas sanitarias y fitosanitarias para reducir al mínimo los efectos negativos en el comercio, pueden ser suscritos por la Comunidad basándose únicamente en el artículo 113 del Tratado, aunque las medi-das de ejecución necesarias para poner en práctica los compromisos que implican dichos Acuerdos se adopten sobre la base jurídica del artículo 43 del Tratado.
9. Lo dispuesto en el Acuerdo sobre Obstá-culos Técnicos al Comercio anexo al Acuerdo por el que se establece la Orga-nización Mundial del Comercio pretende simplemente evitar que los reglamentos técnicos y normas, así como los procedi-mientos de evaluación de la conformidad con los reglamentos técnicos y las nor-mas, creen obstáculos innecesarios al comercio internacional, de modo que dicho Acuerdo debe considerarse perte-neciente al ámbito de la política comercial común y, por ello, sólo la Comunidad es competente para celebrarlo, a pesar de que los Estados miembros conserven, en el estado actual del Derecho comunitario, competencias en la materia.
10. Habida cuenta de la evolución del comer-cio internacomer-cional, comprobada por el Acuerdo por el que se establece la Orga-nización Mundial del Comercio (OMC) y sus anexos, entre los que figura el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS), que han sido objeto de
una negociación conjunta que engloba mercancías y servicios, el carácter abierto de la política comercial común se opone a que el comercio de servicios sea excluido desde un primer momento y por princi-pio del ámbito de aplicación del artículo 113 del Tratado.
Por lo que respecta al suministro trans-fronterizo que no implica ningún despla-zamiento de personas, el servicio es efec-tuado por el prestador establecido en un país determinado a un prestatario que reside en otro país. N o existe ni desplaza-miento del prestador al país del prestata-rio ni, a la inversa, desplazamiento del prestatario al país del prestador. Dicha situación no carece pues de analogía con el comercio de mercancías, el cual forma parte del ámbito de la política comercial común tal como está definida en el Tra-tado. N o hay ninguna razón concreta que se oponga, por tanto, a la inclusión de dicha prestación en el concepto de polí-tica comercial común.
N o puede decirse lo mismo de las otras tres modalidades de suministro de servi-cios contempladas por el AGCS:
— El consumo en el extranjero que implica el desplazamiento del benefi-ciario hacia el territorio del Miembro de la O M C en el que el prestatario está establecido.
— La presencia comercial, es decir, la
presencia de una filial o sucursal en el
territorio del Miembro de la OMC en
el que debe prestarse el servicio.
— La presencia de personas físicas de un
Miembro de la OMC gracias a las
cuales un prestatario de un Miembro
suministra servicios en el territorio de
cualquier otro Miembro.
Por lo que respecta a las personas físicas,
del artículo 3 del Tratado, que distingue
entre «una política comercial común», en
su letra b), y «las medidas relativas a la
entrada y circulación de personas», en su
letra d), se deduce que el trato aplicado a
los nacionales de países terceros al
atrave-sar las fronteras exteriores de los Estados
miembros no puede considerarse
com-prendido en el ámbito de la política
comercial común. Con carácter más
gene-ral, la existencia en el Tratado de
Capítu-los específicos consagrados a la libre
cir-culación de personas, tanto físicas como
jurídicas, revela que dichas materias no
están englobadas en la política comercial
común.
De ello se deduce que las modalidades de
suministro de servicios que el AGCS
denomina «consumo en el extranjero»,
«presencia comercial» y «presencia de
personas físicas» no están cubiertas por la
política comercial común.
11. Los servicios específicos que constituyen
los transportes son objeto, en el Tratado,
de un Título especial, distinto del Título
consagrado a la política comercial común,
de modo que los Acuerdos
internaciona-les en materia de transporte no están
comprendidos en el artículo 113 del
Tratado, a pesar de que una serie de
medi-das de embargo adoptamedi-das por el Consejo
y la Comisión, basadas en el artículo 113,
entrañaban la interrupción de los
trans-portes. En efecto, dado que el embargo
afecta en primer lugar a la exportación y a
la importación de productos, no habría
podido ser eficaz si no se hubiera
acom-pañado del complemento obligado que
constituía la interrupción de los
transpor-tes.
12. Una simple práctica del Consejo no
puede ir contra las normas del Tratado y,
por consiguiente, no puede crear un
pre-cedente que vincule a las Instituciones de
la Comunidad cuando, previamente a la
adopción de una medida, les corresponda
determinar la base jurídica correcta al
efecto.
13. En la medida en que la Sección del
Acuerdo sobre los Aspectos de los
Dere-chos de la Propiedad Intelectual
relacio-nados con el Comercio (ADPIC), relativa
a los medios para garantizar la
observan-cia de los derechos de la propiedad
inte-lectual, contiene prescripciones especiales
relacionadas con las medidas en frontera,
el Acuerdo ADPIC corresponde a las
dis-posiciones del Reglamento n° 3842/86 del
Consejo por el que se establecen medidas
dirigidas a prohibir el despacho a Ubre
práctica de las mercancías con usurpación
de marca. Ya que este tipo de medidas
pueden ser adoptadas de manera
autó-noma con arreglo al artículo 113 del
Tratado CE, los Acuerdos internacionales que tengan el mismo objeto son compe tencia de la Comunidad en materia de política comercial.
En cuanto a las disposiciones del Acuerdo ADPIC que no se refieren a la prohibi ción de despacho a libre práctica de las mercancías con usurpación de marca, el vínculo entre la propiedad intelectual y el comercio de mercancías, derivado de que los derechos de propiedad intelectual per miten a sus titulares impedir a terceros llevar a cabo ciertos actos que producen efectos en dicho comercio, no basta para incluir dichos derechos en el ámbito del artículo 113 del Tratado.
En el plano legislativo interno, la Comu nidad dispone, ciertamente, en materia de propiedad intelectual, de una competencia de armonización de las legislaciones nacionales con arreglo a los artículos 100 y 100 A y puede basarse en el artículo 235 para crear nuevas disposiciones que se superpongan a las disposiciones nacio nales. N o obstante, dichas disposiciones están sujetas a normas de votación o a normas de procedimiento diferentes de las aplicables en el marco del artículo 113. Si se reconoce que la Comunidad tiene competencia exclusiva sobre la base de dicho artículo para obligarse mediante Acuerdos con países terceros con el fin de proteger la propiedad intelectual y para realizar, al mismo tiempo, una armoniza ción en la esfera comunitaria, las Institu ciones comunitarias podrían eludir las exigencias que se les imponen en la esfera interna cuando intenten iniciar una acción en este ámbito, en lo que se refiere al
procedimiento y al modo de votación, lo que no puede admitirse.
Dicha conclusión no puede volver a cues tionarse por el hecho de que las Institu ciones comunitarias hayan desarrollado una práctica consistente en recurrir, con el fin de garantizar la protección de los inte reses de la Comunidad en el ámbito de la propiedad intelectual, a medidas autóno mas derivadas de la política comercial, a saber, la apertura de procedimientos con arreglo al nuevo instrumento de política comercial y la supresión de las preferen cias tarifarias generalizadas, o en insertar en los Acuerdos comerciales disposicio nes accesorias relativas a dicha propiedad.
14. La competencia externa exclusiva de la Comunidad no se desprende ipso facto de su facultad de dictar normas en la esfera interną, ni siquiera en materia de trans portes. Los Estados miembros, ya actúen individual o colectivamente, sólo pierden el derecho a contraer obligaciones frente a países terceros a medida que se instauran normas comunes que podrían resultar afectadas por dichas obligaciones. La competencia externa de la Comunidad sólo se convierte en exclusiva en la medida en que se hayan establecido nor mas comunes en la esfera interna. Ahora bien, todas las cuestiones relativas a los transportes aún no han sido objeto de normas comunes, de modo que los Esta dos miembros no han perdido toda su competencia para celebrar Acuerdos internacionales en la materia.
Suponiendo que el ejercicio de dicha competencia implique un riesgo de distor-sión en los flujos de servicios y de perjui-cio a la unidad del mercado interior, nada impide a las Instituciones organizar, den-tro de las normas comunes que adopten, acciones concertadas frente a países terce-ros, ni determinar las actitudes que los Estados miembros deben adoptar frente al exterior.
15. Los Capítulos del Tratado sobre el dere-cho de establecimiento y Ubre prestación de servicios no contienen ninguna dispo-sición que extienda expresamente la com-petencia de la Comunidad a relaciones reguladas por*el Derecho internacional. Su único objetivo es asegurar el derecho de establecimiento y la libre prestación de servicios en provecho de los nacionales de Estados miembros. N o contienen ninguna disposición que regule el problema del primer establecimiento de nacionales de países terceros y el régimen de su acceso a actividades por cuenta propia. Por consi-guiente, está excluido que se pueda, en principio, deducir de dichos Capítulos la competencia exclusiva de la Comunidad para celebrar con Estados terceros un Acuerdo destinado a liberalizar el primer establecimiento y el acceso a los mercados de servicios distintos de los consistentes en suministros transfronterizos en el sen-tido del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS), y se rigen por el artículo 113.
La preservación de la cohesión del mer-cado interior tampoco justifica la partici-pación de la Comunidad sola en la cele-bración del AGCS. En efecto, la realización de la libertad de estableci-miento y de la Ubre prestación de servi-cios en favor de los nacionales de los
Estados miembros no está indisoluble-mente Ugada al trato que se dispense en la Comunidad a los nacionales de países ter-ceros o a los nacionales de Estados miem-bros de la Comunidad en países terceros.
Ciertamente, del hecho de que el único objetivo expresamente indicado en los Capítulos relativos al derecho de estable-cimiento y a la libre prestación de servi-cios sea la realización de estas libertades en beneficio de los nacionales de los Esta-dos miembros de la Comunidad no se desprende, sin embargo, que se prohiba a las Instituciones comunitarias hacer uso de las facultades que les son conferidas en este ámbito para definir el trato que debe otorgarse a los nacionales de países terce-ros, y, desde el momento en que la Comunidad ha incluido en sus actos legislativos internos cláusulas relativas al trato que ha de otorgarse a los nacionales de países terceros o ha conferido expresa-mente a sus Instituciones competencia para negociar con los países terceros, adquiere una competencia externa exclu-siva en la medida cubierta por dichos actos. Esto es siempre así, aunque no exista cláusula expresa, cuando la Comu-nidad haya llevado a cabo una armoniza-ción completa del régimen de acceso a una actividad por cuenta propia.
Al no darse esta situación en todos los sectores de los servicios, la Comunidad y los Estados miembros poseen una compe-tencia compartida para celebrar el AGCS.
16. Es indiscutible que, cuando se ha ejerci-tado la competencia de armonización conferida por el artículo 100 A del Tra-tado, las medidas de armonización adop-tadas pueden limitar la libertad de los Estados miembros de negociar con países terceros o incluso privarles de ella. Pero queda descartado que una competencia de armonización en el plano interno, de la que no se haya hecho uso en un ámbito determinado, pueda llegar a constituir, en favor de la Comunidad, una base para la competencia exclusiva en el plano externo dentro de este ámbito.
Lo mismo ocurre con el artículo 235 del Tratado, el cual, si bien permite a la Comunidad paliar la insuficiencia de facultades que se le confieren, explícita o implícitamente, con vistas a la realización de sus objetivos, no puede constituir, como tal, una base para la competencia exclusiva de la Comunidad en el plano internacional.
17. En materia de propiedad intelectual, la armonización realizada en el marco comunitario, en determinados ámbitos cubiertos por el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC) es parcial o inexistente. Por lo que respecta a las medidas que han de adoptarse para garantizar una protección eficaz de los derechos de propiedad inte-lectual, la Comunidad es ciertamente competente para armonizar las disposi-ciones nacionales sobre estas materias en el marco del artículo 100 del Tratado, pero las Instituciones comunitarias no han ejercido hasta ahora sus competencias en dicho ámbito.
De ello se desprende que la Comunidad y los Estados miembros poseen una compe-tencia compartida para celebrar el Acuerdo A D P I C .
18. Las dificultades que pudieran surgir en la aplicación de un Acuerdo internacional en cuanto a la coordinación necesaria para garantizar la unidad de acción en caso de participación conjunta de la Comunidad y de los Estados miembros carecen de pertinencia para resolver la cuestión del reparto de las competencias a efectos de dicha participación.
19. Cuando la materia de un Convenio inter-nacional esté comprendida en parte den-tro de la competencia de la Comunidad y en parte dentro de la de los Estados miembros, la exigencia de unidad en la representación internacional de la Comu-nidad requiere garantizar una estrecha cooperación entre estos últimos y las Ins-tituciones comunitarias, tanto en el pro-ceso de negociación y de celebración como en la ejecución de los compromisos asumidos.
Este deber de cooperación, se impone, de manera aún más imperiosa, en el caso de Acuerdos como los anexos al Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio, entre los cuales existe una relación indisoluble y para los que se ha establecido un sistema de solu-ción de litigios que incluye un mecanismo de retorsión cruzada.
