PROYECTO CONSERVACIÓN DE BOSQUES Y SOSTENIBILIDAD EN EL CORAZÓN DE LA AMAZONÍA (P144271)
GEF-Banco Mundial
Marco de procedimiento para el manejo de restricciones involuntarias en el acceso a los recursos naturales en áreas de Reserva Forestal de la Amazonia1
ENTIDADES EJECUTORAS
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Parques Nacionales Naturales de Colombia (PNNC) Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas (SINCHI) Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM) Patrimonio Natural - Fondo para la Biodiversidad y Áreas Protegidas (FPN)
Bogotá, agosto de 2014
1 Este documento fue elaborado por la Coordinación del proceso de preparación del proyecto, en cabeza de
Doris Ochoa, con la colaboración de María Cristina Pacheco y Francisco López, profesionales de la Dirección Territorial Amazonia de Parques Nacionales Naturales de Colombia y Patricia Falla y Deyanira Vanegas, consultoras.
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Marco de procedimiento para el manejo de restricciones en el acceso a los recursos naturales en áreas de Reserva Forestal de la Amazonia
Tabla de contenidos 1. Introducción
2. Descripción general del proyecto
3. Definición de áreas a las que aplica el Marco de Procedimiento
4. Actividades del proyecto asociadas al ordenamiento de usos y manejo de recursos naturales
4.1 Descripción del proceso de determinación de las áreas con función amortiguadora del Parque Nacional Natural Serranía de Chiribiquete
4.2 Descripción del proceso de sub-zonificación de áreas tipo A de Reserva Forestal de la Amazonia, importantes para el mantenimiento de la conectividad y la funcionalidad ecosistémica regional – diseño de nuevas áreas protegidas del orden regional
4.3 Impactos potenciales 5. Evaluación social
5.1 Departamento del Guaviare 5.2 Departamento del Caquetá
6. Principios que orientan el manejo de las restricciones involuntarias de acceso a recursos naturales en áreas de Reserva Forestal de la Amazonia
6.1 Principios generales
6.2 Principios específicos para el manejo de restricciones involuntarias de acceso a recursos naturales en el proceso de delimitación y zonificación de las áreas con función amortiguadora
6.3 Principios específicos para el manejo de restrciciones involuntarias de acceso a recursos naturales en el proceso de diseño de nuevas áreas protegidas del orden regional
7. Procedimiento
8. Arreglos Institucionales 9. Divulgación
Conservación de bosques y sostenibilidad en el Corazón de la Amazonia Marco de procedimiento para el manejo de restricciones involuntarias en el acceso a
los recursos naturales en áreas de Reserva Forestal de la Amazonia
1. Introducción
Este documento presenta el Marco de Procedimiento para el Manejo de Restricciones Involuntarias en el Acceso a los Recursos Naturales en Áreas de Reserva Forestal de la Amazonia (MP), para el Proyecto “Conservación de los Bosques y Sostenibilidad en el Corazón de la Amazonia Colombiana”.
De acuerdo con las políticas operacionales del Banco Mundial, es necesario preparar un conjunto de normas de procedimiento cuando un proyecto podría provocar “la restricción involuntaria del acceso a zonas calificadas por la ley como parques o zonas protegidas, con los consiguientes efectos adversos para la subsistencia de las personas”. Dadas estas circunstancias, la política prevé que “estas personas deberán recibir asistencia en sus esfuerzos por mejorar o restablecer sus medios de subsistencia en una forma que mantenga la sustentabilidad de los parques y las zonas protegidas”. Además, se entiende que “la restricción involuntaria de acceso comprende las restricciones del uso de los recursos impuestas a las personas que viven fuera del parque o zona protegida”2
.
El ámbito de aplicación de este Marco de Procedimiento es el proceso de planeación y
diseño de la zona de amortiguación del Parque Nacional Natural Serranía de Chiribiquete y
de las nuevas áreas protegidas de carácter regional necesarias para el mantenimiento de la conectividad Andes-Amazonia y la funcionalidad ecosistémica regional. Estas son las únicas actividades financiadas por el Proyecto. El proceso de planeación en mención no dará lugar a restricciones de acceso a los recursos naturales ni tendrá impactos sobre los medios de vida o los activos físicos de la población.
La declaración formal de las áreas, la adopción de las reglamentaciones de uso y manejo y la implementación de las correspondientes estrategias de manejo, son actividades que no serán financiadas con recursos del Proyecto, pues se desarrollarán con posterioridad al mismo. En este sentido, el proyecto “Conservación de bosques y sostenibilidad en el Corazón de la Amazonia” no provocará menoscabo de los medios de subsistencia. Pero sí le corresponde formular una serie de recomendaciones, a modo de plan de acción, que las autoridades competentes podrán adoptar en el momento de declarar las áreas, reglamentar sus usos y formular y poner en marcha los respectivos planes de manejo.
En consecuencia, el MP tiene por objeto establecer el proceso mediante el cual los miembros de las comunidades participarán en (i) el desarrollo de las rutas definidas en el proyecto para la planificación (delimitación y zonificación) de las áreas con función de amortiguación, así como para el diseño y planeación de las áreas protegidas del orden regional; (ii) la identificación y evaluación social de los impactos que pueden generar las
2Banco Mundial, Manual de Operaciones. Políticas Operacionales. Reasentamiento involuntario, OP 4.12,
actividades mencionadas, incluida la definición de los pobladores que podrían verse afectados; y (iii) la definición de las recomendaciones sobre las medidas de asistencia que se podrían proponer a las autoridades competentes para mejorar los medios de vida y elevar la sostenibilidad ambiental del territorio.
El MP se apoya en instrumentos estandarizados de gestión de las áreas protegidas en el país que han sido desarrollados en el marco de la Política de Participación Social en la Conservación por Parques Nacionales Naturales de Colombia y se ajustan a la normatividad del país.
2. Descripción general del proyecto
El objetivo general del proyecto es mejorar la gobernanza y promover la gestión sostenible de paisajes para reducir la deforestación y conservar la biodiversidad en los bosques de la Amazonia Colombiana.
El proyecto se estructura en 4 componentes: (i) Áreas Protegidas. (ii) Mejor gobernanza, manejo y monitoreo de los bosques. (iii) Programas sectoriales para el manejo sostenible del paisaje. (iv) Coordinación, monitoreo y evaluación (M&E).
Componente 1: Áreas protegidas. Este componente busca: (a) mejor efectividad de
manejo en el Parque Nacional Natural Serranía de Chiribiquete y las áreas circundantes que cumplen la función de amortiguación; y (b) incremento de la financiación disponible para cubrir el costo total de manejo de 2.7 millones de hectáreas de áreas protegidas. La implementación de este componente está cargo de PNN y FPN.
Componente 2: Mejor gobernanza, manejo y monitoreo de los bosques. Este
componente incluye (a) incremento de la capacidad institucional de las autoridades ambientales del orden nacional, regional y local, así como de las autoridades indígenas, incluida la sostenibilidad financiera, para el manejo sostenible del paisaje, el monitoreo y la gobernanza de la frontera de la selva de la Amazonia; (b) incremento en la capacidad institucional para el monitoreo de la reducción de emisiones de GEI, en concordancia con el Sistema Nacional de Monitoreo de Bosques y Carbono (SNMBYC); c) disponibilidad de información pública validada sobre reducción de la deforestación en el área del proyecto, comparada con el nivel de referencia de emisiones sub-nacional de la Amazonia, incluidas las estimaciones de carbono en bosques naturales realizadas para el área del proyecto; y (d) garantía de conservación de por lo menos 95% de las reservas de carbono, en el área del proyecto, por la vida del mismo. Este componente será implementado por IDEAM, PNN, MADS and PNF, de conformidad con sus competencias
Componente 3: Programas sectoriales para la sostenibilidad y el manejo del paisaje.
biodiversidad, restauren los ecosistemas y reduzcan las emisiones GEI; y (c) estímulo de prácticas de manejo de la tierra y de otros recursos naturales que controlen los principales motores y causas de la deforestación y contribuyan a la restauración de las coberturas en áreas prioritarias identificadas, a la vez que se mejoran los medios de vida de la población local. PNN, MADS y FPN serán los responsables de varios de los aspectos de la implementación de los ítems (a) y (b), según sus competencias. SINCHI será responsable de la implementación de los arreglos productivos agroforestales prevista bajo el ítem (c), junto con las organizaciones y familias campesinas de los municipios de San José del Guaviare, Calamar y Cartagena del Chairá.
Componente 4: Coordinación y administración del proyecto, monitoreo y evaluación.
Este componente busca asegurar la coordinación efectiva de las entidades socias, mediante el establecimiento de canales apropiados de comunicación y la creación de espacios de discusión y retroalimentación. De igual modo, tiene como propósito promover la cooperación y la vinculación de actores sociales e institucionales del nivel nacional, regional y local (incluyendo los ministerios y agencias nacionales, los gobiernos departamentales y municipales, y las organizaciones sociales) al desarrollo y seguimiento de las actividades del proyecto. La coordinación de las actividades de los componentes del Proyecto, el monitoreo global de los indicadores de los resultados intermedios y de los objetivos de desarrollo del Proyecto, el cumplimiento de las salvaguardas, la producción de informes de avance y la divulgación de información sobre el Proyecto y sus resultados son actividades constitutivas de este componente. De igual modo, lo son el establecimiento de canales efectivos de comunicación entre las cinco entidades ejecutoras y el desarrollo de mecanismos de participación ciudadana y retroalimentación. La administración del proyecto, incluida la administración financiera y de adquisiciones, se llevará a cabo bajo este componente. FPN estará a cargo de la conducción del componente, bajo la orientación del Comité Ejecutivo (CE) y con el apoyo de Unidad Coordinadora del Proyecto (UCP). Este MP aplica en áreas de Reserva Forestal de la Amazonia. En estas áreas no se conocen experiencias o proyectos comunitarios de base campesina en los que se hayan acordado restricciones al acceso y uso de los recursos naturales, que limiten la aplicación del presente MP, de acuerdo con la OP 4. 12.
3. Definición de áreas a las que aplica el Marco de Procedimiento
En el área de intervención directa del proyecto “Conservación de bosques y sostenibilidad de la Amazonia colombiana” se hallan dos tipos de áreas en las que procedería teóricamente la política operacional de reasentamiento involuntario: Parque Nacional Natural Serranía de Chiribiquete y Reserva Forestal de la Amazonia.
De conformidad con el Código Civil, los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa3. En otras palabras, los ocupantes carecen de un derecho legal o una pretensión reconocible respecto de la tierra que ocupan4. Esta circunstancia no los exime de dar cumplimiento a las normas de uso y manejo de los recursos naturales.
Las áreas de Reserva Forestal de la Amazonía disponen de una zonificación y un ordenamiento que fue el resultado de un amplio proceso de diálogo y retroalimentación con actores sociales e institucionales del nivel local, regional y nacional. Dicha zonificación constituye un elemento orientador para el diseño y la planeación de las actividades del Proyecto.
En particular, en el área del Proyecto se encuentran dos tipos de zona: A y B. Las zonas tipo A son aquellas que garantizan “el mantenimiento de los procesos ecológicos básicos necesarios para mantener la oferta de servicios ecosistémicos, relacionados principalmente con la regulación hídrica y climática; la asimilación de contaminantes del aire y del agua; la formación y protección del suelo; la protección de paisajes singulares y de patrimonio cultural; y el soporte a la diversidad biológica”5. En esta zona se pueden desarrollar las siguientes actividades6:
Fomentar la investigación científica sobre restauración ecológica, biodiversidad, servicios ecosistémicos y manejo forestal sostenible.
Implementar acciones de restauración de coberturas naturales para regular la oferta de servicios ecosistémicos.
Incentivar la reconversión de la producción agropecuaria hacia esquemas de producción sostenible.
Implementar el Certificado de Incentivo Forestal con fines de conservación.
Desarrollar actividades de Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación – REDD, otros mecanismos de mercado de carbono y otros esquemas de distribución de beneficios por servicios ecosistémicos.
Incentivar el aprovechamiento sostenible de fauna, la agricultura ecológica y la biotecnología, según las normas vigentes.
Impulsar la estrategia de emprendimiento de Negocios Verdes y el ecoturismo, siempre y cuando sean compatibles con las aptitudes del suelo y las características de este tipo de zona.
Las zonas tipo B se caracterizan por tener coberturas favorables para un manejo sostenible del recurso forestal mediante un enfoque de ordenación forestal integral y la gestión
3 Ley 160 de 1994, por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural
Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones, artículo 65
4
De acuerdo con la política operacional, estas personas reciben asistencia y no compensación por las tierras que ocupan. Sólo reciben compensación por la pérdida de activos distintos de las tierras.
5 Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Resolución, 1925 de 2013, por la cual se adopta la
zonificación y el ordenamiento de la Reserva Forestal de la Amazonía, establecida en la Ley 2ª de 1959, en los departamentos de Caquetá, Guaviare y Huila y se toman otras determinaciones, artículo 2
integral de la biodiversidad y los servicios ecosistémicos. Para este tipo de zonas se deberá7:
* Propender a la ordenación forestal integral y fomentar actividades relacionadas con la producción forestal sostenible, el mantenimiento de la calidad del aire, la regulación del clima y del recurso hídrico, así como el control de la erosión.
* Estimular la investigación científica aplicada prioritariamente a la restauración ecológica y a la generación de información sobre el manejo forestal de fuentes de productos maderables y no maderables, diversidad biológica y servicios ecosistémicos, de acuerdo con la normatividad vigente.
* Promover el establecimiento de plantaciones forestales comerciales en áreas que por sus condiciones permitan el desarrollo de estas actividades, teniendo en cuenta la evaluación del riesgo.
* Incentivar la reconversión de la producción agrícola y pecuaria existentes hacia esquemas de producción sostenibles, que sean compatibles con las características del tipo de zona.
* Implementar procesos de restauración ecológica, rehabilitación y recuperación de acuerdo con lo establecido en el Plan Nacional de Restauración, con el objeto de proteger las cuencas hídricas para el abastecimiento de agua a las poblaciones y a las actividades económicas.
* Promover la implementación del Certificado de Incentivo Forestal para plantaciones comerciales y para la conservación de que trata la Ley 139 de 1994 y el parágrafo del artículo 250 de la Ley 223 de 1995.
* Los proyectos relacionados con alianzas productivas u otras estrategias, se podrán desarrollar en predios privados, siempre que no implique la ampliación de la frontera agrícola, se evite la reducción de las áreas de bosque natural, cuenten con un componente forestal, no se afecte el recurso hídrico y se ejecuten implementando buenas prácticas.
* Propender por el desarrollo de actividades de desarrollo de bajo carbono, incluyendo las de la Estrategia Nacional para la Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación (REDD), Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) y otros mecanismos de mercado de carbono, así como otros esquemas de reconocimiento por servicios ambientales.
* Impulsar las líneas establecidas en la Estrategia de Emprendimiento de Negocios Verdes, incluida en la Política Nacional de Producción y Consumo Sostenible, y los programas que la implementen, siempre y cuando sean compatibles con las aptitudes del suelo y las características de este tipo de zona.
El Parque Nacional no se encuentra habitado. Razón por la cual no habrá restricciones involuntarias de acceso a los recursos naturales. En las zonas tipo A de Reserva Forestal de la Amazonia tampoco hay asentamientos identificados. Aunque no hay una total certeza sobre el particular. En las zonas tipo B de Reserva Forestal de la Amazonia sí se registra ocupación. Por lo tanto, este marco de procedimiento sólo es procedente para las áreas de Reserva Forestal de la Amazonia.
4. Actividades del proyecto asociadas al ordenamiento de usos y manejo de recursos naturales
En términos de los componentes del proyecto, el componente 1 “Áreas protegidas” y el componente 3” Programas sectoriales para el manejo sostenible del paisaje” desarrollan actividades directas en las áreas de Reserva Forestal de la Amazonia antes descritas, que pueden acarrear eventuales restricciones involuntarias de acceso a los recursos naturales. Dichas actividades son, por un lado, la determinación de las áreas con función amortiguadora del Parque Nacional Natural Serranía de Chiribiquete, en el componente 1. Por otro lado, el componente 3 involucra la subzonificación de áreas tipo A de Reserva Forestal de la Amazonia, importantes para el mantenimiento de la conectividad y la funcionalidad ecosistémica regional, mediante el diseño de nuevas áreas protegidas del orden regional.
4.1 Descripción del proceso de sub-zonificación de áreas tipo A de Reserva Forestal de la Amazonia, importantes para el mantenimiento de la conectividad y la funcionalidad ecosistémica regional – diseño de nuevas áreas protegidas del orden regional
Como se aprecia en la Figura 1, la ruta de creación de nuevas áreas involucra dos fases. Una fase de aprestamiento, en la cual se lleva a cabo la fundamentación técnica y social del área protegida. Y una fase de declaración en la cual se adelanta el conjunto de actuaciones administrativas necesarias para llevar a buen término la creación del área protegida.
Figura 1
El Proyecto sólo contempla la ejecución de la primera fase. Dada la necesidad de asegurar el mantenimiento de la conectividad Andes-Amazonia y la funcionalidad ecosistémica a escala regional, el Proyecto apunta a la planificación de varias áreas protegidas con objetivos complementarios que podrán dar lugar a diferentes categorías de manejo. Los productos que se generarán son unos polígonos, una síntesis de la justificación para la designación, unas categorías específicas o acuerdos previos de manejo y unas recomendaciones para la planificación y administración del área. Algunas de estas áreas podrán cumplir, a su vez, la función de amortiguación. Por esta razón, la ruta para el diseño de nuevas áreas protegidas del orden regional, primará sobre la ruta para la delimitación y zonificación de áreas con función de amortiguación.
De conformidad con la “Ruta para la Declaratoria de Nuevas Áreas y Ampliaciones en el Sistema Nacional de Areas Protegidas” definida por Parques Nacionales Naturales de Colombia (Anexo 1), la fase de aprestamiento involucra cuatro etapas: construcción colectiva con actores, definición de una agenda conjunta, elaboración de las bases técnicas con información secundaria y primaria, diseño y delimitación del área.
La construcción colectiva con actores tiene como propósito generar una apropiación por parte de los actores locales de la propuesta de creación de áreas protegidas que contribuya con el conocimiento del área y su conservación a largo plazo. Estas áreas “deben hacer parte de la visión de ordenamiento institucional y comunitario y de las perspectivas de desarrollo de los diferentes sectores productivos de la región en la que se encuentra inmersa”8.
Supone la identificación y convocatoria de los distintos actores relacionados con el área, la determinación de sus intereses en torno a la conservación de la misma y el establecimiento de mecanismos que aporten a la construcción de una visión integral del territorio (mesas de trabajo, cartografía social, recorridos de campo). En términos generales, los actores con los cuales se deberá interactuar son los siguientes:
Pobladores y usuarios de las áreas que contienen los valores biológicos que se deben conservar y de sus zonas vecinas. Los pobladores son los actores que habitan permanentemente el área objeto de análisis y los usuarios son los actores que están en relación permanente con el área a través del uso de los recursos naturales y los beneficios que genere.
Instituciones públicas relacionadas con la conservación, o que se superponen con las áreas protegidas y sus zonas de influencia, desde el punto de vista territorial y de las competencias en la determinación de usos del suelo: alcaldías municipales, gobernaciones departamentales, agencias nacionales responsables de las políticas públicas en materia de minería e hidrocarburos, desarrollo rural, infraestructura vial. Organizaciones privadas relacionadas con la conservación de las áreas protegidas Otros grupos asociados al área, tengan o no reconocimiento legal.
8
Una vez realizados los acercamientos con los actores identificados y garantizada su vinculación activa al proceso, se debe avanzar en la construcción de acuerdos sobre el plan de trabajo a seguir para el diseño del área protegida, así como en el establecimiento de las instancias de participación y coordinación necesarias para el desarrollo de dicho plan. Además de los aspectos técnicos y operativos, temas como la identificación de quiénes y cómo se podrían ver afectados por la creación del área protegida y la definición de las medidas que se deberían adoptar en caso de registrarse restricciones involuntarias de acceso, deberán ser parte de esta agenda de trabajo.
El propósito de la tercera fase es generar las bases técnicas, es decir el conjunto de argumentos que justifican la necesidad e importancia del área en términos de los objetivos de conservación del orden nacional y regional. Implica, por un lado, la revisión y el análisis de información secundaria sobre: el estado de conservación del área y las oportunidades y limitantes para su protección; las dinámicas socioeconómicas y culturales que definen la ocupación humana; y las oportunidades y riesgos que encierra la gestión pública. Por otro lado, demanda la recopilación de fuentes primarias de información que permitan acceder a nuevos conocimientos o precisar los existentes.
Por último la fase de diseño y delimitación del área está orientada a integrar los valores naturales únicos con las perspectivas de ordenamiento regional planteadas para el área por los diferentes sectores comunitarios e institucionales.
Incluye: (i) la formulación de los objetivos de conservación; (ii) el trazado del polígono de conformidad con criterios biofísicos, culturales y socio-económicos; (iii) la definición de las categorías de manejo; (iv) la identificación preliminar de estrategias para el manejo y administración posterior del área protegida y de sus zonas aledañas; y (v) la construcción de un Plan de Acción con las estrategias y los mecanismos recomendados para la aplicación de las medidas de mitigación o compensación de los impactos que se llegasen a identificar por restricciones involuntarias en el acceso a recursos naturales, una vez se declaren las áreas y se avance en la consolidación de los respectivos planes de manejo, con posterioridad al proyecto. Se formularán tantos Planes de Acción como áreas protegidas se diseñen.
4.2 Descripción del proceso de determinación de las áreas con función amortiguadora del Parque Nacional Natural Serranía de Chiribiquete
Se entiende por función amortiguadora el conjunto de “estrategias, tratamientos, concertaciones y reglas aplicados en la vecindad de un área protegida, dirigidos a prevenir, mitigar, corregir y compensar las perturbaciones sobre los valores de conservación de ésta, a armonizar la ocupación y transformación del territorio con los objetivos de la misma y a conservar los elementos biofísicos, los procesos ecológicos y los servicios ambientales que la conectan al mosaico de ecosistemas de la región”9.
9 Parques Nacionales Naturales de Colombia. Lineamientos técnicos para la declaratoria y gestión en zonas
En el contexto del proyecto el proceso de determinación de las áreas con función amortiguadora abarca cinco momentos, de conformidad con los “Lineamientos técnicos para la declaratoria y gestión en zonas amortiguadoras” (Anexo 2) y “Manual para la delimitación y zonificación de zonas amortiguadoras (Anexo 3). Dichos momentos o etapas son: aprestamiento, diagnóstico, definición de objetivos, delimitación, zonificación. La reglamentación, es decir la elevación de la zonificación de manejo a acto administrativo que regula los usos y puede generar afectaciones o limitaciones, constituye un momento posterior al proyecto.
Durante el aprestamiento se acuerdan los términos de cooperación entre los participantes, las áreas prioritarias para la función de amortiguación, el plan de trabajo y los insumos requeridos para el desarrollo del mismo. Es el momento de comunicar a las autoridades departamentales de Guaviare y Caquetá, como a las autoridades municipales de Calamar y Cartagena del Chairá la intención de adelantar la determinación de las áreas con función de amortiguación y las implicaciones que ello tiene para el desarrollo territorial y socioeconómico. También es el momento de identificar a los actores sociales e institucionales interesados y de vincularlos al proceso, a través de los mecanismos de participación, concertación y coordinación que se convengan con las autoridades ambientales y territoriales.
El diagnóstico tiene por objeto generar la información clave para delimitar la zona de amortiguación y luego dividirla en zonas de manejo que implicarán un conjunto de estrategias para administrar los tensionantes10 sobre el área protegida, así como sobre su conectividad regional, y encauzar u orientar las dinámicas de ocupación, transformación y expansión territorial.
Los objetivos suponen expresiones precisas sobre el manejo que se quiere dar a ciertos elementos ecológicos y socioeconómicos, en localizaciones específicas, para lograr unos cambios o estados finales. Los objetivos son fundamentales para la delimitación y la zonificación, como también para la futura gestión. De manera ideal, se deben establecer objetivos en tres ámbitos: amortiguación de tensionantes del área protegida, desarrollo sostenible y promoción de la conservación.
La delimitación de las áreas con función amortiguadora es una decisión de política ambiental que resulta de un acuerdo entre varios actores institucionales y sociales, con base en un conjunto de principios y criterios asociados a los objetivos antes mencionados. Por su parte, la zonificación comprende la subdivisión del área delimitada en zonas internas a las cuales se atribuyen unas actividades de manejo y un régimen de usos o actividades permitidas. Al igual que la delimitación, esta zonificación también debe ser objeto de concertación entre los actores interesados, sobre la base de unos principios y unos criterios. Es este el momento en el cual se determinará la existencia o no de restricciones involuntarias de acceso a los recursos naturales, se establecerán los impactos potenciales y se formularán los Planes de Acción con las recomendaciones respecto de las medidas de mitigación, su alcance y las estrategias y mecanismos propuestos para su aplicación, una
10
vez se convenga y adopte el plan de manejo de estas áreas, con posterioridad al Proyecto. Se formulará un Plan de Acción para cada una de las jurisdicciones municipales que se vean involucradas en las áreas priorizadas para la función de amortiguación.
Las zonas de manejo empleadas en el ordenamiento interno de las áreas con función amortiguadora son: desarrollo sostenible, compensación, mitigación y contención, y protección. Dichas zonas o compartimientos pueden corresponder a una o varias figuras de ordenamiento o categorías de manejo o conservación. Entre ellas, las áreas protegidas del orden regional.
En la Figura 2 se pueden apreciar las áreas que se han priorizado para el desarrollo de los procesos de (i) diseño de nuevas áreas protegidas del orden regional (zonas amarillas) y (ii) delimitación y zonificación de áreas con función de amortiguación (zonas punteadas color violeta).
Figura 2
Ámbitos de aplicación del Marco de Procedimiento
4.3 Impactos potenciales
Tabla 1
Impactos potenciales de las actividades que pueden generar restricciones involuntarias de acceso a los recursos naturales
5. Evaluación social11
5.1 Departamento del Guaviare
En el departamento de Guaviare, se pudo establecer que en la Reserva Forestal de la Amazonia habitaban 18.772 habitantes, en 2010. En los municipios de San José del Guaviare y Calamar, 8,9% y 35,8% de la población total se encuentran dentro de la Reserva, en su orden. En Calamar una de cada tres personas se encuentra dentro de la Reserva, mientras que la proporción es mas baja para San José del Guaviare, donde una de cada once ocupa la Reserva.
11 Esta sección presenta una caracterización socio-económica específica de las áreas de Reserva Forestal de la
En términos demográficos se registran dos hechos de interés. De una parte, la pirámide poblacional presenta un angostamiento en su base (disminución de la población menor de 5 años), cuando se compara con el total de la población y con la población que se halla fuera de la Reserva. De otra parte, es relevante la disminución de hombres y mujeres entre los 15 y 30 años, debido a dos fenómenos migratorios: la migración de las mujeres a la zona urbana, en especial a San José del Guaviare, por razones económicas o educativas, y la migración masculina, por causa del conflicto.
Las condiciones de servicios públicos, vivienda, educación e ingresos son muy precarias. Algunos servicios básicos son inexistentes y la presencia estatal tan solo se registra en una de cada tres veredas. Los servicios sociales (salud y educación) se concentran en el casco urbano San José del Guaviare, que por ser cabecera municipal y capital departamental, también centraliza los servicios culturales, económicos e institucionales. Casi la mitad de los hogares debe conseguir el agua fuera del lote de la vivienda y 78,6% de las viviendas, en la zona rural dispersa, no tiene inodoros ni letrinas.
La razón de dependencia, o sea la proporción de personas que dependen de otras para su manutención, es de 37,1% son dependientes. Es decir, por cada dos personas que están en edad productiva, algo más que una depende de ellas, sea menor de 15 años o mayor de 55 años.
La organización social reposa en las Juntas de Acción Comunal, JAC. En forma complementaria éstas se han organizado en núcleos interveredales, en cuyos espacios se analizan los programas y proyectos de desarrollo municipal y veredal.
Existen dos grandes ejes de accesibilidad que a su vez son los motores del poblamiento: eje vial San José-El Retorno-Calamar; y los ríos y caños navegables, con especial interés el río Guaviare (con sus aportantes Ariari-Guayabero), Itilla-Unilla, Vaupés e Inírida.
El uso del suelo, según el análisis de coberturas y uso, indica que el mayor número de hectáreas se encuentra en cobertura natural, seguido por pastos y cultivos y rastrojos. En las veredas ubicadas en la Reserva Forestal se cultiva exclusivamente para el autoconsumo. Se dedican entre 0,5 y 2,0 hectáreas a cultivos de pan-coger, como maíz, plátano, yuca, arroz, y en menor medida, frutales tradicionales.
Se observa un acelerado proceso de praderización, es decir, un incremento del área de pastos cultivados en las zonas que antes eran bosques naturales, bosques fragmentados o arbustales. Este proceso no necesariamente se traduce en un incremento de la actividad ganadera. Por lo regular los colonos hacen mejoras a su fundo con la finalidad de vender su propiedad a un gran propietario. Con esta ganancia migran a la “despensa” de tierras de “baldíos” (como son llamados por los mismos colonos) para nuevamente hacer mejoras.
mayoritariamente en pequeña propiedad. El municipio con mayor concentración de la tierra, dentro de la reserva forestal, es el municipio de San José del Guaviare, en tanto que en Calamar, el índice de concentración de la propiedad es bajo.
5.2 Departamento del Caquetá
En los municipios de San Vicente del Caguán, Cartagena del Chairá y Solano, en las áreas rurales que constituyen Reserva Forestal de la Amazonia, se encuentran asentados 5.750, 2.631 y 2.875 habitantes, respectivamente.
La prestación de servicios básicos de agua potable y saneamiento básico, así como energía eléctrica y telecomunicaciones es bastante precaria. Situación que se encuentra asociada a los procesos desordenados de colonización que facilitaron el surgimiento de asentamientos sin ningún tipo de planeación y los cuales han generado dificultades para la instalación de redes de servicios públicos. A esto se suma la poca presencia institucional y la presencia de fuerzas insurgentes han propiciado la baja cobertura.”
Según el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas, el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas, NBI, supera a más de la mitad de la población y presenta la siguiente situación: Cartagena del Chairá (51,57%), San Vicente del Caguán (53,98%). En Solano no se cuenta con información suficiente para su estimación.
Un hecho significativo es la numerosa cantidad de viviendas desocupadas, debido a los procesos de migración y desplazamiento de la población, ya sea por búsqueda de nuevas oportunidades, o como consecuencia del conflicto armado.
En términos de organización social, los núcleos veredales constituyen, como en Guaviare, los espacios de discusión y debate de los asuntos que conciernen a las veredas. A ellos asisten representantes de los gobiernos departamental y municipal. Las Juntas de Acción Comunal son la instancia de organización y representación veredal frente a las entidades del Estado.
El número estimado de predios en la Reserva Forestal de la Amazonia son: Cartagena del Chaira: 440, San Vicente del Caguán: 1123. La concentración, según el índice de Gini, es alta: 0,84 en Cartagena del Chairá y 0,67 en San Vicente del Caguán. La tenencia de la tierra se sustenta mediante carta de compraventa.
El nivel de accesibilidad, medido como las distancias a las cabeceras municipales y los accesos fluviales y viales existentes en el territorio, es muy bajo. Los medios más utilizados son moto, carro, caballo, canoas con motor, lanchas de carga y voladoras.
6. Principios que orientan el manejo de las restricciones involuntarias de acceso a recursos naturales en áreas de Reserva Forestal de la Amazonia
Para el manejo de las restricciones involuntarias de acceso a recursos naturales en áreas de Reserva Forestal de la Amazonia, en el Proyecto se distinguen unos principios de aplicación general y unos principios de aplicación específica, según se trate del diseño de nuevas áreas protegidas del orden regional o de la delimitación de las áreas con función de amortiguación.
6.1 Principios generales
Cumplimiento de la normatividad vigente. En primera instancia, todas las actividades del Proyecto atienden las directrices de uso y manejo de la zonificación y ordenamiento de la Reserva Forestal de la Amazonia, establecida mediante la Resolución 1925 de 2013.
Verificación de la presencia de comunidades o asentamientos dispersos en las áreas objeto de ordenamiento y evaluación de sus condiciones sociales y económicas. Participación de las comunidades locales y de las organizaciones sociales en los
procesos de ordenamiento ambiental del territorio
Armonización de la conservación del Parque Nacional Natural Serranía de Chiribiquete y su entorno con las expectativas y procesos del desarrollo socioeconómico regional y de las comunidades locales.
Promoción de mejores medios de vida y de la sostenibilidad ambiental del territorio. Acuerdos socio-ambientales con familas a nivel predial y veredal, como estrategia
para organizar y regular el uso y manejo sostenible en áreas de Reserva Forestal. Consolidación territorial de áreas manejados adecuadamente por las comunidades Desarrollo de modelos de uso sostenible en sectores con conflictos de uso.
Sostenibilidad de los modos y la calidad de vida de las comunidades locales, a través del sostenimiento de la base de bienes y servicios ambientales y la asistencia al manejo cuando sea necesaria
Promoción de prácticas que reduzcan las presiones sobre la biodiversidad y los bosques y contribuyan a la restauración de los ecosistemas, a la vez que aportan significativamente al mejoramiento de las condiciones de vida de la población local. Coordinación intersectorial e intergubernamental. El Proyecto propiciará los espacios
6.1 Principios específicos para el manejo de restricciones involuntarias de acceso a recursos naturales en el proceso de diseño de nuevas áreas protegidas del orden regional
Definición de las categorías de manejo de las áreas protegidas atendiendo la ocupación. Las categorías que imponen restricciones de uso y aprovechamiento de recursos naturales (Parque Natural Regional, Reserva Forestal Protectora) no se establecerán allí donde se registren asentamientos de población. En estas áreas se optará por categorías de manejo que no afecten los medios de vida y, por el contrario, promuevan un mayor bienestar de la población.
6.2 Principios específicos para el manejo de restricciones involuntarias de acceso a recursos naturales en el proceso de delimitación y zonificación de las áreas con función amortiguadora
Definición participativa del escenario posible para el cumplimiento de la función amortiguadora en el marco del ordenamiento territorial.
Definición participativa de las áreas aledañas al área protegida que contribuyan a mantener la oferta y uso de beneficios ambientales para el desarrollo sostenible de sus habitantes.
7. Procedimiento
El procedimiento para el manejo de restricciones involuntarias de acceso a los recursos naturales contempla tres etapas.
Identificación y vinculación de los actores interesados a los procesos de diseño de nuevas áreas protegidas en las zonas tipo A de la Reserva Forestal de la Amazonia y determinación de las zonas de amortiguación del Parque Nacional Naturral Serranía de Chiribiquete.
Identificación y evaluación social de los impactos potenciales que pueden generar las actividades mencionadas, incluida la definición de los pobladores que podrían verse afectados
Construcción del Plan de Acción para cada una de las nuevas áreas diseñadas, o para cada uno de los municipios involucrados en la determinación de zonas de amortiguación
Identificación y vinculación de los actores interesados
conjunto de organizaciones sociales que tienen relación con estos territorios, son consustanciales a los procesos en mención.
Para facilitar la identificación de los pobladores y usuarios de las distintas áreas, el Proyecto se apoyará en las alcaldías municipales y en los instrumentos locales que emplean las distintas dependencias (gobierno, salud, educación) para canalizar los servicios públicos.
A su vez, se promoverá la vinculación de los distintos actores de modo tal que participen en todas las etapas de los procesos. Para tal fin, se conformarán mesas de trabajo con las autoridades ambientales y territoriales y con las agencias gubernamentales que respaldan cambios en el uso del suelo. De la misma manera, se programarán y llevarán a cabo ejercicios de intercambio de información y concertación con las organizaciones sociales que poseen estrecha relación con los territorios vinculados, de conformidad con lo estipulado en los procedimientos definidos por Parques Nacionales Naturales. Los mecanismos específicos serán convenidos con las autoridades territoriales y ambientales. Identificación y evaluación social de los impactos potenciales
Tanto en el diseño de nuevas áreas protegidas, como en la determinación de zonas de amortiguación, el momento de identificación y evaluación de impactos se llevará a cabo en la última etapa. Es decir, en el momento en el cual se definen los polígonos y se acuerdan las categorías de manejo de las nuevas áreas, o la zonificación interna de las áreas con función de amortiguación. Para ello, se instituirá un espacio específico de trabajo, cuyo lugar, fecha y metodología serán definidos de común acuerdo con las comunidades locales. De llegar a identificar casos de afectación, se propiciará la organización de un espacio adicional de trabajo, solo con los pobladores y usuarios potencialmente afectados, de modo que se pueda efectuar una mejor caracterización de sus medios de vida y de las afectaciones potenciales.
En este punto, se calificará la magnitud de las afectaciones para determinar si es o no necesario ajustar las categorías de manejo de las nuevas áreas protegidas o la zonificación interna de la zona de amortiguación, de modo que se evite al máximo la futura aplicación de restricciones involuntarias de acceso.
Construcción del Plan de Acción
El Plan de Acción es uno de los resultados de la ruta de declaración de nuevas áreas protegidas del orden regional y de la determinación de las zonas de amortiguación. Procede exclusivamente para aquellos casos en los cuales se prevea que el diseño final de las áreas dará lugar a restricciones involuntarias inevitables.
la identificación y vinculación de las comunidades locales, la identificación y evaluación social de los impactos y la identificación preliminar de las medidas de mitigación.
El plan de acción incluirá:
Descripción de las áreas en las cuales se aplicarán restricciones involuntarias de acceso
Definición de los criterios y mecanismos propuestos para la verificación de los pobladores y usuarios afectados
Formulación de las medidas de mitigación que se recomiendan
Identificación de las estrategias y los mecanismos propuestos para la refrendación y aplicación de las medidas de mitigación y de los ámbitos de articulación con las estrategias de manejo de las nuevas áreas protegidas o de las zonas de amortiguación Descripción de los arreglos institucionales propuestos para la implementación del
Plan.
La formulación y aprobación del Plan de Acción se efectuarán en los espacios de
participación convenidos para el desarrollo de las rutas de planificiación de nuevas áreas protegidas y determinación de zonas de amortiguación.
8. Arreglos Institucionales
FPN, a través de la Unidad de Coordinación del Proyecto y bajo la orientación del Comité Ejecutivo, es la responsable de divulgar, realizar la capacitación del equipo del proyecto para asegurar su cabal aplicación12 , poner en marcha y hacer seguimiento a la implementación y al cumplimiento de las normas y de las rutas establecidas el manejo de las restricciones involuntarias de acceso a recursos naturales.
En la UCP tendrán asiento expertos en áreas protegidas que cuentan con una amplia experiencia en la implementación de la Política de Participación Social en la Conservación y de sus instrumentos.
Para la implementación de este Marco, FPN y PNN hicieron las previsiones necesarias en el presupuesto de modo que está asegurada la financiación del procedimiento requerido, en el marco de las rutas definidas por PNN para el diseño y planificación de las áreas con función de amortiguación y de las nuevas áreas protegidas de carácter regional, necesarias para el mantenimiento de la conectividad y la funcionalidad ecosistémica regional.
Las medidas de mitigación de los eventuales efectos adversos se deberán hacer efectivas con posterioridad al proyecto, una vez se declaren las nuevas áreas protegidas. FPN y PNN
12 En el proceso de capacitación se desarrollarán los siguientes contenidos: (i) Qué es el Marco de
adelantarán las gestiones pertinentes con las autoridades responsables13 para facilitar y promover su aplicación.
9. Divulgación
Este marco se encuentra disponible en las páginas de internet de FPN, PNN y SINCHI. El documento también se les suministró a las autoridades ambientales y territoriales. El documento se actualizará en la medida en que sea necesario o cuando se identifiquen nuevas circunstancias que así lo ameriten.
10. Gestión de peticiones y reclamos y resolución de conflictos
El procedimiento de gestión de solicitudes, quejas y reclamos, SQR, será el mismo definido en el Marco de Gestión Ambiental y Social. Este procedimiento tiene por objeto asegurar la atención debida a los requerimientos elevados por los interesados, en general, y por las comunidades vinculadas al proyecto, en particular, y promover la mejora continua de los procedimientos establecidos para el desarrollo de las actividades.
El procedimiento SQR se rige por un conjunto de criterios operativos. Primero, se dispone de múltiples canales de acceso, los cuales serán difundidos entre los interesados (persona a persona, teléfono, correo electrónico, página web). Segundo, cuenta con procedimientos claros y plazos para dar respuesta a los interesados y respeta la confidencialidad cuando sea necesario. Tercero, reconoce y se apoya en los mecanismos tradicionales legítimos de aclaración de inconformidades y resolución de conflictos, para las actuaciones en las veredas y los resguardos indígenas. Y por último, produce informes periódicos sobre el desempeño de los mecanismos establecidos y sus resultados y los comparte con las entidades, organizaciones y comunidades participantes.
El procedimiento se activa con la radicación, verbal o escrita, de una solicitud14, queja15 o reclamo ante alguna de las entidades socias del proyecto, por medios electrónicos, correspondencia física, o persona a persona con el equipo en campo.
Para facilitar la solución de posibles controversias y atender reclamos, el proyecto tendrá los siguientes mecanismos:
13
En caso de ser necesarias, las principales autoridades responsables de la aplicación de las medidas de mitigación son la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Nororiente Amazónico (CDA) y la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonia (CORPOAMAZONIA), en coordinación con las alcaldías municipales de Calamar y Cartagena del Chairá.
14
Comunicación verbal o escrita en la que se solicita información o se eleva una consulta sobre aspectos del proyecto o de las entidades socias del mismo y/o se solicita adelantar una gestión. Las solicitudes formuladas en ejercicio del derecho que consagra el artículo 23 de la Constitución Nacional, se denominan peticiones y se responderán en los términos fijados por el Código Contencioso Administrativo.
15
a. Acceso de primera instancia. FPN, a través de la UCP, tendrá a su cargo el cumplimiento de salvaguardas. Es la primera instancia de atención de SQR. Como responsable del seguimiento del proyecto, la UCP contará con información actualizada que facilitará la atención de SQR. En los resguardos indígenas, la primera instancia de atención de SQR, será el Comité de Seguimiento. En todo caso, éste informará a la UCP de las SQR que reciba y del trámite dado a las mismas.
b. Instancia de conocimiento por tipo de SQR. En caso de SQR relacionados con la programación o la ejecución de las actividades del proyecto, el interesado podrá contactar directamente, en cualquier momento, a cualquiera de los miembros de las entidades socias integrantes de la Unidad de Coordinación del Proyecto, quienes recibirán y tramitarán la solicitud. En los resguardos indígenas, contactarán a los miembros del Comité de Seguimiento que éste designe. En todos los casos, es de obligatorio cumplimiento informar lo correspondiente a la Coordinación del Proyecto, para asegurar la consolidación de la información, efectuar el seguimiento y retroalimentar la ejecución del proyecto. Para ello, el integrante de la UCP efectuará el registro de la solicitud o reclamo y de la respuesta o solución dada, en la plantilla diseñada para tal fin.
Si el reclamo está relacionado con la falta de coordinación interinstitucional, el integrante de la UCP que reciba la inquietud, la llevará a la Unidad de Coordinación del Proyecto. El (la) Coordinador(a) informará a los directores de las entidades correspondientes.
Si el reclamo está relacionado con el manejo administrativo y de recursos del proyecto y la UCP no puede resolverlo, el(la) Coordinador(a) de la UCP lo presentará al CE.
Por último, si el reclamo está relacionado con la Coordinación, éste podrá presentarse directamente al Director de Patrimonio Natural. Este expondrá el caso en el CE e informará al peticionario o reclamante la solución dada.
c. Procedimientos. Las SQR deberán quedar documentadas, inclusive en aquellos casos en los cuales se presentan de manera verbal. Para el primer y segundo caso antes descritos, los integrantes de la UCP tendrán un plazo máximo de cinco días hábiles para dar respuesta a las SQR. En los dos últimos casos, dicho término se ampliará a diez días hábiles. En caso de que la complejidad del asunto lo amerite, podrá ampliarse dicho término, lo cual se comunicará por escrito al respectivo peticionario. La respuesta se deberá comunicar al peticionario a través de los medios que él mismo hubiese puesto a disposición (comparecencia personal, remisión por servicio postal, correo electrónico, etc)
La Coordinación General llevará una bitácora de las SQR. El estatus de los reclamos y peticiones será presentado en las sesiones ordinarias de la UCP. De igual modo, la Coordinación del Proyecto pondrá en conocimiento de los mismos al Comité Ejecutivo, en sus sesiones ordinarias.
En las reuniones y talleres de programación y seguimiento que se realicen con las entidades, organizaciones y comunidades, la UCP informará a los participantes de los mecanismos y procedimientos de gestión de SQR y de las actuaciones adelantadas en este terreno. De igual modo, consultará el nivel de satisfacción de los distintos actores interesados, a través del mecanismo que se convenga por y entre las entidades socias y documentará los resultados. Lo propio efectuará el Comité de Seguimiento en los resguardos indígenas. En los talleres semestrales de evaluación y programación, la UCP analizará el consolidado de SQR y los resultados de las consultas sobre satisfacción. Este análisis se incluirá en los informes del proyecto en la sección de salvaguardas. De ellos tendrá conocimiento el CE, a través de la Coordinación General.
d. Prevención de conflictos. Para prevenir posibles conflictos, el proyecto contará con una estrategia de monitoreo y evaluación de las actividades. El resultado de este monitoreo estará contenido en los reportes semestrales de la UCP, los cuales tendrán una sección específica sobre la ejecución del MGAS, PPI y MP. La UCP presentará los reportes al CE antes de su envío al Banco Mundial. Durante la evaluación de medio término del proyecto, el Banco Mundial efectuará una evaluación de los mecanismos de quejas para efectuar los ajustes que sean necesarios.
e. Mecanismos de mediación. El CE, integrado por las cinco entidades socias actuará como mediador, en aquellos casos que lo requieran. En asuntos de gravedad, definirá el trámite a seguir y canalizará el asunto hacia las entidades competentes.
En los asentamientos campesinos y en los resguardos indígenas se reconocerán los espacios y los mecanismos propios de solución de conflictos internos (p. e, asambleas de las juntas de acción comunal, Comité de Seguimiento de los acuerdos de consulta previa). La UCP apoyará el fortalecimiento de las comunidades en resolución de conflictos. En el caso de que se presenten conflictos relacionados con la restricción en el acceso a los recursos naturales o con la implementación de los PPI o del MP, éstos deberán resolverse en primera instancia en el CE.
11. Anexos
Anexo 1 Ruta para la Declaratoria de Nuevas Áreas y Ampliaciones en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas
Anexo 2 Lineamientos técnicos para la declaratoria y gestión en zonas amortiguadoras
