Una aproximación al trabajo social en el sistema de acogida e Integración de personas solicitantes y beneficiarias de protección internacional en Madrid

43 

Texto completo

(1)

INSTITUTO UNIVERSITARIO DE ESTUDIOS SOBRE MIGRACIONES

Una aproximación al Trabajo Social en el Sistema de Acogida e Integración de personas solicitantes y beneficiarias de protección internacional en

Madrid

Máster en Migraciones Internacionales

Autora: Blanca La Roche Riesgo

Dirigido por: Juan Iglesias Martínez y Alberto Ares Mateos

Madrid Junio 2019

(2)

Resumen

El Sistema de Acogida e Integración de solicitantes y beneficiarios de protección internacional en España es la estrategia del Estado para favorecer la acogida e integración de estas personas en situación de vulnerabilidad mediante una atención integral. Podemos decir que el Sistema no cumple con uno de sus objetivos fundamentales, ya que las personas que lo transitan se encuentran en una precaria situación social.

La intervención social en los dispositivos de acogida es una pieza clave para conseguir que los usuarios finalicen el programa en unas condiciones de integración social favorables. Por ello, este trabajo pretende analizar la intervención de los trabajadores sociales en las diferentes fases del Sistema, con el fin de poder analizar su intervención y práctica profesional con los beneficiarios.

Palabras clave

Sistema de Acogida e Integración; Trabajo Social; Intervención Social; Solicitantes Protección Internacional; Integración

Abstract

The Reception System for international protection seekers and refugees in Spain is the State´s strategy to promote the reception and integration of these vulnerable people through an integral attention. We can say that the System does not accomplish one of its fundamental objectives, since people who pass through it find themselves in a fragile social situation.

Social intervention in the reception facilities is a key element in ensuring that users finish the programme under advantageous social integration conditions. Therefore, this paper aims to analyze social worker´s intervention in the different System phases, in order to be able to deepen their professional practice with beneficiaries.

Key words

Reception System; Social Work; Social Intervention; International Protection Seekers; Integration

(3)

Índice de contenido

1. Solicitantes de asilo y el sistema de protección social en España ... 4

1.1 Fundamentación ... 5

1.2 Pregunta de investigación, hipótesis y objetivos ... 6

1.3 Metodología ... 7

2. Estado de la cuestión ... 9

3. Marco teórico ... 11

3.1 Protección internacional en España ... 11

3.1.1 Marco normativo ... 11

3.1.2 Procedimiento de Asilo ... 12

3.2 El Sistema de Acogida e Integración de los solicitantes y beneficiarios de protección internacional ... 14

3.2.1 Directrices europeas en acogida a solicitantes de protección internacional .. 14

3.2.2 El Sistema de Acogida español ... 15

3.3 Implementación del Sistema de Acogida. ... 23

3.3.1 Límites y dificultades de la intervención ... 23

4. Resultados: el Trabajo Social en el Sistema de Acogida. ... 25

4.1 Funciones del Trabajador Social ... 25

4.2 Análisis de intervención social desde el Trabajo Social ... 29

5. Conclusiones ... 34

6. Bibliografía ... 35

(4)

1. Solicitantes de asilo y el sistema de protección social en España

En 2018 70.8 millones de personas huyeron de sus hogares por la violencia, 25.9 eran refugiados, aunque sólo 3.5 millones pidieron asilo. La cifra de refugiados aumentó con respecto al año anterior en 2.3 millones, personas que huían de Siria, Afganistán, Sudán del Sur, Myanmar y Somalia. En su mayoría -un 85%-, se han instalado en países en desarrollo como Turquía, Pakistán, Uganda, Líbano e Irán (ACNUR, 2019: 3).

Desde el año 2016 las solicitudes de asilo en España han ido aumentando de manera exponencial. En el 2018 se presentaron 55.668 solicitudes, una cifra récord, y este 2019, según el último avance de cifras a fecha 31 de mayo, se han presentado ya 46.596 solicitudes. Los solicitantes en su mayoría provienen de Latinoamérica destacando un mayor número de venezolanos, colombianos, nicaragüenses, hondureños y salvadoreños (Ministerio del Interior, 2019).

España se posicionó como el quinto país europeo receptor de solicitantes en 2017, por detrás de Alemania, Francia, Grecia e Italia (Eurostat, 2018) y es el país europeo en el que se produjo un mayor incremento de solicitudes en 2018. Así, se ha convertido en la primera ruta de acceso para los migrantes que llegan a Europa por mar, aunque la gran mayoría de solicitantes llegan directamente a nuestros aeropuertos (Passetti y Sánchez-Montijano, 2019: 5).

Numerosos informes y asociaciones han denunciado el colapso del sistema de protección internacional. Hasta diciembre de 2018, 78.705 personas aún estaban esperando una respuesta a su solicitud de protección internacional y sólo una de cada cuatro solicitudes fueron resueltas de manera favorable, además, el tiempo medio de resolución de las solicitudes asciende a 322 días (Passetti y Sánchez-Montijano, 2019: 9). También ha colapsado el Sistema de Acogida e Integración para solicitantes y beneficiarios de protección internacional encargado de brindar protección y asistencia a aquellos solicitantes que se encuentren en situación de vulnerabilidad. El Sistema es insuficiente, con alrededor de 8.500 plazas, para afrontar la situación actual (Pasetti y Sánchez-Montijano, 2019: 20). Este desbordamiento es evidente en la fase previa de entrada el Sistema, por ejemplo, en Madrid otros recursos como el Samur Social o parroquias están acogiendo a estas personas que el Estado no acoge, por insuficiencia de plazas.

Finalmente, numerosos informes dan cuenta de los fallos del Sistema y la falta de unos resultados favorables de integración para sus beneficiarios. Por ello, nos proponemos aquí, analizarlo de la mano de los profesionales que trabajan con sus beneficiarios, los trabajadores sociales.

(5)

1.1 Fundamentación

El presente trabajo se enmarca en un contexto de cambios: un crecimiento exponencial del número de solicitantes de asilo -no así, por el momento, de las plazas del Sistema de Acogida e Integración (SAI)-; nuevas nacionalidades de llegada; un colapso general del sistema de asilo (procedimiento y Acogida); la reciente modificación a finales de 2018 del Sistema a Acogida; y un aumento progresivo de entidades implicadas en su gestión. Este contexto de cambios se hace necesario un estudio del SAI, así como de las acciones que se están llevando a cabo y de los recursos con los que cuentan los profesionales para acoger a los solicitantes y trabajar por la creación de unas condiciones favorables de integración.

El Sistema de Acogida e Integración de Solicitantes y Beneficiarios de Protección Internacional pretende acoger a aquellos solicitantes y beneficiarios de protección internacional en situación de vulnerabilidad, en sus 8.500 plazas financiadas. Este Sistema nace con el objetivo de producir unas condiciones de integración favorables a los beneficiarios, pero recientes estudios apuntan que dichas condiciones no se producen. Así las personas que lo transitan se insertan en nuestra sociedad bajo unas condiciones de integración marcadas por situaciones de precariedad laboral, inestabilidad residencial e inseguridad económica (Iglesias, Urrutia, Buades, Estrada y Vicente, 2018: 25). El Sistema no es capaz, por tanto, de transformar la situación de vulnerabilidad en la que llegan estos solicitantes en unas condiciones de integración e inserción favorables. Esta falta de integración se debe a múltiples factores tales como: el mercado de vivienda, mercado laboral o problemas de acceso a los servicios públicos entre otros (López, Gil y Montero, 2016: 109-115). Surge seguidamente una pregunta ¿por qué el Sistema de Acogida no es capaz de salvar estos factores y producir unas condiciones de integración favorables en la población beneficiaria? Para poder responder a esta pregunta se propone aquí analizar el Sistema en su último nivel o nivel más micro: los profesionales que intervienen y gestionan el mismo. Estos son los que en definitiva conocen mejor el Sistema y los que trabajan diariamente con los beneficiarios con el fin de que estos consigan unas condiciones de integración positivas.

Será necesaria una aclaración sobre el concepto de “integración” un término sobre el que no existe un consenso y del que nos ocuparemos más adelante. En el presente texto se entenderá que la integración es un fenómeno multidimensional que viene condicionado por una multitud de factores: socioeconómicos, sociolaborales, políticos, residenciales, culturales y, de igualdad de derechos, que implican un proceso de adaptación mutuo tanto

(6)

de la comunidad a integrar como de la sociedad de destino (La Spina, Vicente, Urrutia y Morondo, 2018: 36).

El objetivo del SAI es compartido con el Trabajo Social, cuya intervención está orientada al mismo fin. Los trabajadores sociales son claves dentro del Sistema y tienen presencia en todas las fases. Son ellos los encargados de realizar el plan individual de seguimiento, así como la tramitación de ayudas, fomento de la creación de red social e itinerarios de empleo y formación, determinantes para la integración de los usuarios.

He querido centrarme en este perfil profesional concreto, no sólo por ser mi profesión sino porque los profesionales del Trabajo Social son claves dentro del Sistema y tienen presencia en todas las fases. Estos profesionales trabajan día a día con los usuarios y creo que su visión sobre el conjunto del Sistema y en concreto el trabajo de acogida e integración de los usuarios puede ser muy esclarecedor a la hora de definir cuáles son los fallos de un sistema poco integrador.

1.2 Pregunta de investigación, hipótesis y objetivos

El presente trabajo pretende dar respuesta a una pregunta ¿qué efectos produce la intervención desde el Trabajo Social en los procesos de integración de los beneficiarios del sistema de acogida? Se parte de una hipótesis principal: el trabajo de intervención social es necesario para producir unas condiciones de integración favorables de los beneficiarios del sistema de asilo.

Se parte de cuatro hipótesis secundarias:

1. No hay una definición clara de las funciones del trabajador social en cada una de las fases del Sistema.

2. Las condiciones de trabajo de los trabajadores sociales no son favorables para el desarrollo de un trabajo de intervención social.

3. No se han desarrollado mecanismos de evaluación del impacto de la intervención social sobre la población atendida en ninguna de las Fases del SAI.

El objetivo general será analizar la intervención social que realizan los profesionales del Sistema de Acogida en Madrid. Para alcanzar este objetivo general se plantean cuatro objetivos específicos:

1. Definir de las funciones del trabajador social en cada una de las fases del Sistema. 2. Describir en qué condiciones trabajan los profesionales en el sistema de acogida. 3. Determinar si existen mecanismos de evaluación del impacto del trabajo de

(7)

1.3 Metodología

Se realiza en un primer momento una revisión bibliográfica de fuentes secundarias con el objetivo de enmarcar el SAI en España, describiendo la normativa europea en materia de acogida y el marco normativo español relativo al procedimiento y sistema de acogida. Posteriormente profundizaremos en este Sistema: sus fases, requisitos de acceso, recursos, profesionales e intervención social que se realiza, para finalmente, mediante una metodología cualitativa, analizar la intervención social con población refugiada desde el SAI, tanto de recursos públicos como del tercer sector. El objetivo del trabajo social, compartido con el Sistema, es la producción de las condiciones de integración de la población, refugiada, por lo que esbozaremos cuáles son los factores que influyen en la integración.

La revisión de fuentes secundarias enmarca nuestro trabajo de investigación, que se ha realizado siguiendo una metodología cualitativa. En primer lugar, se realizó una entrevista abierta a una experta en el SAI que ha participado en informes de evaluación sobre el mismo, con el fin de aclarar las dudas y profundizar en cuestiones de procedimiento, subvenciones y actuaciones de este para finalizar el marco teórico. Posteriormente, se realizó el trabajo de campo en el que se entrevistó a seis trabajadoras sociales -nuestra población objeto de estudio- de tres organizaciones diferentes y un recurso público -que se mantendrán en anonimato- encargadas de la acogida y/o integración de los beneficiarios del SAI en cada una de sus fases con el fin de obtener una visión transversal. La muestra ha sido elegida de manera aleatoria, primando el acceso y disponibilidad a los informantes. Las entrevistas han sido realizadas mediante Skype o de manera presencial, según conveniencia de las entrevistadas. Las entrevistas semiestructuradas en profundidad han seguido un mismo guion (Anexos).

Este estudio se ha centrado en la Comunidad de Madrid, ya que es la comunidad con mayor número de solicitudes y plazas en el sistema con un total, en octubre de 2018, de 1.266 (Garcés y Moreno, 2019:16). A continuación, se muestra una tabla resumen los perfiles de las entrevistadas:

(8)

Tabla 1. Cuadro resumen: profesionales entrevistadas

CÓDIGO ENTIDAD PERFIL/PUESTO FASE

E1. EXPERTA - Consultora independiente. Experta en SAI -

E2. TS. PREVIA Entidad A Trabajadora social Fase previa de evaluación y derivación E3. TS. 1ª FASE Entidad B Trabajadora social Primera Fase de Acogida Temporal E4. TS. 1ª FASE Recurso

Público Trabajadora social Primera Fase de Acogida Temporal

E5. TS. 1ª /2 ª

FASE Entidad C Trabajadora social

Primera Fase de Acogida Temporal y apoyo a técnicos de 2ª Fase E6. TS. 2ª FASE Entidad A Trabajadora social Segunda Fase: Preparación para la

autonomía

E7. TS. 2ª FASE Entidad A Trabajadora social Segunda Fase: Preparación para la autonomía

Fuente: elaboración propia.

No podemos dejar de enumerar aquí las limitaciones del presente trabajo. En primer lugar, la reciente reforma del SAI ha supuesto un obstáculo, dado la falta de documentos e informes de referencia actuales. Además, existe una opacidad de los organismos públicos como la Secretaría de Estado de Migraciones, en cuanto al procedimiento y documentos relativos a gestión de ayudas y plazas. Finalmente, no existen trabajos previos que estudien en profundidad el Sistema fijándose específicamente en la intervención social. Habría sido muy interesante, para completar esta visión del SAI, poder realizar entrevistas a personas beneficiarias, pero la limitación de tiempo y la dificultad de acceso a dichos informantes lo ha hecho imposible.

Actualmente son diecisiete las entidades del tercer sector que se encargan de gestionar el Sistema y no se ha tenido acceso a todas ellas por lo que las conclusiones pretenden ser sólo un punto de partida y una apertura a un nuevo campo de estudio.

El presente trabajo tratará de realizar un análisis de la intervención social que realizan los trabajadores sociales en las diferentes fases del SAI. Para ello se revisará en primer lugar el marco normativo comunitario y nacional que regula el asilo con especial atención a la normativa sobre acogida. Posteriormente se realizará un análisis del Sistema de Acogida y su objetivo último, la integración de sus beneficiarios, explicando sus dimensiones, así como las dificultades del sistema para producirlas. En segundo lugar, se presentará el resultado de la investigación centrada en el análisis de la intervención social que realizan los trabajadores sociales que trabajan en el Sistema.

(9)

2. Estado de la cuestión

Se realiza seguidamente breve repaso por la literatura sobre la intervención social con refugiados en España, aunque previamente se hará una definición de dos términos fundamentales en el presente estudio: el Trabajo Social y la intervención social.

El Trabajo Social como disciplina tiene un propósito fundamental: alcanzar la cohesión social contribuyendo a la integración de las personas en situación de exclusión social, cualquiera sea su procedencia. Para ello motivará a las personas para tener acceso a sus oportunidades vitales, apoyará y acompañará a las personas para que puedan aumentar sus capacidades individuales y sociales. Contribuirá a crear los recursos necesarios con el objetivo de favorecer nuevas opciones para el desarrollo vital de los individuos. Fortalecerá sus vínculos interpersonales y creará vínculos interinstitucionales para impulsar unas respuestas emocionales adecuadas para que puedan aprovechar sus opciones y recursos. Finalmente, el Trabajo Social contribuirá con otras disciplinas y con la ciudadanía para activar los cambios sociales necesarios para una mejora de la calidad de vida de todos los grupos e individuos, además de colaborar con la política para la creación y planificación de unas políticas sociales adecuadas (Zamanillo, 2018: 147-148). Estos objetivos serán alcanzados mediante la intervención social, la acción que realiza el profesional de manera organizada y formal, con las personas, grupos y comunidades con el objeto de transformar unas condiciones existentes de desventaja social o exclusión. Así, la intervención social con refugiados en el sistema de acogida pretende generar unas condiciones de integración mediante el fomento de la autonomía y la adaptación a un nuevo contexto. La intervención social no es exclusiva de la disciplina, y otras, como la educación social también la realizan.

En España el Trabajo Social con personas refugiadas no es nuevo, aunque los estudios sobre la intervención social con refugiados no son abundantes, menos los que se ocupan de la intervención dentro del Sistema. Los primeros artículos publicados en nuestro contexto nacional se remontan a la década de los 90. España había acogido ya desde 1979 a los primeros refugiados reasentados procedentes de Vietnam y Laos, aunque no fue hasta la década de los 90, con la Guerra de los Balcanes y la ruptura del Bloque Soviético, cuando se produjo un verdadero incremento de peticiones de asilo.

Barrero (1993) hace una propuesta metodológica para el Trabajo Social con refugiados exponiendo el marco jurídico internacional y nacional, así como los aspectos psicosociales que se deben tener en cuenta para realizar la intervención. Su propuesta

(10)

metodológica tiene en cuenta los diferentes escenarios en los que se puede realizar la intervención y los objetivos generales del Trabajo Social con esta población.

En 1996, la Revista Alternativas, Cuadernos de Trabajo Social edita un monográfico sobre migración en el que encontramos varios artículos de trabajadoras sociales. Vega (1996) ya describe las funciones y tareas del trabajador social dentro del Sistema de Acogida. Así define la intervención en cada una de las fases, exponiendo sus recursos, ayudas económicas, perfil de los refugiados y sus necesidades y demandas más frecuentes en cada etapa. Santos (1996) realiza una revisión de la terminología asociada a migración y refugio, para posteriormente describir los problemas psicosociales que se derivan de la migración para analizar la evolución de la intervención en España y las instituciones que la promovían, finalmente hace un repaso por el marco legislativo anterior y vigente. Por último, Escobar y Gascón (1996) proponen una metodología de trabajo con casos individualizados o grupos, con inmigrantes y refugiados y proponen además la estrategia investigación-acción-participante como una metodología para el trabajo comunitario. Apenas se realizan trabajos en esta línea en los 2000 exceptuando el trabajo publicado por los trabajadores sociales de Cruz Roja, Alonso, Mariátegui y Martínez (2002) que describen el proceso de asilo y la intervención ante las necesidades y demandas de los solicitantes teniendo en cuenta el perfil de los usuarios y la importancia de un abordaje desde equipos multidisciplinares. En esta década España vive un “boom de inmigración”

y la literatura se centra en la intervención social realizada con este colectivo.

Tenemos que esperar a la siguiente década para ver nuevamente literatura especializada en intervención con refugiados especialmente después de la “crisis de refugiados europea”. López, Gil y Montero (2016), trabajadores sociales de CEAR, publican un artículo en el que hacen un breve repaso por el sistema de asilo y protección social del mismo en España, sus fases y actuaciones, para posteriormente poner de relieve las dificultades a las que tienen que hacer frente los solicitantes de asilo a su llegada a una nueva sociedad con especial énfasis a las dificultades que enfrentan en el acceso a los recursos del Estado del Bienestar.

Finalmente, el año pasado encontramos varias publicaciones López y de Lucas (2018) hacen una propuesta genérica desde el Trabajo Social ante la crisis de refugio en Europa, exponiendo como problema fundamental la falta de datos, lo que impide la evaluación de los procesos de integración. Sánchez Nimo (2018) expone los factores de riesgo a los que se enfrentan los refugiados con el fin de presentar la idoneidad del modelo de intervención en crisis en el que el profesional ayuda al usuario a superar un proceso traumático. Detalla

(11)

las funciones del trabajador social, así como las técnicas y proceso de intervención en este modelo y termina apelando a la necesidad de una mayor teorización e investigación en el Trabajo Social con personas refugiadas.

Se ha realizado aquí un breve repaso por la literatura referente a la intervención social con refugiados y solicitantes de asilo en España. A modo de conclusión podemos decir que el Trabajo Social se ha centrado más en la intervención social realizada con inmigrantes que con refugiados. Así, las publicaciones sobre intervención social con inmigrantes, integración social o la reflexión desde los Servicios Sociales en el contexto migratorio y las políticas de integración son mucho más numerosas. Existe por tanto un cierto vacío en la literatura especializada en intervención social con población refugiada enmarcada en el Sistema de Acogida español.

3. Marco teórico

3.1 Protección internacional en España

La protección internacional en España viene regulada por un marco normativo que define el acceso al procedimiento de protección internacional y la protección social de aquellos solicitantes que se encuentren en una situación de vulnerabilidad, que son los beneficiarios del Sistema de Acogida. Se recoge aquí, resumidamente dicho marco normativo para posteriormente poder definir y analizar dicho sistema.

3.1.1 Marco normativo

La Constitución Española recoge el compromiso del Estado de elaborar la legislación necesaria 1 para hacer efectiva la ratificación de la Convención de Ginebra y el Protocolo

de Nueva York. Desde la aprobación de la Constitución han sido promulgadas tres leyes reguladoras del derecho de asilo actualmente, en vigor, la Ley 12/2009 de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria2. Se complementa con un

Reglamento3 que regula el régimen de protección temporal en caso de afluencia masiva

de personas desplazadas.

En la Ley de Asilo queda definida el derecho de asilo, la condición de refugiado, la protección subsidiaria, así como los derechos que se garantiza con ambos, la normativa

1 La “ley establecerá los términos en que los ciudadanos de otros países y los apátridas podrán gozar del

derecho de asilo en España” (Art. 13.4 de la CE)

2 Modificada por la Disposición final tercera de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, que incorpora al

ordenamiento jurídico nacional la normativa aprobada por la Unión Europea (Defensor del Pueblo, 2016, p. 25).

3 Reglamento aprobado en el Real Decreto 1325/2003, de 24 de octubre, por el que se aprueba el

(12)

de procedimiento para el reconocimiento de estos, previsiones sobre la unidad familiar de las personas beneficiarias de protección internacional, normativa de cese y revocación de la protección internacional y protección de los menores y otras personas vulnerables (Defensor del Pueblo, 2016: 25) mediante el Sistema de Acogida e Integración para solicitantes y beneficiarios de protección internacional (del que también se pueden beneficiar las personas a las que se ha reconocido el régimen de protección temporal). 3.1.2 Procedimiento de Asilo

El sistema de asilo en España se compone de dos subsistemas, el Sistema de Acogida e Integración de solicitantes y beneficiarios de protección internacional, que constituye nuestro objeto de estudio y que depende del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, y el sistema relativo al procedimiento de protección internacional, que depende del Ministerio del Interior. Ambos sistemas están íntimamente ligados, por lo que creemos relevante hacer una breve alusión a las cuestiones de procedimiento ordinario (véase Fig. 1 en Anexos), tras la que pasaremos a analizar en profundidad el Sistema de Acogida.

La Oficina de Asilo y Refugio (OAR)4 será la única encargada de tramitar y estudiar las

solicitudes de asilo, aunque dicha solicitud se puede formalizar -en unos plazos específicos- en diferentes centros: en la misma OAR, comisarías de policía autorizadas, puestos fronterizos en cualquier Oficina de Extranjeros y en Centros de Internamiento de Extranjeros (Ministerio del Interior, s.f.: 1). Existen unos plazos específicos para la respuesta sobre admisión a trámite de dicha solicitud. Actualmente se están demorando los tiempos entre la cita previa (en la que se registra a la persona en una base de datos) y la formalización de la solicitud (pudiendo pasar varios meses entre ambas dependiendo de la provincia). Sin cita o sin plaza asignada no se tiene acceso al Sistema de Acogida, y los solicitantes no son considerados como tales (Garcés, 2019: 3).

4 La OAR ubicada en Madrid depende del Ministerio del Interior y centraliza la instrucción y tramitación

de todas las solicitudes de protección internacional, así como la tramitación y resolución de los expedientes de apatridia independientemente de dónde se haya presentado. Además, esta oficina facilita información sobre el procedimiento general y acoge a una unidad dependiente de la Comisaría General de Extranjería y Fronteras con funciones en materia de documentación y otro departamento, la Unidad de Trabajo Social (UTS), dependiente del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, que gestiona el Sistema Nacional de Acogida e Integración.

(13)

La solicitud se formaliza en una entrevista personal5, a partir de este momento comienzan

a contar todos los plazos y se le da al solicitante una tarjeta blanca6, y una cita para la

tarjeta roja. Si la solicitud es admitida a trámite pasa a una segunda fase de elegibilidad, en la que es analizada en profundidad. En este momento, se le concede a la persona solicitante una nueva documentación: el documento oficial de identificación como solicitante de protección internacional, comúnmente llamado “tarjeta roja” que se renueva periódicamente.

Mientras se resuelve la petición los solicitantes están autorizados a permanecer en el estado miembro, hasta que la autoridad decisoria haya dictado una resolución. Es durante este tiempo, cuando los solicitantes que sean valorados como personas en situación de vulnerabilidad y cumplan una serie de requisitos -que expondremos-, pueden entrar en el SAI, si así lo considera la Unidad de Trabajo Social7 de la OAR. Los periodos

establecidos para la resolución de la solicitud varían, siendo tres meses el plazo para la tramitación urgente y de seis meses para el procedimiento ordinario, aunque dichos plazos no se cumplen en la actualidad.

Tras un estudio del caso el procedimiento llega a su fin con propuesta de resolución que se eleva a la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio -CIAR- (Defensor del Pueblo, 2016: 26-27) y la resuelve finalmente el Ministerio del Interior. La resolución puede ser una denegación o una resolución favorable. La denegación podrá ser recurrida, pero técnicamente en ese momento la persona queda en situación irregular y por tanto expuesta a un procedimiento de devolución, aunque podría iniciar trámites para adquirir un permiso de residencia temporal o bien se autorice su estancia por razones humanitarias. Si la resolución es favorable, se reconocerá alguna de las formas de protección internacional recogidas en la ley: estatuto de refugiado8, protección subsidiaria9 y permiso

5 La entrevista de formalización consistirá en contestar una serie de preguntas sobre datos personales,

explicar las causas que le llevan a pedir protección internacional y cómo llegó a España.

6 A partir de este momento el solicitante tiene acceso a una serie de derechos y obligaciones regulados en

el Art. 18 y 19 de la Ley de Asilo, como a ser documentado como solicitante de protección internacional, a que se comunique la solicitud a ACNUR o a asistencia jurídica gratuita e intérprete, entre otras.

7 La UTS depende del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, y es la encargada de gestionar el Sistema

Nacional de Acogida e Integración.

8 El derecho de asilo, es decir, el reconocimiento como refugiado es la protección dispensada a quienes se

les reconoce la condición de refugiados, ya que se ha demostrado fundados temores a ser perseguido, tal y como reconoce la Convención de Ginebra, y queda recogido en el artículo 3 de la Ley de Asilo.

9 La protección subsidiaria no está reconocida en ningún tratado internacional y fue un concepto elaborado

por la Unión Europea e introducido en 2009 en el ordenamiento jurídico español en el artículo 4 de la Ley 12/2009. Se le reconoce a una persona que aun no reuniendo los requisitos para ser reconocido como refugiado se enfrentaría a un riesgo real de sufrir daños graves si regresase a su país.

(14)

de residencia por razones humanitarias10. Las dos primeras, tienen como resultado la

garantía del principio de no devolución y en el caso español, ambas conllevan un nivel de protección similar al del estatuto de refugiado, pero son dos figuras distintas (Torres, Alarcón y Bárcena, 2017: 15-17). En los tres casos la persona adquiere una autorización de residencia y trabajo, expedición de documentos de identidad y viaje, acceso a servicios públicos, libertad de circulación por el territorio, acceso a programas de integración y retorno voluntario y finalmente mantenimiento de la unidad familiar a través de programas de apoyo específico (Passetti y Sánchez-Montijano, 2019: 15).

3.2 El Sistema de Acogida e Integración de los solicitantes y beneficiarios de protección internacional

3.2.1 Directrices europeas en acogida a solicitantes de protección internacional La adquisición de competencias en cuestiones relacionadas con la migración en la Unión Europea ha llevado a un proceso de armonización de las políticas de asilo y acogida de los Estados miembros. Por ello se estima conveniente hacer una alusión a los instrumentos jurídicos europeos en materia de acogida (EASO, 2016a).

El Tratado de Ámsterdam (1997) sienta las bases jurídicas para la creación de un Sistema Europeo Común de Asilo -SECA-. El año en que entra en vigor este Tratado, el Consejo Europeo, explicita en las Conclusiones de Tampere (1999) que “ha acordado trabajar con vistas a la creación de un sistema europeo común de asilo, basado en la plena y total aplicación de la Convención de Ginebra…” (II. 13) y se establece que dicho “sistema debería incluir… normas comunes para un procedimiento de asilo eficaz y justo, condiciones mínimas comunes para la acogida de los solicitantes de asilo…” (II. 14). No nos detendremos aquí en exponer las fases y avances del SECA y los instrumentos jurídicos que lo componen, bastará saber que es un sistema en evolución, y que es vinculante a casi todos los estados miembros. Además, en abril de 2016 la Comisión Europea anunciaba el comienzo de un proceso “hacia una reforma del sistema europeo común de asilo y una mejora de las vías legales a Europa” con el fin de implantar un Sistema más equitativo, eficiente y sostenible (Comisión Europea, 2016).

10 El permiso de residencia por razones humanitarias es otra forma de protección internacional que otorga

una residencia temporal. Reconocido en la Ley de Extranjería 4/200 y detallado en el Art. 126 del Reglamento de aplicación (Real Decreto 557/2011).

(15)

Uno de los instrumentos que conforman el SECA es la Directiva 2013/33/UE sobre Condiciones de Acogida (DCA)11 que tiene como fin establecer unas normas mínimas

para garantizar a todos los destinatarios “un nivel de vida digno y unas condiciones de vida comparables en todos los Estados miembros” (Directiva 2013/33/UE, considerando 11). Así, “Los Estados miembros velarán por que las condiciones materiales de acogida proporcionen a los solicitantes un nivel de vida adecuado que les garantice la subsistencia y la protección de su salud física y psíquica… velarán por que el nivel de vida también se mantenga en la situación específica de las personas vulnerables”

(Directiva 2013/33/UE, art. 17). En definitiva, pretende asegurar unas normas de acogida mejores y más armonizadas en la Unión (Comisión Europea, 2014: 5).

Uno de los instrumentos de la UE que vela por la aplicación del Sistema Europeo Común de Asilo es la Oficina Europea de Apoyo al Asilo -EASO en sus siglas en inglés-, que opera desde el 2011. Este organismo ha publicado en estos años varias guías de apoyo y refuerzo, entre las que destaca la “Guía acerca de las condiciones de acogida” (EASO, 2016b), con el objetivo de ayudar a los Estados miembros a aplicar la DCA, también como base para el desarrollo de mecanismos de control de los diferentes sistemas nacionales de acogida (EASO, 2016b: 7). Así, la DCA y las guías publicadas por la EASO serán tomadas en cuenta para formular el Sistema español de Acogida e Integración para solicitantes y beneficiarios de protección internacional en España.

3.2.2 El Sistema de Acogida español

Como hemos visto el derecho de asilo y protección social a personas refugiadas queda recogido en la Constitución Española de 1978. En 1983 es ACNUR la que comienza a subvencionar los programas de atención social a refugiados, aunque progresivamente el propio Gobierno Español a través del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social comenzará a hacerse cargo gestándose así, lo que hoy conocemos como Sistema de Acogida (López, Gil y Montero, 2016: 105). Un Sistema que nace para responder a las necesidades relacionadas con los acontecimientos que se estaban produciendo en los Balcanes y América Latina (Pasetti, y Sánchez-Montijano, 2019: 10).

11 Se espera que la Directiva sobre las condiciones de acogida sea reformulada en los próximos años

siguiendo este proceso de reforma impulsado por la Unión Europea, en el marco de la Agenda Europea de Migración (Comisión Europea, 2018). Asistiremos, por tanto, en los próximos años a una nueva reforma del Sistema de Acogida en España adaptando su formulación a las nuevas directrices europeas que pretenden mejorar estas condiciones de acogida y hacerlas uniformes a todos los solicitantes de asilo, garantizando así la igualdad de condiciones en todos los Estados miembro.

(16)

En 1989 se ponen en marcha los cuatro Centros de Acogida a Refugiados, y en 1995 se reconoció que aquellos refugiados que careciesen de empleo y medios económicos podían beneficiarse de los programas generales o específicos establecidos para conseguir su integración. Finalmente, en esta misma década se firma un convenio de colaboración con Cruz Roja, CEAR y ACCEM, con el propósito de realizar una atención integral a los solicitantes y refugiados (López, Gil y Montero, 2016: 105).

Actualmente la Ley 12/2009, en sus artículos 30 y 31 estipula que “se proporcionará a las personas solicitantes de protección internacional, siempre que carezcan de recursos económicos, los servicios sociales y de acogida necesarios con la finalidad de asegurar la satisfacción de sus necesidades básicas” que se realizará “principalmente a través de los centros propios del Ministerio competente y de aquéllos que sean subvencionados a organizaciones no gubernamentales”. Así, el Sistema de Acogida e Integración para solicitantes y beneficiarios de protección internacional, del estatuto de apátrida y de protección temporal es la estrategia del Estado español para favorecer la acogida e integración de estas personas en situación de vulnerabilidad mediante una atención integral. El sistema está diseñado, gestionado y financiado por la Dirección General de Migraciones (Ministerio de Empleo y Seguridad Social). Desde sus inicios el Sistema ha estado centralizado y ha dependido siempre del Ministerio, dejando a un lado la participación de las Comunidades Autónomas o los gobiernos locales (Garcés y Moreno, 2019: 5) aunque esto puede cambiar12.

Este Sistema, ha ido reformulándose e intentando adaptarse a los nuevos retos. Destacan dos cambios principales recientemente, el primero tiene que ver con la financiación, actualmente dependiente de subvenciones (europeas y nacionales). El segundo, tiene que ver con el crecimiento de las entidades subvencionadas para la implementación del propio Sistema, pasando de ser tres en la década de los noventa (Pasetti, y Sánchez-Montijano, 2019: 10) a diecisiete en 201813.

12 En octubre de 2018 el Tribunal Supremo desestimó la última apelación del Gobierno español y las

entidades del tercer sector que trabajan en asilo, concluyendo una vez más que la gestión de los dispositivos o itinerarios de acogida de solicitantes de asilo son competencia de las Comunidades, tal y como establece la propia Ley de Asilo (Garcés y Moreno, 2019: 11). Esto abre la puerta a una reestructuración del propio sistema de acogida. Aún no se sabe qué implicaciones puede tener, lo que parece claro es que se abre la puerta a un sistema más descentralizado, con mayor peso de las Comunidades Autónomas (Garcés, 2019: 4).

13 En sus inicios sólo participaban tres entidades, pero en el año 2018 fueron subvencionadas diecisiete:

Accem, Adoratrices, Apip-Acam, CEAR, CEPAIM, Cruz Roja Española, La Merced Migraciones, Provivienda, Red Acoge, CESAL, Diaconía, Andalucía Acoge, Fundación Juan Ciudad, Movimiento por la Paz, el Desarme y la Libertad (MPDL), Rescate Internacional y Salesianas (Pasetti, y Sánchez-Montijano, 2019: 12).

(17)

No existe una Ley o Normativa que defina los estándares del Sistema, sino un Manual de Gestión del Sistema de acogida de protección internacional, en el que vienen definidas las condiciones y servicios de acogida. Actualmente está vigente la versión 3.3 del Manual aprobado en noviembre de 201814 (MTMSS, 2018a). Este nuevo Manual es fruto

de una reorganización que comenzó a finales de 2017, con la que se pretende salvar las dificultades que se producían en la transición entre la primera y segunda fase, por la falta de acceso a una vivienda y un empleo. El cambio más importante se produce en la reducción de tres fases: acogida temporal, integración y autonomía, a dos: acogida y preparación para la autonomía (Pasetti, y Sánchez-Montijano, 2019: 23) que analizaremos más adelante.

A continuación, nos apoyaremos en la lectura de esta última versión del Manual junto con sus anexos (“Procedimiento Gestión de plazas” y “Procedimiento Gestión de Ayudas y derivación a 2ª fase”) con el fin de poder analizar cómo funciona nuestro Sistema de Acogida. Se enmarca en un sistema normativo nacional y comunitario y que a su vez se apoya en otros instrumentos comunitarios mencionados con anterioridad. No se trata de realizar aquí un análisis riguroso y exhaustivo de los requisitos, el procedimiento y fases, así como los procedimientos de gestión y tramitación de ayudas o derivaciones, se tratará simplemente de realizar una aproximación al nuevo Sistema, con el fin de comprender mejor cuáles son sus objetivos en cada una de las fases y las actuaciones previstas en cada una de ellas.

A) Requisitos de acceso

El acceso al SAI está condicionado por una serie de requisitos generales, adicionales y específicos para el acceso a determinadas actividades y actuaciones según las fases. Los requisitos generales son, en primer lugar, ser solicitante o beneficiario de protección internacional en España, es decir, la persona debe haber formalizado la solicitud de asilo. Se produce un cambio con respecto a Manuales anteriores en los que la persona que estaba pendiente de formalizar su solicitud sí tenía acceso al SAI (MEYSS, 2016: 7). El segundo requisito es que España haya aceptado la responsabilidad de examinar su solicitud de Asilo o que, en un plazo máximo de un mes, prorrogable, para aquellos que esperan su traslado al país responsable del examen de su solicitud. También pueden beneficiarse del Sistema aquellos que son beneficiarios de protección temporal en caso de afluencia

14 Modificado en diciembre por la instrucción DGIAH 2018/12/19 por la que se modifica uno de los

requisitos de acceso al sistema de aquellos solicitantes devueltos a España en aplicación del Reglamento de Dublín (MTMSS, 2018b: 1).

(18)

masiva de personas desplazadas, aquellos que han solicitado o tienen reconocido el estatuto de apátrida o aquellos que están incluidos en proyectos de acogida gubernamental a propuesta de la Subdirección General de Programas de Protección Internacional dependiente de la Dirección General de Integración y Atención Humanitaria (MTMSS, 2018a: 12).

El destinatario, además de estar incluido en alguno de los supuestos anteriores debe cumplir una serie de requisitos adicionales como, no ser nacional o tener reconocida la protección internacional o haber residido más de dos años en algún Estado miembro de la UE o países asociados al Reglamento de Dublín (UE) N° 604/2013 y no ser menor no acompañado (MTMSS, 2018a: 12-13).

Para poder acceder a la primera acogida o a las ayudas económicas de cualquiera de las fases del itinerario se deben cumplir además unos requisitos específicos como la falta de recursos económicos para atender a sus necesidades y las de su familia, no haber percibido las prestaciones del Sistema por el periodo máximo estipulado, no haber abandonado previamente una plaza en el sistema o el itinerario propuesto sin la autorización de la misma entidad. No haber causado baja obligatoria y no haber presentado solicitudes previas de protección internacional inadmitidas o denegadas en España y los países asociados al reglamento de Dublín (MTMSS, 2018a: 13).

La Unidad de Trabajo Social (UTS) de la Dirección General de Migraciones, será el organismo encargado de gestionar la derivación y adjudicación de plazas, en coordinación con las diferentes entidades subvencionadas a través del sistema informático de gestión del Sistema SIRIA. Se valorará la situación específica de las personas solicitantes y beneficiarias, en especial de aquellas en una situación de vulnerabilidad tales como menores, menores no acompañados o personas con discapacidad entre otros.

B) Recursos de acogida y financiación del Sistema

El Sistema de Acogida cuenta con una red estatal de acogida que trata de asegurar alojamiento y manutención, a parte de prestar otra serie de servicios como veremos en el siguiente apartado, con el objetivo de atender a los solicitantes de protección internacional en situación de vulnerabilidad con el objetivo de mejorar su integración. A finales de

(19)

2017 la red contaba con una capacidad de más de 8.500 plazas15, gestionadas por el

gobierno o bien por entidades sociales subvencionadas, ya mencionadas.

La red de recursos públicos está conformada por los Centros de Acogida a Refugiados (CAR) se encuentran en Madrid: Alcobendas y Vallecas otro en Mislata, Valencia y otro en Sevilla -que dependen de la Secretaría General de Migraciones-. Además, existen dos Centros de Estancia Temporal de Inmigrantes (CETI) ubicados en las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, que acogen también a inmigrantes que han accedido de forma irregular a España. En cuanto a los recursos de gestión privada son centros o pisos de acogida gestionados por varias entidades tal y como ya se mencionó. Además, el Sistema cuenta con una serie de recursos complementarios financiados de manera periódica por el Programa de Protección Internacional como servicios, prestaciones y acciones que favorezcan la acogida y la integración (Pasetti y Sánchez-Montijano, 2019: 20).

Existen unas áreas prioritarias de subvención16, establecidas por la Secretaría General de

Migraciones. Así el Sistema, siguiendo estas prioridades, se financia a través de los Presupuestos Generales del Estado y en algunos casos, recibe cofinanciación del Fondo de Asilo, Migración e Integración (FAMI) y del Fondo Social Europeo (FSE). Cada proyecto que reciba subvención debe aportar obligatoriamente un 0,25% del coste total del proyecto y su duración puede extenderse hasta tres años (Passeti y Sánchez-Montijano, 2019: 24-25).

C) Desarrollo del Sistema de Acogida y actuaciones

El SAI se plantea como un Sistema lineal, por fases en el que el beneficiario irá adquiriendo autonomía y pasando por las fases sucesivas, una primera fase de acogida en el centro y una segunda fase de preparación para la autonomía. Con el reciente cambio si bien quedan reducidas en esta nueva versión del Manual de Gestión las fases, pasando de tres a dos, el tiempo total de atención se ha mantenido (MTMSS, 2018a: 16) y no parece haber cambios sustanciales en la práctica.

15 El Sistema duplicó en un año, entre 2016-2017, las plazas del Sistema, aunque aún no ha logrado atender

el aumento de solicitantes con necesidades de acogida (CEAR, 2018: 106).

16 Las áreas prioritarias son: Prioridad I: proyectos para la creación y mantenimiento de dispositivos de

acogida y al desarrollo de itinerarios de integración. Financiados por los PGE. Prioridad II: cofinanciados por le FAMI para la atención socio sanitaria de los CETI. Prioridad III: dirigidos a la sensibilización, formación de profesionales y acogida a grupos específicos. Cofinanciados también por el FAMI. Prioridad IV: proyectos para el buen equipamiento y adaptación de inmuebles (centros de acogida y oficinas de atención) cofinanciados por el FAMI. Prioridad V: proyectos de empleo cofinanciados por el FSE, para impulsar la igualdad de oportunidades y desarrollo de itinerarios de inserción laboral individualizados

(20)

Se plantea un total máximo de dieciocho meses para el itinerario general y veinticuatro en el caso de personas vulnerables, susceptible de ser adaptado a cada situación. Los itinerarios de inserción laboral suponen una excepción, con un tiempo máximo de veinticuatro meses en todos los casos y hasta treinta en los casos más vulnerables (MTMSS, 2018a: 17). Finalmente, todo el itinerario deberá realizarse en la misma provincia en la que se inició, salvo situaciones excepcionales (MTMSS, 2018c: 22).

C.1 Fase previa de evaluación y derivación

En un primer momento, cuando la persona ha llegado por sus propios medios y manifiesta su voluntad por pedir asilo se procede a realizar una evaluación de su situación, valorando su perfil y necesidades particulares de acogida con el fin de realizar una derivación adecuada. En este primer momento, si así se valora y la persona cumple con los requisitos se le puede derivar a un alojamiento provisional (gestionado por Cruz Roja, ACCEM o CEAR según la Comunidad Autónoma). La valoración será realizada por la UTS de manera excepcional, o por la entidad encargada de la primera acogida, en el caso de Madrid Cruz Roja (MTMSS, 2018c: 5-6). Esta fase trata, en definitiva, de hacer frente a la necesidad urgente de la persona con el fin de evitar situaciones de calle y poder realizar los trámites necesarios para su derivación a un recurso adecuado a su situación (MTMSS, 2018a: 16).

En esta fase se ofrecerá información básica sobre el Sistema, se realizará una evaluación de las necesidades particulares, se recabarán los datos significativos del destinatario y se le dará de alta en SIRIA, junto con toda la información recogida. Se atenderán las necesidades básicas y urgentes (alimentación, higiene, asistencia sanitaria y cobertura de gastos de farmacia) y se facilitará el transporte para la realización de gestiones pertinentes. Finalmente se realizarán todas las gestiones necesarias para tramitar el acceso al SAI y se facilitará el traslado de los destinatarios a los centros de acogida, en el caso de adjudicación de una plaza (MTMSS, 2018a: 20-21).

C.2. Primera fase: acogida temporal en centro

La derivación a los dispositivos de acogida de la red del SAI siempre tendrá en cuenta las necesidades particulares de acogida de las personas, por ello, se pondrán en funcionamiento dispositivos o se subcontratarán plazas para estos destinatarios (MTMSS, 2018a: 20-22). Por norma general, la estancia en estos dispositivos ascenderá a un máximo de seis meses y un mínimo de tres (MTMSS, 2018c: 21). Será la UTS la

(21)

encargada de reservar y adjudicar las plazas de acogida17, en todas las entidades públicas

y privadas en todo el territorio nacional. A priori, todas las personas que carezcan de recursos iniciarán el itinerario en un dispositivo de acogida, aunque se podrá valorar el acceso a la segunda fase directamente (MTMSS, 2018c: 7).

Los recursos de acogida no sólo cubren las necesidades básicas de alojamiento, manutención y necesidades médicas, sino que disponen de equipos técnicos multidisciplinares para la atención de los beneficiarios: apoyo psicológico, social, de formación, servicios de traducción e interpretación y asesoramiento legal. Se incidirá de manera especial en las actividades culturales y formativas que ayuden al destinatario a entrar en la segunda fase en un periodo breve (MTMSS, 2018a: 22-23).

Las actividades específicas de atención social son: entrevistas de ingreso, valoración y diagnóstico individual y familiar. Información de los servicios y recursos sociales, del acceso a las actividades del Sistema y se brindará la información básica jurídico-administrativa. Se elaborará de manera consensuada un itinerario de preparación para la autonomía de los destinatarios, valoración de las prestaciones económicas necesarias y posibles necesidades particulares en cada momento. Se realizará un seguimiento individualizado y se realizarán las intervenciones de mediación social, familiar, sanitaria o intercultural requeridas. Toda intervención deberá ser acompañada de la elaboración de un informe de seguimiento e informes sociales requeridos para la tramitación de peticiones concretas.

Se propondrán sesiones grupales de acogida y preparación para la autonomía y se realizarán las gestiones administrativas y educativas requeridas. Finalmente se acompañará al usuario en la preparación de acceso a la segunda fase de preparación para la autonomía, mediante el acompañamiento en la búsqueda de vivienda o derivaciones a otras entidades y recursos externos. Se destinarán, un mínimo de tres horas semanales a la realización de actividades de contextualización y orientación cultural y se fomentarán actividades culturales, deportivas y de ocio (MTMSS, 2018a: 22-23).

Las ayudas previstas en esta fase son: ayudas de manutención, de primera necesidad (gastos de bolsillo), vestuario, transporte y ayudas para facilitar la salida de los centros. La cuantía de las ayudas varía según el número de miembros de la unidad familiar, y tienen una periodicidad mensual o puntual (MTMSS, 2018d: 40). Además, existen una

17 Este procedimiento está sujeto a variaciones según dónde se haya tramitado la solicitud: CETI, en las

comisarías a su llegada a costas, en un dispositivo de acogida humanitaria, viene derivada por programas de reasentamiento y reubicación o cuenta con necesidades especiales de acogida (MTMSS, 2018c: 12-21).

(22)

serie de ayudas que son transversales a ambas fases, como los gastos de nacimiento de un hijo, ayudas para la reagrupación familiar, de carácter sanitario, educativas (uniformes, comedor, actividades extraescolares, material escolar, matrícula…), de ocio, preformativas, para la tramitación de documentos, viajes o estancias y extraordinarias. Existen también una serie de actuaciones transversales a todo el itinerario: como el aprendizaje del idioma, la atención psicológica, la asistencia jurídica, un servicio de traducción e interpretación y actividades que fomenten la empleabilidad e inserción laboral (orientación socio laboral, formación profesional ocupacional, fomento del autoempleo y preformación) así como la recogida de datos, estadísticas e informes en las aplicaciones correspondientes (MTMSS, 2018a: 25-32).

C.3 Segunda fase: preparación para la autonomía.

La segunda fase de preparación para la autonomía comienza cuando el beneficiario sale del dispositivo de acogida a una vivienda particular y precisa seguir recibiendo apoyo. Esta derivación se realizará una vez completado un mínimo de tres meses de estancia en el centro (MTMSS, 2018c: 20). Se establece un itinerario de integración individual/familiar orientado a la adquisición de autonomía y dependencia. Se continúa asegurando a los destinatarios la cobertura de sus necesidades básicas mediante el acceso a recursos, principalmente ayudas económicas, un acompañamiento durable, cursos de idioma y acceso a programas de empleabilidad y formación (MTMSS, 2018a: 17) La atención social y las actividades propias de esta fase son muy parecidas a las de la fase anterior. La entrevista de valoración y diagnóstico será fundamental para la detección, evaluación y seguimiento de posibles vulnerabilidades o necesidades particulares de acogida. Se realizará una labor de información sobre servicios, recursos sociales, acceso a las actividades que ofrece el propio sistema, e información sobre el procedimiento jurídico-administrativo. Se dará información y acompañamiento en la búsqueda de vivienda y se realizará un seguimiento del usuario y se realizarán los informes sociales necesarios, por lo menos cada seis meses.

En esta fase es fundamental el acompañamiento y la orientación de los destinatarios en la realización de las gestiones administrativas, educativas… se realizará una evaluación cuando finalice la intervención, valorando los objetivos fijados en el itinerario (MTMSS, 2018a: 24).

En cuanto a las ayudas que se plantean en esta segunda fase encontramos: atención a necesidades básicas, alquiler de la vivienda y otros gastos derivados, vestuario y transporte (MTMSS, 2018d: 40) y otras ayudas transversales ya citadas.

(23)

3.3 Implementación del Sistema de Acogida.

Los concursos públicos establecen las actividades que debe ofrecer la entidad, pero no la manera en la que deben ser implementadas. Aunque en teoría no debería haber grandes diferencias en el funcionamiento, accesibilidad y calidad en la recepción, en la práctica depende de cada organización y de su gestión de los fondos asignados. El Manual de Gestión no define tampoco un modelo de intervención social estandarizado o los profesionales necesarios en cada fase. Finalmente, no existe tampoco un sistema de evaluación estandarizado de dichas condiciones de acogida, por lo que no disponemos de datos para medir el impacto de su implementación (Garcés y Moreno, 2019: 22).

El Manual de Gestión no determina quiénes son los profesionales que deben trabajar en el Sistema, cuáles son sus funciones o la ratio de profesionales por usuario. Esta ausencia de definición de los recursos humanos necesarios deja a las diferentes Entidades gestoras elegir quiénes y cuántos profesionales formarán sus equipos de intervención y dependerá en gran medida de la gestión de la propia entidad sobre la subvención.

3.3.1 Límites y dificultades de la intervención

Como ya se comentó al inicio del trabajo, la integración es un proceso multidimensional condicionado por múltiples factores: socioeconómicos, sociolaborales, políticos, residenciales, culturales y, de igualdad de derechos, que implican un proceso de adaptación mutuo tanto de la comunidad a integrar como de la sociedad de destino (La Spina, et al., 2018: 36). La intervención social en cada una de las fases busca incidir en cada uno de estos aspectos, para que los beneficiarios puedan adquirir una progresiva autonomía y puedan beneficiarse de unas condiciones de integración en la sociedad de destino una vez abandonen el Sistema. Por ello se propone aquí analizar cuáles son las actividades y la intervención realizada con los beneficiarios para alcanzar dichas condiciones.

Se hace necesaria una breve alusión a las limitaciones del propio Sistema que condicionan en gran medida la intervención que se realiza con los beneficiarios. Estas circunstancias externas al propio proceso de intervención tienen un impacto negativo sobre el mismo. El desbordamiento del Sistema y la incertidumbre a la que deben hacer frente los solicitantes de asilo está desencadenando un gran deterioro psicosocial que tendrá que ser trabajado en la fase previa y de primera acogida (CEAR, 2018: 107). Además, muchos beneficiarios muestran problemas psicológicos derivados del duelo migratorio (ansiedad, depresión, estrés…) e incluso problemas de salud mental graves que requerirán una

(24)

especial atención por parte de los psicólogos y servicios médicos, y que sin duda afectarán a los procesos de integración.

El Sistema se plantea como un sistema lineal con unos plazos muy cortos, sobre todo en primera acogida, que se muestran insuficientes para que la persona vaya adquiriendo una autonomía, accedan a un empleo y una vivienda… Además, la primera fase es muy rígida para aquellas personas que tienen redes en el país, ya que no prima esta circunstancia y pueden ser destinados a otra provincia o territorio produciendo así un desarraigo y pérdida de redes sociales que afectan a la integración.

En esta primera etapa se garantizan todas las necesidades básicas y en la segunda se pretende que la autonomía sea total. Esta segunda fase es limitada en cuanto a ayudas y tiempo, teniendo en cuenta que la adaptación a una nueva vida siempre es difícil, más en uno en el que el acceso al empleo y la vivienda es muy costoso, más para esta población (Garcés, 2019: 2-3). La insuficiencia de ayudas en esta segunda fase para el alquiler de una la vivienda -junto las dificultades a las que se enfrenta esta población: discriminación, aval, anticipo de varios meses…- dificulta enormemente el tránsito de la primera a segunda fase. Lo que implica que el beneficiario tenga que destinar parte de otras ayudas o deba mudarse a barrios de la periferia en los que el alquiler sea más barato, barrios diferentes al de la primera acogida, donde los recursos públicos pueden ser menores o estar más saturados (CEAR, 2018: 119-122). Esta circunstancia tendrá un gran impacto en su proceso de acogida e inclusión ya que se produce una ruptura en los itinerarios iniciados con los profesionales de referencia, con los que se había empezado a forjar un vínculo de confianza, (CEAR, 2018: 109).

Además, el trabajo de intervención viene marcado por el procedimiento de asilo. Uno de los problemas principales viene derivado de la situación jurídico-administrativa, si la resolución del expediente es denegada los solicitantes van a perder todos los apoyos estatales -del Sistema- que tenían hasta el momento, incluso si hubieran conseguido un empleo van a encontrarse en una situación de precariedad debido a la pérdida del permiso de trabajo (La Spina, et al., 2018: 44).

Actualmente el procedimiento de asilo puede durar años, lo que puede suponer que los tiempos en el sistema de acogida hayan terminado y por tanto queden al descubierto. La finalización del programa de acogida puede significar el ingreso en los servicios normalizados sólo para los que cumplan los requisitos -como tiempo de empadronamiento- o a la desprotección total (Garcés, 2019: 3).

(25)

4. Resultados: el Trabajo Social en el Sistema de Acogida.

Tras haber realizado un análisis del procedimiento de asilo en España, el Sistema de Acogida, las fases de este y las actuaciones que deben realizarse en cada una de ellas pasamos ahora a exponer los resultados del trabajo de campo, con el fin de responder a la pregunta de investigación planteada ¿qué efectos produce la intervención desde el Trabajo Social en los procesos de integración de los beneficiarios del sistema de acogida?

Las entrevistas realizadas a las trabajadoras sociales del Sistema han estado enfocadas a la definición de sus funciones, la intervención social que realizan, así como el tiempo dedicada a la misma y los mecanismos de evaluación del impacto del trabajo de intervención social en los usuarios que transitan el sistema en Madrid, así como las condiciones de trabajo y burnout. Todos estos elementos tienen un impacto sobre el mismo trabajo de intervención y, en definitiva, sobre el trabajo en la creación de unas condiciones de integración favorables. Por ello, se quiere exponer cuál es el día a día de las organizaciones y las profesionales del Trabajo Social y cómo valoran, en definitiva, su propio trabajo y el Sistema, así como el impacto que tiene sobre los beneficiarios. 4.1 Funciones del Trabajador Social

La herramienta metodológica del Trabajo Social es el itinerario de integración entendido como un proceso gradual con el propósito de lograr la integración del solicitante de protección internacional y su plena autonomía e integración en la sociedad, que se traduce en un acuerdo entre el usuario y el profesional técnico de referencia a través del que se genera un compromiso de realización de actividades en diferentes ámbitos: laboral, psicológico, de carácter social y jurídico entre otras (López, Gil y Montero, 2016:107). Tal y como vimos anteriormente, el Manual expone unos servicios y funciones que deberán brindar los programas del SAI, pero no hay una concreción. Por ello, las Entidades tienen cierta libertad a la hora de organizar sus recursos. Así, cada una de ellas (o los dispositivos públicos) funciona de una manera diferente y las actividades y funciones de cada profesional varían. Debemos puntualizar una vez más la falta de literatura específica al respecto y la necesidad de realizar un estudio más amplio y profundo para poder definir las estrategias de intervención y funciones del trabajador social.

Por todo ello se ha creído necesario sistematizar aquí cuáles son las funciones de los trabajadores sociales en cada una de las fases del Sistema.

(26)

A) Fase previa

Aunque la fase previa no forma parte, estrictamente hablando del SAI, debido al colapso del acceso al procedimiento esta fase está adquiriendo cada día una mayor importancia ya que muchas personas pueden pasar largos periodos de tiempo en estos dispositivos. Este momento es fundamental ya que es el primer contacto de la persona con el Sistema, por lo que se ha creído necesario incluir también las funciones del trabajador social en dicha fase.

En esta fase previa el trabajador social tiene una función de acoger e informar al usuario sobre el procedimiento y siguientes pasos (fundamental para rebajar ansiedad), valoración de la situación (derivación a recursos necesarios), de gestión y coordinación (con la UTS y entidades de Primera Fase).

Tabla 2. Funciones Trabajador Social en Fase Previa de evaluación y derivación.

Fuente: elaboración propia a partir de las entrevistas.

B) Primera Fase de Acogida temporal

En esta fase se cubren las necesidades básicas de alojamiento, manutención y necesidades médicas. El trabajador social establecerá una relación de ayuda con el beneficiario para que vaya adquiriendo una progresiva autonomía, el apoyo y orientación en el conocimiento de recursos, extensión de su red social y el acompañamiento será esencial.

(27)

El trabajador social es la persona encargada de tramitar las ayudas y hacer la valoración del caso, para su correcta derivación a otros profesionales para que la persona pueda ir adquiriendo una progresiva autonomía. La redacción de informes sociales supondrá una parte importante del trabajo ya que serán necesarios para la adjudicación de ayudas. Además, el apoyo en los educadores sociales, u otros profesionales del dispositivo y el trabajo interdisciplinar, será capital en esta fase.

Tabla 3. Funciones Trabajador Social en Primera Fase de Acogida Temporal

(28)

C) Segunda Fase

El objetivo fundamental de esta fase es ayudar a las personas a que adquieran una autonomía total. Las funciones del trabajador social son muy parecidas a las de la fase anterior. Será fundamental el ajuste de expectativas y trabajar con el usuario por la adquisición de su total autonomía. Además, la coordinación con los técnicos de empleo es esencial.

Tabla 4. Funciones Trabajador Social en Segunda Fase: Preparación para la autonomía.

(29)

4.2 Análisis de intervención social desde el Trabajo Social

Una vez descritas las funciones de los profesionales del Trabajo Social dentro del Sistema se analizarán aquí otras cuestiones que afectan a la intervención desde el Trabajo Social con personas solicitantes de asilo, así como a los procesos de integración.

Trabajadoras sociales entre la saturación y la burocratización.

Las entidades que gestionan el sistema dependen, sobre todo las pequeñas, de las subvenciones anuales que en la mayoría de los casos se muestra insuficiente para poder atender a las necesidades y demandas de los usuarios. Esta falta de recursos económicos y humanos se traduce en una sobrecarga de trabajo, una realidad que manifiestan todas las profesionales que trabajan en entidades, no así en el recurso público que declara una buena dotación de recursos humanos.

“Lo que exige el Ministerio no es equiparable con el personal que cuenta la entidad para el proyecto. Te subvencionan mucho menos de lo que has solicitado para llevar a cabo el programa, por lo tanto, tienes recursos humanos limitados con el trabajo que te están demandando” (E5. TS. 1ª /2 ª Fase).

Esta realidad, junto con el colapso del Sistema (un mayor número de solicitantes en todas las fases) y las crecientes demandas por parte del Ministerio a las trabajadoras sociales en cuanto a justificación de ayudas o redacción de informes sociales, se traduce en una falta de tiempo para la realización de una intervención social. Si bien hay un cierto espacio para la intervención, pero no todo el que se necesita, por ello el apoyo en otros profesionales es fundamental. La intervención de las trabajadoras sociales, en definitiva, queda relegada a un segundo plano, aunque esta puede ser realizada por otros profesionales, tales como educadores en primera fase.

El papel de la burocracia en su trabajo diario tiene un gran peso en todas las fases sin excepción, aunque quizás la sobrecarga en la Fase Previa o Segunda Fase es más evidente, por la cantidad de usuarios a los que atienden (más de 40 casos por trabajadora social). La tramitación y justificación de ayudas, la realización de informes sociales… lleva mucho tiempo. Si bien esta gestión es muy necesaria (ya que se está manejando grandes cantidades de dinero) se alude a la falta de claridad del Manual y la rigidez en la justificación como grandes obstáculos, ya que no hacen sino incrementar la cantidad de trabajo de gestión.

Figure

Actualización...

Referencias

Actualización...

Related subjects :