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El principio de legalidad financiera como presupuesto de validez del acto administrativo

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(1)

TESIS DOCTORAL

MEMORIA PARA OPTAR AL GRADO DE DOCTOR PRESENTADA POR

Francisco Bohoyo Castañar

DIRECTOR:

José Luis, dir Villar Palasí

Madrid, 2015

© Francisco Bohoyo Castañar, 1983

El principio de legalidad financiera como presupuesto de

validez del acto administrativo

(2)

1^ -

F R A N C I S C O BOHOYO CASTANAR

T E S I S DOCTORAL

EL P R I N C I P I O DE L E G A L I D A D F I N A N C I E R A COMO P R E S U P U E S T O DE V A L I D E Z

DEL A C T O A D M I N I S T R A T I V O

D I R I G I D A POR EL I L T M O . S R, PROFESOR

DON J OSE L U I S V I L L A R P A L A S I

F A C U L T A D DE DERECHO

U N I V E R S I D A D COMPL UTENSE DE M A D R I D

1983

deBiBÜOTECA DERECHO

(3)

INTRODUCCION

I. CONSIDERACIONES PREVIAS... 2

II. ASPECTOS BASICOS DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD FINAN CIERA... ... 4

III. FUNDAMENTO DE SU CONTROL INTERNO... 7

IV. PLAN DE TRABAJO... 12

CAPITULO I EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD SECCION PRIMERA EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA; ASPECTOS BASICOS 11. JUSTIFICACION... 18

12. ORIGEN DEL PRINCIPIO... 19

13. CONTENIDOS DEL PRINCIPIO... 22

1. DOCTRINA... ' 22

2. JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO... 26

(4)

Pagina

13. 3 . DERECHO VICENTE EN ESP ANA ... 31

14. NATURALEZA DE LA SUMISION DE LA ADMINISTRACION A - * LA LEY... 39

1. DOCTRINA DE LA VINCULACION NEGATIVA... 4I 2. DOCTRINA DE LA VINCULACION POSITIVA... 45

15. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y LOS PODERES DE LA ADMI NISTRACION... 54

1. POTESTAD REGLADA... 59

2. POTESTAD DISCRECIONAL... 61

16. CONCLUSIONES PREVIAS... 74

2 SECCION SEGUNDA EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD FINANCIERA 21. LA ACTIVIDAD FINANCIERA... 78

1. CONCERTO... 78

2. DELIMITACION... 92

3 . SU RELACION CON LA LEGALIDAD FINANCIERA... 122

22. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD FINANCIERA Y EL PRINCI - RIO DE RESERVA DE LEY ... 123

1. EN RELACION CON EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRI - BUT ARIA... 138 2. EN RELACION CON EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL -

(5)

Pagina 22. 3. SEPARACION CONCEPTUAL... 153

1. PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN EL AMBITO FI-

NANCIERO... 154 2. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL AMBITO FINAN

CIERO... 185 23. AFIRMACIONES PREVIAS... 195

CAPITULO II

LIMITES DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD FINANCIERA

SECCION PRIMERA

LA COBERTURA PRESUPUESTARIA DE LOS GASTOS PUBLICOS

11. CONTENIDO DE LA COBERTURA PRESUPUESTARIA... 201 12. SIGNIFICACION DE LA FALTA DE COBERTURA PRESUPUES -

TARIA... 206 1. EN LA LEY DE ADMINISTRACION Y CONTABILIDAD DE -

LA HACIENDA PUBLICA... 206 2. EN LA LEY GENERAL PRESUPUESTARIA... 220

1. NACIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES ECONOMICAS EN

LA LEY GENERAL PRESUPUESTARIA... 221 2. EXIGIBILIDAD DE LAS OBLIGACIONES EN LA LEY -

GENERAL PRESUPUESTARIA... 229

(6)

Pagina 13. JUICIO CRITICO... 231

1. LIMITES CUANTITATIVOS Y CUALITATIVOS DE LOS CRE

DITOS PRESUPUESTOS... .*... 233 2. LAS MODIFICACIONES DE CREDITOS PRESUPUESTOS 258

1. CREDITOS EXTRAORDINARIOS Y SUPLEMENTOS DE —

CREDITO... 261 2. INCORPORACION DE REMANENTE DE CREDITO PARA -

EL PAGO DE OBLIGACIONES DE EJERCICIOS CERRA-

DOS... 268 3 . INCORPORACION DE REMANENTES DE CALIFICADA EX

CEPCION... 273 4 . INCORPORACION DE REMANENTES DE CREDITOS DE -

INVERSIONES... 279 5 . INCORPORACION DE REMANENTES DE CREDITOS DE -

FONDOS NACIONALES... 287 6. INCORPORACION DE REMANENTES DE CREDITOS DE -

PLANES PROVINCIALES... 289 7 . INCORPORACION DE REMANENTES DE CREDITOS DEL

PLAN DE MODERNIZACION DE LAS FUERZAS ARMADAS 291 8. INCORPORACION DE REMANENTES DE CREDITOS EX—

TRAORDINARIOS Y SUPLEMENTARIOS CONCEDIDOS EN

EL SECUNDO SEMESTRE... 293 9 . CREDITOS AMPLIABLES... 296 10. TRANSFERENCIAS DE CREDITO... 299

(7)

13.2. 11. CREDITOS GENERADOS POR INGRESOS... 311 12..ESTADO LETRA C ... 326 13. ADSCRIPCIONES DE CREDITO... 331 3 . CARACTERISTICAS DE LA NULIDAD DE PLENO DERECHO -

EN LA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO... 336 4 . ANALISIS DE LA NULIDAD DE PLENO DERECHO EN LA -

LEY GENERAL PRESUPUESTARIA... 348

2

SECCION SEGUNDA

EL CONTROL INTERNO DE LA LEGALIDAD FINANCIERA

21. INTRODUCCION... 394 22. EL CONTROL INTERNO DE LA ADMINISTRACION ECONOMICO-

FINANCIERA PUBLICA...

1. CONCEPTO... 420 2. AMBITO... 436 2 3 . FINES DE ESTE CONTROL INTERNO... 46O 2 4 . NATURALEZA JURIDICA DEL ACTO DE INTERVENCION 477 1. CONCEPTO DOCTRINAL DEL CONTROL... 482 2. ELEMENTOS INTEGRANTES DEL ACTO DE CONTROL 484 1. CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO... 487 2. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO... 490 1. ELEMENTOS SUBJETIVOS... 491

(8)

Pagina

24. 2. 2. 2. ELEMENTOS OBJETIVOS... 5 U

3 . ELEMENTOS FORMALES... 523

3 . DIFERENCIAS ENTRE ACTO DE INTERVENCION Y LOS IN FORMES... 532

1. INFORMES PRECEPTIVOS... 546

2. INFORMES VINCULANTES... 547

4 . EFECTOS DEL ACTO DE INTERVENCION... 579

1. ACTO DE INTERVENCION DE DERECHOS... 580

1. INTERVENCION DE CONFORMIDAD... 582

2. NOTAS DE REPARO... 585

3 . RECURSO DE REPOSICION... 588

4 . RECLAMACION ECONOMICO-ADMINISTRATIVA 590 2. EFECTOS DEL ACTO DE INTERVENCION DE GASTOS.. 593

1. INTERVENCION PREVIA... 6OI 1. INTERVENCION PREVIA DE CONFORMIDAD 604 2. INTERVENCION PREVIA DE CONFORMIDAD CON DICIONAL... 605

3 . INTERVENCION PREVIA DE DISCONFORMIDAD. 612 1. DISCONFORMIDAD EN LA AUTORIZACION - 0 APROBACION DE GASTOS, DISPOSICION DE GASTOS Y AUTORIZACION DE COMPRO- MISOS... 614

2. DISCONFORMIDAD EN EL RECONOCIMIENTO DE OBLIGACIONES... 621

(9)

Pagina

24. 4. 2. 1. 4. OMISION DE INTERVENCION PREVIA PRECEP-

TIVA... 622

5. SUPUESTOS NO SOMETIDOS A INTERVENCION- PREVIA... 627

2. INTERVENCION FORMAL DEL PAGO... 629

1. INTERVENCION FORMAL DE CONFORMIDAD 63I 2. INTERVENCION FORMAL DE DISCONFORMIDAD. 632 3 . INTERVENCION MATERIAL DEL PAGO... 635

4 . INTERVENCION DE APLICACION DE CANTIDADES- A COBRAS, SUMINISTROS, ADQUISICIONES Y - SERVICIOS... 637

1. SI EL ORGANO INTERVENTOR SE PRONUNCIA- DE CONFORMIDAD... 639

2. SI EL ORGANO INTERVENTOR SE PRONUNCIA- DE DISCONFORMIDAD... 639

CONCLUSIONES 1. EN RELACION CON EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA AC­ TIVIDAD ADMINISTRATIVA... 645

1. UBICACION DEL PRINCIPIO... 646

2. FINES DEL PRINCIPIO... 646

3 . CONSECUENCIAS DEL PRINCIPIO... 646

4 . FUNDAMENTOS DE OTROS PRINCIPIOS... 647

(10)

Pagina

2. EN RELACION CON EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD FINANCIE­

RA... .... 648 1. REGLA GENERAL... 648 2. PARTICULARIDADES EN LA VERTIENTE DE INGRESOS PU­

BLICOS... 649 3 . PARTICULARIDADES EN LA VERTIENTE DEL GASTO PRIVA

DO... 649 3 . EN RELACION CON EL SIGNIFICADO DE LA FALTA DE GOBER

TURA PRESUPUESTARIA... 6 50 1. FALTA DE UNANIMIDAD DOCTRINAL... 65I 2. SIGNIFICACION DEL DOCUMENTO PRESUPUESTARIO 653 3 . NULIDAD DE PLENO DERECHO... 654 4 . LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Y LAS OBLIGACIONES DE

LA HACIENDA PUBLICA... 655 1. ACTOS ADMINISTRATIVOS PREPARATORIOS DE GASTO-

PUBLICO... 656 2. ACTOS GENERADORES DE OBLIGACIONES (0 COMPRO -

MISOS EN LA TERMINOLOGIA DEL ART. 60 DE LA L.

G.P.)... 657 3 . ACTOS ADMINISTRATIVOS ENCAMINADOS AL CUMPLI -

MIENTO DE OBLIGACIONES A CARGO DE LA HACIENDA

PUBLICA... 659 5 . CONDICIONANTES PARA LAS OBLIGACIONES DE LA HA —

CIENDA PUBLICA... 66O

(11)

Pagina

3. 6. LIMITES DE LA NULIDAD DEL PLENO DERECHO DE LA -

L.G.P... 663

7. NECESIDAD DE SEPARAR CIRCUNSTANCIAS DEL NACIMIEN TO Y DEL CUMPLIMIENTO DE LA APLICACION DE LA HA­ CIENDA PUBLICA... 664

4. EN RELACION CON EL CONTROL INTERNO DE LA ACTIVIDAD- ECONOMICO-FINANCIERA PUBLICA... 664

1. CONCEPTO... 664

2. AMBITO... 665

3. FINES... 666

5. NATURALEZA JURIDICA DEL ACTO DE INTERVENCION... 667

ANEXO ANALISIS DE LA PRACTICA ADMINISTRATIVA 1. CONSIDERACIONES PREVIAS... 672

2. VERTIENTE DE DERECHOS E INGRESOS... 674

1. DERECHOS E INGRESOS TRIBUTARIOS... 675

1. ANTES DEL NACIMIENTO DE DERECHOS... 675

2. DESPUES DEL NACIMIENTO DE DERECHOS... 684

1. EN CONTROL DE GASTOS... 691

2. EN CONTROL DE DERECHOS... 693

1. INTERVENCION PREVIA DE LAS LIQUIDACIO - NES TRIBUT ARIAS... 694

(12)

2. 1. 2. 2. 2. FISCALIZACION DE DECLARACIONES TRIBUTA- RIAS NO COMPROBADAS POR LOS ORGANOS DE

GESTION... 699

3. FISCALIZACION DE CONTESTACIONES A CON - SULTAS VINCULANTES... 701

4. FISCALIZACION DE DEVOLUCIONES DE INGRE­ SOS INDEBIDOS... 702

5. FISCALIZACION DE LA EXTINCION DE DERE— CMOS DE LA HACIENDA PUBLICA. EL PAGO... 704

6. FISCALIZACION DE LAS BAJAS POR PRESCRIP CION... 720

7. FISCALIZACION DE OTRAS FORMAS DE EXTIN­ CION... 727

1. LA COMPENSACION... 727

2. LA CONDONACION... 732

3. LA INSOLVENCIA DEL DEUDOR... 734

2. PRODUCTO DE OPERACIONES DE LA DEUDA PUBLICA 738 3. OTROS RECURSOS DE LA HACIENDA PUBLICA... 741

3. VERTIENTE DEL GASTO PUBLICO... 743

1. ACTOS GENERADORES DE GASTOS Y OBLIGACIONES 746 1. ACTOS ADMINISTRATIVOS GENERADORES DE GASTOS - CON OMISION DE LA FISCALIZACION PREVIA PRECEP TIVA... 747 1. EL CONSEJO DE MINISTROS CONVALIDA EL GASTO 755

(13)

Pagina

3. 1. 1. 1. 1. CONTRATACION DE PERSONAL... 756 2. ADJUDICACION DEFINITIVA DE UNA OBRA PU­

BLICA... 758 3. ADJUDICACION DEFINITIVA Y REALIZACION -

DE UNA OBRA PUBLICA... 759 4. CONCESION DE UNA PENSION.... 760 5. CONCESION DE UNA SUBVENCION. 761 2.- EL CONSEJO DE MINISTROS NO CONVALIDA EL —

GASTO... 762 1. CONTRATACION DE PERSONAL... 763 2. ADJUDICACION DEFINITIVA DE UNA OBRA PU­

BLICA... 766 3. ADJUDICACION DEFINITIVA Y REALIZACION -

DE UNA OBRA PUBLICA... 767 4. CONCESION DE UNA PENSION.... 769 5. CONCESION DE UNA SUBVENCION. 771 2. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERADOR DE GAS

TOS, FISCALIZADO DE CONFORMIDAD CONDICIONADA. 772 1. CONTRATACION DE PERSONAL... 772 2. CONTRATO DE OBRAS... 775 3. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS GENERADORES DE

GASTOS FISCALIZADOS DE DISCONFORMIDAD... 776 1. GASTOS DE PERSONAL... 777 1. NOMBRAMIENTO DE ALTOS CARGOS... 777

(14)

Pagina

3. 1. 3. 1. 2. NOMBRAMIENTO DE PERSONAL EVENTUAL 782 3. NOMBRAMIENTO DE FUNCIONARIO DE CARRERA. 785 4. NOMBRAMIENTO PARA PUESTO DE TRABAJO CON

NIVEL DE RESPONSABILIDAD... 791 5. CONCESION DE GRATIFICACIONES EXTRAORDI-

NARIAS... 794 6. INDEMNIZACIONES POR RAZON DE SERVICIO.. 796 7. CONTRATACION DE PERSONAL... 799 2. GASTOS DE FUNCIONARIO DE LOS SERVICIOS 800 1. ALQUILERES... 801 2. REPARACIONES Y CONSERVACION... 802 3. GASTOS DE ENERGIA, AGUA Y TELEFONO 803 4. OTROS GASTOS CORRIENTES... 804 3. INTERESES... 805 4. TRANSFERENCIAS CORRIENTES Y DE CAPITAL 806 5. INVERSIONES REALES... 808 6. VARIACION DE ACTIVOS Y PASIVOS FINANCIE —

ROS... 811 2. ACTO ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO DE OBLIGA­

CIONES... 812

BIBLIOGRAFIA... 817

(15)
(16)

I. C O N S I D E R A C I O N E S P R E V I A S .

I n i c i a r un e s t u d i o s o b r e el p r i n c i p l e de le g a - l i d a d f i n a n c i e r a c o m o p r e s u p u e s t o de v a l i d e z del ac to a d m i n i s t r a t i v e s u p o n e c i e r t a t e m e r i d a d p a r a

q u i e n e m p r e n d e tal t a r e a p e r la se r i e de d i f i c u l t a - des que h a de e n c o n t r a r en su c a m i n é . T a i e s difi - c u l t a d e s s u r g e n al e s t a r e n c u a d r a d a la m a t e r i a e b j e te de e s t u d i o en u n a z o n a de c e n f l u e n c i a de las d i £ t i n t a s d i s c i p l i n a s j u r l d i c a s , e c e n ô m i c a s y c o n t a — bles. E s t a e s p e c i a l u b i c a c i ô n del o b j e t o del c e n e c i m i e n t e que nos p r e p e n e m e s a n a l i z a r implica, p e r u n a parte, que la d e c t r i n a de las d i s t i n t a s d i s c i p l i n a s d e d i q u e n su a t e n c i ô n al a s p e c t e c e n t r a l de sus e s p e c i a l i d a d e s e s p e c î f i c a s , d e j a n d e p a r a un s e g u n d e pu e s t e , a v e c e s sin que e x i s t a este, el e s t u d i o p r o f u n d o de e s t a s zo n a s de c e n f l u e n c i a co n las c o n s i - g u i e n t e s c o n s e c u e n c i a s p a r a la i n v e s t i g a c i ô n al no e n c o n t r a r p o s t u r a s u n a n i m e s que s i r v a n de r e f e r e n - c i a s c l a r a s y, p e r otra, que en e s t a s zo n a s c o n v e r - g e n t e r m i n e s a c u h a d o s p e r e s p e c i a l i s t a s de un a s dis c i p l i n a s y que son u t i l i z a d o s p e r les e s p e c i a l i s t a s de o t r a d i s t i n t a , quizâ, d â n d o l e s un c o n t e n i d o c o n -

(17)

A su vez, la a n t e r i o r p r o b l e m â t i c a se t r a s l a d a al p r o p i o d e r e c h o p o s i t i v e en el que se t r a s l u c e la f a l t a de r i g o r c i e n t î f i c o en el t r a t a m i e n t o de las m a t e r i a s s o m e t i d a s a r e g u l a c i ô n legal a p a r e c i e n d o - t e r m i n e s que se u t i l i z a n de f o r m a no c o r r e c t a en s e n t i d o t é c n i c o , le c u a l v u e l v e a e n g e n d r a r e q u î v o - c o s y d i s q u i s i c i o n e s d o c t r i n a l e s s o b r e p r e m i s e s e r r ô n e a s que d e s e m b o c a n , e n o c a s i o n e s , en c o n c l u s i o nés de i d é n t i c o se n t i d o .

He a q u î a l g u n a s de las c o n s i d e r a c i o n e s que nos h a n a n i m a d o a i n i c i a r e s t e tra b a j o , a n u e s t r o jui - cio, no e x e n t o de d i f i c u l t a d e s , y nos h a o b l i g a d o a a d o p t e r u n a p o s t u r e de p r u d e n c i a an t e las p o s i b l e s a f i r m a c i o n e s que p u d i e r a n r e a l i z a r s e s o b r e el o b j e ­ to a n a l i z a d o , sin que e l l o h a y a s u p u e s t o un o b s t â c u lo p a r a r a z o n a r l i b r e m e n t e y e m i t i r a q u e l l o s jui — c i o s que h e m o s e s t i m a d o o p o r t u n o s aûn c o n s c i e n t e s - de que e l l e s h a y a n p o d i d o d e s v i a r s e de lo que, en c a d a caso, sea la s o l u c i ô n c o r r e c t a de los p r o b l e - m a s p l a n t e a d o s , p u e s h a n e s t a d o p r e s i d i d o s p o r el â n i m o no de l l e g a r a c o n c l u s i o n e s u l t i m e s s o b r e la m a t e r i a o b j e t o de e s t u d i o s i n o de a p o r t a r a q u e l l o -

(18)

d e s d e las o b s e r v a c i o n e s p r a c t i c e s en el d i a r i o que- h a c e r del c a m p o de la a c t i v i d a d f i n a n c i e r a de la A d m i n i s t r a c i ô n P ü b l i c a .

C o n s e g u i r e n a l g u n a m e d i d a e s t e d e s e o y h a b e r p o d i d o i n q u i e t a r a a l g u n o de los e s t u d i o s o s de e s t a m a t e r i a a r e f l e x i o n a r s obre los t e m a s que h a n sido o b j e t o de n u e s t r o a n a l i s i s h u b i e r a sido una de las i l u s i o n e s c u m p l i d a s p a r a el r e d a c t o r de la p r é s e n t e t e s i s sin que e l l o s u p o n g a dar p o r t e r m i n a d a la t a ­ rea. i n i c i a d a c o n el t r a b a j o que h o y se p r é s e n t a , c o n c l u î d o po r r a z o n e s de e s p a c i o y de tiempo, y que, a n u e s t r o juicio, d e b e r î a c o n s t i t u i r un i n s t r u m e n t o - de t r a b a j o p a r a c o n t i n u a r p r o f u n d i z a n d o en la inves t i g a c i ô n de los t e m a s que en él se tratan.

II. A S P E C T O S B A S I C O S DEL P R I N C I P I O DE L E G A L I D A D F I ­ N A N C I E R A .

U n a de las p r e o c u p a c i o n e s del r e d a c t o r del pre s e n t e t r a b a j o ha e s t a d o d i r i g i d a a d e s t a c a r c u â l e s son los a s p e c t o s c a r a c t e r î s t i c o s del p r i n c i p l e de - l e g a l i d a d f i n a n c i e r a que le c o n f i e r e n una e s p e c i a l -

(19)

p o d e r j u s t i f i c a r , c o n b a s e en e s t a s c a r a c t e r î s t i c a s p a r t i c u l a r e s , el e s t u d i o del p r i n c i p l e de la l e g a - l i d a d f i n a n c i e r a c o m o p r e s u p u e s t o de v a l i d e z del ac to a d m i n i s t r a t i v e .

Del e s t u d i o r e a l i z a d o se d e d u c e n d e t e r m i n a d a s - c o n c l u s i o n e s , e n t r e las que d e s t a c a n , la p r e o c u p a - c i o n c o n s t a n t e de a j u s t e r e n t o d o m e m e n t o el q u e h a - ce r a d m i n i s t r a t i v e , en e s t a e s p e c i a l a c t i v i d a d fi - n a n c i e r a p u b l i c a , a la l e g a l i d a d v i g e n t e , p o n i e n d o - l i m i t e s e s p e c i f i c o s a e s t a a c t i v i d a d . Es t e s l i m i t e s i n ciden, unas veces, s o b r e la v a l i d e z de los a c t o s - a d m i n i s t r a t i v o s , otras, so b r e la e f i c a c i a re a l de - los m i s m o s , al e s t a r i m p e d i d a la v i a del c u m p l i m i e n to de las o b l i g a c i o n e s que se d e r i v a n de e s t e s ac - tes, p o r p a r t e de la A d m i n i s t r a c i ô n , y aû n en o t r a s en i m p o s i b i l i d a d de los o r g a n e s a d m i n i s t r a t i v e s c o n c o m p e t e n c i a o r d i n a r i a p a r a p r o d u c i r e s t e s a c t e s a d ­ m i n i s t r a t i v e s f i n a n c i è r e s .

De los a s p e c t o s b â s i c o s se sen a l a n :

a) L a e x i s t e n c i a de o r g a n e s a d m i n i s t r a t i v e s e £ p e c i f i c o s p a r a r e s o l v e r los c o n f l i c t o s p l a n t e a d o s -

(20)

t r a c i ô n .

b) L a n e c e s i d a d de c o b e r t u r a f i n a n c i e r a p r e v i a p a r a h a c e r f r e n t e a c u a l q u i e r g a s t o p û b l i c o , l o cu a l l l e v a i m p l î c i t a la idea de u n a a d m i n i s t r a c i ô n o r d e - n a d a de los r e c u r s o s d i s p o n i b l e s r e s p e c t o de las o b l i g a c i o n e s a c o n t r a e r y r e c o n o c e r d u r a n t e un ej e r c i c i o e c o n ô m i c o , y

c ) L a e x i s t e n c i a de un m é c a n i s m e i n t e r n o de — c o n t r o l p r e v i o de l e g a l i d a d de la a c t u a c i ô n de la - A d m i n i s t r a c i ô n f i n a n c i e r a p ü b l i c a , que se i n s e r t a - en t o d o s los r a m o s de la A d m i n i s t r a c i ô n p a r a a s e g u - rar el a j u s t e de a q u e l l a a c t u a c i ô n a la l e g a l i d a d - a p l i c a b l e en c a d a c a s o c o n c r e t e en una d o b l e fun — c i ô n :

1) F u n c i ô n de c o n t r o l , c o n c o m p e t e n c i e s p a r a - la p r o d u c c i ô n de a c t e s a d m i n i s t r a t i v e s e n c a m i n a d o s - a g a r a n t i z a r al E j e c u t i v o que los ô r g a n o s d e p e n d i e n tes del m i s m o se a j u s t a n a la l e g a l i d a d v i g e n t e en su a c t u a r f i n a n c i è r e , y

2) F u n c i ô n de a s e s o r a m i e n t o , c u m p l i e n d o ^^ a ta-

(21)

r a n t i z a n .

III. F U N D A M E N T O S DE SU C O N T R O L I N T E R N O .

Los d i s t i n t o s a c t o s o c o m p o r t a m i e n t o s h u m a n o s , se r e a l i z a n p o r s u j e t o s libres. E l l o i m p l i c a que e £ tos s u j e t o s p u e d a n o p t a r p o r r e a l i z a r u n o s u o t r o s - a c t o s o c o m p o r t a m i e n t o s al e l e g i r e n t r e las d i s t i n ­ tas a l t e r n a t i v a s que se le o f r e c e n de a c u e r d o c o n - su c a p a c i d a d de i n t e l e c c i ô n y v o l u n t a d de a c t u a c i ô n l i b r e .

A h o r a bien, d i c h o s a c t o s o c o m p o r t a m i e n t o s re a l i z a d o s o a d o p t a d o s l i b r e m e n t e p u e d e n e s t a r o no — c o n f o r m a d o s c o n n o r m a s o c o n c e p c i o n e s a d m i t i d a s p o r el s e n t i r c o m û n de la s o c i e d a d . E s t e s e n t i r c o m û n - p u e d e e s t a r r e c o g i d o en n o r m a s que d e t e r m i n e n los - l i m i t e s e n t r e los c u a l e s h a n de p r o d u c i r s e e s t o s ac tos o h a n de d i s c u r r i r d i c h o s c o m p o r t a m i e n t o s . Por o t r a parte, las a c t u a c i o n e s a que nos v e n i m o s r e f i - r i e n d o p u e d e n s o b r e p a s a r a q u e l l o s l i m i t e s p r e e s t a - b l e c i d o s . E l l o nos p o n e en c o n t a c t e c o n la n e c e s i ­ d a d de que e x i s t a la a c t i v i d a d o f u n c i ô n de control.

(22)

c i d a s p u e d a p e r j u d i c a r a s u j e t o s d i s t i n t o s del que actua. En o t r a s o c a s i o n e s el p e r j u i c i o p u e d e resu_l ta r p a r a el p r o p i o s u j e t o que r e a l i z a el a c t o o a d o p t a el c o m p o r t a m i e n t o . De aqui r é s u l t a la n e c e s i d a d de que e x i s t a un c o n t r o l en el que se d i s t i n g u e un s u j e t o c o n t r ô l a n t e y o t r o c o n t r o l a d o y un au t o - c o n t r o l .

En el p r i m e r caso, los a c t o s o c o m p o r t a m i e n t o s del s u j e t o c o n t r o l a d o a f e c t a n a los s u j e t o s c o n t r o - l a d o r e s y la a c t i v i d a d de c o n t r o l p u e d e l l e v a r s e a c a b o d i r e c t a o i n d i r e c t a m e n t e po r estos. En el s e — gundo, a u t o c o n t r o l , los a c t o s o c o m p o r t a m i e n t o s c o n t r o l a d o s son r e a l i z a d o s p o r el m i s m o s u j e t o que va a r e s u l t a r a f e c t a d o p o r los mi s m o s . Por ello, es t e s u j e t o c o m p r u e b a o s u p e r v i s a sus p r o p i o s ac t o s o — c o m p o r t a m i e n t o s p a r a c o m p a r a r l o s con las n o r m a s o - c o n c e p c i o n e s p r e e s t a b l e c i d a s a fin de a n a l i z a r , pre v e r y e v i t a r d e t e r m i n a d a s c o n s e c u e n c i a s que se deri v a r a n de los m i s m o s .

A n u e s t r o e n t e n d e r , el f u n d a m e n t o del c o n t r o l - i n t e r n o de l e g a l i d a d s o b r e la a c t i v i d a d f i n a n c i e r a - deriva, en Espana, de las p r o p i a s r e s p o n s a b i l i d a d e s

(23)

L a C o n s t i t u c i ô n de 1978 p r o c l a m a los p r i n c i — p i o s y c r i t e r i o s a que h a de a j u s t a r s e la a c t i v i d a d f i n a n c i e r a p û b l i c a ;

En i n g r e s o s p û b l i c o s :I g u a l d a d y p r o g r e s i v i d a d , c a r â c t e r no c o n f i s c a t o r i o , c a p a c i d a d c o n t r i b u t i v a -

(1); l e g a l i d a d t r i b u t a r i a y r é s e r v a de la i n i c i a t i - v a l e g i s l a t i v a (2), y p r o h i b i c i ô n de d e l e g a c i ô n de las C â m a r a s en C o m i s i o n e s l e g i s l a t i v e s (3).

A s i g n a c i ô n e q u i t a t i v a de r e c u r s o s p û b l i c o s (4) p r o g r a m a c i ô n y e j e c u c i ô n de e s t o s r e c u r s o s c o n c r i ­ t e r i o s de e f i c i e n c i a y é c o n o m i e (5), de l e g a l i d a d -

(6) .

A d e m â s de lo a n t e r i o r , la a c c i ô n del G o b i e r n o y de la A d m i n i s t r a c i ô n P û b l i c a h a de s o m e t e r s e e n -

(1).- Articule 31*1 de la Constituciôn.

(2).- Articules 87.3 y 133.1,2,3 de la Constituciôn.

(3).- Articule 75.3 de la Constituciôn.

(4).- Articule 31.2 de la Constituciôn.

(5).- Articule 31.2 de la Constituciôn.

(6).- Articule 133.4 de la Constituciôn.

(24)

t o d o m o m e n t o a los p r i n c i p i o s de l e g a l i d a d (7) y de e f i c i e n c i a (8).

<:Qué se d e s p r e n d e de e s t o s p r i n c i p i o s y c r i t e ­ rios c o n s t i t u c i o n a l e s ? P u e s n a d a m a s y n a d a m e n o s - que el G o b i e r n o es el p r i m e r r e s p o n s a b l e y , p o r e l l o debe ser el p r i m e r i n t e r e s a d o de que su a c t u a c i ô n y la de t o d o s los ô r g a n o s q u e de él d e p e n d e n h a n de - a c t u a r c o n s o m e t i m i e n t o a esos p r i n c i p i o s y c r i t e - r i o s . El G o b i e r n o no p u e d e p e r m i t i r que la m u l t i p l i c i d a d de ô r g a n o s a d m i n i s t r a t i v o s c o n c o m p e t e n c i a s - f i n a n c i e r a s , p r o p i a s o d e l e g a d a s , a c t ù e sin s o m e t e r se a l i m i t e s r e a l e s y e f e c t i v o s que g a r a n t i c e n que- esa a c t u a c i ô n se m u e v e d e n t r o de los i n d i c a d o s c r i ­ t e r i o s y p r i n c i p i o s . P a r a ello, el G o b i e r n o tiene - la n e c e s i d a d , la o b l i g a c i ô n y el d e r e c h o de d o t a r s e de ô r g a n o s de c o n t r o l que g a r a n t i c e n , d e t e c t e n y — p o n g a n e n su c o n o c i m i e n t o o en c o n o c i m i e n t o de ô r g a nos e s p e c i a l i z a d o s las a c t u a c i o n e s que no se c o n f o r m e n a a q u e l l o s p r i n c i p i o s . De a q u i se d e d u c e la im- p e r i o s a n e c e s i d a d de la e x i s t e n c i a de un c o n t r o l in terno. E s t e c o n t r o l t e n d e r â :

(7)*- Articulo 9*3 Y 97 de la Constituciôn.

(8).- Articulo 103*1 de la Constituciôn.

(25)

- A i m p e d i r que se r e a l i c e n a c t o s econômico-f_i n a n c i e r o s al m a r g e n de la Ley.

- A d e t e c t a r c o n d u c t a s que no se a c o m o d e n a — p r i n c i p i o s de e c o n o m i a y e f i c i e n c i a .

- A d e t e c t a r la i n e f i c a c i a a d m i n i s t r a t i v a .

- A g a r a n t i z a r al G o b i e r n o que la c o n d u c t a de los ô r g a n o s c o n c o m p e t e n c i a e c o n ô m i c o - f i n a n c i e r a le p e r m i t e p a s a r sin s o b r e s a l t o s el j u i c i o p o l i t i c o de e s t a a c t i v i d a d a n t e las C a m a r a s y, en d e f i n i t i v e , e l j u i c i o de los c i u d a d a n o s .

Aqui reside, a n u e s t r o juicio, la e s e n c i a de - la j u s t i f i c a c i ô n del c o n t r o l i n t e r n o : la o b l i g a c i ô n y el d e r e c h o del G o b i e r n o de d o t a r s e de ô r g a n o s que g a r a n t i c e n la l e g a l i d a d a d m i n i s t r a t i v e de la u t i l i - z a c i ô n de los m e d i o s y r e c u r s o s de que d i s p o n e p a r a el c u m p l i m i e n t o de sus f ines.

Al m i s m o t i empo, e s t e c o n t r o l es un s i s t e m a de i n f o r m a c i ô n que g e n e r a i n f o r m a c i ô n . E s t a i n f o r m a — c i ô n n e c e s a r i a , p u e s t a a d i s p o s i c i ô n del C o n s e j o de M i n i s t r e s , d o t e r a a e s t e del c o n o c i m i e n t o de u n a — s e r i e de da t o s que le p e r m i t i r â n t o m a r las m e d i d a s

(26)

o p o r t u n a s a fin de que la a c t i v i d a d f i n a n c i e r a p u - blica, sin p e r d i d a de e f i c i e n c i a , se a j u s t e a la le g a l i d a d a p l i c a b l e en c a d a c a s o c o n c r e t e , q u e d a n d o - a q u e l l a e n c u a d r a d a , de e s t a forma, d e n t r o de los li m i t e s m a r c a d o s p o r el p r i n c i p l e de l e g a l i d a d f i n a n ­ c i e r a .

IV. P L A N PE T R A B A J O .

T e n i e n d o en c u e n t a q u e el d e s a r r o l l o del s aber h u m a n e se b a s a en que las d i v e r s a s t e e r i a s y d e c t r i nas se r e f u t a n unas a etras, p e r e a su vez e per ese m i s m e se c e m p l e t a n u n a s a etras, i n t e g r â n d e s e - en u n a u n i d a d s u p e r i o r y q u e e s t e d e s a r r e l l e se ve - r i f i c a en le que H E G E L d e n e m i n a "el i n d i v i d u e uni - v e r s a i " e "el e s p î r i t u u n i v e r s a l " (9) f r e n t e al c u a l el i n d i v i d u e s i n g u l a r p a r a su f e r m a c i ô n ne tie ne m a s que r e c e r r e r , e n c u a n t e a su c e n t e n i d e , las fa s e s de f e r m a c i ô n del e s p î r i t u u n i v e r s a l , p e r e c o ­ m e f i g u r a s ya d e m i n a d a s e c e m e fa s e s de un c a m i n e - r e c e r r i d e ; el p l a n d e l p r é s e n t e t r a b a j e se h a c e n c e b i d e c e m e un i n t e n t e de a p e r t a c i ô n de ideas a âq u e l

" e s p î r i t u u n i v e r s a l " , sin d e s e a r ll e g a r al fi n sin

(9).- HEGEL; "Fenomenologîa del espîritu", traduccion de W.Ro

ces, Mexico 1966, pâg. 21. ”

(27)

p a s a r p o r los m e d i c s de c o n o c i m i e n t o de que se d i s ­ p o n e y b a s â n d o s e p r e c i s a m e n t e en e s t e s c e n e c i m i e n - tes p a r a r e a l i z a r m e d e s t a s a f i r m a c i e n e s so b r e el eb je t e de n u e s t r e e s t u d i e c e n el d e s e e de que e l l a s - p u e d a n ser i n c e r p e r a d a s a a q u e l e s p î r i t u u n i v e r s a l .

La e b r a c e n s t a de des c a p i t u l e s . El p r i m e r e de e l l e s se h a d i v i d i d e e n des s e c c i e n e s . La p r i m e r a , se h a d e d i c a d e a e s t u d i a r u n a se r i e de a s p e c t e s b à - s i c e s del p r i n c i p l e de l e g a l i d a d de la a c t i v i d a d a d m i n i s t r a t i v a u t i l i z a n d e a f i r m a c i e n e s d o c t r i n a l e s , la j u r i s p r u d e n c i a del T r i b u n a l S u p r e m e y la r e g u l a - c i ô n de e s t e p r i n c i p l e en el D e r e c h e p o s i t i v e e s p a - he l v i g e n t e . La s e g u n d a s e c c i ô n de e s t e c a p i t u l e — se ha d e s t i n a d e al e s t u d i e del p r i n c i p l e de l e g a l i ­ d a d f i n a n c i e r a t r a t a n d e de d e l i m i t e r el e b j e t e de - la l e g a l i d a d f i n a n c i e r a , a t r a v é s de la a c t i v i d a d - f i n a n c i e r a , la s e p a r a c i ô n c o n c e p t u a l e n t r e este p r i n c i p l e y el p r i n c i p l e de r é s e r v a de ley p a r a i n ­ t e n t e r c e n c l u i r e x t r a y e n d e las p e s i b l e s c a r a c t e r î s - t i c a s e s p e c î f i c a s del p r i n c i p l e de l e g a l i d a d f i n a n ­ c i e r a en r e l a c i ô n c e n el p r i n c i p l e de l e g a l i d a d de la a c t i v i d a d a d m i n i s t r a t i v a p û b l i c a que d eterminan- un e s e s p e c i a l e s e f e c t e s en r e l a c i ô n c e n el a c t e a d ­ m i n i s t r a t i v e .

(28)

A m b a s s e c c i o n e s h a n e s t a d o d i r i g i d a s a e s t a b l e c e r las b a s e s de c o n o c i m i e n t o que nos p e r m i t i e r a n - e m i t i r j u i c i o s r e l a c i o n a d o s co n los e f e c t o s del p r i n c i p l e de l e g a l i d a d f i n a n c i e r a ce m e p r e s u p u e s t e de v a l i d e z del a c t e a d m i n i s t r a t i v e .

El c a p i t u l e s e gunde, que p u d i é r a m e s l l a m a r es- p e c i f i c e , se h a d e d i c a d e a d e s t a c a r les l i m i t e s que i m p e n e la l e g a l i d a d f i n a n c i e r a al a c t u a r de la A d m i - n i s t r a c i ô n , y se ha d i v i d i d e en des s e c c i e n e s . En - la p r i m e r a , se h a e f e c t u a d e el analisis del s i g n i - f i c a d e de la f a l t a de c e b e r t u r a p r e s u p u e s t a r i a de - les g a s t e s p ù b l i c e s , t e n i e n d e en c u e n t a les l i m i t e s c u a n t i t a t i v e s y de e s p e c i a l i d a d de les c r é d i t e s p r e s u p u e s t e s asi c e m e de las m e d i f i c a c i e n e s que e s t a s p u e d a n e x p e r i m e n t a r a le l a r g e del e j e r c i c i e e c e n o - m i c e .

L a s e c c i ô n s e g u n d a se ha d e d i c a d e al e s t u d i e - de la i n s t i t u c i ô n del c o n t r o l i n t e r n e de la l e g a l i ­ d a d f i n a n c i e r a r e s a l t a n d e d e t e r m i n a d e s a s p e c t e s del m i s m e c e m e el c e n c e p t e y f i n e s de este c o n t r o l , la n a t u r a l e z a j u r i d i c a de les a c t e s de i n t e r v e n c i ô n y les e f e c t e s de e s t e s actes, d i s t i n g u i e n d e c u a n d e — e l l e s se r e f i e r e n al c o n t r o l de l e g a l i d a d de i n g r e - ses p u b l i é e s y al c o n t r o l de l e g a l i d a d de g a s t e s . -

(29)

En a m b o s c a s o s se ha t r a t a d o de d i f e r e n c i a r los a c ­ te s de i n t e r v e n c i ô n de c e n f e r m i d a d , de a q u e l l e s s u ­ p u e s t e s en que la I n t e r v e n c i ô n se m a n i f i e s t a d i s c e n

*

f e r m e c e n les p r e c e d i m i e n t e s de i n g r e s e y g a s t e p u ­ b l i c o y de s e h a l a r las v i a s de d e f e n s a de la l e g a l ^ d a d p u e s t a s a d i s p e s i c i ô n de e s t a i n s t i t u c i ô n de — c o n t r o l i n t e r n e y las l i m i t a c i e n e s e el f i n a l de e £ tas v i a s a p a r t i r del c u a l la g a r a n t i a de a s e g u r a - m i e n t e del c u m p l i m i e n t e del p r i n c i p l e de l e g a l i d a d f i n a n c i e r a d e j a de ser r e s p e n s a b i l i d a d del ô r g a n e - de c o n t r o l i n t e r n e de l e g a l i d a d , la I n t e r v e n c i ô n Ge n e r a l de la A d m i n i s t r a c i ô n del Estade, p a r a p a s a r a e t r e s ô r g a n e s c e m e son les ô r g a n e s e c e n ô m i c e - a d m i - n i s t r a t i v e s , en la v e r t i e n t e del i n g r e s e p û b l i c e , y en el C e n s e j e de M i n i s t r e s , en la del g a s t e p û b l i - c e .

Per u l t i m e se c e n t i e n e una se r i e de c e n c l u s i e - nes e x t r a i d a s del a n â l i s i s t e ô r i c e y de la v e r i f i - c a c i ô n e m p i r i c a a que h e m e s h e c h e r e f e r e n d a .

A s i m i s m e , se h a c e n s i d e r a d e de i n t e r é s i n c l u i r un A n e x e que se d e d i c a a e f e c t u a r u n a a p l i c a c i ô n de les p r i n c i p l e s e a f i r m a c i e n e s t e ô r i c a s e f e c t u a d a s - en las a n t e r i e r e s s e c c i e n e s a s u p u e s t e s r e a l e s de - la v i d a d i a r i a de la A d m i n i s t r a c i ô n , a fi n de c e n s -

(30)

t a t a r si a q u e l l a s a f i r m a c i e n e s c e n d u c i a n a r e s u l t a - des a c e p t a b l e s en la p r a c t i c a o, p e r el c o n t r a r i e , - nos c e n d u c i a n a i n t e r p r e t a c i e n e s a b s u r d a s .

(31)

EL P R I N C I P I O DE L E G A L I D A D

(32)

C A P I T U L O I

EL P R I N C I P I O D E L E G A L I D A D

1

S E C C I O N P R I M E R A

EL P R I N C I P I O DE L E G A L I D A D DE L A A C T I V I D A D A D M I N I S T R A T I V A : A S P E C T O S B A S I C O S

1.1. J U S T I F I C A C I O N .

No es n u e s t r o p r o p ô s i t o e f e c t u a r un a n â l i s i s - e x h a u s t i v e de t e d a la p r e b l e m â t i c a que p u e d e p r e s e n tar e s t e p r i n c i p l e g e n e r a l d e l D e r e c h e . Ne e b s t a n - te, p e n s â m e s es de i n t e r é s h a c e r r e f e r e n d a a les - a s p e c t e s c e n s i d e r a d e s , a n u e s t r e juicie, b â s i c e s , - p e r e n t e n d e r que e l l e s e r v i r a de e s l a b ô n f u n d a m e n - t a l en el d e s a r r e l l e de n u e s t r e d i s c u r s e e s u c e s i ô n de c e n c e p c i e n e s en la m e n t e (10) so b r e el p r i n c i p l e de l e g a l i d a d f i n a n c i e r a c e m e p r e s u p u e s t e de v a l i d e z del a c t e a d m i n i s t r a t i v e .

(10).- THOMAS HOBBES: "Elementos de Derecho Natural y Politi­

co". Centro de Estudios Constitucionales, Madrid 1979, pâg.120.

(33)

Esta es la razôn que nos ha llevado a realizar un anâlisis sintético de los siguientes puntos en - relaciôn con el citado principle:

- Origen del principle, - Centenide del principle,

- Naturaleza de la sumisiôn de la Administra - ciôn a la Ley,

- El principle de legalidad y les pederes de - la Administraciôn.

1.2. O R I G E N DEL P R I N C I P I O .

El p r i n c i p l e de l e g a l i d a d es una de las g r a n - des c e n q u i s t a s de la R e v e l u c i ô n f r a n c e s a . Se p e s i t i v i z a p e r D é c r é t é s de 1 de e c t u b r e y de 3 de n e v i e m - b r e de 1789 y u n a L e y d i c t a d a p e r la A s a m b l e a c e n s - t i t u y e n t e f r a n c e s a del m i s m e ah e (11). L a f i n a l i d a d de es t e p r i n c i p l e ne e r a e t r a que la de e s t a b l e c e r el " i m p e r i e de la s e b e r a n î a p o p u l a r " (1 2 ).

(11). ALZAGA VILLAAMIL, 0.: "La Constitucion espanola de 1978"

(coraentario sistemâtico), Madrid 1978, pâg. 64 2.

(12). SHMITT, G.: "Teoria de la Constitucion",R.D.Privado, Ma­

drid 1974, pâg. 147, citado por ALZAGA VILLAAMIL, 0.: -

"La Constitucion espanola de 1978", pâg. 64 2 .

(34)

P a r a G A R R I D O F A L L A (13) el p r i n c i p l e de l e g a l ! d a d se c o n f i g u r a c e m e un a de las c e n s a g r a c i e n e s po l i t i c a s del E s t a d e de D e r e c h e y, al m i s m e tie m p e , la m a s i m p o r t a n t e de las c e l u m n a s s o b r e las que se a s i e n t a el t o t a l e d i f i c i e del D e r e c h e A d m i n i s t r a t i ­ v e (14).

E s t e D e r e c h e A d m i n i s t r a t i v e su r g e de la r e a l i - d a d h i s t ô r i c a p r e d u c i d a c e n la i r r u p c i ô n de la R e v o l u c i ô n f r a n c e s a en les f u n d a m e n t e s que S e r v i a n de - b a s e a les r e g i m e n e s p o l i t i c o s del a n t i g u e r é g i m é n . E l l e i m p l i c a un c a m b i e r a d i c a l de c e n c e p c i ô n dèl — s i s t e m a j u r i d i c e p a s a n d e la A d m i n i s t r a c i ô n a* ser u n a c e n c e p c i ô n a b s t r a c t a del D e reche, y ne u n a em a - n a c i ô n p e r s o n a l de un seb e r a n e , que a c t û a s e m e t i d a - n e c e s a r i a m e n t e a u n a l e g a l i d a d e b j e t i v a que se s e — b r e p e n e a la p r e p i a A d m i n i s t r a c i ô n y ne un m e r e ins

(13) GARRIDO FALLA, F . : "Tratado de Derecho Administrativo" , Vol. I, Parte General, 7- Edic., Madrid 1976, pâg.250.

(14) En este sencido la sentencia del T.S. de 5 de abril de - 1977 dice:

"...el principle de legalidad, reconocido en cuanto su - premacia de la Ley y base de la democracia en el articu­

le 1.1 de la Ley de Reforma Politica, no significa el - primado de una concreta diccion legal aislada y despro - vista de su debida integracion en el sistema juridice al que personaliza el Estado de Derecho, concebido este co­

me estructura ética de poder social y contenidos normati vos; y en tal eticidad, figuran como principle estructu- rante del sistema los inviolables derechos fundamentales de la persona que vinculan a todos los Organes del Esta­

do ..." .

(35)

t r u m e n t o o c a s i o n a l y r e l a t i v e a la rtiisma (15).

E s t a s c e n c e p c i e n e s sen r e c e g i d a s e n les t e x t e s r e v e l u c i e n a r i e s de f e r m a c a t e g ô r i c a . Asi, la D e c l a ­ r a t i o n de D e r e c h o s del H e m b r e y del C i u d a d a n e de — 1789 c e n t e n î a n e n su a r t i c u l e 5: "Tede le que ne es

(15)GARCIA DE ENTERRIA, E. y FERNANDEZ, T.R.: "Curso de Dere- recho Administrativo", I, Madrid 1975, pâg. 250.

En esta misma obra (pâg.248) manifiestan los citados auto res que :

"El Derecho Administrativo surgio como manifestacion de - las concepciones juridicas de la Revolucion francesa y co mo una reaccion directa contra las técnicas de gobierno - del absolutisme. Este partia de un principle bâsico: la - fuente de todo Derecho es la persona subjetiva del Rey,en su condicion de représentante de Dies en la comunidad, le que implica que puede actuar tante por normas générales - como por actes singulares o por sentencias contrarias a - aquellas. Los revolutionaries rechazaban ambas cosas; la fuente del Derecho no estâ en ninguna instancia supuesta- mente trascendental a la comunidad, sine en esta misma, - en su voluntad general; y, a la vez, solo hay una forma - légitima de expresion de esta voluntad, la Ley general — (lex singularis o privilégié es una contradictio in termi nis para la filosofia naturalista del iluminismo que ali­

menta a la Revolucion), Ley general que ha de determinar todos y cada une de los actes singulares del poder. Desde esta conception material del Derecho el sistema absolutis ta era visto como la expresion de la mas pura arbitrarie- dad (como, inversamente, el régimen de Asambleas popula - res séria valorado por las monarquias reaccionarias de la Restauration). Pero, por otra parte, no se trataba solo - de desplazar del Rey al pueblo el origen del Derecho y de reducir todos los actos singulares de mando a la mera par ticularizacion de leyes générales; todo ello estâ en ser- vicio de una idea sustancial del Derecho, que no es la de pretender la "gloire de l'Etat", o la realization de un -

"orden moral" y transpersonal, sino la de asegurar la li­

berté du citoyen, la libertad de quien hasta ese momento, estaba situado como simple sùbdito pasivo, respecte de un poder ajeno trascendente".

(36)

t a p r o h i b i d o p o r la L e y no p u e d e ser i m p e d i d o y na- d i e p u e d e ser f o r z a d o a h a c e r lo que e l l a no o r d e - na", y en su a r t i c u l e 7: "Los que s o l i citen, d i c t e n e j e c u t e n o h a g a n e j e c u t a r ô r d e n e s a r b i t r a r i a s (no - j u s t i f i c a d a s en u n a Ley, s e g û n el p e n s a m i e n t o i l u s - t r a d o - r e v o l u c i o n a r i o ) s e r â n c a s t i g a d o s ; p e r o t o d o - c i u d a d a n o l l a m a d o o d e t e n i d o en v i r t u d de la L e y de be o b e d e c e r al i n s t a n t e , se h a c e c u l p a b l e de la re- s i s t e n c i a " . Por su parte, la C o n s t i t u c i o n f r a n c e s a de 1791, en su a r t i c u l e 3 de la S e c c i ô n I, C a p i t u l e II, a f i r m a que: "no h a y en F r a n c i a a u t o r i d a d su p e - r i o r a la de la Ley. El R e y no r e i n a m a s que p o r e l l a y so l o en n o m b r e de la L e y p u e d e e x i g i r o b e — di e n c i a " .

1.3. C O N T E N I D O D E L P R I N C I P I O

1.3.1. D o c t r i n a .

El p r i n c i p l e de l e g a l i d a d p o s t u l a la sumisiôn- de la A d m i n i s t r a c i ô n a la L e y y r e s u e l v e el p r o b l è ­ m e c o n c r e t e de c o n o c e r la l e g a l i d a d y, po r c o n s i -■

g u i e n t e , la v a l i d e z j u r i d i c a de c a d a a c t u a c i ô n a d •

(37)

m i n i s t r a t i v a i n d i v i d u a l m e n te c o n s i d e r a d a (16).

A s i m i s m o , p a r a G A R R I D O F A L L A (17), el p r i n c i p l e de l e g a l i d a d "no s o l a m e n t e s u p o n e la s u m i s i ô n de — la a c t u a c i ô n a d m i n i s t r a t i v a a las p r e s c r i p c i o n e s *—

d e l p o d e r l e g i s l a t i v e , lo c u a l v i e n e de s u y o p o s t u - l a d o p o r la m i s m a m e c â n i c a de la d i v i s i ô n de p o d e - res y p o r el m a y o r v a l o r f o r m a l que a los a c t o s del p o d e r l e g i s l a t i v e se c o n c e d e , si n o a s i m i s m o el r e s - p e t o a b s o l u t e en la p r o d u c c i ô n de las n o r m a s admi - n i s t r a t i v a s al o r d e n e s c a l o n a d o de las f u e n t e s y, - f i n a l m e n t e , la s u m i s i ô n de los a c t o s c o n c r e t e s de - un a a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a a las d i s p o s i c i o n e s de c a r â c t e r g e n e r a l p r e v i a m e n t e d i c t a d a s p o r e s a m i s m a a u t o r i d a d o, i n c luse, p o r a u t o r i d a d de g r a d e i n f e - - r i o r s i e m p r e que e n t r e en el â m b i t o de su c o m p e t e n - c ia" .

De lo e x p u e s t o , d e d u c e es t e a u t o r (18) que el â m b i t o de v i g e n c i a del p r i n c i p l e de l e g a l i d a d , s u p o ­ ne : "a) la s u m i s i ô n de los a c t o s a d m i n i s t r a t i v e s —

(16) GARRIDO FALLA, F.: Ob.cit., pâg. 253- (17) GARRIDO FALLA, F.: Ob.cit., pâg. 259- (18) GARRIDO FALLA, F. : Ob.cit., pâg. 252.

(38)

c o n c r e t o s a las d i s p o s i c i o n e s v i g e n t e s de c a r a c t e r - g e n e r a l ; y b) la s u m i s i ô n de los ô r g a n o s que d i c t a n d i s p o s i c i o n e s g é n é r a l e s al o r d e n a m i e n t o j e r â r q u i c o - de las f u e n t e s e s c r i t a s del D e r e c h o " . A1 m i s m o t i e m p o f o r m u l a las s i g u i e n t e s réglas:

1^. Las d i s p o s i c i o n e s y r e s o l u c i o n e s a d m i n i s - t r a t i v a s no p o d r a n i n f r i n g i r lo d i s p u e s t o en leyes e l a b o r a d a s p o r las C o r t e s u o t r o s a c t o s c o n f u e r z a de Ley.

2^. Las d i s p o s i c i o n e s y r e s o l u c i o n e s a d m i n i s - t r a t i v a s no p o d r a n v u l n e r a r los p r e c e p t o s c o n t e n i - dos en d i s p o s i c i o n e s d i c t a d a s po r a u t o r i d a d : de supe r i o r grado.

3^. Las a u t o r i d a d e s a d m i n i s t r a t i v a s no p o d r a n d i c t a r r e s o l u c i o n e s de c a r â c t e r c o n c r e t e que d e s c o - n o z c a n lo que la m i s m a a u t o r i d a d h a y a d i s p u e s t o por v i a g e n e r a l . U n a a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a p u ede, in d u d a b l e m e n t e , d e r o g a r sus p r o p i o s R e g l a m e n t o s o die t a r o t r o s de c o n t e n i d o c o n t r a r i o . Mas, m i e n t r a s tal d e r o g a c i o n no t e n g a lugar, e s t â v i n c u l a d a e n su a c ­ t u a c i ô n c o n c r e t a a la v i g e n c i a de sus p r e s c r i p c i o -

(39)

nés (19).

4à. La s r e s o l u c i o n e s a d m i n i s t r a t i v a s c o n c r e t a s no p u e d e n v u l n e r a r lo e s t a b l e c i d o en d i s p o s i c i o n e s de c a r â c t e r g e n e r a l d i c t a d a s p o r a u t o r i d a d e s i n f e — r i oreSf d e n t r o de los l i m i t e s de su c o m p e t e n c i a

(2 0 ) .

De lo que l l e v a m o s e x p u e s t o p o d e m o s d e d u c i r , e n p r i n c i p i o , que (21) "la A d m i n i s t r a c i ô n no es un re- d u c t o sob e r a n o , no t i e n e p o d e r e s i n m a n e n t e s , su le- g i t i m i d a d no d é r i v a de si m i sma, s i n o de p o t e s t a d e s que e x t e r n a m e n t e se le a t r i b u y e n . L a A d m i n i s t r a c i ô n no e s t â i n t e g r a d a p o r ô r g a n o s s o b e r a n o s , sino p o r - ô r g a n o s c u y a s o b e r a n î a , a u t o r i d a d y p oder, son c o n - c e d i d o s p o r o t r o s ô r g a n o s s u p r e m o s del E s t a d o " . Asi^

m i s m o , p u e d e d e c i r s e que (22) el p r i n c i p i o de lega-

(19) Esto es lo que la doctrina italiana conoce con el nombre de "inderogabilidad de los reglamentos". ZONOBINI, Sul - fondamento délia inderogabilita dei regolamenti, en

"Scritti varii di Dir. pubbl.", 1955, P«g*3 ss. Cit.por GARRIDO FALLA, F . : Ob.cit., pâg. 252.

(20) El Derecho Frances, admite, igualmente, y asi lo ha san- cionado la jurisprudencia del Consejo de Estado, esta re gla. DE LAUBADERE, "Traité élémentaire de Droit adminis­

tratif", 1953, pâg. 208, cit. por GARRIDO FALLA, F. en - Ob.cit., pâg. 253"

(21) MARTIN MATEO, R . : "Manual de Derecho Administrativo", Ma drid 1970, pâg. 100.

(22) GARCIA DE ENTERRIA, E. y FERNANDEZ, T.R.: Ob.cit.p.251.

(40)

l i d a d y su p r o b l e m â t i c a d e b e n u b i c a r s e en el c a m p o de las r e l a c i o n e s de la A d m i n i s t r a c i ô n c o n el o r d e ­ n a m i e n t o j u r î d i c o c o n s i d e r a d o c o m o u n i d a d . E s decir, c o n s i d e r a n d o el c o n c e p t o de l egalidad, no r e f e r i d o a un t i p o de n o r m a e s p e c i f i c a , sino al o r d e n a m i e n t o en t e r o , a lo que H A Ü R I O U l l a m a b a "el b l o q u e de lega l i d a d " .

1.3.2. J u r i s p r u d e n c i a del T r i b u n a l S u p r e m o .

Por su p a r t e el T r i b u n a l S u p r e m o ha c o n s a g r a d o en r e l a c i ô n c o n el c o n t e n i d o del p r i n c i p i o d e l e g a ­ l i d a d de la a c t i v i d a d a d m i n i s t r a t i v a , los s r g u i e n — tes c r i t e r i o s :

12, S u p o n e el r e s p e t o a b s o l u t e al o r i g e n e s c a ­ l o n a d o e x i g i d o po r la j e r a r q u î a de las f u e n t e s (23)

(24) .

(23) Sentencia del T.S. de 31 de mayo de 1974.

(24) Sentencia del T.S. de 6 de mayo de I960:

"...es un principio general de Derecho que las disposi - clones de rango inferior, como las Ordenanzas municipa - les, no pueden infringir, ni derogar las de rango supe - rior, como las leyes y Reglamentos estatales, principio- consagrado en el art. 28 de la Ley de Régimen Juridico - que déclara nulas de pleno derecho las disposiciones ad­

ministrativas que infrinjan lo establecido en el articur lo 27 anterior, en el que se dispone que "los Reglamen - tos, Circulares, Iiistrucciones y demâs disposiciones ad-

(41)

22. S u p o n e la s u m i s i ô n en los a c t o s c o n c r e t o s de t o d a a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a a las d i s p o s i c i o - nés de c a r â c t e r g e n e r a l p r e v i a m e n t e d i c t a d a s (25).

ministrativas de carâcter general no podrân establecer - penas ni imponer exacciones, tasas, cânones, derechos de propaganda y otras cargas similares, salvo aquellos ca -

SOS en que expresamente lo autorice una Ley votada en - Cortes".

(25) Sentencia del T.S. de 16 de octubre de 1975:

"...el articule 40 de la Ley de Procedimiento,no solo - exige,como requisite de los actos administratives,que se produzcan por el organe compétente y mediante el procedi miento establecido, sino que preceptùa también que el — contenido de los actos se ajuste en el ordenamiento juri dice y serâ adecuado a los fines de aquellos, puesto que el principio de legalidad de la actividad administrativa supone la sumisiôn de los actos concretos de toda autori dad de su orden a las disposiciones de carâcter general previamente dictadas, segûn se establece en los arts. 17 del Fuero de los Espanoles, y 30 de la Ley de Régimen Ju rldico de la Administraciôn del Estado, al preceptuar - que todos los organos del Estado actuarân conforme a un orden jerârquico de normas preestablecidas, que no po — drân arbitrariamente ser iiiterpretadas ni alteradas, y - que las resoluciones administrativas de carâcter particu lar no podrân vulnerar o desconocer lo establecido en — una disposiciôn general, precepto que no atribuye al De­

recho objetivo la funciôn de limitar simplemente la acti vidad administrativa, sino que la condiciona también a - la existencia de una norma que concretamente admita la - actuaciôn y, a cuya finalidad objetiva determinada deba ajustarse, maxime cuando impone limitaciones al ejerci - cio del derecho de propiedad, materia ya reservada a las leyes en el articule 348 del Côdigo civil,conforme al — principio de que, toda actividad administrativa de inge- rencia en la propiedad necesita la existencia de una nor ma juridica que atribuya a la Aoministraciôn los poderes de policia necesarios para realizarla, surgiendo la posi bilidad de actuaciones policiales concretas ûnicamente - cuando se apoyan en una reglamentaciôn previa que la le­

gitime.

(42)

3 2 . Im p l i c a el p r i n c i p i o de i n d e r o g a b i l i d a d s i n g u l a r de los r e g l a m e n t o s (26)127).

(26) Sentencia d«l T.S. de 31 de mayo de 1974:

"...el principio de legalidad de la actividad adminis — trativa, no solamente supone el respeto absolute al ori­

gen escalonado exigido por la jerarquia de las fuentes, sino también, la sumisiôn de los actos concretos de toda autoridad administrativa, a las disposiciones de carâc - ter general previamente dictadas, a tenor de lo consagra do en el art. 17 del Fuero de los Espanoles, 30 de la — Ley de Regimen Juridico de la Administraciôn del Estado, 46 de la Ley de Régimen del Suelo y Ordenacion Urbana, y 11 del Reglamento del Servicio de las Corporaciones Loca les, prohibiendo derogar a titulo singular, lo estable - cido en una disposiciôn normativa, aunque las resolucio­

nes de carâcter concrete dimanen de autoridades de grado superior, toda vez que, en tanto no acudan al procedi — miento de dictar nuevas normas integradoras del Ordena - miento objetivo de obligatoria observancia para la Admi­

nistraciôn y derogatorias de las anterieres; todos los - ôrganos de la misma estân vinculados en su actuaciôn con creta, a la vigencia de laS prescripciones normativas que obligan al propio ôrgano que las dictô y a; los supe- riores al mismo, que ni pueden ser dispensados de su ob­

servancia, ni estân autorizados para prescindir de lo — que establezcan, quedando obligados, al igual que los — particulares, segun lo preceptuado en el art. 45 de la - Ley de Régimen del Suelo, al cumplimiento de las disposi ciones sobre ordenaciôn urbana, contenidas en la misma y en los Planes y Ordenanzas".

(27) En este sentido puede verse:

- Articule 30 de la Ley de Regimen Juridico de la Admi - nistraciôn del Estado, de 26 de julio de 1957, segun el- cual:

"...Las resoluciones administrativas de carâcter particu lar no podrân vulnerar lo establecido en una disposiciôn de carâcter general, aunque aquellas tengan grado igual- o superior a éstas".

-Articulo 11.2 del Reglamento de Servicios de las Corpo­

raciones Locales que dispone:

"Sus disposiciones (de las Ordenanzas y Reglamentos lo - cales) vincularân a los administrados y a la Corporaciôn sin que ésta pueda dispensât individualmente de la obser vancia".

(43)

4 2 . Es p r i m o r d i a l p a r a to d o E s t a d o de D e r e c h o (28) .

5 2 . Ex i g e el r e s p e t o a la d i s t r i b u c i ô n de c o m ­ p e t e n c i e s e f e c t u a d a p o r el O r d e n a m i e n t o j u r î d i c o , l o c u a l i m p l i c a que no s i e m p r e la v o l u n t a d de la A d m i ­ n i s t r a c i ô n C e n t r a l t e n g a que p r e v a l e c e r so b r e la m a n i f e s t a d a p o r las E n t i d a d e s l o c a l e s (29).

(28) Sentencia del T.S. de 7 de julio de 1978:

"...el respeto a la jerarquîa normativa es bâsico para- la salvaguardia del principio de legalidad,que a su vez es primordial para todo Estado de Derecho,lo que expli- ca esa referenda al mismo a lo largo del tiempo (art.7 de la Ley del Poder Judicial de 15 de septiembre de — 1870, art.5, C.civ. de 6 de octubre de l889;art.2J,26 y 28 de la Ley de Regimen Juridico de la Administraciôn - del Estado, de 26 de julio de 1957; art. 1.2 del nuevo- Titulo Preliminar del Côdigo Civil, texto articulado de 31 de mayo de 1974"•

(29) Sentencia del T.S. de 17 de mayo de 1977:

"...aunque en termines générales, y en principio, la Ad ministraciôn Central, 0 Administraciôn del Estado, goza de una posiciôn de supremacîa sobre las Administracio - nés Locales, aunque entendida esta expresiôn con cier - tas matizaciones, para no confundirla con aquella en - que es aplicada en la relaciôn Administraciôn-adminis - trado, sin embargo, no quiere decir ello que en todo su puesto la voluntad de la primera, en cuanto conformado- ra de actos jurîdicos, tenga que prevalecer sobre la ma nifestada por las Entidades Locales, pues, disfruten - éstas de mayor 0 menor autonomîa, lo cierto es que exis te un ordenamiento juridico, distribuidor de competen - cias y de potestades, al que habrâ que atender, por im- perio del principio de legalidad, en cuanto es la expre siôn mâs directa de la soberanîa del Estado".

(44)

62. Ha de p r e v a l e c e r s o b r e el p r i n c i p l e de - - i g u a l d a d a n t e la L e y (30).

(30) Sentencia del T.S. de 23 de abril de 1975:

"...el principle de igualdad ante la Ley, de todos los - administrados, principle de carâcter programâtico y ele- vado a rango constitucional por normas de tal naturaleza -Leyes de 17 de julio de 1945 y 26 de julio de 1957, en­

tre otras, de inexcusable observancia y aplicaciôn a to­

da s las esferas del Estado, y en particular, en lo que- nos ocupa por el art. 2 del Reglamento de Servicios de - las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955 y que - se encuentra también sancionado por numerosa y constante jurisprudencia del Alto Tribunal de la Naciôn, entre cu­

ya s resoluciones tenemos la de 17 de Mayo de 1967, 21 de noviembre de 1968 y 4 de julio de 1969, aplicable, pues, al caso de autos y que séria conculcado si la Sala no hu biera hecho el pronunciamiento a que se refiere el ante rior considerando, pues si bien el principio aludido no- implica el que se siga otorgando licencias que vulheren- la legalidad vigente en el Ayuntamiento en cuestiôn por el hecho de que la Corporaciôn de que se trate hubiera - otorgado otras -sentencias del Tribunal Supremo de 20 de noviembre de 1968 y 4 de julio de 1969, entre otras-, en el caso de autos, el Ayuntamiento... concediô licencias- y permitiô edificaciones con fachadas a la calle prolon- gaciôn de ... y con alturas, cuando menos, iguales a los 27 metros que da la Sala en esta resoluciôn, sin duda ol vida -al dar el terreno de autos a las dos tantas veces- citadas calles-, la existencia del art.

32

de las normas générales de ordenaciôn a la sazôn vigentes en dicho — Ayuntamiento, de cuya omisiôn y vulneraciôn no puede sa- carse el que la Sala deba seguir igual criterio con el - caso enjuiciado, pues como reiteradamente ha declarado - el Tribunal Supremo, el primer principio a tenerse en — cuenta es el de la legalidad, no pudiéndose olvidar u — omitir el mismo en aras del de igualdad, pues no puede - haber igualdad sin legalidad, de ahi que si bien es un - hecho notorio para la Sala las irregularidades que en e£

ta materia se ven diariamente, para que el principio adu cido tenga operatividad se necesita que la legalidad vi­

gente permita lo edificado, pues del hecho de que varias veces se hubiera conculcado la legalidad vigente no pue­

de racionalmente inferirse que tenga que seguirse concul cando la legalidad, pues entre la fricciôn de ambos prin cipiog es el de la legalidad el que ha de privar".

(45)

1.3.3. D e r e c h o v i g e n t e en E s p a n a .

I n s p i r a d a s en la i d e a de que la A d m i n i s t r a c i ô n p û b l i c a no es un r e d u c t o s o b e r a n o y e n que sus p o d e res le son a t r i b u i d o s e x t e r n a m e n t e , la l e g i s l a c i ô n e s p a n o l a t i e n e r e c o g i d o el p r i n c i p i o de l e g a l i d a d - e n u n a p l u r a l i d a d de p r e c e p t o s i n t é g r a n t e s de d i f e - r e n t e s t e x t o s de los c u a l e s p u e d e d e d u c i r s e que el c i t a d o p r i n c i p i o se e n c u e n t r a c o n s a g r a d o e n el D e r e c h o e s p a h o l v i g e n t e , r e s p e c t e del c u a l p o d e m o s e f e c t u a r las s i g u i e n t e s c o n s i d e r a c i o n e s ;

12. El p r i n c i p i o en la C o n s t i t u c i ô n .

El p r i n c i p i o de l e g a l i d a d se e n c u e n t r a c o n s a - g r a d o en la C o n s t i t u c i ô n e s p a n o l a de 1978, unas v e ­ c e s de f o r m a i n d i r e c t a y, otras, de f o r m a e x p r e s a y d i r e c t a . De f o r m a i n d i r e c t a lo e n c o n t r a m o s , e n t r e - otros, en el a r t i c u l e 1 de la C o n s t i t u c i ô n al d i s p o ner en su a p a r t a d o p r i m e r e z " E s p a n a se c o n s t i t u y e - en un E s t a d o s o c i a l y d e m o c r â t i c o de D e r e c h o , q u e - p r o p u g n a c o m o v a l o r e s s u p e r i o r e s de su o r d e n a m i e n t o j u r i d i c o la l i b ertad, la justicia, la i g u a l d a d y el p l u r a l i s m e p o l i t i c o " . P a r a O S C A R A L Z A G A (31), "el - E s t a d o de D e r e c h o fue a c u h a d o en 1832 p o r V O N MO H L ,

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