12 CAPITULO II
MARCO TEÓRICO
1. ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN
Para la realización de la presente investigación, se tuvo en cuenta algunos trabajos realizados con anterioridad sobre las variables analizadas y que dentro del presente se relacionan con las políticas públicas penitenciarias dentro del marco de los derechos humanos de las personas privadas de la libertad en Colombia.
De acuerdo a lo anterior, en relación con la variable Políticas Públicas se tuvo en cuenta la tesis doctoral realizada por Salón (2012) intitulada Políticas públicas de adopción como protección de los Derechos Humanos en Venezuela, investigación realizada en la Universidad Rafael Belloso Chacín, Maracaibo Venezuela. Tuvo como propósito fundamental comprender las políticas públicas de adopción como protección de los derechos humanos en Venezuela.
El tipo de investigación fue documental, llevándose a cabo en el municipio de Maracaibo Estado Zulia, teniéndose como producto final, un aporte teórico para la gestión de políticas públicas y adopción, vinculada a la materia de los Derechos Humanos. Este antecedente, resultó importante para la presente investigación en razón a que fue enriquecedora, toda vez que de la misma se tomaron aportes teóricos sobre la variable Políticas Públicas, así como también sobre el tema Derechos Humanos, pertinentes ambos para la presente investigación.
De igual forma, se tuvo como antecedente, la investigación doctoral
realizada por Colina (2013) denominada Políticas Públicas para la promoción de Derechos Humanos en la Educación Básica Venezolana periodo 1999 - 2012, realizada como requisito para optar el título de doctora en Ciencias Políticas en la Universidad Rafael Belloso Chacín, de Maracaibo Estado Zulia, Venezuela.
La investigación tuvo como propósito fundamental reflexionar sobre las políticas públicas para la promoción de los derechos humanos en la educación básica venezolana durante el periodo 1999-2012. La misma fue ubicada dentro de una investigación documental, empleándose la técnica bibliográfica apoyada en los informes del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH, 2002 a 2011), del programa de Educación- Acción en Derechos Humanos (PROVEA, 2004) Jares (2002) Amnistía Internacional (2004), Freire (2005), Magendzo (2008), así como en González et al (2008), Spiritto(2009), Núñez (2008) entre otros.
Los resultados obtenidos en la investigación demostraron que Venezuela realizó para el periodo 1999-2012, grandes esfuerzos por la defensa de los Derechos Humanos incluyendo todo un capitulo en la Constitución Nacional (1999) dedicado a esta temática, sin embargo el protocolo de San Salvador aún no ha sido ratificado, siendo éste el instrumento internacional que regula la educación en derechos humanos, de igual forma se encontró que en cuanto a los planes y programas tampoco aparecen avances significativos, puesto que todo se circunscribió a tocar algunas temáticas dentro de los textos escolares referidos al ejercicio de la democracia, derechos sociales y políticos, y el plan referido a los derechos humanos no se concretó.
El trabajo investigativo fue bastante enriquecedor para la presente investigación por cuanto a través de la misma se obtuvo marco teórico sobre derechos humanos, una de las variables estudiadas en investigación.
Así mismo, se tuvo como antecedente, la investigación realizada por el Instituto Rosarista de Acción Social (2011) denominado “Desarrollo del
sistema penitenciario y carcelario colombiano entre 1995 y 2010, en el marco de las políticas de Estado a partir de las sentencias de la Corte Constitucional”, de la Universidad del Rosario de Colombia.
El principal objetivo fue presentar el desarrollo del sistema penitenciario y carcelario de Colombia entre 1995 y 2010, en el marco de las políticas de Estado, de igual forma realizar una evaluación de la situación actual de estado de cosas inconstitucional de las prisiones a partir de las sentencias de la Corte Constitucional, así como hacer una aproximación a los convenios y tratados internacionales sobre derechos humanos de las personas privadas de la libertad. La investigación se enmarcó en una perspectiva sociopolítica, el enfoque se planteó a partir de la correlación de datos tanto de corte cualitativo como cuantitativo.
De este modo, se abordó el tema de estudio analizando información de fuentes documentales, contrastadas con la percepción de las personas privadas de la libertad. La obra concluye entre otros, que históricamente, la pena privativa de la libertad es la sanción que por excelencia ha adoptado el Estado como forma de castigo para los colombianos que infringen la ley penal, desconociendo funcional y permanentemente otras formas de sanción acordes con las personas y la naturaleza del delito.
Así mismo, que las políticas públicas buscan mejorar las condiciones de los internos en los centros penitenciarios, pero en muchos casos sólo apuntan a aumentar la oferta para solucionar el problema de hacinamiento y cubrir la creciente demanda. Sin embargo, no se le presta mayor atención a la prevención en niños y jóvenes con el fin de evitar la delincuencia y de esa forma disminuir la población carcelaria.
Por otra parte, en la actualidad no hay una política pública para post- penados, lo que imposibilita, o por lo menos dificulta enormemente, la verdadera inclusión social positiva. Escasas instituciones privadas, por lo general de tipo religioso, implementan programas que involucran a los internos y a sus familias y los acogen una vez cumplida la pena, sin
embargo, estos valiosos esfuerzos son a todas luces insuficientes. Esta situación se ve reflejada en el temor que tienen los internos al salir de la cárcel y no encontrar posibilidades de trabajo, a ser rechazados y estigmatizados por la sociedad y la familia, a no tener acceso a una situación económica digna y, en últimas, a verse forzado a reincidir.
De igual forma, la política social en Colombia ha tenido un enfoque esencialmente asistencial, que se evidencia en los Planes Nacionales de Desarrollo, que optan por la satisfacción de necesidades básicas, pero que no profundizan en el ejercicio de derechos, el fortalecimiento de redes y la inclusión social real, lo que permite el brote de acciones delictivas o violentas, como mecanismo alternativo de participación.
El aporte de este completo trabajo fue fundamental para la presente investigación, ya que de él, se obtuvieron datos teóricos sobre las dos variables en estudio, permitiendo conocer además, la realidad carcelaria que ha acompañado a las personas privadas de la libertad, en los centros de reclusión en Colombia, dejando en evidencia que más allá de contar con recursos económicos por parte del Instituto Nacional Penitenciario, lo que falta es el diseño de una política pública penitenciaria concertada interinstitucionalmente con los órganos adscritos a la administración de justicia
Otro antecedente que se tuvo en cuenta en la presente investigación, fue la realizada por Romina (2013), denominada “El sistema penitenciario como instrumento de control social, investigación realizada en la Universidad Nacional de Cuyo Argentina, como requisito para obtener el título de Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública. El propósito fundamental tratar por una parte, el sistema penitenciario, toda vez que en él se da el reflejo de las interrelaciones de poder, dominación y exclusión los cuales se dan en forma permanente en el resto de la sociedad, siendo uno de los espacios sociales que más padecen la ausencia de una política pública seria e integral.
En dicha investigación, se estudió a la población carcelaria, que a modo de ver del investigador, estaba afectada por una serie de factores interrelacionados, considerando importante aportar una visión que permita observar la magnitud y la fuerte conexión que el sistema penitenciario tiene con el resto de factores sociales y fundamentalmente políticos.
De esta forma, el investigador, señala que los dos aspectos, lo social y lo político, son los que sustentan por un lado el análisis de la cárcel como una problemática que trasciende el ámbito de la seguridad y debería ubicarse en el centro de la política social; y por otro lado, el desarrollo del argumento que la penitenciaría, como tantas otras instancias formales e informales, forma parte de la red de instrumentos de control y disciplina que el sistema capitalista posee.
La investigación fue planteada desde una metodología cualitativa, de forma tal, que los capítulos I, II y III, fueron elaborados desde una investigación de tipo descriptiva, recabando información en autores y textos reconocidos de criminología critica a fin de elaborar una secuencia evolutiva del concepto cárcel. Por otra parte, se hizo uso de la observación en campo como también de entrevistas semi-estructuradas realizadas a los principales actores del sistema. Dentro de las conclusiones obtenidas en el estudio, se encontró que La cárcel sigue siendo hoy un reducto donde la comunidad encierra por un tiempo a todo aquel que siente le ha hecho un daño.
De esta forma, señala el investigador, que más allá de las críticas a los factores alienantes, disciplinantes y del rol que ha venido cumpliendo el sistema penitenciario en la sociedad; cuando se toma contacto con los actores que hemos mencionado, la sensación que queda es la de que nadie que pase por allí, puede salir a la calle más “preparado” para la vida en libertad de lo que entró. La cárcel transforma todo lo que pasa por ella, incluso a los profesionales y agentes que se desempeñan allí. Vulnera, deshumaniza, debilita aptitudes de interrelación social, rompe lazos afectivos, aumenta carencias de todo tipo, deja huellas imborrables en aquello que esa vieja idea de panóptico quería remodelar, el alma, la psique.
Así mismo, concluye el autor citado como antecedente, que la cárcel reproduce no solo las interrelaciones de poder que nos cooptan a diario también en la vida en libertad, sino que además contiene gran parte de la hipocresía y desigualdad social. Contiene mayoritariamente a quienes han sido condenados por delitos contra la propiedad o la vida. Personas que provienen de sectores de alta vulnerabilidad, de familias con pocas oportunidades de aspirar a la vida estándar que el capitalismo y la democracia proponen.
Indicando, que la cárcel es un resultado de la escalada de violencia, de la exclusión sistemática, de la ausencia de lazos afectivos, de la falta de oportunidades, de una trama cultural de valores comunes. Y a su vez es un eslabón más dentro de las mismas problemáticas, devolviendo a la vida en libertad personas más violentas, mas excluidas, con menos oportunidades y más descreída de poder vivir una vida estándar. Este antecedente resulta importante para la presente investigación, en razón a que de allí, se tomaron referentes teóricos sobre Socialización, Resocialización, entre otros.
Otro antecedente, que se tuvo dentro de este trabajo, se encuentra la investigación realizada por Solís B (2008) cuyo trabajo se denominó “El diseño y la implementación de las políticas públicas asociadas al enfoque de derechos humanos”, trabajo realizado para obtener el título de Magister en Derechos Humanos y Democracia, en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, sede México, enmarcada dentro de la línea de investigación; Estado de derecho, derechos humanos y democracia, durante el tiempo comprendido entre 2004 y 2008.
Señala la autora, que la relevancia y el sentido de esa investigación se hacen evidentes frente a la escasa información que existe en México sobre el proceso de políticas públicas y el enfoque en materia de derechos humanos, desarrollado en años recientes y no sólo en ese país, sino también a nivel internacional. La metodología se fundamentó en una aproximación empírica;
y tiene como punto de partida la revisión bibliográfica de diversos autores, de
textos desarrollados por la Secretaría de Gobernación, la Secretaría de Relaciones Exteriores, la Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.
Así mismo, tuvo en cuenta, documentos de trabajo y posicionamientos públicos de organizaciones civiles que se han incluido en este proceso constructivo –Centro de Derechos Humanos Fray Francisco de Vitoria O. P., Centro Nacional de Comunicación Social (CENCOS), Católicas por el Derecho a Decidir, Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de Derechos Humanos (CMDPDH), Incide Social y Sin Fronteras–. También se han revisado los siguientes documentos: el Diagnóstico de la Situación de los Derechos Humanos en México, los Programas Nacionales de Derechos Humanos 2004-2006 y 2008-2012, el Informe del Comité Coordinador de Evaluación y Seguimiento y el Diario Oficial de la Federación, entre otros.
Dentro de las conclusiones más relevantes, se encontró que: el tema de derechos humanos es un relativamente nuevo en México, en términos de agenda pública y gubernamental. Por esta razón, recomienda la investigadora, que para la construcción de los Programas Nacionales de Derechos Humanos, es indispensable tomar en cuenta la interdependencia entre instituciones a las que toca asumir tareas.
Concluyó además que, la materia de los derechos humanos se vincula a una diversidad de problemas públicos, lo cual abre una agenda amplia que incluye lo sectorial, lo temático y la discusión de la transversalidad. En consecuencia, para los Programa Nacionales en México, de Derechos Humanos es necesario ubicar las problemáticas. En este caso se detectaron por medio del Diagnóstico, pero las instituciones que se vincularon a atender el Programa 2004-2008, no desarrollaron capacidades para analizar y proponer soluciones de manera integral. Y, sin dudas este tema se vincula al ejercicio de la gestión pública.
Finalmente se concluyó que, los Programas Nacionales Mexicanos, plantean como beneficiaria al conjunto de la sociedad mexicana, haciendo
referencia a un sector amplio y heterogéneo. Esta idea le da trasparencia a la diversidad de elementos a tomar en cuenta para el logro de la política de Estado en materia de derechos humanos, como los limites jurídicos entre las entidades estatales y las características de desarrollo institucional diferenciado. Indicando, que es necesario que el punto de origen no sólo sean las acciones del Ejecutivo, sino que los Poderes Legislativo y Judicial asuman el papel activo del que han abdicado hasta el momento presente.
En este sentido, puede decirse que cada instancia gubernamental ha caminado con iniciativas diferentes que no son compatibles ni complementarias. La investigación fue relevante para el presente trabajo, toda vez de ella, se tomaron referentes teóricos y conceptuales sobre la variable Derechos Humanos; específicamente relacionados con el tema del enfoque de los derechos humanos.
Otro de los antecedentes de la presente investigación, se encuentra el trabajo realizado por Olivera (2006) denominado “Las Políticas Penitenciarias y la realidad carcelaria bonaerense en un marco social de alta conflictividad 2000-2005”. Trabajo realizado para optar el título de Licenciada en Sociología, en la Universidad Nacional de la Plata, en Argentina.
En relación con los objetivos, se tiene que la autora a través de ese trabajo intenta aportar una visión de la realidad carcelaria con el objetivo general de indagar y analizar las políticas penitenciarias bonaerenses del 2000-2005, concentrándose: por un lado, en el sistema de administración de justicia, en los factores legales y prácticas judiciales como acción condicionante previa, que han contribuido al notorio incremento de las personas detenidas en los últimos años. Y por otro lado, en la descripción de la artificialidad del sistema penitenciario bonaerense y el comportamiento de las prisiones: las condiciones de hacinamiento y superpoblación en el ámbito de las Unidades Penitenciarias de la Provincia de Buenos Aires.
El tipo de investigación fue documental descriptiva, siendo relevante, por cuanto de ella se tomaron referentes teóricos relacionados con la
variable Derechos Humanos, específicamente el tema de resocialización, Pretendiéndose establecer una conexión entre una sociedad que reproduce la cárcel, a partir de diferentes mecanismos de exclusión tanto sociales y económicos como la construcción de una idea de delincuente.
La importancia de revisar los antecedentes antes citados, es porque permitieron conocer los trabajados investigativos realizados con anterioridad, en diferentes latitudes latinoamericanas, sobre las variables en estudio, sus enfoques y esquemas, poblaciones estudiadas, los hallazgos y recomendaciones que pueden servir como punto de partida para el trabajo de investigación que se está realizando en el contexto del Derecho Humano de la Resocialización de las personas privadas de la libertad en los centros penitenciarios colombianos.
2. BASES TEÓRICAS
Luego de hacer referencia a investigaciones, que de alguna manera se podían aproximar tanto a nivel metodológico como teórico a la investigación propia, resulta pertinente el desarrollo de las categorías que permitirán brindar luces al trabajo. De igual manera, desentrañar cada una de las definiciones permite vislumbrar una posición crítica con respecto al tema. De allí, que según enuncia Bavaresco (2008), las bases teóricas no son más que las teorías que brindan al investigador el apoyo inicial dentro del conocimiento del objeto de estudio.
2.1. POLÍTICAS PÚBLICAS PENITENCIARIAS DE RESOCIALIZACIÓN
Antes de Abordar de manera general, lo que abarcan las políticas públicas penitenciarias, se hace necesario hacer alusión algunos conceptos previos y esenciales al tema propuesto como es; Estado, política, qué se entiende por público, identificar dónde se ubican las políticas públicas, qué
comprenden las mismas, cuáles son sus elementos y posteriormente entrar de lleno en el campo de las políticas públicas penitenciarias de resocialización.
Weber (1964), lo define como una asociación de tipo institucional, que en el interior de un territorio ha tratado con éxito de monopolizar la coacción física legitima como instrumento de dominio, y reúne a dicho objeto los medios materiales de explotación en manos de sus directores pero habiendo expropiado para ello a todos los funcionarios de clase autónoma, que anteriormente dependían de aquellos por derecho propio, y colocándose a sí mismo, en el lugar de ellos, en la cima suprema.
Por su parte Gabaldón (2008, p. 134), refiriéndose a Hobbes, expone que “Para explicar el origen de Estado, Hobbes propone a manera de hipótesis, las características que tiene la vida del hombre en estado natural”, en otras palabras en la etapa pre-estatal de la existencia humana. En el estado de la naturaleza por no existir un poder común que lo atemorice, los hombres viven en constante guerra de todos contra todos, siendo este un estado insoportable, surge la necesidad de renunciar al derecho individual a gobernarse, declinándose el mismo a favor de un hombre en particular (monarca) o una asamblea de hombres (república).
Es de anotar que Weber, también considera al Estado un tipo particular de organización política gobernante, caracterizada por el elemento de la territorialidad y por la existencia de un órgano administrativo que monopoliza el uso legítimo de la violencia física. Obsérvese que en Hegel (1989) el concepto de Estado no es el gobierno en una sociedad, pero sí una dimensión altamente abstracta de sociedad, teniendo el gobierno una tarea primordial de actuar contra la desigualdad y la distribución general proveniente de ella. Argumentando Engels que el Estado, es esa institución de gobierno y represión, que tiene origen histórico en las sociedades de clase, y que la misma no va a durar para siempre.
Por otra parte, Lenin (1963) siguiendo las ideas de Engels, explicitó que el Estado es un órgano de dominación de clase, creado por la clase dominante, un instrumento para la explotación de la clase oprimida, siendo la burocracia y el ejército permanente las dos instituciones más características de esa máquina del Estado. Es preciso mencionar que tanto Engels como Lenin, desarrollaron la noción de Estado como un órgano separado de la sociedad. Ellos lo generalizaban a todos los tipos de sociedades de clase. Considerando el primero, en su obra el Origen de la familia, la propiedad privada y del Estado, que éste fue un producto de la división de clases sociales, surgiendo como necesaria para frenar el antagonismo de clases.
Sin embargo, esta institución, el Estado, que se retira de la sociedad y a ella se opone, no es absolutamente un poder desde afuera puesta a la fuerza en la sociedad, que ella parece estar sobre la sociedad pero en todas las ocasiones es exclusivamente el Estado de la clases gobernante y en todos los casos continua siendo esencialmente una máquina para frenar a las clases explotadas y oprimidas, o lo que es igual, que el Estado es una organización de la clase dominante para su protección contra la clase dominada. Engels (s/f).
Por otra parte, Roth (2006, p.20) siguiendo a Burdeau (1970) señala que, para que exista Estado no basta la presencia de las condiciones objetivas que definen un Estado; como son un territorio, una población y una autoridad, que el Estado en su concepción más moderna, corresponde a un proceso cultura e ideal, por medio del cual la idea de un poder no individualizado se concreta históricamente.
Es por esto, que el autor citado, considera que el Estado moderno se produjo en Europa occidental y corresponde a situaciones estructurales y culturales específicas, que el encuentro entre la idea de Estado y una sociedad determinada, generalmente no corresponde a las condiciones que reinaban en Europa Occidental en ese entonces; por lo que la construcción
del Estado, tomó formas y contenidos variables, incluso en el seno del marco europeo, varios estudiosos trataron de explicar a través de diferentes variables de tipo económico, cultural o geopolítico las variaciones existentes entre los diferentes modelos de Estado que forjaron la historia.
De acuerdo a lo anterior, indica Roth (2006) que el Estado apareció como la solución que se impuso de manera progresiva, y probablemente de manera inconsciente para resolver la crisis de la sociedad feudal, no imponiéndose tal y como lo conocemos hoy de manera inmediata y uniforme, tratándose pues de un proceso largo de modernización política que se caracterizó principalmente por un acrecentamiento paulatino de la centralización del poder en el Estado por un lado y, por otro, por la integración social y política de la población bajo modalidades y condiciones variable.
Es así como explica que en Europa, por ejemplo con la creación de instituciones especializadas en una tarea en particular como por ejemplo la policía, el ejército, la administración fiscal permanente, parlamentos entre otros, lo señores feudales fueron llevados a un proceso de institucionalización y de diferenciación de la función pública, produciéndose una concentración de varios recursos de poder, especialmente, ejército, policía, tributos, justicia, derecho, monopolizados exclusivamente en provecho del Estado (Bourdeau, 1994 p.101 y ss.).
Ahora bien, en otras latitudes del mundo, la entrada en vigor del Estado moderno y su implementación estuvo marcada por su adopción, por cuanto en muchos de estos lugares había ausencia de pasado feudal (Badie, 1997 p. 141) señalando el autor que esto en cierta manera habría preparado poco a poco el advenimiento del Estado moderno. De tal forma que la transferencia del concepto occidental de Estado a otras sociedades involucró un proceso de adaptación el cual fue particular para cada sociedad específica.
En concepto de Badie citado por Roth (2006) en la mayoría de los casos la introducción del modelo de Estado occidental, fue con el objeto de alcanzar las nuevas elites objetivos propios, muchas veces con fines de emancipación. Un ejemplo de ello, es la historia de los procesos de independencia de los Estados latinoamericanos, donde la construcción estatal elitista sin mayor participación de los pueblos, donde hubo claramente un proceso de centralización de la autoridad, bajo la forma de Estado pero con una integración extremadamente reducida de la población Roth (2006 p.
21).
No obstante, que fuera del escenario europeo se hicieron esfuerzos para implementar el modelo de Estado moderno, en las sociedades en desarrollo; principios como la soberanía, territorialidad y unidad del orden institucional, pilares fundamentales del Estado moderno occidental, no se encuentran si no parcialmente establecidos desde la óptica sociológica, por cuanto si bien el Estado en desarrollo tiende, por lo menos teóricamente hacia la realización de este objetivo, en muchos casos es más un Estado desde el punto de vista formal jurídico, que desde la realidad sociológica.
(Badie, 1982).
Una muestra clara de esa ausencia de Estado en sentido estricto, se encuentra en el continente africano y en el mundo musulmán, en donde la obediencia y la lealtad de los pobladores hacia la forma establecida de Estado, como elemento traído de la cultura occidental, están altamente limitados por los vínculos comunitarios y religiosos, dificultando esto que realmente se teja una sociedad civil compuesta de ciudadanos de la manera como es entendida en el mundo occidental. (Badie, 1992). Podría decirse que los derechos tradicionales de la costumbre en estas comunidades están aún más presentes lo que limita la constitución y el dominio de la centralización del poder característica del Estado moderno occidental. Badie (1992).
No obstante lo anterior, en América latina, sin contar dentro de ésta el mundo indígena, ha sido más receptiva a los derechos occidentales y sus
concepciones políticas, que África y los países orientales y musulmanes, probablemente, por la emigración de un grupo importante de europeos al continente latinoamericano (Rouland, 1990). Pero esta receptividad en América latina, no ha sido a pie puntillas, por cuanto es preciso anotar que en este continente el aparato estatal no ha sido capaz de penetrar todos los espacios sociales, debiendo superar innumerables resistencias constituidos en otros centros de poder y al cotejar con los criterios Weberianos de definición de Estado (Weber 1987, p. 45).
Dentro de ese orden de ideas, Roth (2006) considera que países como Perú, Colombia, México y Brasil, no los cumplen, en razón a que tanto el monopolio de la violencia legítima como el monopolio del control territorial no son realidad. A este respecto, señala:
Esto podría explicarse a partir de los años ochenta, debido a las crisis de la de la deuda y la ola neoliberal, han conllevado a que en estas sociedades haya una ostensible reducción del Estado, trayendo como consecuencia que los aparatos burocráticos institucionales se desfasen aún más de los espacios sociales, encontrándose en una creciente ilegitimidad e ineficacia generándose la crisis del Estado, debiendo inexorablemente redefinirse. (p. 23).
Pero esa redefinición, a que se refiere Roth (2006) es a que el Estado, cada vez más ha cedido sus funciones, dejando en manos de los grandes capitales la prestación de los servicios públicos, las explotaciones de los recursos naturales, alejándose cada vez más de las sociedad, desdibujándose por tanto una de las razones por las cuales surgió. De forma paralela, se indica por parte de Badie (1992) lo siguiente:
Una de las consecuencias del débil anclaje de las instituciones estatales en la sociedad, es la poca influencia real que ejercen éstas en la sociedad en desarrollo”, que “la incapacidad del Estado, tanto para implementarse realmente como para ejecutar eficazmente sus políticas contribuye todavía más a situarse como intruso a la sociedad que pretende regular. (p. 223)
Aludiéndose además, que esta debilidad en la implementación no es solamente de los países no occidentales, que es un fenómeno universal en diferentes grados. Por cuanto hasta en los países desarrollados también hay resistencia ejercida por parte de los actores ubicados en los distintos espacios sociales periféricos frente las intervenciones normativas del Estado central.
En América latina, por sus rasgos históricos comunes, los Estados presentan muchas similitudes, y a pesar de tener cada uno historias específicas para la construcción de cada Estado en particular, las mismas están tan relativamente cerca que se podría decir que América latina es un tipo de Estado particular, un Leviatán criollo (Kaplan, 1989 p. 69). Teniendo en cuenta que el Estado no es una entidad homogénea, ya que según las condiciones sociales e históricas que han estructurado e influido la pretensión de cada poder estatal especifico de ejercer o de no ejercer su dominación en un espacio social en particular, hay múltiples segmentos estatales que ocupan posiciones variables, Roth (2006).
Considera además el autor antes citado, que el Estado se encuentra como en el centro de un entrecruzamiento complejo de sistemas de acción, y como otros actores sociales con los recursos que tiene a su disposición buscan modificar en cierto modo el orden operante en un espacio social preciso. Ahora bien, el Estado en el marco de un Estado de derecho, es la adopción de unas normas jurídicas que legitiman la implementación de su estrategia, por lo definir esa estrategia estatal legitima es el resultado de la movilización de los diferentes actores tanto públicos como privados y no necesariamente con los mismos intereses. Es aquí donde se abre las puertas a las políticas públicas con esas movilizaciones, para comprender al Estado y articularla con la sociedad.
Por la dificultad significativa que existe en español para definir el término política, se traerán a esta investigación por lo menos tres acepciones de la palabra que el idioma inglés si precisa y distingue. La primera es la que
concibe la política como “El ámbito de gobierno de las sociedades humanas, polity en inglés. La segunda la que define la política como la actividad de organización y lucha por el control del poder. (politics en inglés) y finalmente la política como designación de los propósitos y programas de las autoridades públicas,(policy en inglés). Roth D (2006)
Por otro lado, Pearson (2013, p. 23) indica que los significados de las palabras cambian, que en muchos idiomas europeos resulta problemático distinguir entre “polticas” (policy) y “politica (politics). Y el autor Pearson, es concordante con Roth (2006), en el entendido que siguiendo a ( Ostrom y Sabetti, 1951: 41):
“El uso de esta palabra en inglés no se transmite fácilmente en francés, alemán, italiano o español. Un ejemplo de ello fue que la obra de Lerner and Lasswell, The Policy Sciences in the United States (1951) debió traducirse al francés con el título Les Sciences de la Politique aux Etats- Unit.
A este respecto, conceptúa Roth (2006) que el significado moderno de la noción inglesa policy; es tomar una medida o formular un plan, una serie de objetivos políticos, en contraposición a la “administración”. Porque el significado moderno de la palabra policy, que data específicamente del periodo de la segunda postguerra, se refiere a una lógica racional, una manifestación de un juicio meditado.
De manera concordante, Solís (2008) indica que Policy adquiere su significado moderno después de la Segunda Guerra Mundial, a partir de la relación que se establece entre ésta y su razón de ser, política o policy.
Señalando además que Parson intenta definir y estructurar una base racional para la acción o la inacción, introduciendo para este propósito la idea de toma de decisión.
Es preciso recordar, que Knoepfel citado por Solís, (2008), se refiere a dicho concepto a partir de sus elementos integrales, tales como las luchas, actores políticos tradicionales, partidos políticos, grupos de interés políticos,
sindicatos, movimientos sociales, entre otros. Indicándose que, el concepto de policy se vinculó con la racionalidad, así como también con la capacidad del gobierno para, con base en la razón, dar atención a los problemas públicos.
Solís (2008), se refiere al Estado y tipo de régimen que lo define, ya sea democrático o autoritario. Esta autora cita a Bazúa, quien plantea que esta idea tiene que ver con el enfoque tradicional para el estudio del Estado. Es por esto, que en relación con el concepto de politics, hace alusión a las relaciones que se construyen entre gobernantes y gobernados, las cuales se encuentran marcadas en gran parte por la polity, es decir, por el régimen de Estado. Por último, describe a policy; como las formas y estrategias con las que se deciden y definen dichas relaciones, ya sea que ocurran en el marco de lo privado o lo público.
La autora citada, considera que estas diferencias no se deben considerar como irrelevante ni menores. Por cuanto, el tema de los derechos humanos se ubica en el espacio público, pero al mismo tiempo tiene que ver con las modalidades de policy, al asumir formas o estrategias de abordaje en el caso de las y los tomadores de decisiones en el propio espacio público;
también los derechos humanos se vinculan con la idea de polity, al adoptar una forma y profundidad precisas el compromiso del Ejecutivo en esta materia.
Ahora bien, Parson (2013) respecto a la palabra “políticas” señala diferencias en el debate en torno “a si las políticas son más que una estrategia “con un fin pretendido”. Así mismo, trae a colación que en un diccionario de sinónimos y antónimos se encuentra lo siguiente: “políticas, labor de estadistas, administración, sabiduría, plan, función, acción, tácticas, estrategia, sagacidad”, por su parte en relación con el antónimo de la palabra, según el diccionario por él citado, se refiere, a falta de rumbo.
Indicando en últimas, que la función de las políticas cambian en la medida en que el Estado modifica su manera de legitimar el discurso.
De acuerdo a lo anterior, Parson (2013) recalca, que es relevante comprender la noción de las políticas en un contexto más histórico, por cuanto el cambiante significado de la palabra, “dice mucho de los cambios en su ejercicio”. Y en palabras del autor tantas veces citado, en el idioma Inglés la palabra políticas (Policy) tiene un significado muy variado.
Un ejemplo claro de que la palabra Polity, tiene muchos significados, es en las obras de Shakespeare, donde es probable hallar cuatro usos diferentes de la misma: prudencia, forma de gobierno, asuntos y administración, y “maquiavelismo”, Señalando además, que para el escritor británico, “las políticas comprendían las artes de la ilusión política y la duplicidad, aludiendo de manera irónica, que el espectáculo, la proyección de apariencias y las ilusiones eran la materia prima del poder. Pearson (2013).
Es por lo anterior, que el autor antes citado, concluye, que con el paso del tiempo la noción de las políticas (policy) como política (politics) y viceversa, fue remplazada por la idea de que el carácter político de las políticas, radicaba en el momento de su aplicación o implementación, en tanto “administración” o “burocracia”.
Ahora bien, posteriormente con el desarrollo de la sociedad industrial en los Estados nacionales, la burocracia se convertiría en la expresión del componente legítimo del Estado, cuya función fue llevar a cabo la voluntad de sus amos políticos electos. Es por ello que, para Parson (2013), el término políticas se convierte en una expresión de racionalidad política, ya que disponer de una política, es tener razones o argumentos racionales que incluyen tanto la presunción de que se comprende un problema como de que se tiene una solución.
Dentro de este orden de ideas, con el desarrollo de los modernos sistemas electorales y de partidos en las sociedades industriales, el discurso de las políticas se convirtió en el principal modo a través del cual el electorado participaba en “política” y se relacionaba con élites políticas rivales. Parafraseando a Parson (2013), Se esperaba entonces por parte del
electorado, que el político dispusiera de “políticas” de forma tal, que se espera que una tienda cuente con mercancías.
“La palabra “política” (policy), se usa comúnmente para designar las elecciones más importantes, ya sea en la vida organizada o en la vida privada […..] Esta palabra carece de muchas de las connotaciones indeseables agrupadas en torno al adjetivo político, que con frecuencia parece implicar “partidismo” o “corrupción”. (Lasswell 1951b, p. 5 citado por Parson, 2013).
Para los fines de esta investigación, se entenderá por politics, como el plan de acción, programa político, principios para la gestión de algo en concreto, como cuando se trata de gestionar políticas públicas a través del diseño de programas especifico que busquen dar solución a un problema planteado por un sector de la comunidad en concreto. Ejemplo la implementación de una política penitenciaria de resocialización.
Por otro lado, lo público ha sufrido cambios considerables en los años últimos años, tanto en el mundo anglosajón como en otras zonas del planeta, es por esto que se debe hacer una mediana claridad entre los términos, interés público, opinión pública, bienes públicos, derecho público, Deuda pública, entre otros. Parson (2007). Comprendiendo lo público; aquella dimensión de la actividad humana que se cree que requiere la regulación o intervención gubernamental o social, o por lo menos la adopción de medidas comunes.
Por lo que habría que preguntarnos la esfera de lo público, ¿requiere una forma distinta de análisis de la que se emplea en relación con lo privado o con el mundo empresarial? ¿Cuál es la relación de lo público con lo privado? ¿Qué debería considerarse púbico y qué privado? Señala Parson (2013 p. 37) que la relación entre “lo público” y lo “privado” constituye un asunto inconcluso que data del principio de la civilización, que siempre ha habido cierta tensión entre lo que se considera “público” o “privado”, y al
estudiar las políticas “públicas”, es fundamental ubicar una postura dentro del debate.
Es por eso que se ha indicado, que un buen inicio, se dio en Grecia y Roma, ya que el concepto de lo público y lo privado, hace parte del legado de los antiguos romanos, quienes dividieron estos ámbitos utilizando los términos res publica y res priva. De esta forma en griego lo público se expresa con los términos Koinion (grosso modo, lo público) e Idion (grosso modo, lo privado). (Saxonhouse, 1983, p. 380; citado Parson, 2013).
Argumenta además que esta relación entre lo público y lo privado en la práctica es compleja, sugiriendo la posibilidad de que hubiera por lo menos siete conceptos claramente diferenciados de la tensión entre lo público y lo privado. También acotó que, el primer intento por encontrar algún tipo de solución al conflicto entre lo público y lo privado se dio en la obra de Aristóteles, con la idea de la “polis”, como forma de asociación humana superior, cuyo objetivo permeó la historia del pensamiento político hasta nuestros días.
2.1.1. Políticas públicas
El desarrollo de las políticas públicas como campo de estudio académico inicia aproximadamente a fines de la década de los 60, tiempo en el cual luego de concluidas dos conferencias auspiciadas por American Research Council, se compilaron varios documentos los cuales fueron editados por Austin Ranney en el año de 1968. Para el año de 1972, se fundó la Policy Studies Organization, que definitivamente marco el aparecimiento de otras asociaciones y publicaciones dedicadas a las políticas púbicas Parson (2013 p. 62).
No obstante lo anterior, indica el autor, que el surgimiento del análisis de las políticas públicas en la década de 1970, se debió a que las políticas públicas y los problemas públicos atravesaron las fronteras o líneas de
demarcación, al punto que el desarrollo de los estudios de políticas públicas se convertiría en característica intrínseca a todas las ciencias sociales, surgiendo como un enfoque que ofrecía posibilidades a una ciencia social unificada o integrada, capaz de tender puentes entre las fronteras de las disciplinas académicas.
En relación con el significado de la palabra políticas públicas, existen tantas definiciones de políticas públicas como políticas públicas en los Estados del mundo, dentro de este orden de ideas, se traerán algunas definiciones que se consideran relevantes y que sirven de marco referencial para esta investigación.
Las políticas públicas, se encuentran ubicadas dentro del régimen político como elemento institucional, y estas a su vez son creadas como beneficio del sistema político, de forma tal que no deben entenderse como aisladas, sino como parte integral de las acciones, resultado, actuaciones y sus elementos expresamente institucionalizados del sistema político adscrito al Estado. Salón (2012). Es por esto, que Easton (2004, citado por Salón 2012, p. 1) define al Sistema Político como “aquellas interacciones por medio de las cuales se asignan autoritariamente valores en una sociedad”.
De esta forma, aspectos tan importantes como el desarrollo, la democracia, los procesos de transformación del Estado, de la administración pública y de la política en general, han ubicado a las políticas públicas como un eslabón trascendental a la hora de entender los procesos de toma de decisiones en los que intervienen el gobierno y la ciudadanía y es a mediados del siglo XX, que aparece el Enfoque de políticas públicas en los espacios académicos e institucionales como uno de los procesos de toma de decisiones.
Roth (2006, p. 27) ha enseñado que “una política pública designa la existencia de un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medio de acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institución u organización
gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida con insatisfactoria o problemática.
De la definición anterior, se ha indicado que el análisis de las políticas públicas tiene como fin de estudio, el conjunto de dispositivos conformado por:
a) Los objetivos colectivos que el Estado considera como deseables o necesarios, incluyendo el proceso de definición y de forma de éstos,
b) Los medios y acciones procesados, total o parcialmente, por una institución u organización gubernamental y
c) Los resultados de estas acciones, incluyendo tanto las consecuencias como las imprevistas.
Es por esto que Roth (2006) señala que el análisis de las políticas públicas consiste en examinar una serie de objetivos, de medios y de acciones definidos por el Estado para transformar parcial o totalmente la sociedad, así como sus resultados y efectos. Es así como este autor, señala que la política pública existe sólo en la medida en que señala su campo de acción, por ejemplo, política pública económica, social, exterior.
A su vez, Salón (2012) indica que Políticas públicas, “Hace reseña a la disciplina que tiene por objeto de estudio la gestión de los entes públicos en el seno de la sociedad”. De igual forma, Graglía (2012 p. 19) indica que “son proyectos y actividades que un Estado diseña y gestiona a través de un gobierno y una administración pública a los fines de satisfacer necesidades de una sociedad”. Por lo que, el bien común es su razón de ser y consecuentemente la satisfacción social y la aprobación ciudadana son sus fines (Aguilar 2011 p. 53).
Por su parte, Kelly (2003, citada por Salón, 2012) define las políticas públicas como una supra-disciplina orientada a la búsqueda del aprovechamiento de la elaboración de políticas y caracterizada por una serie
de diferentes paradigmas relacionados con las ciencias sociales contemporáneas.
Así mismo se complementa, que en relación a las políticas sociales, el cambio puede enunciarse en los siguientes términos “Las políticas ya no deberían regirse por el asistencialismo, sino en un marco de derechos de los ciudadanos, orientados a aumentar el bienestar y la cohesión social”
Arraigada (2006).
De acuerdo a los autores antes citados, la razón de ser de las políticas públicas es la búsqueda del bien común, la satisfacción social y aprobación ciudadana. Exponiendo Graglía (2012) que la definición de Políticas Públicas entraña dos nociones que la explican y justifican desde el punto de vista teórico. Por una parte, un Estado como responsable principal y de otro lado, una sociedad como primera destinataria. Explica además, que el Estado no decide ni acciona, sino a través de un gobierno y una administración pública, y que a su vez, la sociedad se organiza por medio de sus sectores integrantes: el estatal, los sectores privados (con y sin fines de lucro, también llamados “empresarial” y “civil”, respectivamente) y ciudadano.
De esta forma, continúa su argumentación en torno a que las políticas son públicas por dos razones igualmente importantes a saber: 1). porque su responsable principal es un Estado, a través de un gobierno y una administración pública (enfoque descriptivo) y 2). Porque su primera destinataria deber ser una sociedad por medio de sus sectores integrantes (enfoque prescriptivo), aludiendo, que desde una noción simplemente descriptiva, las políticas públicas son proyectos y actividades estatales. Pero desde una noción más prescriptiva, deben buscar la satisfacción social y la aprobación ciudadana.
Coligiendo por tanto, que la noción simplemente descriptiva define las políticas púbicas “desde el sujeto”, es decir desde el Estado, su gobierno y su administración pública. En cambio, la noción más prescriptiva las define”
hacia el objeto”, o sea, hacia la sociedad y sus sectores integrantes. De esa
manera prescriptivamente, puede haber proyectos gubernamentales y también actividades administrativa pero sin políticas públicas.
Es por todo lo anterior, que Graglía (2012) considera que si se adopta una noción simplemente descriptiva, cualquier proyecto o actividad estatal que privatice o estatice un servicio público, por ejemplo sería una “política pública”. Pero si se adopta una noción más prescriptiva, la estatización o la privatización serían políticas públicas, solamente, sin fuesen capaces de subordinar los intereses partidarios de los gobernantes y/o las demandas sectoriales de los empresarios a las necesidades de la sociedad.
Concluyéndose pues, sin duda alguna, que la opción entre ambas nociones depende de la filosofía política que se adopte como punto de partida.
Ahora bien, la UNESCO (2013) conceptúa las políticas públicas como un conjunto de decisiones formales que se hayan interrelacionadas, que dependen de la intención- decisión de un grupo de individuos e instituciones;
pero que también pueden consistir en la inacción por parte de los poderes públicos, es decir, en la decisión de no actuar respecto de un tema o situación problemática que requeriría su intervención.
Tamayo (1997) indica que los gobiernos no son más que conjuntos de organizaciones, ministerios, concejalías, empresas públicas, juzgados, escuelas, hospitales, etcétera, que combinan recursos normativos, humanos, financieros y tecnológicos y los transforman en políticas, en programas públicos, en servicios, en productos, para atender los problemas de los ciudadanos, controlar sus comportamientos, satisfacer sus demandas y, en definitiva, lograr unos impactos objetivos sociales, políticos y económicos.
Compartiendo los criterios de Graglía (2012) quien se inspira en la Doctrina Social de la Iglesia, en adelante (DSI). En esta investigación, se comparte la noción más prescriptiva de las políticas públicas, por cuanto por una parte, se orienta tanto a los proyectos como las actividades estatales a la búsqueda del bien común, la satisfacción social y aprobación ciudadana, razón de ser y fines de las políticas públicas y por otra, porque de esa
manera, prestigia el concepto de la política pública como herramienta del Estado al servicio de la sociedad.
En consecuencia, lo público de las políticas públicas es una zona de encuentro más o menos grande o pequeña, entre lo estatal y lo social.
Pudiendo concluirse que lo público es la intersección entre lo estatal y lo social. De manera que no todo lo estatal es público ni todo lo social es público.
En concordancia con lo anterior, se considera que lo conceptuado por Salón (2012) es relevante en el sentido de que “Las políticas públicas son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios” desde este punto de vista, las políticas públicas se pueden entender como un proceso que se inicia cuando un gobierno o un directivo público detecta la existencia de un problema que, por su importancia, merece su atención y termina con la evaluación de los resultados que han tenido las acciones emprendidas para eliminar, mitigar o variar ese problema.
Sin embargo, la acción pública no se queda solo en la toma de una decisión, es necesario su implementación según Negrón (2009); para lo cual se produce un efecto cascada hasta llegar “aguas abajo” en el siguiente orden: Plan, Programa, Proyecto y Gestión, en la siguiente figura se ilustra lo planteado.
Figura 1 Niveles estructurales de la política pública Fuente: Negrón (2009)
Es por esto que Roth (2006) citando a Muller y Surel (1998, p.14) conceptúa que la política pública no existe naturalmente en la realidad, sino que se trata a la vez de una construcción social y de una construcción de un objeto de investigación.
Ahora bien, la Comisión Económica para América Latina en adelante CEPAL (2009) describe las políticas públicas como un factor común de la política y de las decisiones del gobierno y de la oposición. De forma tal que la política puede ser analizada como la búsqueda de establecer o bloquear políticas públicas sobre determinados temas, o de influir en ellas. De igual forma, parte fundamental del trabajo del gobierno se refiere al diseño, gestión y evaluación de las políticas públicas. Por lo que la búsqueda recíproca de la política y de las políticas públicas representaría una visión moderna de la esfera pública.
Roth (2006) ha considerado que hay cuatro elementos centrales que permiten identificar una política pública: implicación del gobierno, percepción de problemas, definiciones de objetivos y proceso. Concluyendo el autor que es posible decir que una política pública existe, siempre y cuando instituciones estatales asuman parcial o totalmente la tarea de alcanzar objetivos estimables o deseables, por medio de un proceso destinado a cambiar un estado de las cosas percibido como problemático.
A este respecto, esta investigación se identifica con los planteamientos de Roth (2006) en el entendido que si bien en las políticas públicas, ha habido empoderamiento por parte del gobierno, respecto a la percepción del problema, definiendo claramente los objetivos y fines de la misma, pero si las instituciones relacionadas con el desarrollo y puesta en práctica de esa política pública, no se vinculan a ella, operativizandola, dicha política pública, no existe.
Este es el caso de las políticas públicas penitenciarias, que de acuerdo a lo señalado por la Alto Tribunal Constitucional Colombiano en reiterados pronunciamientos, ha decretado el estado de cosas inconstitucionales
respecto de los centros carcelarios de Colombia, a través de las Sentencias;
T-153 de 1993, la Sentencia T-266 de 2013, la Sentencia T-388 de 2014.
En dichos pronunciamientos, el Alto Tribunal, se pregunta acerca del nivel de cumplimiento de los derechos humanos de las personas privadas de la libertad, concluyendo que no es posible emitir una respuesta positiva a ese interrogante, por cuanto no se vislumbra una articulación de las instituciones que se relacionan con la política pública penitenciaria y carcelaria, como son el Congreso de la República, la Fiscalía General de la Nación, los Jueces de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, el personal adscrito a los centros penitenciarios, las instituciones educativas como SENA, las instituciones prestadoras de salud, las Organizaciones no Gubernamentales y el mismo INPEC, entre otras.
A las instituciones enunciadas en el párrafo anterior a pesar de que la Ley les impone el deber de actuar de manera coordinada y proactiva dentro de sus roles respectivos, en aras de dar cumplimiento a los lineamientos promulgados para proteger y permitir el goce efectivo, los derechos humanos de las personas privadas de la libertad, en muchas oportunidades hacen caso omiso a ello o lo cumplen en forma poco efectiva.
2.1.1.1. Etapas de las políticas públicas
El análisis contemporáneo de las políticas públicas es una actividad definida por múltiples marcos, indicando que la fortaleza del enfoque “por etapas”, es que proporciona una estructura racional dentro de la cual es posible considerar la multiplicidad de la realidad, de forma que cada etapa presenta un contexto en el que se puede echar mano de diferentes marcos.
(Parson 2013 al citar a Cook, 1985). Es por ello, que recomienda no desechar el modelo “por etapas”, por cuanto, las opciones son quedarse con una confusa gama de ideas, marcos y teorías, o aceptar otro modelo alternativo.
Por lo anterior, concluye Parson (2013) que la idea de desglosar la formulación de políticas públicas en etapas que por cierto, inicia con la definición de los problemas y las agendas, y termina con la implementación y la evaluación de las política, impone etapas a una realidad infinitamente más compleja , fluida e interactiva; no obstante, para adoptar una metáfora cíclica, no necesariamente es una forma poco razonable o poco realista de observar lo que sucede cuando se formulan políticas públicas.
Dentro de este contexto, la formulación de las políticas públicas está compuesta por seis pasos, etapas o secuencias lógicas, para lo cual, se presentará el esquema de Lewis Gordon citado por Parson (2013) así: a) El establecimiento de la agenda política. b) La definición de los problemas. c) La previsión. d) Establecimiento de objetivos. e) La selección de la opción y f) Implementación.
2.1.1.1.1. El establecimiento de una agenda pública
El término agenda, Roth (2006) sugiere que se utiliza para indicar “el conjunto de problemas percibidos que necesitan un debate público, o incluso la intervención (activa) de las autoridades públicas legítimas”. De forma que no todos los problemas terminan en la agenda pública o política; lo cual significa que existen condiciones de acceso, por lo tanto mecanismos de exclusión, a la inscripción en la agenda. La noción de agenda no es fácil definir con precisión, porque el menú del Estado es complejo, una buena forma de especificar las agendas es clasificarlas según las instituciones por ejemplo la agenda gubernamental, la legislativa, administrativa, entre otros.
Ahora bien, el proceso que permite la institucionalización o lo que es lo mismo, la inclusión de una situación problemática en la agenda pública, es el resultado de controversia entre varias definiciones posibles del problema, lo cual se genera por las diferentes ideologías o intereses que se encuentran representados por los distintos grupos sociales. En este tema, los
estudiosos han propuesto modelos o tipos de los procesos de inscripción en la agenda, que permiten facilitar la identificación de los procesos.
Es así como Garraud (1990, citado por Roth, 2006) propone cinco modelos a partir de una combinación de un cierto número de variables y actores entre los cuales el autor incluye a los grupos organizados, la existencia o no de una “demanda social”, la presencia de conflictos y de procesos de movilización social, de igual forma, la estrategias de creación de una opinión política, el papel de la “oferta política” y la mediatización del tema y su dimensión como evento inesperado. Los cinco modelos son los siguientes:
1) Modelos para la inscripción en la agenda política
a) El modelo de la movilización: Este modelo corresponde a la visión clásica de la democracia, aquí el proceso de inscripción en la agenda se basa en la movilización de actores sociales, en pro de una causa o a favor de la promoción o defensa de unos intereses que buscan movilizar a los ciudadanos. Presenta las siguientes características:
- Demanda Social fuerte
- Conflicto entre autoridades y grupos organizados alrededor de la solución a implementar
- Creación de eventos para atraer la atención de las autoridades y de los medios de comunicación
- Huelga o marchas, hechos violentos.
- Mediatización para ampliar audiencia y aumentar legitimidad de las reivindicaciones.
b) El modelo de la oferta política: Este modelo también es una estrategia clásica de los partidos de oposición, donde el lanzamiento del problema es obra de organizaciones políticas y consiste en intentar ganar apoyo o electores con propuestas políticas, despertando debates y controversias creando demanda social. Aquí juega un papel esencial los
medios de comunicación los cuales difunden la propuesta incitando a los adversarios a responder. Se busca conquistar electores, apareciendo activos ante la opinión pública, se busca entrar en conflicto con el gobierno para debilitarlos.
c) El modelo de la mediatización: A través de la presentación selectiva de información o de su ocultamiento, la repetición y dramatización de la noticia, los medios masivos de comunicación logran condicionar y presionar al gobierno para que se incluya en su agenda tal o cual problema. Indica Roth (2004) que es probable que no exista tal demanda social inicial, por lo que aquí juega un papel importante los grupos económicos, las organizaciones políticas y los medios de comunicación para que muchas veces de manera manipulada, el gobierno se vea en la obligación de agendar problemas que realmente no corresponden al querer social o comunitario.
d) El modelo de la anticipación: Este modelo es contrario al de la movilización. Aquí son las autoridades públicas las que deciden actuar sobre un tema que analizan como problemático. Es llamado también por su autor Garraud (1990) “movilización por el centro”. Se trata específicamente de inscribir en la agenda gubernamental, temas que por su capacidad de anticipar los problemas, la administración pública detecta, y diseña estrategias de prevención o mitigación.
Se señala además que podrían ser problemas graves pero muy difusos socialmente, por ejemplo la crisis carcelaria y el estado de cosas inconstitucionales en Colombia declarada por la Corte Constitucional en el año de 1998 y 2013, el cual a pesar de que socialmente no conlleva una movilización social porque no produce votos para los políticos, ni llama la atención a los actores sociales, la Corte Constitucional ha detectado un grave problema y ha obligado a las instituciones públicas vinculadas al Sistema Penitenciario a que agenden esos problemas detectados en las
Cárceles de Colombia, para que en un tiempo perentorio se den soluciones a los mismos, formulando políticas públicas.
e) El modelo de la acción corporativista silenciosa: Esta posibilidad de acceso a la agenda gubernamental, es la lograda por unos privilegiados grupos, los cuales por su posición o poder tienen la capacidad de influencia directa sobre la agenda de las autoridades públicas. En forma contraria a los modelos anteriormente mencionados donde sus actores buscan la publicidad de sus problemas, aquí, la discreción es la condición de éxito.
Siendo importante evitar la controversia y debate. Dentro de este modelo se podrían citar el diseño de una estrategia militar o la compra de armamento. El autor de este modelo, señala que privilegia algunos actores o aspectos en detrimento de otros.
De acuerdo a lo anterior, Salón (2012) considera que no todas las demandas que produce la sociedad logran penetrar en el régimen político ni mucho menos pasar a ser políticas públicas. Sólo aquellas que por alguna circunstancia, motivos, momentos, razones logran ser problemáticas en el momento y se impone la necesidad de actuar, realizar o crear una política frente a ellas. Requiriéndose recepción de las demandas, captar información, ya sea por medio de las instituciones o por medios informales, utilizándose para ello, diversas fuentes.
Se pregunta la autora citada, ¿por qué ciertos tipos de demandas son las que logran penetrar al régimen político y se convierten en políticas públicas, porqué unas entran a la agenda y otras no? A pesar de que la respuesta no es sencilla, señala que la mayoría de los expertos en la materia coinciden en que se debe a la idea del poder en la sociedad. A demás de lo anteriormente planteado, explica, que investigaciones empíricas agregan otros elementos como las crisis, las amenazas, componentes emotivos, de interés humano, la afectación de un amplio número de personas, la legitimidad de la sociedad.
Concluye la autora, Salón (2012) que “las agendas políticas son más el resultado de la movilización de demandas y presiones quede un proceso
racional de evaluación de necesidades, valores y objetivos”. Aunado a lo anterior, es válido mencionar, que los medios de comunicación juegan un papel preponderante en el momento de legitimar, construir, modificar, las representaciones de los problemas ante las autoridades públicas.
2.1.1.1.2. Identificación de un problema
La génesis de una política pública implica el reconocimiento de un problema. Parson (2013) es por ello que trae la frase, “Qué cuenta como problema y cómo se define depende de la manera en que los diseñadores de las políticas buscan aproximarse a un tema o evento” y aquí se trae un ejemplo muy didáctico para comprender que es lo que se puede definir como un problema, siguiendo la siguiente secuencia (Ver Cuadro 1).
Cuadro 1 Identificación de un problema
TEMA - PROBLEMA POLÍTICA PUBLICA Población en indigencia que duerme en
las calles. Más vivienda
Tomado de Parson (2013).
De acuerdo al Cuadro 1, antes presentado, lo que se puede colegir, es que todas las personas podrían estar de acuerdo en cuanto al tema, pero no en cuanto a la definición exacta del problema y, por ende, en relación a las políticas públicas a implementar. A este respecto recuerda Parson (2013) que los primeros analistas de problemas sociales creían, no sin pecar de ingenuos, que “los hechos hablan por sí mismos”: que la evidencia del problema guiaría la toma de medidas para su solución”.
Sin embargo, Parson (2013) difiere de esta postura, en el sentido de que los hechos nunca hablan por sí mismos, pues requieren ser interpretados de manera objetiva, ya que a pesar, de ser reconocido un problema, no necesariamente se le considerará un asunto de interés público.
En este sentido, menciona a los reformistas del siglo XIX, al recordar que los
problemas tienden a existir en un sentido político cuando afectan y amenazan a otro grupo. Preguntándose, Cómo se explica el proceso mediante el cual se definen los problemas y se sitúan en la agenda política?
Al respecto explica, que al definir el problema, los analistas y los diseñadores de las políticas públicas deben irrumpir en el problema al igual que un espectador de una obra teatral entra y actúa en ella contestando un teléfono que repica dentro la escena. Por lo tanto, concluye, analizar no es observar un problema, sino participar en él. Recalcando que la dificultad que entrañan los problemas de “políticas públicas” obedece a su complejidad y mala definición. Mientras que, Roth (2006) sostiene que el problema central de esta fase de la política pública consiste en entender los procesos por los cuales una autoridad pública o administrativa está avocada a tratar un tema.
Se pregunta Roth (2006) Porqué en algún momento y a través de qué mecanismos, un tema se torna problemático y obliga a las autoridades públicas o al Estado a intervenir y a hacer algo? Al dar respuesta al mismo, señala que se pueden distinguir analíticamente dos elementos que se articulan: la construcción del problema social como problema que necesita una intervención pública de una parte y su inscripción en la agenda política (agenda setting) de otra.
En relación con el primer elemento; es decir la construcción del problema social como problema que necesita una intervención, refiere que el proceso de reconocimiento de la realidad problemática y la representación social y política de los problemas; la representación no es un dato objetivo, es una construcción que resulta del conjunto de luchas que los actores sociales y políticos libran para imponer una lectura de un problema que sea la más ventajosa posible para sus intereses entendida en un sentido amplio.
De esta forma resume, que la definición de lo que se pueda problematizar está ligada de manera intima a esta representación y es el resultado de la tensión entre el ser como construcción objetivada y el deber ser.
