UNIVERSIDAD MAYOR DE SAN ANDRÉS
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y FINANCIERAS
CARRERA DE ECONOMÍA
1
11
3.1-
IMU
D
PROGRAMA: JÓVENES CONTRA LA POBREZA CONVENIO: MINISTERIO DE DESARROLLO SOSTENIBLE Y
PLANIFICACIÓN
"PLANIFICACIÓN Y ASIGNACIÓN DE RECURSOS
CASO MUNICIPIO DE BATALLAS"
Postulante: Unv. Sabino Oscar Ramos Mamani
Tutor: Lic. Abraham Pérez Alandia
La Paz — Bolivia 2003
edicatoria:
A mis padres que me dieron Ca vida, hermanos Andrés,
Simón y E(sa, Cos cuates apoyaron con su comprensión y
aliciente de todos los días.
Lo que más anfie(o en mi tierra, mi llijo Gerafi 911auricio
Ramos Mita), quien de alguna manera fue Ca fuente de
inspiración para culminar y llegar a mi objetivo.
Agradecimientos:
A todas ras personas que • apoyaron ta
realización de ta investigación:
Lic. _A brafiam Pérez ,Uutdia, tutor de mis ideas y
corregidor de mis debilidades teóricas.
Yfonorabk Akaklia Municipal" de Batallas,
g
-
fortorab
Icarde
Municipal Ing. Simón
Copa 'Flores, guía y colaborador de la
profundidad de aspectos relacionados arteria.
Tribunal- con formado por Lic. Jaime ykramont
Escobar, Lic. Jorge Vargas Loayza y Lic. Javier
Satazar Pa-redes, impuCladores y generadores
INDICE
paginas RESUMEN EJECUTIVOASPECTOS FUNDAMENTALES DE LA INVESTIGACIÓN 3
INTRODUCCIÓN 4
CAPITULO I
CONSIDERACIONES GENERALES '1' REFERENCIALES SOBRE LA
INVESTIGACIÓN
1.1.PROBLEMÁTICA Y JUSTIFICACION DE LA INVESTIGACIÓN 5
a) Importancia y el Rol de la Planificación Participativa Municipal 5
b) Identificación de la Problemática 6
1.2.OBJETIVO Y ALCANCE DE LA INVESTIGACIÓN 7
1.2.1. OBJETIVO GENERAL 7
1.2.2. OBJETIVO ESPECIFICO 7
1.2.3. ALCANCE DE LA INVESTIGACIÓN 7
1.3.METODOLOGíA 8
1.4. ANTECEDENTES Y MARCO LEGAL DE LA PLANIFICACIÓN ' 8
1.4.1. ANTECEDENTES HISTORICOS 8
a) La experiencia y el estilo tradicional de la planificación del desarrollo 8 b) Orígenes del Proceso de Planificación Participativa en Bolivia 9 c) La Planificación Participativa en Bolivia a partir de la Ley 1551y1654 12
1.4.2.MARCO LEGALES 12
a) Ley SAFCO 12
c) Ley de Descentralización Administrativa 12
d) Ley de Municipalidades 14
e) Ley del Dialogo 14
1.4.3. LAS NORMAS SOBRE PLANIFICACION PARTICIPATIVA 15 a) Norma de la Planificación Participativa Municipal 15 b) Manual de la Planificación Participativa (MPP) 15 1.5. MARCOTEORICO
1.5.1. CONCEPTUALIZACION 16
1.5.2. INCORPORACION DE PROCESO DE GESTION EN LA PLANIFICACION DEL 16 DESARROLLO NACIONAL, DEPTO, REGIONAL MUNICIPAL
1.5.3. OBJETIVO DE LA GESTION MUNICIPAL EN EL MARCO DE LA PLANIFICACION
PARA EL DE SARROLLO ECONOMICO 20
1.5.4. LA PLANIFICACION MUNICIPAL... 22
a) La planificación Participativa Municipal. 23 b) La metodología para la planificación Participativa Municipal. 24
b.I. Etapas de PPM 24
b.2. Actores del proceso PPM 25
b.3. Técnicas Metodológicas para la elaboración de los POA's 25.
b.4. Guías y Criterios para la Formulación Planificación y Asignación de Recursos 26
c). Directrices para la formulación del POA,s. y del Presupuesto 27
1.5.5. CONCLUCIONES DE LA REVICION BIBLIOGRÁFICA 28
.6. HIPOTESIS 29
CAPITULO II
ESTUDIO DE CASO: DIAGNOSTICO GENERAL ORGANIZATIVO E STUCIONAL DEL MUNICIPIO DE BATALLAS
2.1. SITUACIÓN GENERAL DEI, MUNICIPIO 30
2.1. (.UBICACIÓN GEOGRAFICA 30
2.1.2. DIVISIÓN POLÍTICA 30
2.1.3. CLIMATOLOGÍA 32
2.1.4. FLORA Y FAUNA 32
2.1.5. RECURSOS FORESTALES E HÍDRICOS 33
2.1.6. DEMOGRAFÍA 33
2.1.7. EDUCACIÓN 33
2.1.8. SALUD 35
2.1.9. SANEAMIENTO BÁSICO 36
2.1.10. FUENTES Y USOS DE ENERGIA 37
2.1.11. VIVIENDA 38
2.1.12. COMUNICACIONES 39
2.1.13. PRINCIPALES ACTIVIDADES ECONOMICAS 39
21,14. ACTIVIDADES ECONOMICAS POTENCIALES 41
2.1.15. FORMAS DE COMERCIALIZACION 42
2.2. ASPECTOS DE LA POBLACIÓN (Datos Comparativos) 42
2.2.1. DINAMICA DEMOGRÁFICA 49
2.2.2. SITUACIÓN DE LA POBREZA 43
2.3. SITUACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN SOCIAL DEL MUNICIPIO DE BATALLAS 44
23.1. FORMAS DE ORGANIZACIÓN SOCIAL 44
. SITUACIÓN INSTITUCIONAL DEL GOBIERNO MUNICIPAL DE BATALLAS 50
2.4.1 ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA 50
CAPITULO III
ESTUDIO DE CASO: ELPROCESO DE PLANIFICACIÓN Y LA
PARTICIPACIÓN SOCIAL EN EL MUNICIPIO DE
ATALLAS
CTOS DE LA DISTRIBUCIÓN RECURSOS ECONOMICOS BATALLAS 52
3.1.1 PLANIFICACIÓN Y ASIGNACIÓN DE RECURSOS DE GESTIONES ANTERIORES .52 a) Asignaciones Presupuestaria de Ingresos en las gestiones: 1999 al 2000 55 b) Asignaciones Presupuestarias de Gasto en las gestiones:1999 al 2000 55 c) Asignación de recurso gestión 2001 Nuevas Acciones de Inversión Publica 58
c. I. Nuevas Acciones de Inversión Publica 59
3.2. EL PROCESO DE PLANIFICACION EN EL MUNICIPIO DE BATALLAS EN EL 60 MARCO DE LA PLANIFICACION PARTICIPATIVA MUNICIPAL
3.2.1. EL PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL DE BATALLAS. 61 3.2.2. LA FORMULACIÓN DE LA ESTRATEGIA DE EJECUCIÓN DEL PDM 62 3.2.3. ETAPA GENERAL DE DESCRIPCIÓN PARA EL PROCESO DE PLANIFICACION Y
ASIGNACION DE RECURSOS 63
3.2.4. CUALES SON LOS PASOS PARA ELABORAR EL POA MUNICIPAL 64 3.2.4. (.QUIENES PARTICIPAN EN LA ELABORACIÓN DEL POA 69 3.3. PROCESO DE LA PLANIFICACION PARTICIPATIVA EN LA PLANIFICACIÓN Y
ASIGNACIÓN DE RECURSOS EN EL MUNICIPIO DE BATALLAS 70
a) LA PARTICIPACIÓN SOCIAL EN LA PREPARACIÓN Y ORGANIZACIÓN DEL PROCESO
PLANIFICACIÓN 70
b) LA PARTICIPACIÓN SOCIAL EN EL DIAGNOSTICO DE GESTIÓN MUNICIPAL 71
3.4.1. DIAGNOSTICO DE RECURSOS 73
a) Recursos Municipales 73
b) Recursos Concurrentes 74
3.4.2. NUEVA LEY SOBRE EL LÍMITE EN EL GASTO DE FUNCIONAMIENTO (LEY 2296)
LOS GASTOS MUNICIPALES 75
a) Los gastos de funcionamiento 75
b) Los gastos de Inversión 77
3.4.3. PRESUPUESTO 78
3.4.3.1. EL PRESUPUESTO PUBLICO MUNICIPAL 78
a) Etapas del Proceso Presupuestario 78
b) Características del presupuesto 79
3.4.3.2. ENLACE DEL POA Y EL PRESUPUESTO 81
3.4.3.3. DE LA APERTURA PROGRAMATICA 82
a) CATEGORÍA PROGRAMATICA 83
b) APROPIACIONES Y ASIGNACIONES PRESUPUESTARIAS 84
3.5.4. DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS GESTION 2002 93
3.5. CONCLUSIONES DE LA PLANIFICACION Y ASIGNACION DE 97
RECURSOS (POA) MUNICIPAL DE
BATALLAS.
CAPITULO IV
CONCLUSIONES DE LA INVESTIGACION CON RELACION A LA
APLICACIÓN Y CONTENIDO DE LA METODOLOGIA DE PPM.
1. FALLAS EN LA APLICACIÓN DE LA METODOLOGIA DE PPM 102
4.1.2. DIAGNOSTICO MUNICIPAL 102
4.1.3. FORMULAC1ON TECNICA Y ESTRATEGIA DE DESARROLLO MUNICIPAL 103
CAPITULO V
PROPUESTAS Y RECOMENDACIONES DE LA INVESTIGACIÓN
5.1. DIFUSION DEL PROCESO DE PLANIFICACION Y ASIGNACION DE RECURSOS. .106
5.2. CAPACITACION SOBRE LA PLANIFICACION PARTICIPATIVA MUNICIPAL Y
PLANIFICACION Y ASIGNAICON DE RECURSOS O (POA) 107 5.3. PARTICIPACION DIRECTA EFECTIVA EN EL PROCESO 107 5.4 IDENTIFICACIÓN DE LAS SOLICITUDES DE PROYECTOS COMUNALES COMO
NÚCLEO FUNDAMENTAL DEI, PROCESO DE PIANFICACIÓ 109
5.5. CONSOLIDACIÓN Y APROVACIÓN COMO
110
II 1
GLOSARIO DE ABREVIATURAS 113
INDICE DE CUADROS
Cuadro 1 División Política de Batallas 30
Cuadro 2 Población por sexo y Cantón 33
Cuadro 3 Cobertura Escolar 34
Cuadro 4 Ubicación de Centros de Salud 35
Cuadro 5 Cobertura de Agua Potable y Alcantarillado 36
Cuadro 6 Consumo de Agua 37
Cuadro 7 Fuente y Usos de Energía 38
Cuadro 8 Material de Construcción de Vivienda 38
Cuadro 9 Costo de producción de papa por Hectárea 40
Cuadro 10 Producción Ingreso Neto Rentabilidad 41
Cuadro 11 Indicadores Demográficos hasta 2002 43
Cuadro 12 Indicadores de Pobreza según el NBI 43
Cuadro 13 Indicadores Necesidades Básicas Insatisfechas 44
Cuadro 14 Resumen de distribución de Recursos Gestión 1998-2000 53
Cuadro 15 Sistema de Información de Operaciones Efectivas de Gestión ( 1998-2000) 54 Cuadro 16 Ejecución Presupuestaria de Gastos Programados Gestión (98 al 2000) 56
Cuadro 17 Distribución de Recursos Gestión 2001 58
Cuadro 18 Distribución de Recursos Reformulado 59
Cuadro 19 Participación de Actores en la Elaboración del POA 69
Cuadro 20 Etapas Actividades Y Guías en la Formulación del PDM 62
Cuadro 21 Recursos HIPIC II 74
Cuadro 22 Categorías Programáticas 84
Cuadro 23 Distribución de Recursos Gestión 2002 93
Cuadro 24 Distribución de Recurso por Programas En Miles de BS. Y % 94
INDICE DE ESQUEMAS
Esquema 1 Organización Social en el Municipio de Batallas 44
Esquema 2 Participación Social a nivel comunal 42
Esquema 3 Participación Social a nivel cantonal 42
Esquema 4 Participación Social a nivel Municipal 49
50 Esquema 5 Esquema Administrativa del Gobierno Municipal de Batallas
Esquema 6 Estructura Funcional del Consejo Municipal de Batallas 51
Esquema 7 Elaboración General del POA en Batallas 64
Esquema 8 Esquema de Pasos (8) de Elaboración 64
RESUMEN EJECUTIVO
Con la implementación de la ley 1551 de Participación Popular a partir de 1994, se ingresa en un proceso de municipalización, donde a cada sección municipal se le asigna recursos de económicos, para que puedan ser utilizados en proyectos de apoyo a los sectores de educación, salud, energía, caminos vecinales, agropecuario y otros, los programas Operativos Anuales (POA's) son instrumentos de gestión municipal, por ende uno estrategia de ejecución del Plan de desarrollo Municipal (POA) que en la actualidad pese al transcurso del tiempo, no ha logrado ser la herramienta operativa que el exprese una participación y concertación plena de todos los actores involucrados en el proceso de elaboración.
El principal referente del proceso de planificación en áreas rurales, es la formulación de PDM's dentro de un marco metodológico tanto para la planificación y asignación de recurso que en realidad es enfocado en un Programa de Operaciones Anuales.
El análisis de la Participación Social en el Proceso, está en el marco de un estudio de la Formulación de una planificación y asignaciones de Recursos Económicos dentro de la metodología, para la tercera sección municipal de Provincia los Andes del Departamento de La Paz (Estudio de Caso).
La PPM considera que la formulación del PDM's contiene 3 etapas fundamentos: I) Preparación y Organización 2) Diagnóstico y 3) Estrategia de Desarrollo. Dentro de la estrategia de Desarrollo Municipal se encuentra el proceso de ejecución del PDM el cual contiene 8 paso para su elaboración: 1) Preparación y organización de la elaboración del POA Municipal 2) Balance de la ejecución del anterior POA Municipal 3) Elaboración de la propuesta del POA municipal 4) Consulta social de la propuesta de POA Municipal 5)Elaboración final del POA Municipal 6) Pronunciamiento del CV sobre el POA Municipal 7) Aprobación de POA Municipal por el Concejo Municipal 8) Difusión del POA municipal aprobado.
Cada una de las guías contiene un conjunto de técnicas metodologiítas (talleres, encuestas, entrevistas, observación directa y recopilación de información de fuentes segundarias) dirigidas a
La formulación de la planificación y asignación de Recurso Económicos de Batallas en 2002, constituyó un proceso que se enmarcó en los lineamientos mencionados. La participación social en dicho proceso se caracterizó por lo siguiente:
Escaso conocimientos de la Planificación Participativa Municipal por la deficiente promoción del proceso y falta de experiencia municipal en la formulación de PDM's los mencionados antecedentes levantan desconfianza en las comunidades del C.M.B.
Participación casi total de las comunidades en los talleres comunales alrededor de 85% por se la primer vez en realizarse efectivamente en el proceso de elaboración de planificación y asignación de recursos.
La metodología de PPM's considera que la demanda municipal como resultado del análisis de las aspiraciones o necesidades comunales, debe acomodarse a la Estrategia de desarrollo discutida participativamente, desplazándola corno núcleo fundamental del procesó.
La identificación y priorización de las aspiraciones comunales, debe constituirse en el núcleo
fundamental del proceso, para generar sobre esta base los correspondientes objetivos y estrategias de desarrollo.
Se debe constituir en el principal actor de la organización del proceso de planificación, debe ser amplio conocedor de los instrumentos de planificación a ser utilizados para lograr una verdadera y efectiva propuesta participativa de desarrollo. Para ello se capacito al personal del G.M.B. con la presencia de J.C.P. el cual fue capacitado a comienzo bajo un programa de apoyo institucional patrocinado por el Viceministerio de Planificación Estrategia y Participación Popular.
ASPECTOS FUNDAMENTALES DE LA INVESTIGACIÓN PROBLEMÁTICA ALCANCE HIPOTESIS OBJETIVOS (General y Específicos) DEMOSTRACION METODOLOGÍA Planificación
Este análisis se realizará
Objetivo General Realizando un análisis Para alcanzar nuestros Municipal esta
dentro del marco de la
La inadecuada
aplicación
Identi
fi
car el rol protagónico de
de la formulación del
objetivos haremos uso de la
formulación del y de deficiencias en el los actores locales en la Programa de técnica de entrevista, que' que carece de Programa de contenido de la metologia planificación y asignación de Operaciones Anual de
nos servirá para recoger la
elementos
que
efectivamente
la
Operaciones Anual y del presupuesto
para los PPM no han permitido
toda vía que la
recursos
para
poder
efectivizar
necesariamente las prioridades y
Batallas, en sus diferentes etapas y información necesaria, la,
cual nos permitirá poner en
Social, en la del desarrollo Gobiernos Municipales, en este caso 1998 a Planificación y Asignación de Recursos proyectos contenidos PDM (2001-2005) a partir de ello actividades realizando en el merco de la evidencia empírica las ' ,
diferentes causas y posibles
lo cual hace 2002, y posteriormente p ara la gestión o proponer ajustes y/o metodología soluciones. empleada en se determinará las características de dichas
Programa de Operaciones Anual se conviertan en los modificaciones a la metodología de PPM que promueva una respectiva, determinado las Se entrevistará a las organizaciones de la base proceso. El Plan actividades y siendo instrumentos efectivos de efectiva participación de los características de la como: participe de la
ejecución del PDM por en
actores locales en la formulación
participación social en Secretarios Generales formulación como de instrumentos de
o en la reformulación del POA
el
proceso
de
Comité de Vigilancia
una estructura débil
(JCP). Haciendo el trabajo de campo de
desarrollo a nivel local.
del
Municipio
de
Batallas.
Tercera sección de la provincia
plani fi cación e identificando las
Autoridades Municipales Se recurrirá a documentos e
que la trabajo dirigido. Los Andes. metodolooías o en información especializada Es necesario verificar y Objetivo Específico cuanto a su apoyo a la
del Gobierno Municipal de
evaluar
el
éxito
en
la
Analizar las asignaciones de
intervención social. Batallas como: distribución de los aplicación de la proyectos del PDM vs. POA P.D.M. — P.O.A's de la metodología de
del municipio de Batallas.
Directrices
-Guías
del
planificación
Determinar cuales fueron las
Viceministerio de Participativa Municipal características de la
Participación Popular, como
estas
instituciones
(PPM) en un estudio de
participación sociales una de
también documentación del aplicando dicha caso, en el Gobierno
las etapas y actividades de la
Instituto Nacional de en agentes del Municipal de Batallas. formulación del Plan
Operativo Anual de Batallas. Analizar las asignaciones de recursos
de
otras gestiones
Estadística
•
INTRODUCCIÓN
La Planificación Participativa se enmarca en la concepción del desarrollo sostenible y en los lineamientos estratégicos y principios que rigen el desarrollo nacional definidos el PGDES. En este sentido la misma está orientada a mejorar las condiciones de vida de los nombres y mujeres del municipio a través de una transformación productiva que utilice racionalmente los capitales humanos, físico, financiero y los patrimonios institucionales y cultura, sin poner en riesgos la satisfacción de necesidades de las futuras generaciones y la capacidad de asimilación de la naturaleza, en un marco de equidad social y gobernabilidad.
satisfacer las aspiraciones prioritarias de población y viabilizar su real y efectiva incorporación en el proceso del desarrollo.
La visión estratégica, expresa las prioridades del desarrollo municipal a mediano y largo plazo, concertadas participativamente.
El municipio es la unidad básica de la planificación nacional, en el que se realiza un proceso concertado de planificación del desarrollo, bajo la dirección y responde del gobierno municipal, al que se deberán integrar las aspiraciones de la OTB's y articular todos los planes, programas y proyectos que operan en el municipio.
CONTIENE:
CONSIDERACIONES
GENERALES Y
REFERENCIALES SOBRE LA
INVESTIGACION
CAPITULO 1
CAPITULO I
CONSIDERACIONES GENERALES Y REFERENCIALES PARA LA INVESTIGACION
1.1. PROBLEMA:fICA Y JISTIFICACION DE LA INVESTIGACIÓN
La problemática y justificación de la Investigación es planteada, considerando a)la importancia y el rol que le asigna el sector publico a la Planificación Participativa Municipal (PPM) y a partir de ello b) identificar la problemática.
a) La importancia y el rol de P NI
El Viceministerio de Planificación Estratégica y Participación Popular (VPEPP) considera que los procesos de planificación en el ámbito municipal deben caracterizarse por a participación de los actores locales (participación Social) efectivizándose así la Planificación Participativa Municipal"
El VPEPP también considera "la necesidad de un ajuste, complementación actualización periódico de los PDM's retroalimentando los planes con insumos que contribuyen a mejor cumplimiento de las metas planteadas para el desarrollo local. Además generar propuestas de ajustes metodológicos que permitan mejorar la Planificación Participativa Municipal.
afrontar las Políticas de Desarrollo Económico Local por las siszuientes ventajas:
- Incentivar y facilitar las inversiones al interior de su jurisdicción.
- Llevar adelante el proceso de Planificación en el espacio que le compete. (potencialidad) - Puede hacer respetar y cambiar la legislación local facilitando la ejecución de actividades
- Su proximidad a los actores sociales le permite estar en mejores condiciones para estimular e incentivar la participación ciudadana.
b) Identificación de la Problemática
Si bien el VPEPP asigna un rol importante a la Planificación Participativa Municipal esta se constituye todavía en un proceso que carece de algunos elementos que apoyen efectivamente la Participación Social, en la planificación del desarrollo municipal, lo cual hace necesaria una revisión de la metodología empleada en dicho proceso.
La relación de la Ley 1551, Ley 2235 y el Plan Operativo Anual, nos refleja que el municipio de Batallas presenta una estructura débil para su interrelación con las comunidades que la
conforman; debido a que se da un excesivo centralismo y desigual distribución de los recursos de
la coparticipación tributaria; de lo contrario se podría esperar que estas instituciones comunales aplicando dicha Ley, podrían constituirse en verdaderos agentes del desarrollo económico.
Los presupuestos municipales presentan una elevada dependencia de las transferencias de la Coparticipación Tributaria, producto de la escasa capacidad de generación de recursos propios y captación de créditos de cofinanciamiento.
El incumplimiento del Municipio de su rol del desarrollo económico provoca una falta de apoyo técnico en la producción agropecuaria que hace, que continúe en estado precario, sin generar excedentes.
La falta de interés por parte de las comunidades, se da porque no se toman en cuenta a sus propias instituciones tradicionales en la organización de la producción,, distribución, consumo y comercialización de los recursos asignados, ocasionando una ruptura en la complementariedad y
1.2.OBJETIVO Y ALCANCES DE LA INVESTIGACIÓN 1.2.1. OBJETIVO GENERAL
Considerando que el POA's, se constituyen en los principales instrumento donde las que deben efectivizar necesariamente las prioridades y proyectos contenidos en el Plan Desarrollo Municipal, se plantea: Identificar el rol protagónico de los actores locales en la planificación y asignación de recursos para poder efectivizar necesaria mente las prioridades y proyectos contenidos PDM (2000-2005) a partir de ello proponer ajustes y/o modificaciones a la metodología de PPM que promueva una efectiva participación de los actores locales en la formulación o en la reformulación del POA del Municipio de Batallas. Tercera sección de la provincia Los Andes.
1.2.2. OBJETIVO ESPECIFICOS
- Analizar las asignaciones de proyectos del PDM vs. POA del Municipio de Batallas. - Determinar cuales fueron las características de la participación sociales una de las
etapas y actividades de la formulación del Plan Operativo Anual de Batallas. - Analizar las asignaciones de recursos de otras gestiones ( 1998 al 2001).
1.2.3. ALCANCE DE LA INVESTIGACIÓN
Esto da por entender los limites de la investigación, la misma empieza realizando una descripción de las características de la Participación Social en Bolivia en el carácter Municipal de acuerdo a las reformas implantadas en 1994. Luego se hace un análisis de la metodología de PPM, para ello se estudia las guías y directrices en cada una de las etapas de la formulación de POA'S, prioritariamente aquellas que promueven la participación social en el proceso de planificación y asignación de recursos.
Este análisis se realizara dentro del marco de la formulación del Programa de Operaciones Anual y del presupuesto para los Gobiernos Municipales, en este caso 1998 a 2002. y posteriormente se determinara las características de dichas actividades y siendo participe de la formulación corno (JCP.) . Asiendo el trabajo de campo de trabajo dirigido.
1.3. NI ETODOLOG IA
Para alcanzar nuestros objetivos, haremos uso de la técnica de entrevista, que nos servirá para recoger la información necesaria, la cual nos permitirá poner en evidencia empírica las diferentes causas y posibles soluciones.
Se entrevistara a las organizaciones de base como: Secretarios Generales
Comité de Vigilancia Autoridades Municipales
Se recurrirá a documentos e información especializada del Gobierno Municipal de Batallas como: P.D.M. — P.O.As —Directrices Guías del Veceministerio de Participación Popular, como también documentación del Instituto Nacional de Estadística
1.4. ANTECEDENTES Y MARCO LEGAL DE LA PLANIFICACIÓN 1.4.1. ANTECEDENTES HISTORICOS
a) La experiencia y el Estilo Tradicional de la Planificación del Desarrollo
En el país la planificación ha tenido hasta hace poco una manera tecnocratita y
centralista de operar. Técnicos del nivel nacional y departamental tomaban las decisiones sobre el desarrollo, con una lógica de arriba hacia abajo, en la que solo contaba la faceta de la oferta y se asignaban recursos siguiendo procedimientos modelisticos de corte financiero o macroeconómico.
La práctica de la planificación ha sido marcadamente sectorial y poco integral y el establecimiento de "unidades de planificación" destaco la ausencia de bases territoriales dotadas de capacidad efectivas de decisión política, de recursos y administrativas que le den correlato a esas practicas técnicas.'
b) Orígenes del Proceso de Planificación Participativa en Bolivia
La planificación Participativa en Bolivia es parte de un proceso de Descentralización Participativa, el cual es resultado de dos procesos2 que pasamos a explicar en sus orígenes
Una característica de nuestro país es que cuenta con una tradición organizativa milenaria, que sobrevive todavía al embate de la Colonia y la Nueva República, de lo cual se indica que el proceso indicado "recoge y se origina .de una peculiaridad muy especial del pueblo boliviano: la de Participar, interactuar, dar y recibir.?
Nuestras culturas andinas desde los Señoríos o reinos aymaras, pasando por el imperio adoptaron una organización que obedecía a esquema Ayllu, "Unidad Básica Social, consistente en un clan de familias extendidas, que vivían juntas en un área delimitada, compartiendo tierras, animales y cosechas. Todo pertenecía a la comunidad la que asignaba tierras a la familia según sus necesidades'
Las formas de participación e interacción en estas culturas se demuestran a través de ciertas acciones como El Ayni que es una colaboración de tipo simétrico, la Minka que es asimétrica , la jayma que implica participación en trabajo, el chuqu donde varios participan de una faena para una persona, la umaraqa donde toda la comunidad participa de trabajo d ela aynupa, la yanapa donde se participa eventualmente y en fechas establecidas, la sataca que es participar llevando los insumos que precise el evento en cuestión, la irsthaqi que implica participar en grupo para conseguir un bien común a todos ellos, el waki que se entiende por participar y gozar del cincuenta por ciento del fruto de la interacción y asi sucesivamente"5. Lo mencionado anteriormente nos demuestra que existía un sistema social de participación.
A partir de la Colonia quedan fuera del sistema los pueblos indígenas, "Debido a la implementación del sistema de la encomienda y la fundación de ciudades para la
2 Se refiere a la Ley No. 1551 de Participación Popular del 20 de Abril de 1994 y Ley No. 1654 de Descentralización Administrativa del 28 de Julio de 1995.
3 Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, participación Popular y el I labitad. La Paz — Bolivia
1996Pag, I I
4 Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, Aprendiendo la Participación La Paz-Bolivia 1997,Pág.108 5 Medina Javier, La Participación Popular, como Fruto de las Luchas Sociales en Bolivia, La Paz Bolivia 1995 Pág. 8.
residencia de los conquistadores adoptándose el sistema de los cabildos y el municipio español para su gobierno locar'''.
En el periodo de la República, no obstante que el pueblo indígena tuvo participación activa en el proceso de la independencia, "La capa mestiza y criolla, mas esta última se hace el poder político y económico, adoptando el régimen presidencialista y unitario para el poder central y el sistema municipal para el nivel local. Con el tiempo el territorio se dividió en departamentos, provincias, secciones de provincias y cantones no siempre delimitado basándose en criterios técnicos e imponiéndose a menudo
divisiones de las comunidades existentes. "7
En este periodo la Relación Estado y Sociedad Civil se desarrollaron de manera tal que existió una "Democracia Censataria que reconocía la ciudadanía por requisitos pecuniarios y de educación"8, lo cual provoca la exclusión de las grandes mayorías indígenas del país, de los procesos de desarrollo.
A partir de 1952 estas características se modifican mediante: el sufragio universal, la reforma agraria y la nacionalización de las minas. Con estas medidas se permitió "La ampliación democrática del poder, reconocimiento de la propiedad de la tierra al sector campesino y la consolidación del papel interventor del Estado en los procesos de desarrollo, constituyéndose así un capitalismo de F,stado
En cuanto al gobierno local o municipal en Bolivia "Solo era una instancia de gestión urbana para las grandes ciudades, el ámbito rural se encontraba totalmente al margen del sistema municipal, los pobladores tenían municipios muy débiles sin presupuesto ni importancia"34
Medina Javier, La Participación Popular, como Fruto de las Luchas Sociales en Bolivia , La Paz Bolivia 1995 Pág. 108.
lbdem. Pág. 110. lbdem. Pág.110.
9 Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, Estrategia de Acción: Profundización del Proceso de
Participación Popular y Descentralización Administrativa La Paz — Bolivia 1998 Pág. 3
lo Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, Participación Popular y el habitad. La Paz Bolivia 1996 Pág. 11.
El proceso de desarrollo en Bolivia se caracteriza entonces por: " La existencia de una planificación centralizada que definía los proyectos y programas e ejecutarse en el ámbito rural, sin el consenso y la participación de los sectores locales"
A raíz de estos problemas surgieron una serie de demandas regionales que provocaron "Luchas regionales, encabezados por los Comités Cívicos y con la participación de otros actores regionales tales como los Comités de Obras Públicas y después las Corporaciones Regionales de Desarrollo con el propósito de conseguir la transferencia de competencias del poder central a favor de órganos administrativos ubicados en los departamentos."I2
Entre 1990 y 1993 se realizaron al menos cinco talleres nacionales de análisis y discusión sobre proyectos de Ley de Descentralización Administrativa en 1993, se logró la aprobación en grande de Proyecto de Ley de Descentralización. Sin embargo este proyecto de Ley no fue promulgado por el gobierno (1989 1993) del Lic. Jaime Paz Zamora. Un proyecto posterior fue elaborado por el siguiente gobierno ( 1993 —
1997) del lic. Gonzalo Sánchez de Lozada.
En 1994 se aprobó la Ley 1551 de Participación Popular (LPP) y se inicio en Bolivia el proceso de descentralización administrativa del sector publico a nivel municipal. "Para llegar al diseño completo del modelo boliviano de la descentralización tuvieron que suceder todavía dos episodios, la aprobación de la Ley de Reforma Constitucional en agosto de 1994 y la Ley de Descentralización Administrativa un año después en 1995 La primera modifica los artículos 109 y 110 de la Constitución Política del Estado, suprimiendo el concepto de gobierno departamental y a cambio se estableció la descentralización del Poder ejecutivo el cual quedaría segmentado en dos niveles : el nacional y el departamental y la segunda, que transfiere competencias técnico administrativas a las prefecturas"I3
" Ministerio de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural, Ministerio Productivo Promoción Económica Rural, La Paz Bolivia 1998, Pág. 10
12 Bohrt Carlos, La Descentralización del Estado Boliviano, La Paz Bolivia 2001, Pág. 2 al 7 1.1 lbdem.
c) La Planificación Participativa en Bolivia a partir de las Leyes 1551 y 1654 La importancia de las leyes 1551 y 1654 que apoyan la participación de los actores locales en los procesos de planificación tuvo inicialmente problemas en la
identificación de las jurisdicciones y territorios municipales, en vista que no existía en
el país un listado confiable de las secciones provinciales, ni mucho menos un mapa
secciona! o cantonal.
De esta manera con anterioridad al proceso de descentralización no se consideran los
limites cantónales, seccionales o provinciales. "Ahora es elemental conocer los limites
y la población de cada sección, pues de ello depende el monto de recursos de
coparticipación que recibirá el Gobierno Municipal".'4
En este sentido, la Descentralización en Bolivia se opera de dos formas
"Descentralización territorial, política y administrativa en el nivel municipal y
Descentralización administrativa en el nivel departamental. '5
Actualmente se plantea la profundización de los procesos de Descentralización Administrativa y Participación Popular, esto implica que "El gobierno central, las prefecturas y los gobiernos Municipales, incrementen su capacidad para realizar y
coordinar las acciones orientadas al desarrollo con eficiencia y eficacia, esto se logrará
a través de la modernización del marco legal y mormativo relacionado con ambos procesos como señala el Plan de Desarrollo Económico y Social 1997 — 2002".16
1.4.2. MARCO LEGAL
a) Ley SANCO
La Ley 1178 de Administración y Control Gubernamentales, fue promulgada en julio de
1990, la presente Ley regula los sistemas de Administración y de control de los recursos
14 Ministerio de desarrollo Sostenible y Planificación , Aprendiendo la Participación Popular, La Paz Bolivia 1997 ,
Pág. 105 y 117.
15 Viceministerio de Planificación Estratégica y Participación Popular , Normativa de Descentralización
Participativa . La Paz Bolivia 1997, Pág. 8
del estado y su relación con los sistemas Nacionales de Planificación e Inversión Publica, con los siguientes objetivos. 17
b)Ley de Participación Popular
La implementación de la Ley No. 1551 permitió delimitar la jurisdicción municipal (Jurisdicción Territorial del Gobierno Municipal) a la sección de provincia, actualmente denominada "sección municipal" ampliando sus competencias a la infraestructuras físicas de educación salud, deportes, caminos vecinales y micro — riego con la obligación de "administrarla, mantenerla y renovarla"- Además transfiere recursos de coparticipación tributaria a favor de los gobierno municipales"I8
Crea el Comité de Vigilancia con el objeto de articular las Organizaciones Territoriales, de Base con cada uno de los gobiernos Municipales y ejercer el control social.'
En síntesis la Participación Popular busca posibilitar que los ciudadanos tornen parte de la planificación, toma de decisiones y ejerzan control social para mejorar sus condiciones de vida.
c) Ley de Descentralización Administrativa.
La ley No., 1654, define la estructura organizativa del poder ejecutivo a nivel departamental, transfiriendo y delegando a las prefecturas Deparmentales atribuciones de carácter técnico- administrativo, además de establecer un régimen de recursos económicos y financieros departamentales con el objeto de mejorar y fortalecer de forma más directa y cercana. Además establece que la estructura del poder ejecutivo a nivel departamental esta constituida por la prefectura conformada por el Prefecto y el Consejo Departamental.2°
17 Ver Ley SAFCO Art.1
1%
Ver Ley de Participación Popular Art. 2 inc. b)
19 Ver Ley No. 1702 de las Modificaciones y Ampliaciones a la Ley 1551 y Ley de Participación Popular Art I O
De esta manera en Bolivia se reconocen dos instancias de gobierno, la nacional y la municipal pero además existe un nivel de administración desconcentrada departamental que ejerce funciones delegadas por el poder ejecutivo denominada prefectura.
d) Ley tic NIunicipalidades
Ley del 28 de octubre de 1999 (Nueva Ley de Municipalidades) tiene por objeto "Regular el régimen municipal en términos de la organización, constitución atribuciones de la Municipalidad y del Gobierno Municipal y sobre el ordenamiento territorial. Además en el marco de la Planificación Participativa ratifica como sus instrumentos el Plan de Desarrollo Municipal (PDM) y el Programa Operativa Anual (POA) Reconoce también el control Social como el control sobre todo el conjunto de
recursos municipales, no solamente los que provienen de Participación Popular 21 En Síntesis podemos mencionar que la nueva Ley de Municipalidades recoge los principales avances de la Participación Popular.
e) Ley del Dialogo Nacional
La ley N°. 2235, llamada ley del Dialogo Nacional, es el principal instrumento legal dictado por el gobierno nacional el 31 de julio de 2001 para poner en practica la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza, es decir, luchar contra la pobreza, como también fortalecer la participación Popular y ampliar la participación de las organizaciones sociales en el control a la administración departamental y nacional del Estado Boliviano.
La Ley del dialogo Nacional indica que los dineros que no se pagaran como deuda externa, estarán destinados durante 15 años a actividades de lucha contra la pobreza y se distribuyen a los municipio del país de la siguiente manera para proyectos como:
- Obras de infraestructura productiva y social - Mejoramiento de la calidad de la educación - Mejoramiento de los servicios de salud
1.4.3. LAS NORMAS SOBRE PLANIF1CACION PARTICIPATIVA
a) Norma de la Planificación Participativa Municipal
Esta norma aprobaba por Resolución Suprema No. 216961 del 23 de mayo de 1997 "Establece un conjunto de reglas que señalan procedimientos, de operación definiciones técnicas y administrativas, el marco institucional para el proceso de la planificación del desarrollo municipal, y el desarrollo de roles y funciones de los actores involucrados"22
En este sentido, determina las características etapas y la articulación de la Planificación Participativa Municipal con otros niveles tales corno el Plan General de Desarrollo Económico y Social (l'GDES) y el Plan Departamento de Desarrollo Económico y Social ( PDDES). Además reglamenta y operativaza las Normas Básicas del Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN) a nivel municipal y las del Sistema Nacional de Inversión Publica (SNIP).
b) Manual de Planificación Participativa (MPP)
Contiene lineamientos y bases metodológicos para la formulación de PDM' s vigente desde 1997. Este documento se constituye en una base metodologiita mínima y obligatoria para la implantación de procesos de planificación del desarrollo en el ámbito municipal.
Sus principales contenidos se concertaron en el Comité Consultivo de Planificación Participativa, instancia deliberativa conformada por Instituciones del Estado, Redes de Instituciones Privadas de Desarrollo, Agencias de Cooperación y Asesores. Cabe destacar que se han rescatado los instrumentos metodológicos desarrollados principalmente por la Subsecretaria de Desarrollo Rural instituciones Privadas de Desarrollo, Agencias internacionales de Cooperación y los aportes de técnicos involucrados que han experimentado directamente el proceso.25
22
Ver Norma de Planificación Participativa Municipal Art. 1,2,13, 20 y 30.
23 Viceministerío de Participación Popular y Fortalecimiento Municipal, Manual de Planificación Participativa La
1.5. MARCO TEORICO 1.5.1. Conceptualización
Para el P.D.S.P. el concepto de desarrollo sostenible en el ámbito nacional pasa por cuatro dimensiones: el desarrollo productivo integral, el desarrollo social con equidad, la participación ciudadana plena con la conservación de la base de recursos naturales y la preservación de la calidad ambiental.
Con la aplicación de las Leyes de Participación Popular y Descentralización Administrativa, se abren nuevos desafíos para el desarrollo económico en el ámbito municipal con un nuevo espacio urbano — rural. La experiencia de la Planificación Participativa, sobre todo en el área rural a partir de 1995 permite considerar el alcance de las nuevas .propuestas existentes de desarrollo económico y plantear líneas de acción orientadas a formular estrategias de desarrollo, sobre todo del componente productivo que constituye la base de la sostenibilidad de la economía local.
La Planificación nacional para el desarrollo económico y social, esta expresada en el Plan General de Desarrollo Económico (PGDES), cuya propuesta esencial es buscar un potenciamiento y la transformación productiva, la gestión ambiental extensiva, el desarrollo humano, el perfeccionamiento y la profundización de la democracia (con el mejoramiento de las estructuras democráticas participativas y de la reforma del Estado; se da prioridad a la continuidad, de los procesos de descentralización y participación popular) , así como la lucha contra el narcotráfico, son los lineamientos de política mas activos y en lo que se deberían concentrar esfuerzos y recursos para generar mayores efectos.
Importancia (le la Planificación Estratégica y Participativa.- El gobierno municipal deberá
incorporar al proceso de planificación del desarrollo del municipio dos instrumentos operativos y complementarios entre sí: a) la planificación estratégica y b) la planificación participativa.
La Planificación estratégica.- cuenta con tres factores fundamentales a mencionar: el futuro de las decisiones presentes, la planificación estratégica como un proceso, una estructura, que incluye tres tipos principales de planes: planes estratégicos; programas a mediano plazo, planes operativos, presupuestos a corto plazo.
En el Manual de Planificación Participativa Municipal del MDSP, define la Planificación Participativa, como el proceso en el que sé efectiviza la participación social en el desarrollo. Es la planificación de "abajo hacia arriba" que involucra a las organizaciones de la sociedad civil en el diseño de su propio destino y desarrollo; pero, ¿Cómo se realiza este proceso?. Se lo realiza a través de un conjunto de actividades organizadas en seis etapas que son: a) Preparación y organización, b)Diagnóstico, e) Estrategia de Desarrollo, d) Programación de Operaciones Anuales, e)Ejecución y Administración 0 Seguimiento, evaluación y ajuste. HI PDM es la referencia principal del Proceso de las Potencialidades, limitaciones y problemáticas, objetivos, estrategias, proyectos y demanda social priorizada del desarrollo municipal, a partir de los cuales se pretende alcanzar el desarrollo sostenible de la jurisdicción municipal.
Promoción de la democracia participativa, que en el concepto del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, se traduce como la intención de procurar niveles de eficacia en el aparato estatal, para una mejor representación de los intereses colectivos y una transmisión más clara de la demanda social hacia el interior de la estructura política institucional del Estado Boliviano.
La Ley 2028, (Ley de Municipalidades) en su articulo 3, Numeral 1, establece que Municipio es la unidad territorial, política y administrativamente organizada, en la jurisdicción y con los habitantes de la sección de provincia.
Friedrich Ebert Stiftung y otros estudiosos han señalado que Municipio Productivo, es la búsqueda por parte de los Municipios de lograr mayor eficiencia y equidad en la asignación de recursos y que su utilización repercute en la generación de riqueza para mejorar las condiciones de vida de la población.
EL M.D.S.P. en el Manual de Gerencia Municipal define la Gestión, como "... el instrumento de dirección orientado a la priorización y sistematización de las funciones y acciones de una organización tendiente a lograr objetivos y fines de un determinado periodo de tiempo...
Gestión Municipal.- Tiene que ver con procesos en los cuales se obtienen resultados en un periodo de tiempo determinado, sus instrumentos son gestión estratégica, gestión de servicios publico, gestión de recursos humanos, gestión económica financiera', gestión administrativa, gestión interinstitucional y gestión política.
El Manual de Planificación Participativa (elaborada por el Ministro de Desarrollo Sostenible y Planificación - año 1997), destaca un conjunto de definiciones, que se presenta a continuación: encuesta: cuestionario con preguntas estructuradas que tiene por objeto levantar información estadística (cuantitativa) sobre un conjunto de variables que afectan el desarrollo municipal; estrategias: conjunto de orientaciones prioritarias que establecen el camino o los caminos elegidos para el logro de determinados objetivos; municipio : unidad socioterritorial, que cuenta con gobierno autónomo, personalidad jurídica reconocida y administración propia. En el país , a partir de la Ley de Participación Popular, el municipio corresponde a la sección de provincia; Objetivos : son las situaciones ideales que se desean alcanzar mediante la ejecución del plan, y por lo tanto ordenan el marco para la definición y concatenación de los procesos, resultados y actividades que se ejercitarán para cumplirlos o alcanzarlos; Organización Territorial de Base (OTB); Unidad social básica de carácter comunitario o vecinal que ocupa un espacio territorial determinado y que comprende y representa institucionalmente a toda una población sin diferenciación de grado de instrucción, ocupación, edad, sexo o religión; Plan de Desarrollo Municipal: Es un conjunto de recursos para alcanzar ciertos objetivos en cierto periodo de tiempo; Potencialidades: Son los factores humanos y/o físicos que se pueden aprovechar o internos a los procesos que se desarrollan en los municipios y afectar a las dimensiones, económicas sociales, políticas, naturales institucionales, etc. ; Problema: Toda situación negativa que en el presente dificulta el desarrollo económico y social. No significa necesariamente una carencia o ausencia definitiva de soluciones para el desarrollo del municipio.
1.5.2. Incorporación ele definiciones y lineamientos de procesos de gestión en la planificación para el desarrollo nacional departamental regional y municipal.
Es importante precisar conceptos con relación a procesos de planificación del desarrollo que tienen como objetivo estratégico, el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Estos procesos tienen a la variable institucional como un factor significativo con que cuenta un plan para lograr sus objetivos. Se requiere de un enfoque institucional para emplearlo adecuadamente en el proceso de desarrollo. Se necesita un enfoque institucional para un adecuado proceso de desarrollo. En su ensayo "Los Aspectos de la Planeación Institucional como parte de la Planeación Agrícola", el doctor E. H. Jacoby enumeró los factores, como el factor humano; la tenencia de la tierra; la administración; el crédito agrícola, las instalaciones de mercados; la cooperación, la educación y la extensión. Estos factores tienen una importancia decisiva y todo
el proceso de desarrollo depende de ellos.
El PGDES 1997. 2002.- propone como cuatro grandes objetivos o pilares nacionales: Oportunidad, Equidad, Institucionalidad y Dignidad; que están inspirados en el marco del Desarrollo Sostenible que es el proceso integral, sistemático y complejo que tiene por objetivo mejorar la calidad de vida de toda la población, a través del desarrollo productivo integral, el desarrollo social con equidad y la participación ciudadana plena, bajo los preceptos de la conservación de la base de recursos naturales y la preservación de la calidad ambiental; puesto que en ellas impactan las decisiones de las políticas públicas. Por tanto el PGDES 1997- 2002 incorpora específicamente como propósito importante el Pilar Institucionalidad que propone -entre otros — fortalecer las instituciones estatales. Específicamente propone el fortalecimiento de
la izestión en los municipios.
El Plan Departamental de Desarrollo Económico y Social de La Paz 2000 — 2004 responde a una concepción estratégica de desarrollo como párte del proceso de Planificación Participativa. El Plan Departamental, como propuesta de desarrollo, plantea: el aprovechamiento integral de las potencialidades regionales; la construcción de la imagen objetivo sustentado en los cuatro pilares estratégicos de oportunidad, equidad, institucionalidad y dignidad, el desarrollo económico y social, basado en la competitividad, debe ser sostenible y participativo. Específicamente el Pilar Institucionalidad incorpora entre otros, bajo el objetivo estratégico, del perfeccionamiento y profundización de la democracia, la capacidad de gestión de los municipios.
El Plan de Desarrollo Regional del Altiplano Sur del Departamento de La Paz, es parte del Plan de Desarrollo Departamental y esta sustentado en los principios del Desarrollo Humano Sostenible y responde a los grandes objetivos del Gobierno Nacional, basado en los cuatro pilares: oportunidad, equidad, institucionalidad y dignidad. Específicamente el Pilar Institucionalidad en el marco de profundizar el proceso del perfeccionamiento y profundización de la democracia, incorpora, entre otros - la capacidad de gestión y autogobierno sostenible de los municipios en función de sus planes de desarrollo Municipales.
El Plan de Desarrollo Municipal.- promovido a partir de la aplicación de la Ley de Participación Popular, elaborado en función de los cuatro pilares de la estrategia nacional que son: Oportunidad, Dignidad, Equidad, e Institucionalidad. Específicamente el PUM, en el marco del Pilar Institucionalidad, dentro del aspecto organizado institucional, incorpora entre otros, la Gestión del Gobierno Municipal como una variable importante.
En el marco municipal el Viceministerio de Desarrollo Rural establece como Desarrollo Económico Municipal el surgimiento de procesos de desarrollo económico, estando supeditado a la capacidad de organizaciones empresariales, para efectuar inversiones y desarrollar propuestas innovadoras; pero el GM ha sido revalorizado con la Participación Popular, convirtiéndose en la más importante representación estatal en el ámbito local, con amplias posibilidades para efectuar inversiones en infraestructura productiva y para ligar los procesos locales con los niveles departamental y nacional.
Por tanto el GM debe ofrecer un espacio formal y institucionalizado de concertación público privado que permita desarrollar la capacidad de gestión local dirigida a promocionar actividades económicas.
1.5.3. Objetivos de la Gestión Municipal en el marco de la Planificación para el Desarrollo Económico
Es preciso señalar que gestión como concepto general y específicamente gestión municipal como
herramienta para su utilización en el GM, ha sido incorporado en el ámbito gubernamental a partir de 1994, con las Leyes de Participación Popular, Descentralización Administrativa y Ley
Orgánica Municipal, con propuestas para un fortalecimiento municipal en el marco de la planificación.
Es por esta razón que la presente investigación analiza la gestión municipal en el contexto de la planificación a partir de ese periodo. En éste entendido a continuación se hace conocer los objetivos incorporados en éste instrumento en el marco de la planificación nacional, departamental, regional y municipal.
Los Objetivos de la Gestión Municipal como herramienta determinada para lograr el
desarrollo municipal en el marco del plan General de Desarrollo Económico y social 1997
-2002; En el marco del ".. Fortalecimiento de la Gestión Municipal pretende incrementar la capacidad de autogestión técnica y administrativa de los gobiernos municipales... Los gobiernos municipales estarán en capacidad de realizar una gestión eficiente e integral del desarrollo de su territorio... Así mismo, estarán en capacidad de dirigir sus inversiones hacia la infraestructura de apoyo a la población y a los servicios, para atraer inversión privada hacia el Municipio. Se efectivizará el concepto de Municipio Productivo, sobre la base de las alianzas estratégicas y a los consorcios de desarrollo local. Así mismo se promoverán programas de apoyo entre gobiernos municipales especialmente en el área rural... "
Los Objetivos de la Gestión Municipal como herramienta determinante para lograr el desarrollo municipal en el marco del Plan General de Desarrollo Económico y Social de la Prefectura del Departamento de La Paz; bajo el compromiso de la Prefectura como la
institución departamental más importante dentro del proceso de Descentralización Administrativa, establecido programas de fortalecimiento de la Gestión Municipal, desarrollará programas para que los gobiernos Municipales apliquen normas, instrumentos y técnicas que les permitan ejecutar sus plantes ,políticas y programas destinados a mejorar las condiciones de vida de la población de sus municipios , . . . desarrollando proyecto de .capacitación y asistencia
técnica . . . que tiendan a fortalecer la capacidad de gerencia y administración municipal.."``'
25 Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, Plan General de Desarrollo Económico y Social 1997 — 2002
(Págs. 111 — 112)
26
Los objetivos de la Gestión Municipal en el Plan Regional de Desarrollo del Altiplano Sur
1999 — 2003; ". . en el Marco Estratégico del Plan de Desarrollo Regional Altiplano Sur — Pilar
Institucional -. Tiene corno objetivo mejorar la capacidad de gestión y autogobierno sostenible de los municipios en función de sus Planes de Desarrollo Municipales... en el marco de una mancomunidad de interés expresados en una gestión estratégica regional. Se debe coadyuvar y mejorar las capacidades normativas, reguladoras, facilitadores, que reflejen en el futuro una mejor administración eficiente y eficaz... "
Objetivos de I Gestión municipal en el marco del Plan de Desarrollo municipal 1999- 2003, prefectura del Departamento de La Paz, Gestión Municipal en el largo plazo; " . . Debilidad Institucional, éste problema tiene como causa fundamental a la falta de coordinación entre instituciones públicas y privadas, sin embargo esta también se relaciona con la limitada capacidad de gestión del gobierno municipal y las asociaciones comunitarias.. Por tanto se debe buscar fortalecer la capacidad administrativa, de gestión y organización de las autoridades del Gobierno Municipal como de las autoridades locales. " 28
La Gestión Municipal en el marco del Plan Operativo Anual — Gestión municipal en el
corto plazo; la Gestión Municipal puede ser entendida a corto plazo como la capacidad técnico -administrativa para la ejecución eficiente de los Planes de Operación Anual. Esto significa incidir en la capacidad de uso municipal de los sistemas de contabilidad integrada, administración tributaria de bienes y servicios, y administración personal. ".. Sin embargo, tiene relación con el seguimiento dé variables de eficiencia técnica y presupuestaria en la ejecución de los POA's y/o la ejecución de proyectos y distribución de recursos.."29
1.5.4. PLANIFICACIÓN MUNICIPAL
A partir de 1994 con la implementación de la Ley de Participación Popular (LPP), la Planificación Municipal cobra mucha importancia, porqué: "Se transfiere los procesos de planificación al municipio, lo que permite la asignación de los recursos económicos en proyectos priorizados por los actores locales, para ello se propone que los recursos de Coparticipación Tributaria sean distribuidos en las diferencias jurisdicciones municipales de
27
Prefectura del Departamento de La Paz , Plan de Desarrollo Regional del Altiplano Sur 1999 — 2003 (Pág. 56)
28
Consultaría S.R.L. Plan de Desarrollo Municipal del Municipio de Batallas, La Paz — Bolivia 2000 (Pág. 173)
29 • .
Direccion de Fortalecimiento Municipal Chuquisaza, Sistema de Seguimiento a la Gestión de Desarrollo Municipal, sucre — Abril de l996,( Pág. 7)
acuerdo de habitantes de cada municipio, proponiéndose el desafio de que los actores locales se conviertan en los principios participantes del Desarrollo Local "3()
Los Planes de Desarrollo Municipales (para un periodo de 5 años) y los Planes Operativos Anuales (para cada año), cobran mucha importancia y se constituye en instrumentos de la PPM
El Plan Operativo Anual (POA), " ES el instrumento a través del cuál se establecen las bases del comportamiento de la economía del municipio en el corto plazo (generalmente un año) , es decir forma parte operativa del PDM " 3I
El Plan de Desarrollo Municipal (PDM)" Es la referencia principal del Proceso de la PPM, se constituye en la expresión de las potencialidades, limitaciones, problemática, objetivos, estrategias, programas, proyectos y demanda social priorizada del desarrollo, a partir de los cuales se pretende alcanzar el desarrollo sostenible de la jurisdicción municipal ".32
a) La Planificación Participativa Municipal (PPM)
Se constituye en un proceso de aplicación de los procedimientos y metodología de planificación al contexto municipal, constituyéndose en un instrumentos inetodológicos operativo para el Desarrollo Municipal Sostenible que permite la articulación entre el Estado y la Sociedad civil con el proceso de desarrollo.
Con la aplicación de la PPM se pretende lograr: " La efectiva participación y control social sobre el destino, manejo y uso de los recursos municipales, la participación ciudadana, la descentralización de la planificación al ámbito local, el fortalecimiento institucional de los
30
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural, Municipio Productivo, Promoción Económica Rural La Paz Bolivia 1998 Pág. 10.
31 Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente - Secretaria Nacional de Participación Popular,
Capacitación para el Fortalecimiento Municipal La Paz — Bolivia 1994 Pág. 19
32 •
Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación - Viceministerio de Participación Popular y Fortalecimiento Municipal, Manual de Planificación Participativa, la Paz Bolivia 1997, Pág. 56
actores locales y la articulación de los objetivos del desarrollo municipal con los objetivos de desarrollo departamental y nacional." 33
La PPM, se enmarca en la concepción del desarrollo sostenible y en los lineamientos estratégicos y principios que rigen el desarrollo nacional definidos en el PGDES.
b) La metodología de la PPM.- es un conjunto de técnicas y actividades empleadas para la formulación de Planes de Desarrollo Municipal es sus tres etapas.
b.l.Etapas de la Planificación Pa rticipativa Municipal
Según el manual de Planificación Participativa elaborado por el Viceministerio de
Participación Popular y Fortalecimiento Municipal la PPM se estructura en 6 etapas, de la Metodología para la Planificación Participativa Municipal, Las etapas mencionadas son las siguientes:
1. Preparación y Organización, la misma esta orientada a generar las condiciones para la realización del PPM, comprometiendo la participación de los diferentes actores en el
cumplimiento de las actividades definidas en cada una de sus etapas.
2. Diagnostico, este permite conocer la dinámica social, económica y política del Municipio a partir de autodiagnósticos comunales realizados en comunidades campesinas, pueblos indígenas y juntas vecinales. Así se identifican potencialidades y limitaciones para la formulación de una Estrategia de desarrollo.
3. Estrategia de Desarrollo Municipal, es esta etapa se define la visión estratégica del municipio, traducida en vocaciones priorizadas, objetivos, estrategias y las prioridades de desarrollo municipal a corto y mediano plazo, basadas en el análisis de potencialidades y limitaciones. Con el cumplimiento de esta etapa, concluye el proceso de formulación del PDM.
4. Programación de Operaciones Anuales, comprende al elaboración participativa de los POA's , cuyos objetivos deben estar orientadas necesariamente a las prioridades y proyectos contenidos en le PDM. En este sentido deben incluir las acciones planificadas
tanto por el Gobierno Municipal como por los actores el desarrollo que operan en el Municipio.
5. Ejecución y Administración, comprende la efectiviz.ación del PDM a través de la
ejecución de los POA's, tomando en cuenta las normas y procedimientos de los sistemas y administración, control Gubernamental y Inversión Pública.
6. Seguimiento Evaluación y Ajuste, esta orienta a verificar la ejecución del PDM, realizando además un análisis de los resultados comparándolos con lo planifiCado. El análisis
y la evaluación de los POA's permite identificar necesidades de ajuste del PDM y la toma de decisiones correctivas.
b.2 Actos-es en el Proceso de Planificación Participativa Municipal
La norma de la PPM establece en sus Arts. 42 y 48 dos tipos de actores que participan en el
proceso de Planificación Participativa Municipal
Actores Sociales.- que son las Organizaciones Territoriales de Base (OTB's), el comité de vigilancia (CV), las Asociaciones Comunitarias (AC) y otras Organizaciones de la Sociedad
Civil.
Actores Institucionales el Gobierno municipal, la Prefectura, instituciones Públicas e Instituciones Privadas de Desarrollo Social.
b.3. Técnicas Metodológicas para la elaboración de los Programas de Operaciones Anuales POA'S.
El manual de planificación participativa, considera la utilización de conjunto de técnicas en el proceso de planificación, con el propósito de apoyar la obtención de resultados, las mismas se describen a continuación.
Talleres. Son cuentos participativos que establecen un espacio de análisis reflexión y concentración colectiva para el logro de un objetivo determinado, utilizando como instrumentos rola folios, mapas, matrices y otros materiales visuales. Según su cobertura estos cuentos se clasifican en:
Talleres Comunal Talleres Distri tal Talleres Municipal
Encuestas. Consiste en la aplicación de n cuestionario, dirigido a diferentes áreas del Municipio como ser Área Administrativa Técnica Desarrollo Humano, a objeto de levantar información de avance del POA.
Entrevistas. Consiste en la aplicación de cuestionarios a inlbrmantes clave del Municipio en el objetivo de levantar carácter cualitativo de un conjunto de variables.
Observación Directas. Consiste un recorrido de campo con el objetivo de realizar mediciones técnicas de a base de obras inversión del POA.
Recopilación de Información de Fuentes Secundarias. Consiste en la revisión de documentos para obtener información a cerca del recurso asignados por el Ministerio de Hacienda, como directrices para la formulación del programa de operaciones anual y del presupuesto y.
b.4 Guías y Criterios para la Formulación Planificación y Asignación de Recursos
Las guías para la formulación de POA's, se contribuyen en el producto del procesó de PPM "A través de una explicación detallada de las diversas técnicas metodológicas para la preparación y organización del proceso y recolección y sistematización de la información para optimizar el proceso de formulación de POA's, y asegurando la participación social e institucional-.3.1
34
Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación -- Viceministerio de Participación Popular y Fortalecimiento Municipal, Manual de Planificación Participativa, La Paz Bolivia I997,Pág. 13
].Guía para la Preparación y Organización del Proceso.- Se emplea para la identificación
de actores, promoción del proceso, conformación del equipo técnico y organización del
proceso.
Preparación del Proceso.- Consiste en un trabajo de gabinete de los técnicos del ejecutivo municipal, comité de vigilancia (CV.) que esta bajo la convocatoria del Alcalde Municipal.
El cual tendrá un fruto de preparación de la consulta social.
Guía para la realización de diagnostico.- Contiene actividades para la realización del
diagnostico de la gestión Municipal tanto del ejecutivo como del seguimiento de gestión
Municipal del comité de vigilancia que tiene por objeto elaborar el informe de ejecución Física y Financiera del (POA 2001, al 31 de agosto de 2001 Art. 172: ley 2028.
3. Criterios para repriorizar proyectos y actividades en la reformulación del POA. 2001
4. criterios para formular el programa de operación anual
5. sobre los recursos de compensación.
e) Guía de Directrices para la Formulación del Programa de Operaciones Anual y del Presupuesto para los Gobiernos Municipales.
Contienen actividades y lineamientos para la realización del POA y esta enmarcado bajo cuatro títulos: (Ver Anexo No. 2)
DISPOSICIONES GENERALES
DE LA PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES ANUAL DE LA FORMULACION DEL PRESUPUESTO
PRESENTACION DEL RESUMEN DEL PROGRAMA DE OPERACIONES ANUAL Y DEL PRESUPUESTO AL MINISTERIO DE HACIENDA.
.Disposiciones Generales. Tiene como objetivo establecer los lineamientos generales para elaborar los programas operativos anuales, base legal, responsabilidades, vinculación POA y presupuesto, Vinculación con el presupuesto general de la nación, como también la utilización de los clasificadores presupuestarios, organigrama de la estructura organizativa de la entidad y los niveles de aprobación del consejo y el pronunciamiento del comité de vigilancia (CV).
.De la Programación de Operaciones Anual. el cual enmarca la estructura y contenido del
POA, que debe contener fundamentalmente los siguientes puntos:
- Marco institucional tanto como base legal de la institución y misión - Análisis de sistema y del entorno con respecto al anterior POA - Objetivos institucionales de gestión.
.De la Formulación del Presupuesto el cual esta enmarcado en tres lineamientos: - Del presupuesto de recursos
- Del presupuesto de gastos - De la apertura programática
Del presupuesto de recurso, el cual trata de apropiación y asignación de recursos, donde
deben registrarse todos los recursos que estime percibir y considere utilizarse en el ejercicio, ordenado según los clasificadores de recursos por rubros vigentes.
Del presupuesto de gastos, el cual esta enmarcado en cuatro puntos: De los limites de asignación de gastos.
De la apertura programática
Apropiación y Asignación (criterios de asignación) y Del endeudamiento y sus límites.
.De la Apertura Programática, que se defina y apruebe para la gestión, debe estar
relacionada necesariamente con las funciones o competencias municipales establecidas en las disposiciones legales vigentes y los objetivos de gestión definidos.
.Presentación del Programa de Operaciones Anual y del Presupuesto al Ministerio de Hacienda, debe ser presentada debidamente aprobado por el H. Consejo Municipal
1.5.5. CONCLUCIONES DE LA REVICION BIBLIOGRAFICA
En el país la planificaciones ha tenido hasta hace poco una manera tecnocratita y centralista de operar. Técnicos del nivel nacional y departamental tomaban las decisiones sobre el desarrollo,
con una lógica de arriba hacia abajo, en la que solo contaba la faceta de la oferta y se asignaban recursos siguiendo procedimientos modelisticos de corte financiero o macroeconómico.
Con la implementación de las leyes 1551 de Participación Popular y 1654 de Descentralización Administrativa y por ultimo la ley Dialogo Nacional en Bolivia, los procesos de planificación
desde el nivel nacional, hasta el municipal, plantean una mayor participación de la sociedad para la determinar y el logro de los objetivos y metas de desarrollo.
Al nivel de municipios rurales es importante destacar la elaboración de los PDM -S, y el cumplimiento de estos planes el cual comprende la elaboración participativa de los P0A-s.
cuyos objetivos deben estar orientados necesariamente a las prioridades y proyectos contenidos en el PDM.
Estos lineamientos se encuentran redactados en el Manual de Planificación Participativa (MPP), que contiene una serie de técnicas metodologícas y guías y pasos para elaborar los POA's, en sus tres etapas: preparación y organización, diagnostico y Formulación Técnica.
En este proceso el Municipio de Batallas tiene Planificación y Asignación de Recursos para la gestiona 2002 el cual esta enmarcado en el PDM. el cual es de 2001 al 2005.
1.6. HIPÓTESIS
La Planificación Participativa Municipal (PPM) es un proceso que en Bolivia tiene su propia metodología de uso obligatorio. Por el cual los PDM's que se constituyen en el resultado final del proceso de Planificación Participativa Municipal, el cual esta enmarcado en una estrategia de
ejecución para cada año, corno la Planificación y Asignación de Recursos o Programa de
Operaciones Anual; para proyectos en marcado en el PDM.
Considerando lo señalado es posible plantear la siguiente hipótesis: La inadecuada aplicación y deficiencias en el contenido de la metodología de PPM no han permitido todavía que la
planificación y Asignación de Recursos para la gestión o Programa de Operación Anual se
conviertan en los instrumentos efectivos de ejecución del PDM, por en ende instrumentos