Análisis de la política fiscal y el rol del endeudamiento público en el Ecuador a través de indicadores de sostenibilidad fiscal en el período 2000 – 2012

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(1)ESCUELA POLITÉCNICA NACIONAL FACULTAD DE CIENCIAS. ANÁLISIS DE LA POLÍTICA FISCAL Y EL ROL DEL ENDEUDAMIENTO PÚBLICO EN EL ECUADOR A TRAVÉS DE INDICADORES DE SOSTENIBILIDAD FISCAL EN EL PERÍODO 2000 – 2012. PROYECTO DE TITULACIÓN PREVIO A LA OBTENCIÓN DEL TÍTULO DE INGENIERA EN CIENCIAS ECONÓMICAS Y FINANCIERAS. JOHANNA ELIZABETH TUTILLO HERRERA johannaeth@hotmail.com. Director: Msc. José Fernando Ramírez Álvarez jose.ramirez@epn.edu.ec Codirector: Dr. Julio César Medina Vallejo julio.medina@epn.edu.ec Quito, Diciembre 2015.

(2) DECLARACIÓN. Yo, Johanna Elizabeth Tutillo Herrera declaro bajo juramento que el trabajo aquí descrito es de mi autoría; que no ha sido previamente presentado para ningún grado o calificación profesional; y, que he consultado las referencias bibliográficas que se incluyen en este documento. La. Escuela. Politécnica. Nacional. puede. hacer. uso. de. los. derechos. correspondientes a este trabajo, según lo establecido por la Ley de Propiedad Intelectual, por su Reglamento y por la normatividad institucional vigente.. Johanna Elizabeth Tutillo Herrera.

(3) CERTIFICACIÓN. Certificamos que el presente trabajo fue desarrollado por Johanna Elizabeth Tutillo Herrera, bajo nuestra dirección y supervisión.. Msc. José Ramírez DIRECTOR. Dr. Julio Medina CO DIRECTOR.

(4) AGRADECIMIENTOS. A Dios por estar conmigo en cada instante de mi vida, porque me ha esforzado, ayudado y sustentado en cada paso que he dado. Gracias a su inmenso amor, fidelidad y misericordia que otorgan a mi vida una alegría continua e indescriptible. A mi Madre por su apoyo incondicional, por su enorme esfuerzo y abnegación. Gracias por creer en mí, confiar en mí, por la motivación recibida y el inmenso amor que me lleva a soñar. A mi Padre por enseñarme a ver la vida desde diversas perspectivas, por el sustento, el trabajo y tanto esfuerzo. A mis hermanos por su comprensión, complicidad y cariño. A André, por alentarme con su amor, contagiarme de alegría y pasión por seguir los sueños de vida sin rendirse. Gracias por acompañarme en el camino con tu amor. A mis amigos y amigas por su motivación y valiosos puntos de vista. Un especial agradecimiento al director de este proyecto Msc. José Ramírez por sus valiosas enseñanzas, por sus siempre bien acertadas sugerencias que constituyeron una guía clara y precisa para la elaboración del presente estudio. Gracias por tu apoyo incondicional y por instarme a ir más allá en el esfuerzo..

(5) DEDICATORIA. A mi Madre, Gladys, una mujer maravillosa con dignidad, gracia y fuerza, porque no he conocido un amor tan inmenso semejante al amor de Dios como el suyo.. A Emily, la persona más valiente que conozco, por su fortaleza y alegría, que desborda en su lucha de vida.. Son mi dosis diaria de amor, alegría, risas y luz..

(6) ÍNDICE DE CONTENIDO. LISTA DE FIGURAS ……………………………...……………………………………. i LISTA DE TABLAS …………………………….………..…..………………...……….. iii LISTA DE ANEXOS …………………………….……..…………………...…………... iv RESUMEN…………………………….……………….………………………………… v ABSTRACT…………………………….……………….……………………...………... vi. CAPÍTULO I: INTRODUCCIÓN ..................................................................................... 1 CAPÍTULO II: MARCO TEÓRICO ................................................................................ 8 2.1. HACIENDA PÚBLICA Y SECTOR FISCAL ................................................. 8. 2.1.1. ECONOMÍA PÚBLICA ....................................................................................... 8. 2.1.2. SECTOR PÚBLICO ............................................................................................ 10. 2.1.2.1. Estructura del Sector Público ........................................................................... 11. 2.1.2.2. Funciones del Sector Público ........................................................................... 12. 2.1.2.3. Gasto Público ................................................................................................... 13. 2.1.2.4. Ingresos Públicos ............................................................................................. 15. 2.1.2.5. Presupuesto del Sector Público ........................................................................ 18. 2.2. POLÍTICA FISCAL Y DEUDA PÚBLICA.................................................... 19. 2.2.1. DÉFICIT PÚBLICO ............................................................................................ 20. 2.2.2. DEUDA PÚBLICA ............................................................................................. 22. 2.2.2.1. Clasificación de la Deuda Pública ................................................................... 23. 2.2.3. POLÍTICA FISCAL ............................................................................................ 24. 2.3. SOSTENIBILIDAD FISCAL ........................................................................... 26. 2.3.1. RESTRICCIÓN PRESUPUESTARIA ............................................................... 27. 2.3.2. VULNERABILIDAD FISCAL ........................................................................... 28. CAPÍTULO III: METODOLOGÍA ................................................................................ 30 3.1. INDICADORES DE SOSTENIBILIDAD FISCAL ....................................... 30. 3.1.1 INDICADOR DE SOSTENIBILIDAD DE BRECHA DÉFICIT FISCAL – CRECIMIENTO ECONÓMICO ............................................................................. 31 3.1.2 INDICADOR. DE. BRECHA. TRIBUTARIA. DE. CORTO. PLAZO. DE. BLANCHARD (1990) ............................................................................................ 32.

(7) 3.1.3. INDICADOR DE SOSTENIBILIDAD DE BUITER (1985) ............................. 35. 3.1.4. INDICADOR DE POSICIÓN FISCAL SOSTENIBLE ..................................... 36. 3.2. INDICADORES DE VULNERABILIDAD FISCAL SOBRE LA DEUDA 39. 3.3. SERIES DE TIEMPO ....................................................................................... 41. 3.3.1. COMPONENTES DE LAS SERIES DE TIEMPO ............................................ 41. 3.3.1.1. Componente Estacional ................................................................................... 41. 3.3.1.2. Componente de Tendencia ............................................................................... 42. 3.3.1.3. Componente Cíclico......................................................................................... 42. 3.3.1.4. Componente Irregular ...................................................................................... 42. 3.3.2. SERIES ESTACIONARIAS Y NO ESTACIONARIAS .................................... 43. 3.3.2.1. Series de Tiempo Estacionarias ....................................................................... 43. 3.3.2.2. Series de Tiempo No Estacionarias ................................................................. 43. 3.3.2.3. Pruebas de Raíz Unitaria .................................................................................. 44. 3.3.3. COINTEGRACIÓN ............................................................................................ 49. 3.4. REGRESIÓN LINEAL MÚLTIPLE CON SERIES DE TIEMPO.............. 50. 3.4.1. MODELOS ESTÁTICOS ................................................................................... 50. 3.4.2. VALIDACIÓN DEL MODELO ......................................................................... 51. 3.4.2.1. Teorema de Gauss-Markov para Series de Tiempo ........................................ 51. 3.4.2.2. Corrección de Autocorrelación: Método Prais-Winsten ................................. 55. 3.4.2.3. Inferencia sobre los errores ............................................................................. 56. 3.5. CAMBIO ESTRUCTURAL ............................................................................. 57. 3.5.1. PRUEBA DE CHOW .......................................................................................... 58. CAPÍTULO IV: ANÁLISIS Y RESULTADOS ............................................................. 60 4.1. BALANZA FISCAL .......................................................................................... 60. 4.1.1. SECTOR FISCAL ............................................................................................... 61. 4.1.1.1. Ingresos del Sector Público no Financiero, SPNF ........................................... 61. 4.1.1.2. Gastos del Sector Público no Financiero ......................................................... 62. 4.1.1.3. Resultado de las Operaciones del Sector Público no Financiero ..................... 64. 4.1.2 4.1.2.1 4.2. ANÁLISIS DEL ENDEUDAMIENTO PÚBLICO ............................................ 65 Estructura de la Deuda ..................................................................................... 66 ANÁLISIS DE SOSTENIBILIDAD FISCAL................................................. 70. 4.2.1 INDICADOR DE SOSTENIBILIDAD DE BRECHA DÉFICIT FISCAL – CRECIMIENTO ECONÓMICO ............................................................................. 71.

(8) 4.2.2 INDICADOR. DE. BRECHA. TRIBUTARIA. DE. CORTO. PLAZO. DE. BLANCHARD (1990) ............................................................................................. 73 4.2.3. INDICADOR DE SOSTENIBILIDAD DE BUITER (1985) ............................. 75. 4.2.4. INDICADOR DE POSICIÓN FISCAL SOSTENIBLE ..................................... 77. 4.2.5. RESUMEN DE RESULTADOS ......................................................................... 78. 4.3. INDICADORES DE VULNERABILIDAD FISCAL SOBRE LA DEUDA 80. 4.4. ANÁLISIS DE LA ESTABILIZACIÓN DE LA RELACIÓN DEUDA PÚBLICA/PIB........................................................................................................ 81. 4.4.1. ANÁLISIS DE SERIES DE TIEMPO ................................................................ 83. 4.4.1.1. Ajuste Estacional de las Series......................................................................... 83. 4.4.1.2. Pruebas de Cointegración ................................................................................ 84. 4.4.2. ESTIMACIÓN DEL MODELO Y ESPECIFICACIÓN .................................... 85. 4.4.2.1. Validación del Modelo ..................................................................................... 88. 4.4.2.2. Prueba de Chow ............................................................................................... 90. 4.4.3. Modelos con quiebres estructurales .................................................................. 91. CAP V: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ................................................ 96 LISTA DE ABREVIATURAS........................................................................................ 102 REFERENCIAS .............................................................................................................. 104 ANEXOS .......................................................................................................................... 109.

(9) i. LISTA DE FIGURAS. Figura 1.- Clasificación de los Gastos Públicos ................................................................. 14 Figura 2.- Clasificación de los Ingresos Públicos .............................................................. 18 Figura 3.- Criterio de Durbin-Watson ................................................................................ 55 Figura 4.- Tipos de Valores Atípicos ................................................................................. 57 Figura 5.- Ingresos Totales del SPNF, 2000 – 2012 .......................................................... 62 Figura 6.- Gastos Totales del SPNF, 2000 – 2012 ............................................................. 63 Figura 7.- Resultados de las Operaciones del SPNF, 2000 – 2012 .................................... 64 Figura 8.- Resultados de las Operaciones del SPNF, 2000 – 2012 .................................... 65 Figura 9.- Deuda Pública Total, 2000 – 2012 .................................................................... 66 Figura 10.- Deuda Pública Externa, 2000 – 2012 .............................................................. 67 Figura 11.- Movimiento de la Deuda Externa Pública, 2000 – 2012 ................................. 68 Figura 12.- Deuda Pública Interna, 2000 – 2012................................................................ 69 Figura 13.- Movimiento de la Deuda Interna Pública, 2000 – 2012 .................................. 70 Figura 14.- Indicador de Brecha Déficit Fiscal – Crecimiento Económico (d*) ............... 72 Figura 15.- Indicador de Brecha Tributaria de Corto Plazo (IB) ....................................... 75 Figura 16.- Indicador de Sostenibilidad de Buiter (IBU) ................................................... 76 Figura 17.- Indicador de Posición Fiscal Sostenible (IFS) ................................................. 78. Figura A-1.- Producto Interno Bruto Corriente (PIB), 2000 – 2012 ............................... 110 Figura A-2.- PIB per Cápita Real, 2000 – 2012 .............................................................. 111 Figura A-3.- PIB per Cápita Nominal, 2000 – 2012 ....................................................... 111 Figura A-4.- Ingresos Permanentes del SPNF, 2000 – 2012............................................ 112 Figura A-5.- Ingresos Tributarios del SPNF, 2000 – 2012 .............................................. 113 Figura A-6.- Presión Fiscal, PIB y Recaudación Total Neta, 2000 – 2012 ...................... 114 Figura A-7.- Recaudación Tributaria por tipo de Impuesto, 2000 – 2012 ...................... 114 Figura A-8.- Ingresos Petroleros del SPNF, 2000 – 2012 ................................................ 115 Figura A-9.- Producción Petrolera y Precio de Exportación, 2000 – 2012 ...................... 116 Figura A-10.- Composición de Gastos Corrientes del SPNF, 2000 – 20012 ................... 117.

(10) ii. Figura A-11.- Gastos Corrientes y de Capital e Inversión del SPNF, 2000 – 2012 ......... 118 Figura A-12.- Ingresos y Gastos del SPNF, 2000 – 2012 .............................................. 119 Figura A-13.- Ingresos Corrientes vs Gastos Corrientes del SPNF, 2000 – 2012 .......... 120 Figura A-14.- Superávit/Déficit del Gobierno Central, 2000 – 2012 ............................... 121 Figura A-15.- Deuda Externa Pública, 2000 – 2012 ....................................................... 122 Figura A-16.- Deuda Interna Pública, 2000 – 2012 ........................................................ 123.

(11) iii. LISTA DE TABLAS. Tabla 1.- Niveles Mínimos Sugeridos para Indicadores de Vulnerabilidad Fiscal ............ 40 Tabla 2.- Indicador de Brecha Déficit Fiscal – Crecimiento Económico ........................... 72 Tabla 3.- Indicador de Brecha Tributaria de Corto Plazo................................................... 74 Tabla 4.- Indicador de Sostenibilidad de Buiter ................................................................. 76 Tabla 5.- Indicador de Posición Fiscal Sostenible .............................................................. 77 Tabla 6.- Comparación de Indicadores de Sostenibilidad Fiscal ........................................ 79 Tabla 7.- Indicadores de Vulnerabilidad Fiscal .................................................................. 81 Tabla 8.- Pruebas de Raíz Unitaria ..................................................................................... 84 Tabla 9.- Estadístico de Durbin-Watson del modelo Deuda/PIB ...................................... 86 Tabla 10.- Coeficientes del Modelo Deuda/PIB ................................................................. 87 Tabla 11.- Prueba de Breusch-Pagan-Godfrey para el modelo Deuda/PIB........................ 88 Tabla 12.- Prueba de Durbin - Watson para el modelo Deuda/PIB ................................... 89 Tabla 13.- Prueba de Jarque - Bera para el modelo Deuda/PIB ......................................... 89 Tabla 14.- Prueba de Chow ................................................................................................ 90 Tabla 15.- Coeficientes de las variables dicotómicas de las Estimaciones para la razón Deuda/PIB ........................................................................................................................... 94. Tabla A-1.- Operaciones del SPNF, 2000 – 2012 ........................................................... 124 Tabla A-2.- Resultados de la prueba VIF ......................................................................... 131 Tabla A-3.- Resultados de la Prueba de Breusch-Pagan-Godfrey (BPG) ........................ 132 Tabla A-4.- Resultados de la prueba de Durbin-Watson (DW) ....................................... 133 Tabla A-5.- Resultados de la prueba de Jarque-Bera ....................................................... 134.

(12) iv. LISTA DE ANEXOS. ANEXO A – Análisis de la Gestión de las Finanzas Públicas .......................................... 110 ANEXO B – Series de tiempo utilizadas en la construcción de Indicadores de Sostenibilidad Fiscal .......................................................................................................... 125 ANEXO C – Series de tiempo utilizadas en el modelo .................................................... 126 ANEXO D – Ciclos, tendencias y estacionalidad de las series empleadas ....................... 127 ANEXO E – Validación de los Modelos con Cambios Estructurales .............................. 131.

(13) v. RESUMEN. Este proyecto de titulación tiene la intención de analizar la trayectoria y decisiones de la política fiscal acerca de la sostenibilidad y endeudamiento público total en el que se ha incurrido en Ecuador durante el período 2000 – 2012, establecidas en la normativa (Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal - LOREYTF, Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas COPLAFIP y Constitución 2008); para lo cual la metodología se basa en el cálculo de los indicadores de sostenibilidad fiscal de Acevedo (2001), Blanchard (1990), Buiter (1985) y Croce y Juan Ramón (2003). Además se estima un modelo de regresión lineal múltiple con series de tiempo para valorar la incidencia de la política fiscal en el entorno de la sostenibilidad. Se concluye que la sostenibilidad de la política fiscal puede ser evaluada mediante la estimación de los indicadores propuestos, puesto que brindan un marco de análisis amplio de los aspectos más relevantes, es así que se requiere un esfuerzo fiscal permanente para elevar el superávit primario y fortalecer la solvencia de los gobiernos. Asimismo, no se evidencia un cambio estructural en la estabilización de la relación entre deuda pública total sobre el Producto Interno Bruto (PIB) después del establecimiento del cuarenta por ciento como límite en el COPLAFIP.. Palabras clave: Sostenibilidad de la Política Fiscal. Indicadores de Sostenibilidad Fiscal. Regresión de series de tiempo..

(14) vi. ABSTRACT. The aim of this project is to analyze the trajectory and fiscal policy decisions regarding sustainability and the total public debt incurred in Ecuador during the 2000 – 2012 period, established in the legal basis (Law on Responsibility, Stabilization and Fiscal Transparency - LOREYTF, Organic Code of Planning and Public Finance - COPLAFIP and Constitution 2008); for which the methodology consists of calculating a set of fiscal sustainability indicators, which are: Acevedo (2001), Blanchard (1990), Buiter (1985) and Croce and Juan Ramón (2003). In addition, this research estimates a multiple linear regression model using time series to assess the impact of fiscal policy sustainability. It is concluded that sustainability of fiscal policy can be evaluated by estimating the proposed indicators, as they provide a framework for broader relevant aspects, so that a permanent fiscal effort is required to raise the primary surplus and to strengthen the solvency of governments. Furthermore, no structural change is evidenced in stabilizing the relationship between total public debt and GDP after the establishment of forty percent as the limit on the COPLAFIP.. Keywords: Sustainability of Fiscal Policy. Fiscal Sustainability Indicators. Time Series Regression..

(15) 1. CAPÍTULO I: INTRODUCCIÓN Se entiende por Sostenibilidad Fiscal a: La capacidad fiscal de generación de ingresos, la ejecución de gastos, el manejo del financiamiento, incluido el endeudamiento, y la adecuada gestión de los activos, pasivos y patrimonios, de carácter público, que permiten garantizar la ejecución de las políticas públicas en el corto, mediano. y. largo. plazo,. de. manera. responsable. y. oportuna,. salvaguardando los intereses de las presentes y futuras generaciones. (COPLAFIP, 2010, p. 4). El análisis de la sostenibilidad fiscal es fundamental en la economía, debido principalmente a que permite obtener medidas para la toma de decisiones de índole política. En este contexto, el análisis de la sostenibilidad de la política fiscal puede determinar las medidas de política económica que el gobierno debe asumir, evaluando en particular si, dada la capacidad de recaudación de ingresos fiscales y la estructura de financiamiento, la política de gastos puede mantenerse en el largo plazo (Rabanal, 2006). De hecho, resulta imprescindible contar con herramientas de análisis fiscal y macroeconómico, debido a que las finanzas públicas han tomado un papel relevante en el desarrollo de la economía del país, como se indica en la Constitución y en el Plan de Desarrollo1. Así, la Constitución (2008) manifiesta que “las finanzas públicas, en todos los niveles de gobierno se conducirán en forma sostenible, responsable y transparente y procurarán la estabilidad económica (...)” (Art. 286). Además se debe “establecer los instrumentos e instancias de coordinación que permitan garantizar su sostenibilidad (...)” (Art. 292). De esta manera, es de esencial importancia para el bienestar de un país y sus ciudadanos, el eficiente manejo de las cuentas fiscales y las finanzas públicas, así como también la correcta adopción de reglas y parámetros fiscales. 1. El Plan Nacional para el Buen Vivir (PNBV) 2009 – 2013 en la política 11.12 indica que se debe “propender hacia la sostenibilidad macroeconómica fortaleciendo al sector público en sus funciones económicas de planificación, (re)distribución, regulación y control”..

(16) 2. En cuanto a la gestión de las cuentas fiscales, las operaciones del sector público no financiero (SPNF), más precisamente las operaciones del Gobierno Central del Ecuador, vienen presentando persistentes déficit fiscales año tras año. Así pues, en el período 2000 – 2012 se presentó solamente un superávit global en el año 2000, cuando se poseía ya el dólar estadounidense como moneda oficial. En el resto de años ocurrieron déficit fiscales, el más profundo de US$ - 2.635,0 millones en el año 20092. En el año 2000 la situación económica del país pasa a ser presidida por un suceso trascendental: la dolarización oficial de la economía. La misma viene determinada porque surgen varios fenómenos en el conjunto de la vida económica del país, tales como: una espiral crecientemente inflacionista; el uso del señoreaje conforme la discrecionalidad de la autoridad gubernamental; la depreciación e inestabilidad monetaria y; los continuos déficit públicos que se financian mediante la adquisición asidua de deuda, con permanentes créditos a los organismos internacionales, sobrellevando los resultantes efectos negativos sobre las reservas internacionales. Las herramientas de política de las cuales dispone un gobierno para regir la economía son la política monetaria y la política fiscal. Con la dolarización se procedió a una reestructuración de la economía nacional, dejando de recurrir a la política monetaria como herramienta que influye en la dirección de la economía del país, contando únicamente, hasta la actualidad, con la política fiscal como eje de la política económica. La política fiscal actúa sobre el entorno macroeconómico del país en general, especifica las prioridades de gasto y permite la adopción de políticas tributarias y la asignación y redistribución de recursos en la economía (Acevedo, 2001). Los desafíos enfrentados a partir del cambio de moneda, dependen fundamentalmente de las reformas fiscales que se implementen, y cuyo propósito es dinamizar los diversos sectores de la economía incentivando la inversión junto con la producción de bienes y servicios3.. 2. En el año 2009 se desencadenó la crisis financiera global de la burbuja inmobiliaria en Estados Unidos que produjo el contagio a nivel mundial. 3 Constitución de la República (2008). Art. 285..

(17) 3. Así también, el endeudamiento público, debe regirse por la respectiva planificación y análisis de presupuesto4. En lo que a este tema se refiere, el Fondo Monetario Internacional (FMI) conjuntamente con el Banco Mundial (2000) han diseñado un conjunto de directrices para la gestión de la deuda pública, donde mencionan que: “los gobiernos deben tratar que el nivel y el ritmo de incremento de la deuda pública sean esencialmente sostenibles (...)” (p.4). Es preciso comprender el eje central de la política fiscal al igual que los efectos de los cambios en la normativa, relativa al endeudamiento público y reciente recompra de la deuda en el año 2009. Un gobierno no puede adquirir deuda más allá de los límites que se ha fijado y de la solvencia de la cual dispone5, entonces resulta necesario evaluar la sostenibilidad de la deuda pública, puesto que en períodos de auge los gobiernos tienden a incrementarla, ateniéndose a la vulnerabilidad fiscal si se presentan posteriores períodos recesivos. “Evaluar la sostenibilidad de la política fiscal es en la práctica evaluar la sostenibilidad de la deuda pública” (Rivera, 2009). Por lo cual, se necesita programar el endeudamiento público con una política fiscal que coadyuve el logro de objetivos y metas planteadas sin detrimento del crecimiento económico. Como primer paso, se promulga en Ecuador la Ley Orgánica de Responsabilidad Estabilización y Transparencia Fiscal (LOREYTF)6 que, a través del Art. 5, plantea una política de reducción permanente de la deuda pública, con una tendencia a la razón deuda pública/PIB menor al cuarenta por ciento, que más tarde, en el año 2010 se reafirma con la creación del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPLAFIP)7.. 4. Constitución de la República (2008). Art. 289 y Art. 290. Principalmente porque tiene que cumplir con la restricción presupuestaria intertemporal que no le permite mantener un déficit permanente, puesto que la trayectoria del endeudamiento será explosiva. 6 LOREYTF, Congreso Nacional (2002). 7 El COPLAFIP (2010) reemplaza a la LOREYT (2002). El Art. 124 señala que el monto total del saldo de la deuda pública total en el que hayan incurrido el conjunto de entidades y organismos del sector público, no deberá sobrepasar el 40% del PIB. Y, “cuando se alcance el límite de endeudamiento se deberá implementar un plan de fortalecimiento y sostenibilidad fiscal”.. 5.

(18) 4. Un coeficiente deuda pública/PIB bajo es un indicador habitual de la solvencia del sector público. Durante el período 2000 – 2012, el ratio deuda pública total/PIB converge a un nivel relativamente bajo, pasando del 77,3% en el año 2000, al 21,3% en el año 2012, debido a las políticas presupuestarias adoptadas y las reformas en pro de la reducción de la deuda; con lo que se mantienen niveles manejables, cumpliendo la regla fiscal deuda/PIB descrita precedentemente. Sin embargo, la deuda pública total ha mantenido un ritmo creciente moderado, pues se incrementa en un 31,7% durante el período, siendo en el año 2000 de US$ 14.167,9 millones, mientras que en el año 2012 de US$ 18.652,3 millones; esto principalmente a causa de la deuda pública interna que para el año 2000 absorbe el 20% del total de la deuda ecuatoriana mientras que para el 2012 el 41,7%. La presencia del déficit público, el aumento constante de la deuda pública y la carga de intereses es el rasgo que evidencia, con mayor claridad, el desempeño del sector público, incumpliendo la disciplina financiera y ateniéndose a la vulnerabilidad económica. Dados estos antecedentes, es preciso comprender la sostenibilidad fiscal en el Ecuador a través del estudio de la política fiscal, y el papel que desempeña el endeudamiento público en la misma, considerando la norma vigente enunciada, así como en el marco de la programación económica fiscal. En el Ecuador se han realizado varios estudios sobre la trayectoria intertemporal de la sostenibilidad fiscal y el endeudamiento público. Rivera8 (2010) por ejemplo, analiza si la deuda del gobierno puede ser explosiva en un tiempo futuro, dados los valores de las variables macroeconómicas claves y a través de la modelización de los sectores de la economía. El resultado de su investigación enfatiza que la política fiscal y la deuda pública son sostenibles intertemporalmente debido a los retornos de la inversión y el crecimiento de la. 8. Véase Rivera, Patricio. (2010). La Sostenibilidad de la Política Fiscal y del Endeudamiento Público en el Ecuador en el período 2009 – 2024. Quito..

(19) 5. economía, junto con los supuestos macro, del modelo que se plantea, en el sector fiscal, ingresos y producción de petróleo, deuda contratada y el sector real. Por su parte, Astorga9 (2002) realiza proyecciones de la sostenibilidad de la deuda del sector público y la política fiscal en el largo plazo, analizando la restricción presupuestaria intertemporal mediante un modelo de simulación. En su estudio concluye que el sector público debe realizar un gran esfuerzo fiscal para conseguir la solvencia en el largo plazo y elevar de forma permanente el superávit primario, frente al anticipado colapso, en un año determinado, de los ingresos petroleros debido al cese de la producción por agotamiento de reservas. Maldonado y Fernández10 (s.f.) efectúan simulaciones en el aumento de la deuda pública sobre el sistema económico concluyendo que será necesario un mayor ajuste fiscal a futuro. Sin embargo, todavía no se ha evaluado en el mediano plazo el desempeño del gobierno en el sector fiscal, y de las principales variables macroeconómicas y fiscales, con la finalidad de identificar pautas de comportamiento fiscal y la consecución de planteamientos de política. Ante esta necesidad, la investigación propuesta tiene como objetivo analizar la trayectoria y decisiones de la política fiscal y endeudamiento en que ha incurrido el gobierno en el período 2000 – 2012, a partir del cálculo de indicadores de sostenibilidad fiscal. Con ello se busca comprender el desempeño fiscal del país (expansivo o restrictivo), evaluar la evolución de la carga fiscal, corroborar el cumplimiento de las restricciones de la ley referente a los límites de endeudamiento (40% del PIB)11 y sostenibilidad fiscal, e identificar la contribución que ha tenido la política fiscal en la estabilización de la deuda pública durante el período, para finalmente “comprender de mejor manera el funcionamiento del. 9. Véase Astorga, Alfredo. (2002). La Sostenibilidad de la Deuda Pública: El Caso del Ecuador. BCE (Banco Central del Ecuador). Quito. 10 Véase Maldonado, Diego y Fernández Gabriela. (s.f.). La Sostenibilidad de la Política Fiscal: El Caso de Ecuador. BCE (Banco Central del Ecuador). 11 Detragiache y Spilimbergo (2001) (citado en Croce & Juan Ramón, 2003) establecieron que la posibilidad de que se produzca una crisis de la deuda o una corrección de la deuda aumenta cuando el coeficiente de endeudamiento es superior al 40%. De igual manera, Pattillo, Poirson y Ricci (2002) (Ibíd.) enuncian que los coeficientes de endeudamiento superiores al 35%–40% por tienen un efecto negativo sobre el crecimiento..

(20) 6. Estado moderno y proponer indicadores resumidos de la Política Fiscal” (Marfan, 1986). Para el desarrollo del estudio, se demostrarán las siguientes hipótesis: Los efectos en el sector fiscal de la economía pueden ser evaluados adecuadamente a través de indicadores de sostenibilidad fiscal, luego de los cambios estructurales en el manejo de la política fiscal junto con la adopción de la dolarización. Las decisiones tomadas por el gobierno referente a las restricciones establecidas en la ley12 en torno al endeudamiento han permitido la sostenibilidad fiscal durante el período. Los indicadores de sostenibilidad fiscal están enfocados en la evaluación de la solidez de la economía en general, junto con el análisis de las metas que busca el país respecto al déficit, deuda pública total. Los indicadores que se emplearán corresponden a las metodologías planteadas por Acevedo (2001), Blanchard (1990), Buiter (1985) y Croce y Juan Ramón (2003). De manera general, los distintos métodos disponibles consideran las identidades contables que involucran la restricción presupuestaria del gobierno, la cual relaciona los ingresos y los gastos del sector público y el nivel de deuda. Además, se realizará la estimación de un Modelo de Regresión Lineal Múltiple con Series de Tiempo para valorar la incidencia de la política fiscal en el entorno. de. la. sostenibilidad,. es. decir,. el. efecto. que. las. variables. macroeconómicas, junto con las decisiones de política adoptadas por el gobierno, han tenido en la sostenibilidad. El presente documento se estructura de la siguiente forma: en la sección segunda se consideran los temas relacionados a la hacienda pública, el sector público, la política fiscal y la sostenibilidad fiscal. La tercera sección explica la metodología referente a la construcción de indicadores de sostenibilidad fiscal, 12. Se refiere específicamente al Art. 124 del COPLAFIP en el que se expresa que la razón deuda pública/PIB no podrá sobrepasar el 40% del PIB..

(21) 7. indicadores de vulnerabilidad fiscal entorno a la deuda y la evaluación de la política fiscal mediante un modelo de regresión lineal múltiple con series de tiempo. El cuarto capítulo expone los resultados obtenidos de los indicadores de sostenibilidad, indicadores de vulnerabilidad y la estimación de los modelos, y se realiza un análisis de las principales variables macroeconómicas involucradas en la gestión fiscal. Finalmente, en el capítulo quinto se detallan las conclusiones y recomendaciones obtenidas de la investigación..

(22) 8. CAPÍTULO II: MARCO TEÓRICO. 2.1. HACIENDA PÚBLICA Y SECTOR FISCAL. El pensamiento clásico de Adam Smith (1776) manifiesta que la misión del Estado consiste en: garantizar los derechos de propiedad privados, resolver los conflictos de intereses que se producen entre los individuos y atender la provisión de bienes sociales sustanciales (defensa nacional, orden interno, administración de justicia, mantenimiento de la casa del soberano de la nación y la dotación de obras públicas para facilitar el comercio y la educación, etc.). En tanto que, John M. Keynes (1936) menciona la ampliación de las funciones del gobierno, ya que este puede mitigar las dificultades económicas y actuar de manera directa sobre el consumo, la inversión, el empleo, la tasa de interés y, a través de la política ser responsable de paliar un déficit presupuestario para conseguir una nueva posición de equilibrio.. 2.1.1 ECONOMÍA PÚBLICA. La Economía Pública integra el estudio de la Hacienda Pública, considera el rol del Sector Público en la economía, el comportamiento de las administraciones públicas y de las empresas públicas; así como también, la intervención de la autoridad pública en la economía de mercado, principalmente, en temas de ingresos y gastos públicos (Álvarez, Corona & Díaz, 2007). Es decir, trata del desempeño público que se lleva a cabo con dichos ingresos y gastos, tomando en cuenta los efectos que conlleva; analiza los presupuestos públicos, los posibles efectos de los déficits presupuestarios y la deuda pública, además de la forma de financiarlos y lograr estabilidad económica. La Hacienda Pública se define como el conjunto de las diversas actividades del Estado que se estructuran conforme al estudio de los ingresos públicos y de los procedimientos técnicos e idóneos para obtenerlos, en relación con los gastos.

(23) 9. públicos y el plan o presupuesto general del Estado (Pérez & Amorós, 1984). Su existencia se debe a los fallos del mercado, en el alcance de objetivos esenciales en un sistema económico, y la necesidad de disponer de un proceso político de decisión en materia de índole pública. Las decisiones en cuanto a la Hacienda Pública están fuertemente vinculadas a los objetivos de política económica vigentes en el país. La intervención del Estado en la economía está justificada debido a que corrige los fallos de mercado, es decir, en las circunstancias en las que el mercado no es eficiente, para elevar el nivel de bienestar general del país. Stiglitz (2000) enumera los fallos de mercado siguientes13: i.. Fallo de la competencia, al no existir la competencia perfecta.. ii.. Bienes Públicos que no son suministrados por el mercado o la cantidad que este provee es insuficiente.. iii.. Externalidades producidas cuando las actividades económicas de un agente económico producen efectos externos.. iv.. Mercados incompletos, no suministran algún bien o servicio.. v.. Fallos de la información (información imperfecta), el mercado por sí solo suministra poca o la vez incompleta información a los consumidores sobre productos o mercados.. vi.. Paro, inflación y desequilibrio, perturbaciones económicas. En definitiva, la importancia del estudio de la hacienda púbica reside en el. hecho de que el Estado debe garantizar una provisión continua de bienes públicos; así como también, la programación de ingresos y gastos públicos para alcanzar una distribución equitativa de la renta y la riqueza nacional. De igual modo, inducir el desarrollo de la actividad económica a través de los estímulos fiscales o del gasto productivo (Pérez & Amorós, 1984).. 13. Stiglitz, Joseph E. (2000). La Economía del Sector Público. Bosch. 3era. Ed. Barcelona. pp. 92101..

(24) 10. Debido al proceso de modernización intensamente acelerado, la hacienda pública es de carácter trascendental en el ámbito económico y político tanto para uso técnico e información de dominio público.. 2.1.2 SECTOR PÚBLICO. Básicamente el Sector Público garantiza la conducción del Estado, a través de servicios generales de administración, estructura legal básica, legislación, provisión pública y financiación de bienes y servicios que el mercado es incapaz de suministrar en forma eficiente y equitativa. Realiza también actividades asignativas y redistributivas, influyendo en la vida económica de los individuos como consumidores, ahorradores, trabajadores, empresarios, etc. Debido al incremento del tamaño de las economías de mercado y las relaciones internacionales conjuntamente con el cambio en las instituciones fiscales, la dimensión e influencia de la actividad del sector público en la economía se ha acrecentado e intercede en diversos ámbitos. Los esfuerzos del Sector Público se centran en atender un conjunto de amplias y nuevas necesidades sociales demandadas por las mayorías, además de las tradicionales, tales como: el desarrollo de políticas de bienestar colectivo o social, la regulación de las transacciones económicas para el eficiente funcionamiento de los mercados, la financiación de su actividad propia principalmente a través de los impuestos, el establecimiento de regímenes de comercio, la asignación eficiente de recursos, las transferencias monetarias, etc.; procurando la eficiencia económica y la equidad en su actuación (Albi, González & Zubiri, 2004). En definitiva, “la actividad desempeñada por el sector público, tanto en términos cuantitativos como cualitativos, constituye un pilar necesario para el funcionamiento del sistema económico en general” (Álvarez et al., 2007, p. 16)..

(25) 11. 2.1.2.1 Estructura del Sector Público. ·. Subsectores del Sector Público. El sector público está compuesto por dos subsectores (FMI, 2001): i.. Sector Público Financiero (SPF) Agrupa las entidades gubernamentales que tienen competencia para desarrollar actividades consistentes en el área de las finanzas públicas. Incluye corporaciones públicas: monetarias (incluso el banco central) y no monetarias (FMI, 2007c).. ii.. Sector Público No Financiero (SPNF) Agrupa a aquellas instituciones que perciben recursos directamente del Estado para gestionar la provisión de bienes y servicios públicos no financieros.. ·. Agentes Integrantes del Sector Público. Entidades que lo integran (FMI, 2001): a. Administración Central: Esta administración comprende las entidades cuya actividad principal es desempeñar las funciones del gobierno, es decir, “tienen poder legislativo, judicial o ejecutivo sobre otras unidades institucionales14 dentro de un área determinada” (p.10). Comprende: i. Gobierno Central El gobierno central tiene autoridad política en todo el territorio del país y está en la capacidad de formular políticas de ingresos, gastos y financiamiento. 14. La unidad institucional es una entidad económica que tiene capacidad de poseer activos, incurrir en pasivos y realizar actividades económicas y transacciones con otras entidades (FMI, 2001)..

(26) 12. ii. Organismos de la Administración Central Constituyen. un. grupo. de. ministerios,. secretarías. y. departamentos. b. Seguridad Social El fondo de seguridad social se ocupa de la operación de uno o más sistemas de seguro social. c. Gobiernos Locales Los gobiernos locales se limitan a zonas geográficas determinadas dentro del territorio del país. Estos gobiernos atienden una amplia gama de necesidades de los residentes locales.. 2.1.2.2 Funciones del Sector Público Musgrave (1968) puntualiza como primordiales las siguientes funciones del sector público: §. Asignación eficiente de recursos Procura satisfacer las necesidades públicas a través de la provisión eficiente y directa de bienes y servicios públicos 15/sociales, con la finalidad de lograr un crecimiento económico equilibrado, que el sistema de mercado no puede proveer mediante la interacción entre productores y consumidores individuales.. §. Redistribuir la renta nacional de manera equitativa y justa Los programas de ingresos públicos y gastos públicos deben ser seleccionados conforme a la capacidad para alcanzar los ajustes. 15. Los bienes públicos se caracterizan porque la misma unidad del bien producida por el Estado puede ser consumida simultáneamente por todos los individuos, y también no se puede excluir a algún individuo del consumo del mismo. Poseen la propiedad de no rivalidad en el consumo, es decir que “el consumo de dicho bien por un individuo no disminuye la cantidad disponible del mismo para el resto de los individuos” (Albi, et al., 2004, p. 71)..

(27) 13. deseados respectivamente en la distribución de la renta y el patrimonio o riqueza nacional (Musgrave & Musgrave, 1992), y de esta forma corregir, atenuar y reducir las desigualdades sociales. Esta función constituye un eje para delimitar las políticas de impuestos y de transferencias. §. Contribuir a la estabilización económica. La intervención del Estado se realiza mediante decisiones de política económica, más precisamente de política presupuestaria, por medio del ajuste de la demanda efectiva, de los gastos totales y el nivel de producción. Estas decisiones tienen como objetivo obtener y mantener un nivel de empleo alto, con un grado razonable de estabilidad de los precios y una tasa adecuada de crecimiento económico.. 2.1.2.3 Gasto Público. Pérez y Amorós (1984) explican que el Gasto Público es un instrumento primordial del accionar del Estado para la consecución del pleno empleo, la elevación de la renta nacional y la corrección de oscilaciones cíclicas. Greco (2003) define al gasto público como: Erogaciones dinerarias realizadas por el Estado conforme a la ley, para cumplir sus fines, dar alcance a objetivos trazados en torno a la política económica, la adquisición de bienes y factores productivos aplicados a la producción de bienes y servicios para satisfacer las necesidades públicas. Es decir, el gasto público es la renta total de la economía que se destina al consumo y a la inversión en un período determinado (p. 223).. 2.1.2.3.1 Gastos Fiscales Los gastos fiscales son las concesiones realizadas a favor de los agentes económicos a través del sistema fiscal, con cargo al presupuesto general de la.

(28) 14. Nación (Mendiluce, 2001). Implican el diseño conjunto de programas y planes de acción referentes a las políticas de gobierno, con la finalidad de corregir los fallos de mercado y ejecutar los planes de desarrollo. La clasificación bajo el criterio económico de los gastos públicos comprende (Figura 1): §. Gastos Corrientes Son los pagos o desembolsos realizados periódicamente para el normal funcionamiento de la actividad del sector público no financiero.. §. Gastos de Capital o Inversión Los gastos de capital son los que se destinan a la adquisición directa de activos físicos e intangibles que incrementan el patrimonio del Estado. Los gastos de inversión tienen por finalidad incrementar la infraestructura física y el patrimonio nacional.. Figura 1.- Clasificación de los Gastos Públicos. Efectivos. § Administración, Sueldos y salarios. § Producción y compra de bienes y servicios públicos § Intereses de la deuda. Corrientes. De GASTOS. Transferencias as. PÚBLICOS. Corrientes. De Capital o Inversión. § Prestaciones sociales § Subvenciones § Transferencias al exterior. § Formación Bruta de Capital Público § Adquisición neta de activos no financieros no producidos § Transferencias de capital. Fuente: Elaboración propia referente a bibliografía diversa..

(29) 15. El gasto público debe funcionar como instrumento primordial en la redistribución del ingreso y riqueza nacional, el alcance de la equidad social con el cierre de brechas de desigualdad, la dotación de infraestructura para el desarrollo económico y la consecución de los objetivos de desarrollo nacional planteados (Álvarez, s.f).. 2.1.2.4 Ingresos Públicos. El sector público requiere un flujo de medios, denotados como Ingresos Públicos, para hacer frente a los gastos resultantes de su accionar en general y a la provisión de bienes y servicios públicos. Estos ingresos se obtienen por la gestión tributaria, utilidades de empresas públicas, venta de recursos de la nación y activos fijos. Mendiluce (2001) define a los ingresos públicos como: El total de ingresos o rentas percibidos por los distintos factores productivos al interior de un país como resultado de la actividad económica desarrollada en un período de tiempo (p.167).. 2.1.2.4.1 Ingresos Fiscales. Son aquellos ingresos públicos percibidos mediante carácter coactivo16 del Estado a través de los impuestos, con la finalidad de contribuir al financiamiento de las actividades públicas (Pérez & Amorós, 1984). Álvarez, et al. (2007) se refieren a los ingresos fiscales solo como “una desviación de la capacidad de compra de los canales de consumo privado y de la formación privada de capital a los de consumo colectivo y a la formación pública de capital” (p. 20). Los ingresos públicos se clasifican en (Figura 2):. 16. Dícese de la capacidad legal para detraer recursos de manera obligatoria de los individuos..

(30) 16. §. Ingresos Ordinarios Son aquellos ingresos conseguidos periódicamente a través de los tributos, tasas, venta de recursos y utilidades de las empresas públicas.. o Ingresos Originarios Proceden del accionar de la economía pública, es decir, de la propiedad patrimonial o industrial del Estado. En el ámbito de precios, Einaudi (1962) distingue tres modalidades básicas:. - Precios Cuasiprivados Son obtenidos mediante la aplicación precisa y rigurosa de las normas del mercado por la prestación, por parte del Estado, de un beneficio individual que influye en el bienestar común con fines públicos.. - Precios Públicos Son percibidos por el Estado en contraprestación de servicios y actividades que proporcionan un beneficio individual, y también público; estos tienden a cubrir el coste de producción del servicio prestado.. - Precios Políticos Es la compensación pagada (puede ser inferior al coste de producción de los bienes) por los individuos al Estado debido al beneficio individual que proporciona el bien o el servicio prestado, y da origen a un beneficio colectivo.. o Ingresos Derivados Proceden del accionar coercitivo del poder del Estado a través de contribuciones de carácter obligatorio por parte de los ciudadanos..

(31) 17. Estos ingresos se subdividen en: - Tasas Ingresos coactivos caracterizados por la contraprestación directa por parte del Sector Público que se pagan periódicamente conforme a la utilización de los servicios públicos. - Contribuciones Especiales Son aquellos tributos que “se cobran en virtud de un servicio público indivisible y que se exigen mediante una acción coactiva a ciertos sujetos de la colectividad que han sido beneficiados con aquel servicio” (Pérez & Amorós, 1984, p.52). - Impuestos Los. impuestos. son. de. naturaleza. obligatoria,. no. reembolsables y carecen de compensación directa. El gobierno los establece como un instrumento eficaz de financiación de sus diversas actividades, muchas de las veces aportan la mayor cuantía de los ingresos que posee el Estado (Pérez & Amorós, 1984). Los impuestos se dividen en (Musgrave & Musgrave, 1992): v Impuestos Directos Se. consideran a. aquellos impuestos que. gravan. la. adquisición de renta o la tenencia de riqueza. v Impuestos Indirectos Se consideran a aquellos impuestos que gravan usos de la renta, como el consumo. La carga impositiva puede ser trasladada a otro agente económico..

(32) 18. §. Ingresos Extraordinarios De manera excepcional estos ingresos se perciben a partir de la enajenación de bienes nacionales, emisión de moneda o concertación de créditos internos o externos, produciendo una reducción del patrimonio neto del Estado.. Figura 2.- Clasificación de los Ingresos Públicos. Rendimientos del Patrimonio del Estado o precios privados Originarios Otros Precios Ordinarios. § Precios Cuasiprivados § Precios Públicos § Precios Políticos Directos. Impuestos Indirectos. Derivados. INGRESOS PÚBLICOS. § Tasas § Contribuciones Especiales § Cotizaciones Sociales. Extraordinarios. §. Emisión de Deuda Pública. §. Enajenaciones Patrimoniales. Fuente: Pérez y Amorós, 1984, pág. 50. 2.1.2.5 Presupuesto del Sector Público. El presupuesto del sector público se define como un marco jurídico y económico al que deben ajustarse los gastos e ingresos del sector público. Tal como menciona Neumark (citado en Albi, et al., 2004) el presupuesto es un.

(33) 19. resumen sistemático y cifrado de las previsiones de gastos y estimaciones de ingresos previstos para cubrir dichos gastos; está elaborado en períodos regulares. y. determinados. con. anterioridad,. condicionado. al. contexto. macroeconómico en el que se desarrollan los criterios de la política general gubernamental. El presupuesto es un instrumento imprescindible para la implementación de reformas y políticas públicas, está orientado al incremento de la capacidad de respuesta a las demandas sociales en cuanto a la calidad de los servicios suministrados por el Estado. El proceso presupuestario debe estar ajustado a lo establecido en la base legal, es decir, debe seguir un orden y tener ciertas características que garanticen el control, la eficiencia y la posterior efectividad del mismo. Entre estas características se tienen: la anticipación, que hace referencia a la previsión de las operaciones del sector público en un período próximo en el presupuesto; la cuantificación, referente a la ordenación de las diversas cuentas integrantes del presupuesto; la obligatoriedad, por la cual el sector público está en el deber de cumplir el presupuesto; y la regularidad, que indica que se elabora y ejecuta en períodos de tiempo regulares, normalmente con duración de un año. El presupuesto cuenta con el objetivo de presentar la cuantía de recursos destinados a los principales propósitos que persigue el sector público en un período determinado de tiempo, permitiendo analizar el impacto de la actividad pública sobre la actividad económica nacional y conseguir el aumento de la eficiencia pública a través del control.. 2.2. POLÍTICA FISCAL Y DEUDA PÚBLICA. La actividad económica de las administraciones públicas se describe a través de tres cuentas: Cuenta de Operaciones Corrientes, Cuenta de Capital y Cuenta Financiera..

(34) 20. §. Cuenta de Operaciones Corrientes. Describe las operaciones reales (comercio y rentas) producidas entre los residentes de un país y el resto del mundo en un período de tiempo dado. Incluye las operaciones procedentes de la balanza comercial o de mercancías, servicios, rentas y transferencias corrientes.. §. Cuenta de Capital. Describe las operaciones vinculadas a la inversión en activos no financieros. Su saldo es la capacidad o necesidad de financiación derivada de la diferencia entre los recursos y empleos de capital. Incluye las transacciones debidas a transferencias de capital y la adquisición de activos no financieros (tangibles e intangibles), no producidos17.. §. Cuenta Financiera. Registra la variación entre activos y pasivos financieros.. 2.2.1 DÉFICIT PÚBLICO. Concisamente, si los ingresos son superiores a los gastos públicos, en un período determinado, hay superávit público. De otro modo, si los gastos públicos sobrepasan a los ingresos públicos se traduce en déficit público, mismo que es financiado por el país mediante endeudamiento público. Debido a las distintas operaciones que se realizan en el sector público, es preciso definir los conceptos principales de déficit/ superávit público, referente al saldo presupuestario18. Albi, et al. (2004) proponen las siguientes definiciones en base a las fases del gasto consideradas, las partidas integrantes y el sujeto:. 17. Los activos no financieros no producidos tienen origen natural, comprenden la tierra, terrenos, activos del subsuelo y otros activos materiales e inmateriales que pueden utilizarse en la producción de bienes y servicios (FMI, 2009d). 18 La diferencia entre ingresos y gastos públicos determina el saldo presupuestario..

(35) 21. §. La Capacidad o Necesidad de Financiación (NF): está dada por la diferencia de los recursos19 y empleos20 de capital, y muestra el total neto de recursos que las Administraciones Públicas ponen a disposición o demandan de otros sectores institucionales. En términos de Contabilidad Nacional son el superávit o déficit público no financiero.. §. Superávit o Déficit Primario (DP). Se calcula como la diferencia de la necesidad de financiación (NF) y la carga neta de intereses de la deuda pública.. ‫ܲܦ‬௧ ൌ ܰ‫ܨ‬௧ െ ‫ܫ‬௧ ൌ ܰ‫ܨ‬௧ െ ݅௧ ‫ܤ‬௧ିଵ. donde: DPt. es el déficit primario en el año t.. NFt. es la necesidad de financiación en el año t.. It. son los intereses de la deuda en el año t.. it. es el tipo de interés medio de la deuda en el año t.. Bt-1. es el volumen de la deuda pública en el año anterior.. (1). El superávit o déficit primario es utilizado como indicador del grado de disciplina o sostenibilidad de la política presupuestaria.. §. Capacidad o Necesidad de Endeudamiento (variación de pasivos financieros) (NE) Se obtiene sumando la necesidad de financiación (o restando la capacidad de financiación) a la variación neta de activos financieros (y sumando, en su caso, las variaciones de pasivos que suponen gasto en el ejercicio). ܰ‫ܧ‬௧ ൌ ܰ‫ܨ‬௧ ൅ ܸ‫ܨܣ‬௧. 19. (2). Los recursos de capital “son la suma del ahorro y los impuestos sobre el capital, ayudas a la inversión y otras transferencias de capital recibidas”. (Albi, et al., 2004, p. 28) 20 Los empleos de capital son la inversión pública, las ayudas a la inversión y otras transferencias de capital entregadas a otros sectores como aportación para su formación bruta de capital. Ibíd., p. 29..

(36) 22. donde: NEt. es la necesidad de endeudamiento en el año t.. VAFt es la Variación neta de activos financieros en el año t. La NE determina el importe por el que el Sector Público debe adquirir deuda para dar atención a todas sus operaciones.. §. Capacidad o Necesidad de Financiación – Gastos de Inversión (DR) Se define como la variación en el endeudamiento real entre dos períodos. ‫ܴܦ‬௧ ൌ ‫ܤ‬௧ Τܲ௧ െ ‫ܤ‬௧ିଵΤܲ௧ିଵ ൌ ܰ‫ܨ‬௧ Τܲ௧ െ ȫ௧ ሺ‫ܤ‬௧ିଵ Τܲ௧ ሻ. (3). donde: DRt. es el déficit real en el año t.. Bt. es la deuda pública en el año t.. Pt. es el precio en el año t. Pt-1. es el precio en el año t-1. Πt. es la tasa de inflación en el año t.. 2.2.2 DEUDA PÚBLICA. Burnside (2005) define a la deuda pública como “el importe del saldo actual financiero de pasivos que los residentes de un país adeudan en conjunto a los no residentes y que requerirá el pago de capital y/o interés en algún momento en el futuro” (p. 85). La deuda pública permite la suavización intertemporal del consumo en el tiempo, constituyendo un ingreso básico para la financiación de las actividades del Estado y el cumplimiento de los objetivos de política en torno a estabilidad y desarrollo económico (Armendáriz, 2006)..

(37) 23. 2.2.2.1 Clasificación de la Deuda Pública. De forma general, se considera la siguiente categorización: i.. Deuda Pública. Considera la deuda de todos los agentes integrantes del sector público (Administración Central, Gobiernos Autónomos y Empresas Públicas). a. Deuda Pública Interna21. Comprende aquellos fondos originados en los mercados monetarios y de capitales del país. b. Deuda Pública Externa. “Viene denominada en alguna divisa externa, y su suscripción se realiza en el mercado exterior hacia el que va orientada la emisión, con el objetivo de captar el ahorro extranjero para financiar el déficit” (Álvarez et al., 2007, p. 262). c. Deuda Pública a corto plazo. Es emitida con prescripción inferior o igual a un año, suele ser instrumento de política monetaria y su carácter es coyuntural (deuda flotante). d. Deuda Pública a largo plazo. Es emitida con prescripción superior a un año, suele ser instrumento de financiación y de consecución de objetivos de carácter estructural (deuda consolidada).. La utilización de la deuda como medio de financiación de los gastos puede colocar en riesgo las políticas de estabilización realizadas por el Gobierno Central.. 21. La Deuda del Estado es emitida por el sector público central..

(38) 24. 2.2.3 POLÍTICA FISCAL. Álvarez (s.f) define a la política fiscal como: El conjunto de medidas relativas al régimen tributario, gasto público, endeudamiento interno y externo del Estado, y a las operaciones y situación financiera de las entidades y organismos autónomos o paraestatales, por medio de los cuales se determina monto y distribución de la inversión y consumo públicos como componentes del gasto nacional (p.58). La política fiscal es el instrumento primordial de intervención de la economía, necesaria para mantener la estabilidad económica, ya que suaviza los cambios en los ciclos económicos. Ochoa et al. (2002) consideran que la política fiscal persigue objetivos macrofiscales, relacionados con evitar déficit fiscales y deudas crecientes y recurrentes; mantener una política flexible que asegure una respuesta adecuada y pertinente a shocks tanto internos como externos; y gestionar niveles racionales y estables de tasas impositivas. Asimismo busca objetivos micro-estructurales en el ámbito de programas sociales, provisión de bienes y servicios públicos prioritarios, en tanto que pretende incrementar la capacidad de gestión fiscal. El gobierno determinará la política a seguir conforme a la situación económica del país, de una manera expansiva o restrictiva.. §. Política Fiscal Expansiva El Estado efectúa la política fiscal expansiva o multiplicadora cuando la economía está en depresión. Esta política se realiza mediante el estímulo de la demanda agregada, al impulsar la inversión pública inicial que incita la inversión privada a través del incremento del gasto público, que a su vez aumenta la producción y reduce el desempleo; a la par, se disminuyen los impuestos, lo que conlleva al incremento del consumo y la inversión. Con el empleo de esta política se tiende a incurrir en déficit debido a que se genera un desahorro en la economía..

(39) 25. §. Política Fiscal Restrictiva/Contractiva El punto focal de esta política es frenar la demanda agregada, puesto que la economía se encuentra en expansión con una inflación muy alta. Entonces, generalmente, se reduce el gasto público con la intención de disminuir la producción y se suben los impuestos para disminuir el consumo. Mediante esta política se tiende a incurrir en superávit debido a que se genera un ahorro en la economía.. Marfan (1986) señala que la política fiscal está condicionada por factores independientes de la autoridad económica del Estado, y también supeditada a la actuación de otros agentes y parámetros no fiscales. Así tenemos: §. Política Fiscal Endógena o No Discrecional Esta política supone que el déficit fiscal se ajusta de manera endógena, considerando los estabilizadores automáticos que resultan de la dinámica interna de las variables fiscales. La política no discrecional proviene de instancias no pertenecientes al ámbito estrictamente fiscal, pero que condicionan el manejo del sector público, es decir, resalta aquellos aspectos que competen a la autoridad fiscal a adaptarse endógenamente.. §. Política Fiscal Exógena o Discrecional Las decisiones de política fiscal recaen sobre las variables exógenas, cuyas variaciones residen en la discreción de la autoridad económica con el propósito de influir sobre otras variables macroeconómicas relevantes.. Ámbitos macroeconómicos de intervención de la política fiscal: i.. Equilibrio en la demanda de bienes y servicios, consistente en la determinación del ahorro y la inversión. Aquí se destacan los componentes del gasto de los sectores privado, público y externo..

(40) 26. ii.. Equilibrio en el mercado de activos (sistema financiero), derivado de la diferencia entre ingresos y gastos fiscales, lo cual resulta en superávit o déficit fiscales con acciones de colocación o retiro de activos a través de operaciones de deuda.. iii.. Mercado de factores, del cual procede la oferta agregada (bienes y servicios) relacionada con la demanda agregada. La política fiscal puede contratar directamente los factores (como empleo público e inversión pública) e incidir de esta manera en la oferta agregada.. 2.3. SOSTENIBILIDAD FISCAL. Ochoa, Zeijas & Zavarce (2002) definen una política fiscal como sostenible “cuando la trayectoria de ingresos y gastos del gobierno no conducen a una acumulación excesiva de pasivos” (p.3). La sostenibilidad fiscal se relaciona con la dinámica de la deuda a través de la restricción presupuestaria intertemporal de gobierno. Burnside (2005) se refiere a la sostenibilidad fiscal como: La capacidad de un gobierno para mantener de manera indefinida, en el tiempo, el mismo conjunto de políticas fiscales y monetarias sin dejar de ser solvente, es decir, caer en default o cesación de pagos de la deuda en la actualidad o en un tiempo en el futuro (p.11). Una de las funciones del análisis de la sostenibilidad fiscal es dar a conocer alguna indicación referente a si el Estado está en la posibilidad de continuar empleando indefinidamente una combinación de políticas presupuestarias o fiscales en la economía del país (Horne, 1991). Desde la perspectiva de Álvarez (s.f): Una política fiscal sostenible debe asegurar que el valor presente del stock de la deuda pública vaya a cero en el infinito. Esto significaría que el valor.

(41) 27. presente del stock existente de la deuda pública será idéntico al valor presente de los superávits primarios futuros (p.64). La política fiscal puede actuar en tres niveles22: ·. Nivel Agregado, donde se enfatiza el resultado financiero (total de ingresos y gastos), y las consecuencias fiscales de la acumulación de activos y pasivos.. ·. Nivel Sectorial, desde la perspectiva de la estructura de los ingresos y gastos.. ·. Nivel de Programas, centrado en la eficiencia microeconómica de los programas diseñados en función de los ingresos y gastos.. 2.3.1 RESTRICCIÓN PRESUPUESTARIA. La restricción presupuestaria relaciona el gasto público, los ingresos fiscales y el déficit, de manera que permite observar cómo se financia la obligación inicial de la deuda a través de superávit primarios. La implicación de la restricción presupuestaria es que si el gobierno presenta déficit primarios hoy, en el futuro, tendrá que mantener superávit primarios que serán más cuantiosos que los déficit actuales (Burnside, 2005). El déficit presupuestario23 se expresa mediante la ecuación siguiente:. ‫݂݁ܦ‬௧ ൌ ‫ݎ‬௧ ‫ܤ‬௧ିଵ ൅ ‫ܩ‬௧ െ ܶ௧. (4). donde: Deft. es el déficit presupuestario en el período t.. rtBt-1 es el pago de intereses por la deuda pública acumulada en el período anterior.. 22 23. Ochoa et al. 2002, p.42. Álvarez s.f., p.65..

(42) 28. Gt. son los gastos del gobierno durante el período t.. Tt. son los ingresos fiscales del gobierno durante el período t.. La restricción presupuestaria del gobierno expresa que el déficit en el período t es igual al incremento de la deuda, conforme a la ecuación24 descrita a continuación:. donde:. ‫ܤ‬௧ െ ‫ܤ‬௧ିଵ ൌ ‫ݎ‬௧ ‫ܤ‬௧ିଵ ൅ ‫ܩ‬௧ െ ܶ௧. (5). Bt. es el monto de la deuda pública acumulada en el período actual t.. Bt-1. es el monto de la deuda pública acumulada en el período anterior.. Iterando los términos se puede expresar la ecuación de la siguiente manera:. donde:. ‫ܤ‬௧ ൌ ሺͳ ൅ ‫ݎ‬௧ ሻ‫ܤ‬௧ିଵ ൅ ܵ௧. (6). rt. es la tasa de interés real del período t (se supone constante).. St. es el superávit primario.. Esta ecuación es una identidad contable y se limita a establecer que el gobierno financia cualquier brecha entre sus ingresos y gastos y sus obligaciones a través de la financiación de la deuda (Bt – Bt-1).. 2.3.2 VULNERABILIDAD FISCAL. La vulnerabilidad fiscal denota el grado de exposición de la política fiscal a factores económicos, políticos y sociales que. puedan. comprometer la. consecución de los objetivos y metas planteadas por el gobierno; y en efecto su. 24. Variables expresadas en términos reales.

(43) 29. sostenibilidad. Bajo este criterio es posible determinar los factores que podrían alterar la sostenibilidad de la política fiscal (Ochoa et al., 2002). El análisis de vulnerabilidad conlleva la premura de construir indicadores que tengan la capacidad de prever y medir situaciones que obstruyan el pago de la deuda, bajo la coyuntura actual del país..