Otto Granados Roldán
Es experto en políticas públicas; académico, político y diplomático mexicano que durante 30 años ha desarrollado una extensa carrera en la actividad académica, las funciones de gobierno y los asuntos internacionales. Fue secretario particular del secretario de Educación Pública, Jesús Reyes Heroles,1982-1985; oficial mayor de la Secretaría de Programación y Presupuesto, 1986-1987; director general de Comunicación Social de la presidencia de la República,1988-1992;
gobernador del estado de Aguascalientes (PRI), de 1992 a 1998 y embajador de México en Chile, 1999-2001.
En la actualidad es director general del Instituto de Administración Pública (IAP) Institute of Public Administration Sistema, Tecnológico de Monterrey.
P
arto de un acuerdo tácito, la evolución de la calidad democrática en México es una de las asignaturas pendientes que tenemos.Existen dos o tres estudios muy importantes en los últimos 20 años que nos muestran dos deno- minadores comunes, las tendencias más impor- tantes sobre la evolución de la democracia.
El primero de ellos que hizo el ya fallecido Samuel Huntington, en un libro pionero que se lla- mó La Tercera ola: La democratización a finales del siglo XX1, que estudiaba más de 30 países que habían vivido en transición desde principios de los 70 y hasta más o menos cuando el libro se publi- có, a finales de los 80, principios de los 90’, cuya conclusión fue que para que hubiera una evolución democrática de calidad en los países que habían vivido una transición, deberían contar con un alto nivel de institucionalidad y que ésta fuera suficien- temente eficiente.
La otra variable fue un hallazgo de otro profesor de la Universidad de New York, Adam Przeworski, en el sentido de que no eran los hábitos de la cul-
tura cívica o política los que hacían sostenible una democracia en el largo plazo, sino el nivel de cre- cimiento económico, la buena distribución del in- greso, o sea la generación de riqueza compartida y razonablemente bien repartida en una sociedad.2
Por lo tanto, cuando se ven ambos elementos, alta institucionalidad y crecimiento económico, se empieza a comprender las debilidades de algunos regímenes democráticos en el caso de América Latina, y en el caso de México, en particular.
Un informe muy reciente del Programa de Na- ciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) titulado Nuestra democracia3, muestra claramente como estamos en esos rubros. Según este informe, en América Latina, la mayor parte de los países, son ya regímenes democráticos, hay alternancia elec- toral, se celebran elecciones justas, competitivas, entre otras. No obstante, estamos ante una nueva generación de demandas democráticas que tienen que ver efectivamente con la generación de rique- za, de gobernabilidad eficiente, de institucionali- dad, que al final del día esas cosas son las que de
Hacia un modelo de Evaluación Legislativa
1 Huntington Samuel P. La Tercera ola: La democratización a finales del siglo XX; Editor Paidós, 1994; ISBN 8475099602, 9788475099606, 329 páginas.
2 Adam Przeworski.- Democracia y Mercado, Editorial Akal, España, 2003, ISBN978-0-521-47645, 370 p.
3 Nuestra Democracia,-Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, Secretaria General de la Organización de esta- dos Americanos, OEA, FCE, México 2010, ISBN 978-607-16-0448-4, 260 p
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acuerdo con la evidencia internacional, garantizan que una democracia sea sostenible a muy largo plazo.
Un componente transversal en esas dos varia- bles: institucionalidad y crecimiento económico, suele ser justamente el papel del Poder Legislativo de los poderes legislativos.
Buena parte del funcionamiento eficiente de los sistemas democráticos es que haya un buen siste- ma de pesos y contrapesos que haga justamente que se alineen entre sí, que se compensen, se vi- gilen y se custodien entre sí. Teóricamente debiera funcionar bien entre el Ejecutivo y el Legislativo, pues me parece que es el elemento fundamental;
pero también nos plantea o nos deja una asigna- tura pendiente: que el Legislativo, se supone que custodia, vigila o limita al Poder Ejecutivo, pero está pendiente la pregunta de quien vigila o quien custodia al legislativo
Una buena manera de entrar al tema es plan- tearnos un dilema fundamental, un dilema clásico:
¿Quién custodia a los custodios? Y eso es justa- mente el sentido que quisiera darle a este artículo que dividiré en tres partes.
En la primera parte, trataré de introducir un concepto que normalmente ha sido aplicado a otro tipo de organizaciones que tienen que ver con la responsabilidad social, pero ahora con apellido:
la responsabilidad social legislativa.
En la segunda parte, voy a compartir con us- tedes un trabajo que estamos elaborando con al- gunos congresos en el país, que es desarrollar un modelo de medición que nos permita efectivamen- te saber como estamos en materia de rendición de cuentas, como podemos ir más allá de lo estricta- mente cuantitativo, en este tema tan importante.
Y finalmente voy a dejar cinco asignaturas pen- dientes que puedan generar nuevos procesos de investigación o nuevos procesos de debate y dis- cusión política en este aspecto fundamental.
Lo primero que me gustaría plantear, es si en efecto existe una responsabilidad social legislativa.
Cualquiera de ustedes que eventualmente vaya al supermercado y compre una caja de cereal, puede ver ahí un logo pequeño que dice responsabilidad social. Actualmente hay una medición internacio- nal que se hace para el mundo corporativo, para las empresas que describe cuando una empresa es socialmente responsable o no.
Por lo tanto, si nosotros hiciéramos una ana-
guntarnos en primer lugar, si puede haber una res- ponsabilidad política.
Ciertamente, un congreso tiene una respon- sabilidad política primordial evidente e inmediata.
Hay también, aunque no se use mucho el térmi- no en política, una responsabilidad moral; al final del día, cuando uno va y solicita el voto, hay un compromiso, hay un pacto, hay un contrato con el electorado, cuyo incumplimiento, conlleva una responsabilidad política, pero también una respon- sabilidad moral. En algunos casos puede haber, quizás una responsabilidad legal.
Pero nos preguntamos si existe una responsa- bilidad social de carácter legislativo. Una respon- sabilidad social legislativa, entonces vamos a tratar de ir hacia un concepto integrador, en el cual po- demos incluir tres elementos: por un lado, los me- canismos de control ciudadano que se ejerzan no solamente cada tres años o cada vez que haya la posibilidad de votar y entonces uno va y premia o castiga al partido o al diputado o a los candidatos en turno. Segundo, un esquema de rendición de cuentas, pero que sea una rendición de cuentas que vaya más allá de lo meramente cuantitativo y que sea mucho más de fondo, más reflexivo, que nos permita encontrar correlaciones entre las deci- siones políticas que se toman, y las consecuencias de tipo social o de tipo económico y, tercero, por supuesto la transparencia y su publicidad.
La mezcla de estos tres componentes nos dé la posibilidad de construir un diseño de responsa- bilidad social legislativa.
Se trata entonces de construir un modelo de evaluación de desempeño, que facilite a todos, in- cluidos los legisladores, información y elementos de promoción de una actividad legislativa que sea medible, que sea efectiva y que tenga resultados.
Subrayo la palabra resultados porque ahora, por fortuna, ya estamos como en otra generación de rendición de cuentas y de medición de las co- sas.
En la primera se hicieron tales y cuales cosas en una obra pública o en una actividad legislativa, de tal manera que el resultado sea óptimo. La segun- da es un poco de mayor orden, organización en los actos públicos que se ejecutan, pero, la tercera se refiere a los efectos de fondo y de largo plazo de una decisión legislativa o de un acto de gobierno.
Por ejemplo, en el tema de la educación, que tiene que ver no solamente con el presupuesto que
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mente con los resultados que alcanzamos en las mediciones internacionales; es decir, si en un esta- do o un país que aplicó ciertos recursos y ejecutó determinadas acciones, y al mismo tiempo des- taca notablemente en las pruebas internacionales PISA o ENLACE, entonces es posible determinar una correlación que va mucho más allá de lo es- trictamente financiero, presupuestal, y evaluar que la decisión del Congreso al aprobar un determina- do gasto educativo, tuvo una consecuencia, diría yo de tercera generación, sobre esos resultados.
Tenemos ya varias opciones para encontrar los elementos que nos permitan construir ese modelo.
El primero, es un control ciudadano efecti- vo, que brinde información de lo que hace un Congreso en determinado momento; de qué es lo que se discute en una sesión o en un conjunto de comisiones legislativas, de las que no son públi- cas, entre otro tipo de información. O bien, de po- líticas públicas en sus etapas de formulación, en el sentido de oportunidad, de instrumentación y por supuesto de aplicación.
Esta auditoría social debe producir, a su vez, normas y valores en el sujeto auditado, o sea en el Poder Legislativo, que por una parte se asuman como una condición natural de comportamiento político, se internalice como un valor cotidiano, como cualquiera del que nosotros hacemos. To- dos los seres humanos tenemos valores muy in- ternalizados, sabemos qué hacer en la mañana, como vestirnos, ya son cosas que no nos pregun- tamos, sino que las hacemos con un cierto sentido automático, porque las hemos internalizado, o el respeto a ciertas normas de conducta.
Entonces, se trata de que al asumir estas nor- mas y valores se internalicen y generen conductas y, a su vez, produzcan hábitos de responsabilidad social, en este caso del Poder Legislativo.
Modelo de evaluación de desempeño
4 Accountability, es aún un concepto en construcción, tanto en lo público como en lo privado, ha surgido la necesidad de trans- parentar acciones y decisiones, de dar cuenta a la sociedad de políticas de administración, gobierno y funciones; de informar y ser transparentes. Es por esto que la rendición de cuenta surge como una herramienta para lograr tales fines.
Simon Zadek lo define como el proceso de “lograr que sean responsables quienes tienen poder sobre las vidas de la gente y final- mente de una voz o canal de expresión de la gente sobre temas que repercuten en sus propias vidas”, mientras David Bonbright dice que “la rendición de cuentas es una parte esencial del proceso de democratización, del proceso de crear frenos y contrapesos que aseguren que el menos privilegiado y con menos poder puede retar y reconfigurar las dinámicas del poder social”.
Existen tres opciones de rendición de cuentas, de accountability.4
Lámina 1
La primera, es de tipo vertical o sea la rendición de cuentas la accountability, que ejerce la ciuda- danía a la hora de las elecciones; lamentablemen- te no tenemos aquí reelección inmediata, lo cual nos impide, en efecto, ejercer esta accountability, en el caso de un candidato concreto; lo podemos hacer en favor o en contra de un partido político específico.
Rendición de Cuentas Control
Ciudadano Transparencia
Responsabilidad Social Legislativa
Tres opciones de accountability
1. Vertical: ejercida por la ciudadanía mediante las elec- ciones.
2. Horizontal: agencias públicas con autoridad para iden- tificar, prevenir, sancionar al ente público.
3. Social: sectores de la sociedad demandan impedir, corregir o sancionar decisiones ilegales o lesivas para sus intereses.
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Pero es una primera posibilidad, la más rutina- ria en las condiciones actuales del país, del siste- ma político mexicano.
La segunda, es una rendición de cuentas de tipo horizontal, o sea, agencias públicas con au- toridad para identificar, prevenir, sancionar al ente público; cuáles son las contralorías, las auditorías fiscales, que tienen la posibilidad de identificar una conducta y ver si ésta fue correcta o no, de acuer- do con ciertos parámetros normativos y, eventual- mente, aplicar la sanción correspondiente.
Pero tenemos ahora que añadir al menú de op- ciones una rendición de cuentas, una accountability de tipo social, en donde se enteren de las deman- das sociales, y corregir o sancionar decisiones que puedan ser lesivas para sus intereses.
Hay casos en México que pueden ejemplifi- car lo antes señalado. Recientemente ocurrió un asunto de la mayor importancia relacionado con el sector del acero. Hace cuatro años el gobier- no mexicano negoció con el gobierno chino la eli- minación de los aranceles, o sea impuestos para una serie de importaciones chinas, de tal manera que el mercado mexicano se beneficiara, quizá sin saberlo, al comprar en las ferreterías productos chinos. En respuesta, los industriales mexicanos del acero, tomaron dos medidas de la mayor im- portancia, no sé si para la economía del país, pero sí para estos efectos. Por una parte solicitaron un amparo a un juzgado federal para impedir que en- traran en operación la baja de los aranceles.
El tribunal les concedió el amparo, por lo me- nos de manera provisional; lo que quiere decir que en estos días, o hasta que se resuelva si es un amparo definitivo, esas importaciones chinas, por ejemplo las tijeras, no van a entrar y uno piensa qué tiene que ver esto con un tema tan sofisticado como el que manejan los diputados y los senado- res. Tiene que ver esa interacción, en la cual ya abordaremos un poco los canales normales de au- toridad y vamos directamente con quien tiene que tomar una decisión.
Como consecuencia de eso, si este tema pros- perara de manera definitiva, entonces todos los tra- tados de libre comercio en México podrían even- tualmente ser revisados y convertirse en un serio problema de política pública en materia comercial, en materia de inversiones, en materia de exporta- ciones.
Por lo tanto, si nosotros quisiéramos aprove- char sensata, oportuna e inteligentemente este tipo de rendición de cuentas, de accountability, entonces el poder actuar de manera directa sobre o con el Congreso cuando hay un mecanismo, una pieza de discusión, cosa que ya se hace a través del cabildeo, nos puede evitar que se produzca una pieza legislativa lesiva a determinados intere- ses o lesiva a determinados proyectos o simple y sencillamente que afecta a un grupo de interés o un grupo económico o a un grupo de presión.
Esta es finalmente una práctica que puede ser muy importante, que puede ser muy positiva para la sociedad, que puede ser también eventualmen- te lesiva en algunos casos, si no le ponemos cier- tos candados de responsabilidad social, como lo voy a proponer un poco más adelante.
Recordemos que pasamos de un sistema cen- tralizado, donde prácticamente todo gravitaba en- torno al Ejecutivo, el gabinete, el Poder Judicial, el Congreso, los gobiernos estatales; todo gravitaba en torno al Ejecutivo y este tenía una reproducción a escala en los estados.
Lámina 2
Y eso ya no pasa tanto, hemos vivido un cam- bio evidentemente en esta arquitectura en donde ahora tenemos un sistema cuya gravitación, tan relativamente reciente, ya no es tan heterogéneo, con capacidad de poder, con influencia y condi- ción, donde hay varios actores, además de los tradicionales que ya vimos, pues están en las pre- sidencias municipales.
Cambios en el entorno: de un sistema centralizado
Gabinete
Gobiernos estatales Ejecutivo Poder
Judicial Congreso
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Lámina 3
…a otro muy heterogéneo con capacidad de poder/influencia/decisión
Recientemente, la Cámara de Diputados, ter- minó de integrar su registro de cabilderos, deriva- do de la nueva ley, creo que los cabilderos que se registraron en la Cámara de Diputados, fueron ente 200 y 300.
Una lista importante de gente que se dedica única, exclusiva y profesionalmente a construir un sistema de intermediación entre grupos de interés y legisladores que están discutiendo o que pueden tomar una decisión legislativa importante.
Entonces, de la lámina anterior (lámina 2) que nos daba cinco piezas, de ahí hemos pasado a otra que se ha vuelto en algunos casos, prácti- camente inmanejable, como se ve en la lámina 3, pero que hay que entender un poco para poder trabajar en ella.
Pero estas tendencias que por sí mismas, sue- len ser saludables como un principio político, como un principio de evolución y de maduración demo- crática, no han incentivado una mayor agilidad.
Cuando uno ve, por ejemplo, las estadísticas generadas por el Congreso de la Unión, por la Cá- mara de Diputados o por el Senado de la Repúbli- ca, hay cantidades enormes de piezas legislativas que finalmente no pasan.
Gobierno federal Cámara de Diputados
Senado
Gobiernos estatales y DF
Congresos
locales Organismos
/tratados Internacionales
Iglesias
Empresarios
Cabilderos
Movimientos Sistema Político
e Institucional Presidencias
municipales
Cabildos Medios
ONG´s
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* Datos informativos producto del seguimiento de las sesiones al Pleno PSO-Período de sesiones ordinarias REC-Receso Fuente: www.diputados.gob.mx
Lámina 4
Pero estas tendencias saludables no han incentivado mayor agilidad
Origen
1er PSO-I
AÑO
1er REC-I
AÑO
2˚ PSO-I AÑO
2˚ REC-I AÑO
1 PSO- IIA
1er REC-II
AÑO
2˚ PSO-II AÑO
2˚ REC-II AÑO
1er PSO-III
AÑO
1er REC-III
AÑO
2˚ PSO-III
AÑO Turnadas Aprobadas Desechadas Pendientes Poder Ejecutivo
Federal 11 0 3 1 9 0 1 0 6 1 0 32 25 0 7
Senadores de la
República 33 1 18 5 25 0 18 5 19 0 2 126 8 2 116
Legislaturas de
los Estados 9 0 2 8 6 3 11 7 15 4 0 65 2 12 51
Asamblea
Legislativa del D.F. 0 0 0 0 1 0 1 0 2 0 0 4 0 0 4
PRI 134 9 190 30 179 4 225 52 169 19 47 1058 114 77 867
PAN 55 3 79 26 117 5 148 36 79 12 29 589 82 41 466
PRD 48 2 85 36 55 6 66 27 45 16 14 400 32 78 290
PVEM 14 1 41 11 46 11 26 23 22 7 12 214 49 23 142
PT 28 1 34 3 34 3 51 8 41 1 11 215 14 25 176
Nueva Alianza 32 0 42 18 27 6 38 29 32 5 9 238 31 67 140
Movimiento
Ciudadano 3 0 11 0 14 0 10 0 13 1 8 60 2 7 51
Conjuntas 2 1 9 3 9 1 11 8 20 1 3 68 19 1 48
Sin Partido 0 0 0 0 6 0 7 0 3 0 5 21 3 3 15
Total 369 18 514 141 528 39 613 195 466 67 140 3090 381 336 2373
Primer Año Segundo Año Tercer Año
Estadístico de iniciativas presentadas y turnadas a comisiones agrupadas por período y origen durante la LXI Legislatura
Secretaría General Secretaría de Servicios Parlamentarios Dirección General de Apoyo Parlamentario
Ahí dice cuales fueron las piezas legislativas, iniciativas, etcétera, que fueron turnadas en total a la legislatura LXI, hasta el 16 de febrero de este año: 3,090; cuáles fueron aprobadas, desecha- das, y cuántas quedaron pendientes ¿Cuándo va a salir esas 2,300 y tantas? Nunca, podría ser la respuesta, y además tampoco sabremos si tienen alguna relevancia.
Yo veo a veces que los legisladores se paran y proponen Puntos de Acuerdo enormes, en algu- nos hasta los mencionan en sus informes como la
parte más importante que hicieron en su gestión, que presentaron 325 mil Puntos de Acuerdo, que son como las llamadas a misa, el que quiere las oye y el que no, no las oye.
Entonces, esas tendencias interesantes, salu- dables, de mayor efervescencia política, de mayor efervescencia democrática, no necesariamente han traído una mayor eficiencia en actividades funda- mentales, como por ejemplo una mayor agilidad en el desahogo del trabajo legislativo.
Lámina 5
Tampoco han traído un mayor nivel de confian- za en el Congreso federal; por ejemplo, las últimas encuestas nos muestran que de las 14 institucio- nes, que suelen medirse en los últimos años, en los niveles más bajos están los diputados.
A la pregunta ¿Qué tanta confianza le tiene usted a los diputados? (se refiere a los diputados federales) y el nivel es 5% para mucha y 37 para poco o nada.
Igual pasa en el caso de los senadores y ade- más están más o menos bien acompañados por los sindicatos y los partidos.
Lo primero, insisto, es que ese cambio en la fisonomía institucional y democrática, no ha traído aparejado una mayor eficiencia en el trabajo legis- lativo.
Segundo, tampoco hay un mayor nivel de con- fianza por parte de la ciudadanía hacia sus legis- ladores.
2008 2009 2010 2011 2008 2009 2010 2011
1 Universidades 36.9 32.8 37.2 31.7 8.5 6.8 6.1 6.7
2 Iglesia 46.8 41.2 42.0 39.2 10.7 11.7 12.9 13.2
3 Ejército 39.7 36.4 36.8 30.7 11.2 10.2 11.1 11.6
4 Medios de
Comunicación 27.0 29.9 29.1 22.2 9.3 9.0 9.0 8.5
5 CNDH 27.9 26.6 26.7 24.2 10.5 11.3 12.3 11.4
6 Empresarios 14.8 15.6 17.1 16.2 19.7 15.0 15.1 15.2
7 Suprema Corte
de Justicia 20.8 18.7 19.2 13.2 16.4 14.6 15.6 17.7
8 Instituto Federal
Electoral 24.6 23.4 20.6 13.4 17.6 13.4 16.9 19.3
9 Presidencia de
la República 19.5 20.5 17.6 12.8 18.2 15.4 20.2 22.0
10 Bancos 15.2 14.9 14.8 10.1 20.2 17.9 19.4 21.7
11 Senadores 8.0 8.6 8.1 5.6 28.1 25.2 27.9 30.5
12 Sindicatos 7.4 8.4 7.4 5.7 29.9 30.6 32.0 32.4
13 Partidos Políticos 5.8 8.6 6.7 4.2 37.8 31.5 35.8 34.5
14 Policía 8.2 9.9 8.6 6.1 31.0 33.3 36.9 39.9
15 Diputados 6.7 8.0 6.6 5.0 35.0 30.4 36.2 37.2
Mucha Poco/Nada
Ni mayor Nivel de confianza en el Congreso federal
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Fuentes: Consulta 2011 y Demotécnica 2012
Lámina 6. Evaluación de actores políticos: bajas calificaciones
bien regular mal no sabe bien
2007
bien 2009
bien 2010
bien 2011
bien 2012
cambio 07-12
Los del Ejército 71% 14% 13% 2% Consejeros del IFE 61% 49% 42% 37% 32% -29%
Los Periodistas 58% 20% 19% 3% Periodistas 83% 59% 57% 66% 58% -25%
Los de los Derechos
Humanos 43% 26% 21% 10% Los de la Procuraduría
Federal 43% 41% 33% 32% 21% -22%
Las Empresas
Encuestadoras 41% 19% 28% 12% Secretarios del Gabinete 49% 45% 25% 30% 27% -22%
Los del Banco de México 37% 29% 22% 12% Ministros de la Suprema
Corte 49% 36% 26% 31% 29% -20%
Los Obispos y Cardenales 34% 33% 25% 8% Gobernadores – 41% 32% 28% 22% -19%
Los Empresarios 34% 27% 30% 9% Senadores 31% 29% 26% 24% 14% -17%
Los de la Policía Federal 33% 34% 30% 3% Diputados 28% 26% 18% 16% 12% -16%
Los Consejeros del IFE 32% 42% 22% 4% Policías Municipales – 30% 24% 24% 14% -16%
Los Maestros 29% 45% 24% 2% Obispos y Cardenales 50% 46% 39% 38% 34% -16%
Los Ministros de la Corte 29% 34% 29% 8% Policías Estatales – 35% 28% 34% 22% -13%
Los Ciudadanos 28% 42% 28% 2% Derechos Humanos 56% 48% 50% 50% 43% -13%
Los Secretarios del Gabinete 27% 45% 22% 6% Banqueros 39% 32% 28% 36% 26% -13%
Los Banqueros 26% 41% 22% 11% Los del Ejército 83% 72% 65% 74% 71% -12%
Los Gobernadores 22% 44% 32% 2% Los Maestros – 41% 43% 40% 29% -12%
Los de la Policía Estatal 22% 45% 30% 3% Los Empresarios – 45% 39% 49% 34% -11%
Los de la Procuraduría
Federal 21% 42% 28% 9% Policías Federales 43% 43% 28% 37% 33% -10%
Líderes de los Sindicatos 20% 52% 20% 8% Los de los Sindicatos 29% 22% 26% 26% 20% -9%
Los de las Policías
Municipales 14% 52% 31% 3% Banco de México – 39% 33% 43% 37% -2%
Los Senadores 14% 50% 30% 6%
Los Diputados 12% 58% 24% 6%
MÁS INFORMACIÓN WWW.DEMOTECNICA.COM EL PAÍS
Le voy a mencionar algunos actores de la política mexicana.. Por favor para cada uno dígame cómo piensa que están haciendo su trabajo, bien o mal.
La evaluación de los actores políticos, insisto, sigue un poco a la baja en las últimas encuestas;
éstas las publicó El País, diario español que circula en México, justamente el pasado mes de febrero;
como vemos la tendencia también es a la baja.
El fenómeno se reproduce a nivel de los con- gresos locales. En el Congreso local de algún esta- do se hizo una encuesta sobre si los diputados lo- cales han cumplido con sus expectativas, el 94%, dijo que no.
Lámina 7
Ni en algunos Congresos Locales Un ejemplo: ¿Los diputados locales han cumplido con sus
expectativas?
Fuente: Radio Fórmula y Suka Marketing
Para el 94% de nuestros encuestados los diputados locales solo trabajan por su sueldo, solo trabajan para su partido, fallaron en sus propuestas y prometen mucho y no hacen nada.
Ahora bien hay que ser justos y decir dos co- sas. Esto hay que verlo como una área de opor- tunidad; es decir, tenemos todo como para cons- truir una nueva cultura política, una nueva cultura cívica, en el orden parlamentario, en el terreno del Poder Legislativo.
Pero segundo y más importante, tampoco creamos que porque la gente opina, en un 94%
esto o aquello, quiere decir que la gente tenga ra- zón, es una tendencia, porque francamente, mu- chísima gente ni enterada está del trabajo legisla- tivo, ni sabe exactamente lo que hacen y casi de reflejo, pues dicen esto está mal. También opino que está mal y no porque soy crítico ante eso digo que están reprobados.
Entonces esto es un área de oportunidad, lo es también en términos de publicidad, de informa- ción, de divulgación de la importancia que tiene el trabajo legislativo a la luz de los nuevos tiempos que vivimos en México y en América Latina. Pero tampoco mejora la percepción de que el legisla- tivo, es esencial para la democracia y esto sí me parece un poco más grave o más preocupante.
El Latinobarómetro, es una encuesta que se hace cada año en América Latina y mide 16 ó 18 países en distintos temas. Me encontré en el último de ellos que el 59% de la ciudadanía en América Latina decía en 2010 que sin el Congreso nacional no puede haber democracia, quiere decir que el 40% piensa que la democracia sí puede funcionar sin un Congreso.
94%
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Lámina 8
Ni mejora la percepción de que el Legislativo es esencial para la democracia
Un sistema de pesos y contrapesos que equi- libre es fundamental para que una democracia funcione; que haya el 40% de gente que diga en América Latina que no hace falta tener Congreso para que haya democracia, es un contrasentido, una contradicción, una contradicción muy preocu- pante.
En suma, lo que tenemos, en primer lugar, es que las relaciones entre las instituciones político gubernamentales en México han experimentado sin duda transformaciones importantes, positivas, que merecen la pena fortalecer y orientar debida- mente.
Segundo, hay una creciente independencia y protagonismo del Poder Legislativo con relación al Ejecutivo y eso me parece una tendencia suma- mente importante; es un área de oportunidad muy enriquecedora, particularmente para el país en su conjunto, pero también para la vida política, insti-
es decir, la sociedad o las organizaciones de la so- ciedad ya no necesitan la mediación del Ejecutivo para llegar al Legislativo, para negociar, para ca- bildear, para litigar las decisiones del Legislativo, lo que puede ser benéfico o lesivo para sus intere- ses, como fue el caso de los acereros. Y aquí hay muchas organizaciones, hay un activísimo intenso en el establecimiento de la agenda pública.
En los últimos años, por ejemplo, el Senado de la República fue la caja de resonancia más impor- tante para establecer uno de los temas nodales de la agenda pública mexicana, algunas reformas estructurales, etcétera.
Otra fue la Cámara de Diputados. El caso de la reforma laboral, etcétera, pero los poderes legisla- tivos tienen un protagonismo propio y marcan de una u otra forma el establecimiento de los temas fundamentales de la agenda pública.
Actúan con un renovado contrapeso, median-
78 71 71 70 65 64 64 59 57 56 55 54 54 53 52 51 43 40
59 0
Latinoamérica Ecuador Brasil Panamá México Paraguay Colombia Bolivia Perú El Salvador Guatemala Nicaragua Costa Rica República Dominicana Honduras Chile Argentina Uruguay Venezuela
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
P. Hay gente que dice que sin Congreso Nacional no puede haber democracia, mientras que hay otra gente que dice que la democracia puede funcionar sin Congreso nacional. ¿Cual frase está más cerca de su manera de pensar? *Aquí solo
“Sin Congreso Nacional no puede haber democracia”.
Fuente: Latinobarómetro 1997-2010
NO PUEDE HABER DEMOCRACIA SIN CONGRESO NACIONAL TOTAL AMÉRICA LATINA 1997-2010 - TOTALES POR PAÍS 2010
100
62 57
49 52 54 55 57 57 59
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
1997 2000 2001 2002 2005 2006 2008 2009 2010
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aprovechando, entre otras cosas, que ahora tene- mos mayor capacidad humana desarrollada, me- jores instrumentos tecnológicos como para iden- tificar con mayor oportunidad los agujeros negros en las cuentas públicas, en el ejercicio del gasto, en la aplicación de ese gasto, en la evaluación de los resultados, como una de las posibilidades más importantes que veo en este modelo de responsa- bilidad social legislativa.
Y todo esto nos conduce al planteamiento de un problema político clásico ¿Quién custodia efec- tivamente a los custodios?
Lámina 9
Pasamos a la segunda parte del planteamiento.
Hasta ahora, en teoría, el electorado controla a sus representantes en el Congreso mediante los parti- dos políticos o los castiga o los premia a través del mecanismo del voto.
Sin embargo, para que yo, como ciudadano pueda desarrollar esta capacidad, requiero de información que sea confiable, que sea creíble y oportuna respecto al desempeño de los legislado- res; qué están haciendo en los congresos, etcéte- ra, pues es imposible que la gente sepa o pueda emitir una opinión correcta o más razonable, sin información y sin parámetros a evaluar. Por ello, es estratégico el desarrollo de un modelo cuyo obje- tivo sea fijar las bases para evaluar el desempeño del Poder Legislativo a partir de que nuevos indica- dores cualitativos –subrayo cualitativos, porque ya hemos avanzado en los cuantitativos– que evalúen y califiquen su efectividad.
Cuando yo mostraba la gráfica de la estadística que dice que hay 2 mil o 3 mil piezas legislativas pendientes, el número no me dice nada, pueden ser 5 mil o pueden ser 100, importa poco, lo que es importante saber es si de ese universo hay tres, cinco, una docena, media docena, que en efec- to sean fundamentales y cuya aprobación, cuya puesta en marcha sea decisiva para el país o la ciudadanía y yo pueda evaluarlas en términos de la efectividad que tuvieron.
Pongamos por caso que el día de mañana se apruebe la reforma laboral ¿Por qué lo voy a medir?
¿Por que finalmente se aprobó la reforma laboral a nivel nacional, después de 333 intentos que ha habido en los últimos 25, 30 años? pues no. La voy a medir por su efecto o impacto en los mer- cados laborales, en la creación de empleo, en los salarios, como estaba previsto en los fundamentos de la reforma. He ahí la efectividad. La información que se requiere es la que sirva al ciudadano para la toma de decisiones. Para que genere presión organizada sobre sus representantes.
No se trata de decir que, según yo, está mal calificado el Legislativo o que le tengo poca con- fianza ¡No! Se trata de que la ciudadanía asuma un papel activo, pero más inteligente, más documen- tado para que haya una presión oportuna y efecti- va. De qué sirve al final del día para mejorar la vida del país, el que yo califique mal o bien a un diputa- do; no me sirve de nada. Hubiera sido mucho mas productivo que yo, oportunamente hubiera ido al Congreso “X” o “Z” ha hablar con ellos y plantear una reforma “X” o “Z”, o por lo menos interesarme por lo que estaban en ese momento o en ese pe- riodo de sesiones, discutiendo, lo que finalmente Las relaciones entre las instituciones político guberna-
mentales en México han experimentado transformaciones importantes.
Hay una creciente independencia y protagonismo del Po- der Legislativo en relación al Ejecutivo.
Mayor interacción directa entre grupos de presión e interés y los legisladores.
Activismo intenso en el establecimiento de la agenda pú- blica.
Renovado contrapeso a través del ejercicio de sus faculta- des de control y fiscalización.
Todo lo cual conduce al planteamiento de un problema político clásico: quid custodet custodes (¿quién custodia a los custodios?)
¿Qué hacer?
En suma…
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Otto Granados Roldan
Lámina 10 Qué proponemos
Lo que proponemos es construir un modelo de evaluación legislativa con las siguientes caracterís- ticas:
Primero. Basado en la trasparencia y la rendi- ción de cuentas, por parte del Legislativo.
Segundo. Que sirva como instrumento de aná- lisis y evaluación del trabajo legislativo para distin- tos públicos, además que se pueda encontrar de una manera más sofisticada, más elaborada, infor- mación precisa.
Tercero. Que facilite la interacción entre la ciu- dadanía y los legisladores, que sirva para mejorar la calidad de la actividad legislativa, y
Cuarto. Crear las bases para una cultura de responsabilidad social legislativa.
Lámina 11
Este modelo tiene 6 componentes:
El primero de los componentes es muy sencillo:
saber quiénes son nuestros legisladores, porque en muchas ocasiones al preguntar a un ciudadano el nombre de su diputado federal o local, nadie se lo sabe.
En el modelo yo pudiera incluir, como primer componente, el perfil de los legisladores ¿quiénes son? su estructura por edad, sexo, formación, sobre su carrera profesional y su trayectoria po- lítica, quienes son los candidatos a diputado para la elección federal, qué han hecho exactamente, qué hicieron antes, quién recuerda, por ejemplo, lo que haya hecho alguien, un diputado que haya ocupado cinco veces el mismo cargo, qué hizo en su primera Legislatura.
Esa es la información que se necesita para va- lorar, evaluar y ver qué hizo y qué experiencia le- gislativa tiene, o qué experiencia tenía en el sector público, etcétera.
La segunda pieza del modelo es una evalua- ción individual del trabajo de los legisladores.
Es verdad que hemos avanzado en este senti- do y hay varias instituciones públicas y hay algunas privadas que ya hacen mediciones muy concretas:
¿Cuántas piezas presentó? ¿Cuántas asistencias?
¿Posicionamientos en medios y redes? Contactos con cabilderos. De este tipo de información hay por lo menos 7 ó 6 rubros que ya tenemos más o menos disponible, nada más que su importancia es diferente.
Por ejemplo, al final de la legislatura: ¿Cuántas intervenciones tuvo en tribuna? Puede ser irrele- vante si subí 150 veces durante el último periodo ordinario de sesiones, exactamente para qué sir- vió; además ¿para tirarme un rollo, un show?
Finalmente, lo que quiero saber es si de ahí pasó algo más loable desde el punto de vista cua- litativo; las gestorías son importantes, las visitas a su distrito ¿Cuántas veces visitó a su distrito? Su- pongamos que en ese distrito vive el diputado; to- dos los días hizo visitas, 365 visitas, es cierto pues ahí vive; tiene una novia en otro, pues entonces visitó hasta dos distritos.
Pero hay uno, por ejemplo, que me parece fun- damental y mucho más relevante: ¿Quién ha visto un día, la agenda de un diputado? ¿Cuántas veces se ha reunido con un cabildero que representa un grupo de interés?¿Cuándo van a cabildear eso?
Pongamos un ejemplo concreto, el riesgo que Proporcionar a la ciudadanía la información necesaria
para hacer una valoración del desempeño de los Congresos a partir de indicadores claros y objetivos específicos:
1. Contribuir a la transparencia y la rendición de cuentas por parte de los representantes en el Poder Legislativo.
2. Servir como instrumento de análisis y evaluación del tra- bajo legislativo para diferentes públicos.
3. Facilitar la interacción entre la ciudadanía y los legislado- res para mejorar la calidad de la actividad legislativa.
4. Crear las bases para una cultura de responsabilidad so- cial legislativa.
Fase 1 Descripción Sociodemográfica
y Política de los Legisladores
Fase 6 Recomendaciones
y acciones
Fase 5 Evaluación Integral
del Trabajo Legislativo
Fase 4 Evaluación de
los Grupos Parlamentarios Fase 2
Evaluación individual del Trabajo de los
Legisladores
Fase 3 Evaluación de las Comisiones
Legislativas
Componentes
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anterior, quien era presidente de la Comisión de Telecomunicaciones, una comisión poderosa por- que regula precisamente las telecomunicaciones, se hizo muy buen amigo de un hombre muy rico…
que también tiene teléfonos; lo invitaba a comer a su casa. Para que a un diputado, que venía de un estado ¡lo invite a comer el hombre más rico!,
¡extraordinario!; estaba verdaderamente anonada- do, su vida cambió, después el señor le regaló, que digo 100, 200… 500 computadoras para las escuelas de su distrito. Entonces el hombre, feliz, también llevó 500 computadoras a las escuelas de mi distrito, perfecto. Muy bien.
¿Hay o no un conflicto potencial de interés y que el regulado esté congraciándose con el even- tual regulador? ¿Sí o no? Entonces, me parece fundamental que sepamos ¿qué hacen? ¿con quiénes se reúnen? Es un principio básico de tras- parencia y publicidad.
El tercer componente es una evaluación de las comisiones. Las comisiones, como ustedes saben, son una pieza central en el engranaje del trabajo legislativo, ahí se cocinan las leyes y reformas, se discuten y se afinan, se aprueban. De ahí que ne- cesitamos saber en el modelo de evaluación ¿qué pasa con las comisiones? ¿Cuántas iniciativas se pueden turnar por el Pleno? ¿Cuántas fueron dictaminadas? ¿Qué desempeño tuvieron éstas?
Información adicional relevante. Debemos saber qué se dijo. Pero ¿qué ocurre en las reuniones de comisiones? Que son secretas, cerradas o priva- das. Nosotros no sabemos y me parece que es interesante saber ¿Cuál fue la discusión en torno a la ley importante en esa sesión de esa comisión?
El Banco de México ya empezó con esta prác- tica. El Banco de México, como ustedes saben, es un órgano autónomo independiente, cuya Junta de Gobierno se reúne cada semana y discute te- mas fundamentales para el país, de interés: políti- ca cambiaria, decisiones fundamentales para cual- quiera de nosotros; ya adoptaron desde hace un año, la practica de divulgar una minuta de sus se- siones ,y son de lo más interesantes porque ahí no se mencionan por ejemplo los nombres, no dicen el señor Carsten dijo tal, no, se dice “un miembro de la junta opinó que el tipo de cambio debe bajar o debe permanecer igual” y así. Es una minuta muy interesante, entonces por qué no podemos en un órgano mucho más público como es un congreso, tener acceso a esa información de las comisiones.
Cuarto componente, la evaluación de los dipu- tados, de los grupos parlamentarios, necesitamos
saber si la agenda y los programas propuestos co- rresponden al desempeño legislativo.
He dicho al principio que una parte fundamen- tal de la confianza del contrato que se suscribe entre un candidato y un elector es un programa, es decir, las propuestas y los compromisos con su distrito, y si estos se cumplieron una vez que fue diputado.
Esa información normalmente es muy contra- dictoria, nunca se sabe bien lo que dicen los pro- gramas o las plataformas electorales, porque sim- plemente ya se han vuelto un trámite ante el IFE o ante los institutos electorales, y nunca lo contras- tamos con el desempeño legislativo.
No quiero decir que un programa sea una ca- misa de fuerza, lo que quiero decir es que si yo prometí algo, y gracias a ese algo, la gente aprobó mi candidatura y me votó, lo mínimo que espera ese ciudadano, esa ciudadana en el distrito, es que yo cumpla lo que le prometí. Es elemental.
Suponiendo que no se pudo, hay que darle una explicación, pues estas son las cosas que constru- yen confianza.
La quinta pieza es una evaluación integral del trabajo legislativo a partir de todo lo anterior y no esta fácil. Finalmente ¿cuántas iniciativas presen- taron? ¿Cuántas fueron aprobadas? ¿Cuál es la agenda legislativa pendiente? ¿Qué grado de trasparencia hubo con el trabajo legislativo? ¿Qué tanta trasparecía hubo en la administración del Congreso en su conjunto?
Me parece que en el Congresos federal y en los congresos estatales evaluar no es transparentar el presupuesto y cómo se ejerció, sino que haya trasparencia dentro del órgano legislativo ¿Cómo voy a custodiar a quien custodia a su vez a otros poderes?
Por último, para que el modelo nos genere recomendaciones, para incorporar las responsa- bilidad social legislativa a lo largo de todo el pro- ceso; para establecer indicadores muy concretos de medición y estos permitan a su vez establecer normas y acciones vinculantes para el trabajo le- gislativo; para producir normas mejores o nuevas, de trasparencia de las discusiones en comisiones y, finalmente, para abrir la puerta de una manera ordenada, correcta, ética, política y legalmente co- rrecta a los ciudadanos o a los órganos ciudada- nos de observación y eventualmente consultivos, es necesario el análisis y las conclusiones. La revi- sión de los temas pendientes.
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Conclusiones: asignaturas pendientes
Las asignaturas pendientes:
Debo mencionar cinco conclusiones que son, a su vez, cinco asignaturas pendientes que me parecen de la mayor importancia y de la mayor urgencia:
La primera de ellas tiene que ser una evalua- ción ex ante de los procesos legislativos estratégi- cos; es decir, no se trata de que ya salió una ley, chueca, derecha, buena o mala, o muy mala y sólo hasta después la critico y veo como la impugno en los tribunales; lo que tenemos que hacer es cons- truir mecanismos de evaluación previos y oportu- nos cuando el proceso legislativo está generando una pieza importante.
Por ejemplo, el presupuesto, hay que darse la oportunidad de hacer una evaluación antes, y que sea un órgano externo del Congreso el que evalúe y califique previamente lo que se está discutiendo en las comisiones del Congreso y que probable- mente van a aprobar.
Les doy un ejemplo de la relevancia que esto tendría:
Todos los estados y todos los municipios por ahí del mes de septiembre u octubre, suelen ir, como a la peregrinación a la Virgen de Guadalu- pe, a la Cámara de Diputados, a cabildear como dicen, su presupuesto. Llegan todos los alcaldes, los gobernadores, los rectores de las universida- des públicas, y un largo, etcétera, con el diputado o los diputados de la Comisión de Presupuesto, con su diputado a decirle: “oiga, aquí está mi lista de peticiones; necesito tres mil millones de pesos”,
Entonces, lo que propongo es que todo eso tenga un filtro previo para que al diputado le llegue una información debidamente calificada donde se establezca perfectamente su viabilidad. Porque la carretera que me está proponiendo el gobernador o la gobernadora de alguna entidad va a detonar el comercio exterior o tiene un sentido logístico, de tal suerte que dicha obra no que se vuelva una colección de caprichos o irresponsabilidades, que a veces suelen proponerlos los gobiernos simple y sencillamente para quedar bien con la galería, y finalmente se quedan ahí como piezas del museo.
Segundo. Un sistema de información y armo- nización tecnológico del proceso legislativo local;
he visto algunos esfuerzos, por ejemplo el caso del Congreso de Sinaloa y algunos otros, pero me pa- rece que con la revolución tecnológica de la cual ahora somos beneficiarios, podrían tener en red y en casi en tiempo real, lo que están discutiendo el día de hoy, y desde este sitio al Congreso de Chia- pas, al de Colima, etcétera; de tal manera que se pueda eventualmente asomarse a ciertos aspectos interesantes, por ejemplo qué tan homologadas están o qué tan parecidas o distintas son las leyes que hay en el país, pues ayudaría a tener informa- ción mucho más oportuna, porque sirve para todo.
Pensemos por ejemplo en estados hayan ini- ciado una modernización al Código de Procedi- mientos Civiles que permita sentencias más ágiles, juicios más sencillos, en materia inmobiliaria etcé- tera; eso que mejora un poco la competitividad;
eso, hasta donde yo sé, no disponemos, y me pa- rece que sería muy sencillo tener un gran sistema e información, un sistema tecnológico de informa- ción legislativa nacional que nos permita esa dis- ponibilidad de información para tomar decisiones, para hacer cosas.
Tercero. Un código tipo de normas de traspa- rencia para la administración interna de los con- gresos, para las relaciones con cabilderos, para las relaciones con grupos de interés. Necesitamos, pues, un código tipo, más o menos estándar, que sirva para todos los congresos locales, para que sepamos qué hacer, por lo menos desde un punto de vista ético y de principios.
Cuarta asignatura pendiente: la evaluación.
Propusimos aquí ex ante, yo quiero una ex post de las decisiones legislativas sobre áreas específicas, por ejemplo, de cada peso aprobado por una de- terminada legislatura en un presupuesto, qué fue 1. Evaluación ex ante de procesos legislativos estratégi-
cos.
2. Sistema de información y armonización tecnológico del proceso legislativo local.
3. Código tipo de normas de transparencia y ética: admi- nistración interna, relaciones con cabilderos, relaciones con grupos de interés, etc.
4. Evaluación ex post de las decisiones legislativas sobre áreas específicas.
5. Servicio Civil de Carrera Legislativa.
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Es decir, cuando se autoriza a un gobierno estatal que construya cien escuelas primarias, te- nemos que construir una unidad de medida, una unidad métrica, que me permita saber cuál fue el efecto que esa acción tuvo: Cuántos muchachos entraron a esa escuela, qué tanto bajó la presión por la demanda en la educación superior; incluso, se podrá determinar si la calidad que se aplicó en esa inversión educativa me dio los resultados es- perados. Esto es, si mejoramos en las pruebas, si los muchachos encontraron empleo, si lo hicieron en lo que querían y en lo que recibieron formación.
Hay, pues, una gran cantidad de decisiones que tenemos que evaluar, desde un punto de vista eminentemente cualitativo.
Por último, la quinta asignatura pendiente se refiere a construir y constituir el servicio civil de carrera legislativa. A cierto nivel de la estructura
orgánica de los congresos, federal y los estatales, debiera haber un servicio civil de carrera legislativa que ayude a los legisladores que llegan, ya sean nuevos o incluso aquellos que lo han sido varias veces, pues podrán ser mucho más eficientes en su trabajo, como lo tenemos en algunos otros congresos locales y, por supuesto, en el congreso federal.
Para concluir, es fundamental que la mejoría del trabajo legislativo se produzca en un plazo breve, porque de ello depende una mayor valoración de lo que hacen y, en consecuencia, mayor aprecio por los diputados, pero más importante aún, una mayor contribución de los legisladores a la conso- lidación democrática del país, a una mucho mejor arquitectura institucional y, por supuesto, a todos los bienes que eso le permite a una sociedad razo- nablemente moderna y civilizada.
bIbLIogrAFíA
Huntington Samuel P. La Tercera ola: La democratización a finales del siglo XX; Editor Paidós, 1994; ISBN 8475099602, 9788475099606 , 329 p.
Latinobarmetro, 1997-2010.
PNUD. Nuestra Democracia,Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, Secretaria General de la Organización de estados Americanos, OEA, FCE, México 2010, ISBN 978-607-16-0448-4, 260 p.
Przeworski, Adam.Democracia y Mercado, Editorial Akal, España, 2003, ISBN978-0-521-47645, 370 p.
Zadek Simon. “El camino hacia la responsabilidad corporative”, en Harvard business review; Harvard Business School Publishing Corporation, 2005.
Otras fuentes
Radio Fórmula /Suka Marketing