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La circunscripción nacional para Senado en Colombia - un análisis de la Constitución Política de 1991 y sus reformas

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UNIVERSIDAD DE LOS ANDES

FACULTAD DE DERECHO

La Circunscripción Nacional para Senado en Colombia: Un análisis de la Constitución Política de 1991 y sus reformas

Director:

Diana Duran Smela

Presentada por:

Sergio Andrés Velandia Cetina

Bogotá D.C. 2015

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Código: 201014200

La Circunscripción Nacional para Senado en Colombia: Un análisis de la Constitución Política de 1991 y sus reformas

TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCIÓN ... 3

I. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991 ... 6

1.1. La representatividad en Colombia en el Senado después de la promulgación de la Constitución Política de 1991 ...6

1.2. Institucionalización de un nuevo sistema electoral ...7

1.3 Reformas al Sistema Electoral Colombiano ...10

1.3.1 Acto Legislativo No. 1 de 2003 ...11

1.3.2. Acto Legislativo No. 1 de 2009 ...15

II. ANALISIS EMPIRICO DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA EN COLOMBIA ... 17

2.1. La representatividad en Colombia: Evidencia Empírica de las falencias del sistema ...17

III. PROYECTOS Y REFORMAS A LA CIRCUNSCRIPCIÓN NACIONAL ... 22

3.1. Proyecto de Ley John Sudarsky (Elecciones Cercanas) ...22

3.2. Reforma al Equilibrio de Poderes ...25

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INTRODUCCIÓN

La investigación realizada surge a partir del modelo de organización social que representa la democracia, en la medida que a través de los años siempre ha sido un reto conceptual y teórico para cualquier investigador, el descifrar cuán representativo es o qué tan representativo resulta ser este modelo político. Teniendo en cuenta el importante papel que juega el concepto de democracia representativa dentro de este análisis, resulta de vital importancia conocer la definición que esta tiene, la cual según Silva es:

Aquella en la que el titular del poder político, no lo ejerce por sí mismo sino por medio de representantes quienes a su turno formulan las normas jurídicas, las hacen cumplir, deciden los problemas públicos y desempeñan las más importantes funciones de la soberanía. En consecuencia, cuando el pueblo siendo titular del poder político, designa representantes suyos para la integración de los órganos que ejercen los diversos atributos del mando. (Silva, 1997, p. 374)

Con base en lo anterior, se puede afirmar que la democracia representativa es la forma de participación que actualmente existe en Colombia, ya que la composición de los órganos de poder como el Congreso de la República1, ha establecido que los representantes tanto del Senado como de la Cámara de Representantes sean elegidos a través del voto popular, ostentando una misma cantidad de poder y de responsabilidad con la posibilidad de ser reelegido en las siguientes elecciones (Hoskin, 2011). Ahora bien, es de anotar con base en la recién promulgada reforma al equilibrio de poderes (Acto Legislativo No. 2 de 2015), el Senado de la República quedará conformado por 1032 senadores, ya que el candidato presidencial que no resulte electo presidente, contará con un escaño en el Senado.

Al respecto, es importante señalar que la votación de los senadores en Colombia corresponde a una circunscripción nacional, junto con dos escaños de circunscripción especial indígena y un

1 Se dejarán de lado en esta investigación la representatividad en otras elecciones nacionales como el presidente, vicepresidente y

otras elecciones locales porno ser objeto de esta investigación.

2 Esta curul adicional en el Senado se dan en razón de la promulgación del Acto Legislativo No. 02 de 2015, el cual en su artículo

1 establece que: el candidato que le siga en votos a quien la autoridad electoral declare elegido en el cargo de Presidente y Vicepresidente de la Republica, Gobernador de Departamento, Alcalde Distrital y Alcalde municipal tendrá́ el derecho personal a ocupar una curul en el Senado, Cámara de Representantes, Asamblea Departamental, Concejo Distrital y Concejo Municipal, respectivamente, durante el periodo de la correspondiente corporación. (Negrilla fuera de texto)

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tercero para el candidato a presidente no electo, mientras que la votación de los representantes corresponde a una circunscripción territorial, salvo en Bogotá en donde se da una circunscripción distrital y escaños adicionales para comunidades indígenas, afrocolombianas, comunidades colombianas en el exterior y minorías políticas (Hoskin, 2011). De esta manera, en la Cámara de habrá́ dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada 365.000 habitantes o fracción mayor de 182.500 que tengan en exceso sobre los primeros 365.000, sumado al candidato Vice Presidencial no electo que también ocupará un escaño en esta Cámara. Es de resaltar, que la circunscripción territorial conformada por el Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, la cual elige un (1) Representante fue una modificación realizada por el Acto Legislativo No. 02 de 2015 en su artículo 6.

En otras palabras, la circunscripción nacional, permite que sin importar la región o lugar donde se encuentre la persona, esta pueda votar por el representante que considere ajustado a sus necesidades e intereses, mientras que en la circunscripción territorial, a la cual responden los Representantes a la Cámara, sólo se permite que personas del territorio establecido para esa circunscripción, voten por este.

Partiendo de la forma como funciona el Congreso en Colombia, resulta relevante tener claras ciertas definiciones conceptuales de algunos términos que van a ser utilizados a lo largo del trabajo, para así evitar confusiones y no dar lugar a equívocos. Para tal propósito, se iniciará con la definición de comportamiento electoral, el cual según Domenico Fisichella es:

El proceso de formación y de expresión de las preferencias individuales y grupales en orden a las alternativas políticas sometidas al examen del voto. Su estudio sigue dos directrices: una tiene como unidad de análisis el agregado humano y la otra, el individuo. El estudio del comportamiento electoral del agregado humano se realiza relacionando el voto con características del área en estudio para individualizar el papel de dichas características en el comportamiento electoral. (Fisichella, 1990)

Habiendo aclarado lo que es comportamiento electoral, es importante conocer el concepto de electorado, el cual según Héctor Tejera (1999), es el conjunto de electores de una determinada circunscripción, es decir la cantidad de personas que están autorizadas para ejercer su derecho a

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voto en una elección y que emiten su voto válidamente en la misma. El término electorado tiene una estrecha relación con la definición de circunscripción electoral, ya que según Peter Stone (2008), una circunscripción electoral es un grupo determinado de personas que tienden a tener una forma de pensamiento similar y sus intereses políticos se encuentran en consonancia, motivo por el cual deciden votar por un mismo candidato o partido político. En ese sentido, un electorado conforma una circunscripción electoral cuando un mismo grupo de votantes tiene los mismos intereses y por ende, elige a un candidato de su preferencia durante un periodo de tiempo determinado.

Para el caso específico de Colombia, al ser un país con un congreso bicameral, existen dos tipos de representantes del pueblo: a) los Senadores de la República, los cuales participan en el Senado, una de las cámaras del Congreso de la República y responden a una circunscripción nacional3

(C.P Art 171) y b) los Representantes a la Cámara, los cuales participan en la Cámara de representantes y responden a una circunscripción territorial (C.P. Art 176) (Hoskin, 2011). Es de anotar que la circunscripción nacional fue una modificación introducida por la Carta Política de 1991 y que supuso un cambio en el mecanismo de elección de los Senadores de la República en comparación con la Constitución Nacional de 1886, ya que en esta, se escogían a los representantes del pueblo por medio de circunscripciones territoriales.

Teniendo en cuenta lo anterior, el problema de investigación se centrará en determinar cómo el modelo de circunscripción nacional establecido por la Constitución Política de 1991 en su artículo 171, resulta poco efectivo para Colombia en la medida que no ha demostrado tener altos niveles de representación a lo largo de los años. Lo señalado, se realizará por medio de un análisis de la situación del sistema electoral una vez promulgada la Carta Política de 1991 y las distintas reformas que han tenido lugar durante el periodo de vigencia de la misma. Una vez se realice esto, se procederá a analizar los resultados electorales de las últimas elecciones en el país, de manera que se pueda encontrar evidencia empírica que permita corroborar la hipótesis planteada anteriormente.

3 Según la Registraduría Nacional del Estado Civil, la circunscripción nacional es el sistema de votación con que se elige a los

senadores de la República. En este sistema se puede votar por una persona en cualquier sitio del país. En otras palabras, los elegidos por circunscripción nacional son representantes en el Congreso de todo el país y no de una región.

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I. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991

1.1. La representatividad en Colombia en el Senado después de la promulgación de la Constitución Política de 1991

En términos generales, los cambios introducidos por la Constituyente de 1991 tenían por objeto modificar un gran número de aspectos de la vida política, social y económica del país, tales como: la libertad de cultos, la implementación de la acción de tutela, la creación de la Fiscalía General de la Nación, la elección popular de gobernadores y la implementación de la democracia participativa, entre otros. Para el caso de esta última, Sánchez (2000) afirma que se crearon nuevos canales de participación ciudadana como: las consultas internas, la doble vuelta electoral, los nuevos sistemas de escrutinio, entre otras, los cuales fortalecen la democracia participativa y representativa, en la medida que fueron reformas realizadas con base en el reconocimiento de la soberanía del pueblo, el cual tiene la capacidad de ejercerla en forma directa o por medio de sus representantes o mandatarios del poder público con base en el artículo 3° de la Carta Política.

De igual forma, es importante señalar que una de las tantas reformas introducidas por la Carta Política de 1991, fue la Circunscripción Nacional, modificación que pretendía generar una diferenciación entre los Senadores de la República y los Representantes a la Cámara, de modo que los Senadores fueran quienes se ocuparan de temas del país, es decir de la Nación, dejando a los Representantes los temas netamente territoriales. En ese sentido, se buscaba separar el trabajo que cada una de las cámaras del Congreso realizaba, de manera que hubiera trabajo especializado para estas y las funciones de cada una de las Cámaras respondiera a intereses electorales diferentes.

Teniendo en cuenta lo anterior, lo que se propone realizar en esta investigación es un análisis de los cambios introducidos por la Constitución Política de 1991 en Colombia en materia electoral en relación con el Senado, de modo que se puedan determinar los motivos que suscitaron el establecimiento de la circunscripción nacional en el país y a su vez conocer la manera como este sistema electoral se ha desempeñado a lo largo de sus más de 20 años de vida. Lo anterior, permitirá esgrimir algunas de las razones por las cuales este sistema no ha generado los resultados esperados, ni la representación debida, ya que muchas veces la concentración de votos en las regiones termina por afectar las elecciones de Senado. De esta manera, se podrá entender la necesidad que existe en el país de un cambio al interior de la legislación vigente, en la medida que la evidencia empírica

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que será analizada en el cuerpo de esta investigación, demuestra que existe un número significativo de departamentos que no han contado con un representante de sus intereses en el Senado en los últimos años, lo cual resalta la importancia de contar con un una verdadera representación.

En virtud de lo expuesto, este documento en primer lugar, realizará un análisis del sistema electoral colombiano con base en las reformas introducidas por la Constitución Política de 1991 y los Actos Legislativos No. 1 de 2003 y No. 1 de 2009. En segundo lugar, se presentará evidencia empírica que sustenta la hipótesis planteada, dentro de la cual se expondrá la información más reciente sobre la representatividad en Colombia, como lo es el informe realizado por Laura Wills4 y la información sobre votaciones consignada en la Registraduría Nacional5 y de proyectos de Ley de la Organización Congreso Visible6.

Por último, se elaborará una breve exposición sobre los proyectos de ley que han cursado en el Congreso de la República y aquellos que han sido aprobados, con el propósito de modificar el modelo de circunscripción nacional en el país, como lo es el proyecto de John Sudarsky, que no fue aprobado y la reforma del equilibrio de poderes que se promulgo mediante el Acto Legislativo No. 2 de 2015. Los proyectos en mención, demuestran la importancia que este tema en particular ha adquirido durante los últimos años, ya que se ha hecho cada vez más visible la necesidad de modificar el sistema electoral del Senado. Finalmente, teniendo en cuenta cada uno de estos, se realizará una conclusión final en la que se se demuestre el motivo por el cual tiene tanta relevancia la implementación de un cambio, para dar paso a algunas recomendaciones personales sobre el tema.

1.2. Institucionalización de un nuevo sistema electoral

Desde el inicio de la vida republicana, Colombia ha tenido gran interés en diseñar un sistema de participación y representación política en el cual el pueblo vea en sus representantes verdaderos

4 Laura Wills es Politóloga de la Universidad de las Andes, Magister en Ciencia Política de la Universidad de los Andes y cuenta

con más de 19 publicaciones en libros, revistas y artículos internacionales.

5 La Registraduría Nacional del Estado Civil, garantiza la organización y transparencia del proceso electoral, la oportunidad y

confiabilidad de los escrutinios y resultados electorales, contribuye al fortalecimiento de la democracia mediante su neutralidad y objetividad, promoviendo la participación social en la cual se requiere la expresión de la voluntad popular mediante sistemas de tipo electoral

6 La Organización Congreso Visible desde 1998 realiza un seguimiento y análisis permanentes del Congreso de la República a

través de la publicación de su actividad legislativa, fortaleciendo y promoviendo la participación de la ciudadanía en procesos de exigencia de rendición de cuentas.

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voceros de sus intereses y deseos. Dicho interés, se remonta al comienzo de su historia constitucional y a raíz de este, se han generado distintos cambios a lo largo de la historia, ya que “desde mediados del siglo XX el país ha vivido una crisis política aun sin solución” (Sánchez, 2000, p.68). Por tal razón, el país ha venido implementado distintos cambios a los sistemas de organización electoral a largo del tiempo, hasta dar lugar a la institucionalización de un nuevo sistema electoral, el cual amplia el espectro participativo y democrático de fuerzas políticas no tradicionales (Sánchez, 2000).

Lo anterior, fue un proceso que tuvo su origen en la aprobación de la Ley 58 de 1985 la cual regulaba Estatutos y Registros, Financiación Parcial de campañas, la Publicidad Política electoral y algunas disposiciones varias. Sin embargo, esta y otras normas posteriores, tuvieron que ser nuevamente revisadas, ya que para la administración de Virgilio Barco (1986 – 1990), el pueblo colombiano se dio cuenta de la evidente necesidad que tenía de reformarse políticamente para permitirle mayor legitimidad democrática y superar los fracasos de reforma de 1977 y 1982 (Sánchez, 2000). Ante esa necesidad, un grupo de estudiantes conocidos como la “séptima papeleta”, impulsado por la creciente violencia en el país, el asesinato de candidatos presidenciales y la amenaza del narcotráfico, promovieron la idea de la inclusión de la séptima papeleta en las elecciones que se realizarían el 11 de marzo de 1990, en las cuales se consultaría al pueblo sobre la posibilidad de convocar a una Asamblea Nacional Constituyente que se encargaría en caso de ser aprobada, de modificar el desgastado Estado Colombiano por medio de una nueva Carta Política.

Dicho movimiento resultó siendo un éxito y tras un proceso de validación jurídica, se contabilizaron el número de papeletas depositadas para así dar lugar a la segunda convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente en la historia del país. La conformación y posterior trabajo de la Asamblea, tuvo como fruto la promulgación de la Constitución Política de 1991, la cual trajo consigo un sin número de reformas a la normativa electoral, entre otras de índole político, económico y social, dentro de las cuales se pueden encontrar:

1. Separación de las elecciones locales de las nacionales (art 262). 2. Elección del Senado por circunscripción nacional (art 171)

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3. Creación de una circunscripción étnica mediante la asignación de dos curules para las comunidades indígenas en el Senado de la República (art 171).

4. Creación de hasta cinco curules para ubicar a las minorías étnicas y a los colombianos en el exterior conforme a la ley (art 171)

5. Establecimiento de la segunda vuelta electoral para las elecciones presidenciales (art 190). 6. Institución de la figura de vicepresidente (art 202).

7. La elección popular de gobernadores. (art 262, 303 y 314). (Negrilla fuera de texto) (Sánchez, 2000. p.75)

De igual modo, resulta importante señalar que en materia electoral la Constitución de 1991, en su artículo 176, mantuvo que para la Cámara de Representantes las elecciones se realizarán por medio de circunscripciones territoriales y circunscripciones especiales como ya se explicó anteriormente.

La nueva Constitución Política de 1991 representó una garantía constitucional por medio de la cual el pueblo recibía del Gobierno la capacidad de elegir a los altos directivos en el país, ya que a diferencia de su antecesora, los ciudadanos además de elegir Presidente, Senadores, Representantes, Diputados y Concejales, ahora también iban a elegir al Vicepresidente, Gobernadores, Concejales Distritales y Diputados Departamentales y a miembros de las Juntas Administrativas Locales. A su vez, la nueva Carta de Derechos representaba la capacidad de tener voz y voto en los más altos escaños de la vida política y permitía que fuera mayor la injerencia que tenía el pueblo en la forma de gobierno, ya que los altos cargos por designación habían dejado de serlo, tal como era el caso del gobernador de un departamento o con la elección de vicepresidente, figura que había sido retomada por esta Carta Política. De esta manera, la esfera política se abría al pueblo para que este fuera el cual tomara las riendas del poder y eligiera a sus gobernantes.

Con base en estas modificaciones, el derecho electoral colombiano a la luz de la Constitución de 1991, lo que hizo fue un compilado de las distintas normas que se habían promulgado a través de los años y bajo distintos marcos constitucionales, con el fin de darles un giro y llevarlas a la actualidad para garantizar una modernización de las políticas del Estado Colombiano.

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1.3 Reformas al Sistema Electoral Colombiano

La Constitución Política de 1991 en su esfuerzo de generar mayores espacios de participación ciudadana, trajo consigo una apertura ideológica significativa que conllevó a la creación de un amplio número de partidos y movimientos políticos que para las elecciones del 2002 llegaron a ser casi de 60 partidos (Wills, 2014). Lo anterior, generó un detrimento de la cohesión entre los partidos, ya que muchas veces estos nuevos partidos contaban con un número de afiliados muy bajo, lo cual en el plano electoral representaba un porcentaje muy pequeño del censo electoral. Por tal razón, las reformas introducidas por los Actos Legislativos No. 01 de 2003 y 01 de 2009, representan un cambio significativo en el país, ya que buscaban aumentar la solidez ideológica entre los partidos y así disminuir el número de estos.

Teniendo claro el propósito de las reformas, resulta relevante conocer la definición de sistema electoral, el cual según Sánchez (2000), se refiere a “el sistema de representación que subyace al procedimiento técnico de la elección, y al procedimiento mismo por medio del cual los electores expresan su voluntad política en votos que a su vez se convierten en escaños de poder público” (p.78). Los sistemas electorales dan forma a las preferencias políticas de los electores y con base en estas, adjudican puestos legislativos o ejecutivos, otorgándole una influencia significativa al mecanismo de la votación, en la medida que le otorga capacidades decisorias a estos mismos. En el caso colombiano, la Constitución Política de 1991 se estableció un sistema electoral mayoritario y proporcional que se realiza mediante elecciones independientes, la presidencial y la parlamentaria. Para la presidencial, las elecciones se realizan cada 4 años7 y el escrutinio es mayoritario a dos vueltas, mientras que para la parlamentaria, es decir la elección del Congreso de la República, las elecciones se realizan cada cuatro años mediante sistema proporcional (Sánchez, 2000).

7 Al respecto, es importante señalar que originalmente en la Constitución Política de 1991 no estableció la reelección presidencial,

pero esta fue brevemente instaurada desde el 2004 hasta el 2014, hasta que fue suprimida por la reforma al equilibrio de poderes de 2015.

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1.3.1 Acto Legislativo No. 1 de 2003

Ahora bien, teniendo en cuenta la definición del sistema electoral Colombia, es necesario tener en consideración el cambio generado por la Constitución de 1991, mediante la inclusión de la circunscripción nacional, ya que modificó la forma como se habían elegido los senadores en el país por más de un siglo. Lo anterior, teniendo en cuenta que los objetivos que se propuso la Carta Política al realizar esta modificación, era según Wills (2014), convertir la que antes era una cámara que se elegía por regiones en una de carácter nacional, teniendo como objetivo principal el aumentar la participación y la competencia política junto con la disminución de las maquinarias políticas regionales de los partidos tradicionales. A su vez, se esperaba mejorar los niveles de representación y representatividad en todo el país, buscando que lo senadores actuaran como representantes de intereses nacionales y no regionales como había venido sucediendo en años anteriores.

El cambio introducido por la Constitución, generó distintos efectos en sus primeros años de existencia, ya que si bien algunos senadores pudieron ser elegidos por la obtención de votos a través del territorio nacional y algunas minorías lograron tener participación, muchos otros senadores de partidos tradicionales seguían siendo elegidos por el caudal electoral8 en sus regiones de origen. Según Pizarro (2002), la proporcionalidad del sistema tampoco mejoró, por cuanto los senadores lograban ser elegidos con votaciones muy bajas, lo cual terminó generando lo que se conoció como “la guerra de los residuos”, en la cual cada uno de estos buscaba entrar al Senado por medio del residuo electoral9 que resultaba de las votaciones en cada una de las listas que se presentaban. Para el año 2003, más de una década después de haber entrado en funcionamiento la Constitución, se introdujo una nueva reforma al sistema electoral mediante el Acto Legislativo No. 1 de 2003, que buscaba promover la cohesión e institucionalidad de los partidos políticos, mediante la inclusión de nuevas reglas que incentivaran a los candidatos a trabajar colectivamente a través de sus partidos, para así alcanzar un mayor número de votos, lo cual en teoría ayudaría a que se buscarán más votos nacionalmente (Wills, 2014).

8 El caudal electoral se deriva del exitoso llamamiento a personas para que voten por una persona determinada. Esos caudales

electorales, están definidos por afinidades en temas como el estado civil, la filiación religiosa, el lugar de nacimiento, la relación de amistad con el candidato entre otras. En ese sentido, el caudal electoral es el número de personas que se sienten identificadas con una candidato en particular y su filiación política y por ende le otorgan su voto.

9 El método del residuo, hace parte del modelo de cuociente electoral, que se explicará a continuación en el cuerpo de la

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La reforma incluía: un endurecimiento de los requisitos necesarios para otorgar personerías jurídicas, la implantación del régimen de bancadas, la prohibición de la doble afiliación, la introducción de la lista cerrada y bloqueada y la lista única con voto preferente, el umbral electoral, el concepto de cifra repartidora y el candidato único partidista, junto con la promoción de un régimen de democratización interno para cada partido (Quinche, 2012, p. 562). Dentro del paquete de medidas señaladas anteriormente, el acto legislativo No. 1 de 2003 en primer lugar modificó los artículos 10710 y 10811 en la medida que reiteró:

a) La garantía del derecho fundamental de todo ciudadano a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos.

b) La prohibición de la doble militancia política

c) El principio constitucional de la democracia interna de los partidos y movimientos políticos. d) La prohibición de transhumancia partidista, al impedir la inscripción en un partido, tras haber

participado en las consultas de otro, en la misma elección. (Quinche, M. 2012. p. 562)

A su vez, el cambio realizado sobre el artículo 108, establecía que para obtener la personería jurídica en caso de haber creado un partido, movimiento o grupo significativo político, era necesario obtener el 2% de los votos validos en todo el territorio nacional depositados en las elecciones a Senado y Cámara.

En segunda instancia, sobre la introducción de la lista cerrada y bloqueada, lo cual modificaba el artículo 263 e incluía el 263A, se estableció que para todos los procesos de elección popular, los partidos presentarían una lista y candidatos únicos, cuyo número no superaría el número de curules

10 Artículo 107: Se garantiza a todos los ciudadanos el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos,

y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse. En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento políticos con personería jurídica. Los partidos y movimientos políticos se organizarán democráticamente. Para la toma de sus decisiones o la escogencia de sus candidatos podrán celebrar consultas populares o internas que coincidan o no con las elecciones a corporaciones públicas, de acuerdo con lo previsto en sus estatutos.

11 Artículo 108: El Consejo Nacional Electoral reconocerá personería jurídica a los partidos, movimientos políticos y grupos

significativos de ciudadanos. Estos podrán obtenerlas con votación no inferior al dos por ciento (2%) de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado. Las perderán si no consiguen ese porcentaje en las elecciones de las mismas Corporaciones Públicas. Se exceptúa el régimen excepcional que se estatuya en la ley para las circunscripciones de minorías, en las cuales bastará haber obtenido representación en el Congreso. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida podrán inscribir candidatos a elecciones sin requisito adicional alguno.

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o cargos a proveer en la respectiva elección. De esta manera, se buscaba que las curules quedaran cubiertas por candidatos según el orden descendente que figuran la lista, adjudicando los escaños de conformidad con la forma como estaban inscritos (Quinche, 2012), propiciando la unión de los partidos y a la vez garantizando que no se generara tanta fragmentación y pérdida de identidad partidista, ya que tendría que existir una democracia interna en el partido que garantizara la forma como se iba a establecer el orden de la lista y los candidatos que iban a pertenecer a la misma. En otras palabras, la modificación permitía que hubiese mayor cohesión en el partido, ya que le imponía la obligación al mismo de tener sistemas de democracia en su interior, lo cual genera acercamientos entre los miembros y evita la aparición de exclusiones de minorías por la unilateralidad del grupo dominante (Quinche, 2012, p.568).

En tercer lugar, la lista única con voto preferente establecía que cada partido o movimiento político tenía que escoger si prefería o no este tipo de voto, ya que así el elector podría optar por el candidato de su preferencia entre los nombres que figuran en la lista que presentaba el partido. Para este caso en particular, la asignación de curules se realizaba con base en el número de votos obtenidos por la persona, reorganizando la lista para el que haya tenido el mayor número de votos de manera descendiente basándose en la distribución de la cifra repartidora, concepto que será ampliado a continuación. Según Delgado (2003), el voto preferente es mucho más democrático ya que el elector puede votar o por el partido o por uno de los candidatos de la lista, lo cual resulta más participativo que la lista bloqueada o cerrada. De manera similar, Quinche (2012) considera que este sistema premia a quien tiene mayor electorado o cuenta con mayor liderazgo, propiciando la competencia al interior del partido y permitiendo al elector votar de manera más directa. Es de anotar, que un 90 por ciento de listas después de la reforma del 2003 eligieron este tipo de voto.

En cuarto lugar, el umbral electoral es la cantidad mínima de votos válidos que debe obtener una lista para que le pueda ser aplicada la cifra repartidora, estableciendo que si se trata de circunscripciones en las que deben escogerse tres o más curules se realiza lo siguiente:

Si es para Senado: umbral del 2 por ciento sobre la votación total. Por ejemplo, sobre un total de 9.000.000 de votos válidos, la lista debe alcanzar cuando menos 180.000 de ellos.

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Si es para Cámara de Representantes, asamblea departamental, concejo o junta administradora local, se determinó que un umbral equivalente al 50 por ciento del cuociente electoral según la corporación.

(Quinche, 2012, p.570)

Al respecto, es de resaltar, que el umbral determina un porcentaje mínimo de votos que deben tenerse, para que así el partido y su lista pueda ser considerado dentro de la contienda electoral, lo cual puede exigirse para comprobar la existencia del partido o para evitar una extrema fragmentación del sistema.

Por último, la formula del cuociente electoral es “el número que resulta de dividir el total de los votos válidos por el de puestos a proveer. La adjudicación de puestos a cada lista se hará en el número de veces que el cuociente quepa en el respectivo número de votos válidos” (Quinche, 2012, p.571). Es de resaltar que esta formula termino siento criticada porque premiaba a las listas que hacían menos esfuerzo electoral ya que en muchas ocasiones, las listas terminaban compitiendo por el residuo y no por el cuociente. Por tal motivo, surge la cifra repartidora, la cual se encuentra contemplada en el artículo 263A de la Constitución, estableciendo que en este proceso lo que se hace es “fijar un número especifico, que operará análogamente a como lo hacía el cuociente en la formula anterior, que va a servir de medida en cada una de las listas, en la determinación del número de escaños que obtengan” (p.572).

En otras palabras, la cifra repartidora resulta de ordenar de mayor a menor el total de votos obtenidos por los partidos o movimientos políticos que superaron el umbral electoral. Con base en eso, cada votación obtenida se divide por los números naturales correspondientes al número de curules a cubrir. De este resultado, la cifra menor es la que se denomina cifra repartidora. El total de votos obtenidos por una lista se divide por la cifra repartidora y se obtiene el número de curules que le corresponden a cada partido o movimiento político. (Registraduría Nacional del Estado Civil, 2010) Es importante señalar que para la Cámara de Representantes la formula del cuociente electoral se mantuvo tal y como había sido establecido por la Constitución de 1991 en su artículo 176.

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1.3.2. Acto Legislativo No. 1 de 2009

Ahora bien, teniendo en cuenta las modificaciones introducidas por el Acto Legislativo No. 1 de 2003, el Acto Legislativo No. 1 de 2009 surge en respuesta a la situación en la cual se encontraba el país en ese momento, ya que un sin número de investigaciones habían comprobado que distintos congresistas habían tenido vínculos con parapolítica, por lo cual se volvía de vital importancia castigar ese tipo de nexos criminales. Por tal razón, la también llamada Reforma Política de 2009, tenía por objeto “consolidar la democracia”, incorporando modificaciones y adiciones a la Constitución (Quinche, 2012), en temas relacionados con:

El establecimiento de sanciones a congresistas vinculados con grupos al margen de la ley y a partidos y movimientos políticos que avalen campañas de candidatos con estas características, la financiación de campañas políticas, el voto nominal o público, las coaliciones interpartidistas, el cambio de partido, el umbral electoral para obtener personería jurídica, las suplencias o reemplazos parlamentarios, las funciones del Consejo Nacional Electoral, la doble militancia y el voto en blanco. Estas son algunas de las transformaciones más importantes que introduce la Reforma (Congreso Visible, 2010).

En ese sentido, sobre el tema de sanciones a candidatos, se estableció que con base en los artículos 107 y 134 de la Carta Política, se iban a imponer multas, como la devolución de recursos otorgados por el Estado para campañas políticas y/o pérdida de personería jurídica, por avalar candidatos que resulten condenados por delitos relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales y actividades del narcotráfico o por delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad (Quinche, 2012). De igual manera, se estableció que en ningún caso se iba a poder reemplazar a un candidato por otro del mismo partido cuando este perdiera su curul por haber sido condenado por los delitos mencionados previamente12, permitiendo la suplencia únicamente cuando se trate de caso de muerte, incapacidad física absoluta para el ejercicio del cargo, declaración de nulidad de la elección, renuncia justificada, y aceptada por la respectiva Corporación, sanción disciplinaria consistente en destitución o pérdida de investidura. Así mismo, sobre el tema de financiación de campañas, se prohibió el uso de recursos de personas naturales o jurídicas extranjeras y de grupos con fines antidemocráticos y contrarios al orden público.

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Una de las más importantes modificaciones y a la vez una de las más criticadas por el pueblo y la opinión pública, fue la que se hizo sobre el artículo 107 de la Constitución con el parágrafo transitorio 1 ya que permitió que los miembros de corporaciones públicas pudieran presentarse a elecciones con un partido distinto, por un espacio de dos meses siguientes a la entrada en vigencia del acto, para que así pudieran cambiar de partido sin incurrir en ninguna inhabilidad (Congreso Visible, 2010). Lo anterior, podría llegar a considerarse como una contravención al artículo en sí mismo en la medida que permite que los miembros de estas corporaciones hagan transfuguismo político obviando la regla de los doce meses de antelación con la que hay que presentar aviso si es que se quiere presentar a elecciones con un partido distinto. En ese sentido, la reforma permitió que existiese la posibilidad de cambiarse de partido por un período mucho más corto al establecido por ley, permitiendo que actores políticos se vieran beneficiados por la inclusión de este parágrafo transitorio.

A su vez, el Acto Legislativo No. 1 de 2009 volvió a reformar el artículo 108 sobre la personería jurídica, al establecer no un porcentaje del 2% de la votación válida en todo el territorio nacional, sino un 3% de los votos. Esta modificación, ha generado distintos puntos de vista, ya que algunas personas consideran que favorece a las maquinarias políticas tradicionales y los grupos mayoritarios en la medida que “concentra el juego político en pocas manos parlamentarias y sobre todo, en pocos dominadores parlamentarios, con obvias consecuencias de exclusión política” (Quinche, 2012, p.564), mientras que otro sector de la población considera que es una modificación que resulta válida en la medida que amplia el número de votos mínimos requeridos para que un movimiento o partido político pueda existir y representar los intereses de un grupo de votantes. Al respecto, para efectos de este análisis, se considera que la modificación del artículo 108 era necesaria, ya que el 3% del censo electoral en Colombia resulta siendo aproximadamente 450.000 personas y una cifra menor a este número terminaría por no ser representativa, es decir, es una modificación que resulta coherente con la idea principal de las reformas que buscan aumentar la ideología partidista y disminuir el número de partidos existentes.

Finalmente, respecto del tema de voto nominal y en blanco, se estableció que en el voto de cuerpos colegiados de naturaleza representativa elegidos directamente, el voto será nominal y público, es

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decir todas las votaciones deben quedar registradas y publicadas al lado del nombre y el apellido del congresista. Por otro lado, sobre el voto en blanco, se estableció que si en la primera vuelta presidencial o en los comicios para elegir gobernador y alcalde el voto en blanco (dentro de los votos válidos) obtiene mayoría simple, se repetirá la elección (Congreso Visible, 2010).

Ahora bien, teniendo en cuenta que desde la introducción de las mencionadas reformas se han realizado 3 elecciones legislativas, es de anotar, que ha habido una mayor organización de los partidos en el país, ya que en las elecciones del 9 de marzo de 2014 se presentaron 9 partidos con listas al Senado de la República, lo cual representa una disminución partidista muy significativa teniendo en cuenta que para las elecciones del 2002 se presentaron casi 60 distintos partidos. Lo anterior, demuestra que efectivamente se ha generado un cambio al interior de la forma como resultan elegidos los Congresistas en el país y que de alguna manera las reformas han tenido un impacto al interior de este sistema electoral, permitiendo la aparición de un menor número de partidos y mayor concentración de candidatos en los mismos. Al respecto, resulta pertinente cuestionarse por uno de los principales interrogantes que surgen sobre el tema de representatividad, ¿acaso las reformas y la circunscripción nacional han generado que los senadores hayan dejado de concentrar sus votaciones en los departamentos de los que son originarios o tienen gran acogida electoral dentro del país?

II. ANALISIS EMPIRICO DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA EN COLOMBIA

2.1. La representatividad en Colombia: Evidencia Empírica de las falencias del sistema

Como se ha venido mencionado a lo largo del texto, la representatividad en Colombia siempre ha sido un tema latente en la agenda del Estado, en la medida que siempre se ha buscado mejorar este aspecto de la democracia, ya que en muchas ocasiones los electores sienten que no están siendo tenidos en cuenta por sus Congresistas. Para demostrar que tal situación todavía ocurre en el país, en este acápite se hará alusión a información empírica recopilada de las elecciones legislativas realizadas en marzo 9 de 2014, por medio de la cual se pretende comprobar que en Colombia no

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existe una alta representatividad, ya que siguen persistiendo caudales electorales13 regionales muy fuertes para algunos senadores y partidos en el país.

En primer lugar, en la Tabla # 1, se presenta información sobre la cantidad de votos y curules obtenidas por cada partido en el Senado de la República, votaciones que demuestran que 8 de las 9 listas obtuvieron entre el 3.68 y el 15.58% de la representación. Es de anotar que la distribución de curules no corresponde precisamente con la cantidad de votos obtenidos por cada partido, sino por las diferencias en la totalidad de votos en cada uno de estos, situación que con la formula de cuocientes y residuos explicada anteriormente no ocurría, por cuanto los partidos podían llegar a obtener la misma cantidad de curules, pero con votaciones muy diferentes a las que se presentan hoy día. En ese sentido, se puede ver que efectivamente las reformas introducidas por el Acto Legislativo No. 1 de 2003 y No.1 de 2009, han generado un impacto positivo al interior del sistema electoral en el país, ya que han permitido que personas con mayor vocación electoral y con un mayor trabajo por sus electores, sean los cuales resulten elegidos y no personas o partidos que participaban en la contienda electoral con el fin de ganar por medio del residuo.

TABLA 1

Partido Político Cantidad y porcentaje de

votos Curules ganadas

Partido de la U 2.230,208 (15.58%) 21

Centro Democrático 2.045,564 (14.29%) 19

Partido Conservador 1.944,284 (13.58%) 17

Partido Liberal 1.748,789 (12.22%) 17

Cambio Radical 996,872 (6.96%) 9

Partido Alianza Verde 564,663 (3.94%) 5

Polo Democrático Alternativo 541,145 (3.78%) 5

Partido Opción Ciudadana 527,124 (3.68%) 5

Movimiento Mira 326,943 (2.28%) 0

Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil, 2014.

13 El caudal electoral se deriva del exitoso llamamiento a personas para que voten por una persona determinada. Esos caudales

electorales, están definidos por afinidades en temas como el estado civil, la filiación religiosa, el lugar de nacimiento, la relación de amistad con el candidato entre otras. En ese sentido, el caudal electoral es el número de personas que se sienten identificadas con una candidato en particular y su filiación política y por ende le otorgan su voto.

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La anterior información no permite apreciar el grado de concentración obtenido por cada uno de los senadores, razón por la cual es necesario disgregar la información contenida en la Registraduría Nacional del Estado Civil por Departamentos, de modo que se pueda conocer esta información. En la gráfica # 1, elaborada por Laura Wills (2014) se muestran los resultados del estudio, en el cual se evidencia que 52 senadores obtuvieron más del 50% de sus votos en un mismo departamento, de lo cual resulta relevante señalar que el porcentaje varía entre un 50.14% y un 92.42%, es decir, más de la mitad de los senadores elegidos para 2014 fueron elegidos por concentración de votos en una región o departamento determinado.

GRAFICA 1

Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil, 2014.

De igual forma, es importante señalar que los restantes 48 senadores obtuvieron votaciones más dispersas, esto es, ganaron votos más desconcentradamente, siguiendo la lógica de obtener votos nacionalmente, tal y como lo pretende la circunscripción nacional. Sin embargo, existe un poco más del 50% de senadores que según Wills (2014), “le juega a una estrategia electoral de concentración de votos” (p. 2), lo cual demuestra que siguen manteniéndose estructuras de concentración muy significativas en el país, ya que más de la mitad de los senadores resultaron elegidos por esta estrategia electoral.

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TABLA 2

Senador Partido Porcentaje de votos Departamento

1 MARTIN EMILIO MORALES DIZ (R) Partido de la U 92,42% Córdoba

2 EUGENIO ENRIQUE PRIETO SOTO (R) Partido Liberal 86,67% Antioquia

3 JORGE IVAN OSPINA GOMEZ Alianza Verde 86,21% Valle del Cauca

4

LAUREANO AUGUSTO ACUÑA DIAZ

(R) Partido Conservador 84,01% Atlántico

5

NERTHINK MAURICIO AGUILAR

HURTA DO (R) Opción Ciudadana 82,41% Santander

6

SANDRA ELENA VILLADIEGO

VILLADIEGO (R) Partido de la U 82,35% Bolívar

7 JORGE ELIESER PRIETO RIVEROS Alianza Verde 81,63% Casanare

8

JAVIER TATO ALVAREZ

MONTENEGRO (R) Partido Liberal 80,75% Nariño

9

JAVIER MAURICIO DELGADO

MARTINEZ Partido Conservador 80,05% Valle del Cauca

10

MANUEL MESIAS ENRIQUEZ ROSERO

(R) Partido de la U 79,65% Nariño

11

NIDIA MARCELA OSORIO SALGADO

(R) Partido Conservador 77,84% Antioquia

12

ROOSEVELT RODRIGUEZ RENGIFO

(R) Partido de la U 77,06% Valle del Cauca

13

ARLETH PATRICIA CASADO DE

LOPEZ (R) Partido Liberal 76,97% Córdoba

14 GUILLERMO GARCIA REALPE (R) Partido Liberal 76,94% Nariño

15

SOFIA ALEJANDRA GAVIRIA

CORREA Partido Liberal 76,81% Antioquia

16 JULIO MIGUEL GUERRA SOTTO Opción Ciudadana 76,80% Sucre

17 OLGA LUCIA SUAREZ MIRA (R) Partido Conservador 75,42% Antioquia

18

MYRIAM ALICIA PAREDES AGUIRRE

(R) Partido Conservador 74,04% Nariño

19

GERMAN DARIO HOYOS GIRALDO

(R) Partido de la U 73,75% Antioquia

20 JUAN DIEGO GOMEZ JIMENEZ (R) Partido Conservador 73,67% Antioquia

Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil, 2014.

La Tabla # 2 es un recuento de la información presentada por Wills (2014) en la cual se presentan 20 de los 52 los senadores que concentraron más del 50% de votos en un solo departamento, junto con la información del partido al que pertenecen, el porcentaje de concentración y el departamento de la concentración. De igual modo, es importante señalar que los senadores que están resaltados en negro, son senadores que hicieron el salto desde la Cámara de Representantes, lo cual puede explicar la concentración en ese caso particular. Por otro lado, aquellos que tienen una (R) al lado del nombre, son senadores que fueron reelectos ese año, es decir 31. En otras palabras, de los 52 senadores que concentraron sus votaciones, 73% son congresistas reelegidos.

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La tabla permite entrever que senadores como Martin Emilio Moralez Diz, Eugenio Enrique Prieto Soto, Jorge Iván Ospina Gómez, Laureano Augusto Acuña Díaz, Nethink Mauricio Aguilar Hurtado, Sandra Elena Villadiego o Jorge Elieser Prieto Riveros, son senadores que alcanzan a tener más del 80% de concentración de votos en los departamentos de Córdoba, Antioquia, Valle del Cauca, Atlántico, Santander y Bolívar. Esta información resulta preocupante en la medida que demuestra que la idea de representatividad presentada por el constituyente del 91 es borrosa, ya que no existe un verdadero voto nacional, por el contrario se siguen manteniendo las estructuras electorales propias de constituciones anteriores.

Adicionalmente, es importante señalar que existe un número significativo de departamentos tales como Amazonas, Caquetá, Putumayo, Chocó, Vichada, Guainía, El Archipiélago de San Andrés, Arauca, Casanare, Guaviare y Vaupés que no están siendo representados por este sistema electoral, ya que al analizar los senadores elegidos para 2014, menos del 5% de los elegidos hacen parte de estos departamentos. Lo anterior, permite afirmar que no hay una alta representatividad al interior del país por cuanto existen todavía departamentos que no cuentan con un senador en el Congreso, lo cual es evidencia clara que existen falencias al interior del sistema, ya que el hecho que un departamento no tenga la capacidad de poner un representante en el Congreso demuestra que la maquinaria política de concentración de votos por departamentos, ha impedido que estos mismos puedan elegir a un senador que verdaderamente los represente. Estos departamentos, son aquellos que por su tamaño y por cantidad de habitantes, no les es posible participar de este sistema de elección, en la medida que no tienen un peso significativo que les permita ampliar su margen de participación en las elecciones y en las votaciones.

Así pues, con base en la evidencia empírica señalada anteriormente, resulta inevitable pensar sobre el alcance que las reformas de las últimas dos décadas han tenido sobre la representatividad en el país, ya que es evidente a la luz de la información presentada, que efectivamente sigue habiendo una concentración muy grande de votos en el país y que el intento de la circunscripción nacional por modificar tal situación ha sido un esfuerzo en vano.

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III. PROYECTOS Y REFORMAS A LA CIRCUNSCRIPCIÓN NACIONAL

Teniendo en cuenta la importancia que el sistema electoral representa para el correcto desempeño de la democracia y a la vez del funcionamiento de la participación ciudadana y de los partidos políticos, durante los últimos años han surgido proyectos como el John Sudarsky y el de la Reforma al Equilibrio de Poderes, los cuales resultan apropiados para esta investigación en la medida que propenden por aumentar la representatividad y mejorar la estructura electoral del país. Dichas propuestas, tenían el objeto de modificar la forma como actualmente se realizan las elecciones de Congresistas en el país dentro de muchos otros objetivos, para así darle una mayor cercanía al electorado con la persona elegida, de manera que pueda realizarse una mayor rendición de cuentas y a la vez se permita contar con departamentos y circunscripciones que efectivamente se encuentren representadas en las Cámaras del Congreso de la República.

3.1. Proyecto de Ley John Sudarsky (Elecciones Cercanas)

En primer lugar, se encuentra el proyecto de ley de Jhon Sudarky, senador adscrito al Partido Verde para el periodo 2010-2014, el cual junto con algunos Senadores de la República como Eugenio Prieto del Partido Liberal, Hernando Andrade del Partido Conservador, Roy Barreras del Partido de la U, Juan Lozano del Partido de la U y Juan Manuel Galán del Partido Liberal, ente otros, presentó un proyecto de ley por medio del cual se pretendía introducir un sistema mixto de representación en el Congreso de la República a través del acto legislativo 252 de 2013. Este proyecto, tenía por objeto buscar un modelo electoral que reflejara la diversidad de ideas, visiones y partidos políticos que existen en la sociedad, bajo el principio de representatividad y la importancia que tienen los sistemas electorales, ya que estos son el reflejo de las corrientes políticas que existen en un país y por tanto deben ser tenidas en consideración en el Congreso.

Así pues, lo que se buscaba era reformar la Constitución Política en sus artículos 132, 171 y 176 entre otros, con el fin de establecer que los senadores y los representantes sean elegidos mediante un sistema mixto de representación para un período de cuatro años. En especifico, la reforma al artículo 171 establecía que:

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El Senado de la República estará integrado por cien miembros, cuarenta miembros por la Circunscripción Proporcional Nacional y sesenta miembros por Distritos Uninominales.

La Circunscripción Proporcional Nacional del Senado de la República será elegida de las listas cerradas ordenadas presentadas por los partidos y movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, de acuerdo al sistema de cifra repartidora contemplado en el artículo 263A. No habrá voto preferente.

Habrá un número adicional de dos senadores elegidos en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas

Parágrafo. Cada distrito uninominal del Senado tendrá una población no inferior ni superior en una décima parte al resultado de dividir la totalidad de habitantes del censo poblacional vigente por sesenta(Acto Legislativo 252 de 2013).

En síntesis, el proyecto tenía por objeto modificar el sistema de elección del Senado de la República, estableciendo que cuarenta miembros fueran elegidos por circunscripción proporcional y los restantes sesenta miembros, fueran elegidos por distritos uninominales. La circunscripción proporcional nacional del Senado sería elegida de las listas cerradas ordenadas presentadas por los partidos y movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, de acuerdo al sistema de cifra repartidora, mientras que cada Distrito Uninominal tendría una población no inferior ni superior a una décima parte del resultado de dividir la totalidad de habitantes del censo poblacional vigente en sesenta.

La creación de distritos uninominales, presupone la conformación de una nueva circunscripción mucho más pequeña llamada distritos electorales uninominales (DUN), de los cuales sale un solo elegido, conocido y cercano a sus electores, el cual puede ser identificado por los ciudadanos y a la vez, ser llamado rendir cuentas de su gestión. En aras de garantizar esto, los tarjetones de cada distrito uninominal, contarían con foto, nombre del candidato y del partido al que representan, de modo que quienes sean elegidos representen públicamente a la totalidad de los habitantes de ese territorio y no privadamente a clientelas dispersas y ocultas en territorios más amplios, teniendo como punto de partida el reconocimiento y asociación de estos por los votantes con sus logros de gestión (Ambito Jurídico, 2013). El tamaño de estos distritos, no podrá ser superior o inferior al diez por ciento de de la división del censo electoral en sesenta.

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En términos generales, la reforma propuesta por Sudarksy modificaba la forma como se había venido manejando el tema de circunscripciones nacionales y territoriales para el Senado de la República. Lo anterior, teniendo en cuenta que suponía la supresión de estas dos figuras y la creación de otras denominadas como; Circunscripción Proporcional Nacional, Circunscripciones Territoriales Departamentales, Distritos Uninominales, Circunscripciones Proporcionales Regionales, circunscripciones especiales y una circunscripción internacional14. De igual forma, es de resaltar que la propuesta supone un aumento de la representatividad significativo en la medida que tiene en consideración sectores de la población como distritos uninominales, los cuales son mucho más pequeños y cercanos al elector. En ese sentido, el proyecto de ley no es descabellado y supone la creación de un modelo de representatividad superior al que existe actualmente por el reconocimiento de más y diversas circunscripciones. De igual forma, propone la creación de un modelo electoral que aumenta el “accountability”, es decir, la posibilidad de rendición de cuentas por parte del funcionario elegido a su electorado, por cuanto hay una cercanía entre ambos y existe un amplio reconocimiento entre estos.

Es de resaltar, que el proyecto fue archivado por vencimiento de términos, ya que a pesar de ser una muy buena iniciativa y contar con todos los elementos para cambiar el sistema electoral, el proyecto hasta el 1 de diciembre de 2013 apenas se encontraba en ponencia para el segundo debate, pero tendría que superar tres debates antes del 16 de diciembre del mismo año para ser tenido en cuenta, lo que prácticamente era imposible en la medida que el tramite no iba a alcanzar a pasar por falta de tiempo. Así pues y teniendo en cuenta que el artículo 224 de la Ley 5 de 1992 establece que el trámite de un proyecto de acto legislativo no podrá superar 2 períodos ordinarios y consecutivos, el proyecto fue archivado porque no se cumplió el tiempo señalado en ley por cuanto el periodo ordinario estaba por vencerse, ya que dos períodos ordinarios de sesiones comprenden una legislatura: el primero, que comienza el 20 de julio y termina el 16 de diciembre; y el segundo, desde el 16 de marzo hasta el 20 de junio.

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3.2. Reforma al Equilibrio de Poderes

En segundo lugar, se tiene la reforma al equilibrio de poderes15, la cual en su versión de proyecto de ley, representaba un retorno en la historia colombiana en materia electoral pero con algunas modificaciones, ya que no regresaba a la circunscripción territorial pura, sino a una versión mixta, similar a la que que había sido contemplada y utilizada durante la vigencia de la Constitución Nacional de 1886. Esta modificación no representaba un giro sustancial en el sistema electoral del país, sino que por el contrario, representaba un alto en el camino para considerar que tal vez lo realizado en el pasado pueda que hoy vuelva a funcionar y permita el correcto funcionamiento de la democracia en el país. Por tal motivo, dentro de las distintas reformas constitucionales que el proyecto tenía, se encontraba la de reformar el artículo 171 de la Constitución de modo que el texto final del mismo fuera:

Artículo 171. El Senado de la República estará integrado por ochenta y nueve miembros elegidos en circunscripción nacional. Se elegirá además un senador por cada uno de los departamentos con menos de 500.000 habitantes, de acuerdo con el último censo poblacional.

Habrá un número adicional de dos senadores elegidos en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas.

También formará parte del Senado de la República el ciudadano que haya ocupado el segundo lugar en la elección presidencial […] (Acto Legislativo 18 de 2014). (Negrilla fuera de texto)

Este propósito de la reforma se ve reiterado en la parte motiva del proyecto de acto legislativo en el momento que se afirma que tal modificación se realizará precisamente por la trascendencia que el Senado de la República tiene, razón por la cual su integración requiere de un sistema mixto de elección, en el cual se combine la circunscripción nacional y la territorial. De esta manera, se garantiza que territorios cuya población es inferior a quinientos mil (500.000) habitantes puedan escoger a un Senador que los represente y vele por sus intereses en esta Cámara. En ese sentido, la iniciativa de reforma tiene por objeto dar respuesta a los más variados e insistentes reclamos que se han generado sobre la circunscripción nacional, ya que restablece la figura de la circunscripción territorial que había estado presente en los ordenamientos constitucionales hasta la constitución de 1886.

15 Acto Legislativo No 2 de 2015.

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La reforma propuesta en el 2014 resulta de vital importancia, ya que a través de los años diferentes regiones del país han quedado sin representantes por la lógica impuesta por la circunscripción nacional, lo cual hace evidente la necesidad de otorgar una representación mínima a las regiones que por cuestiones geográficas tienen menos de quinientos mil habitantes, como lo son: Amazonas, Caquetá, Putumayo, Chocó, Vichada, Guainía, El Archipiélago de San Andrés, Arauca, Casanare, Guaviare y Vaupés. Lo anterior, teniendo en cuenta que bajo el sistema electoral de la circunscripción nacional, los departamentos que cuentan con una población mayor a quinientos mil habitantes, logran más escaños en el Senado, en la medida que tienen un caudal electoral mucho mayor precisamente por el tamaño y número de habitantes del mismo.

La intención de reformar y crear una circunscripción mixta se reafirma en distintas intervenciones que tuvieron lugar en el octavo debate de la reforma del Equilibrio de Poderes, en los cuales se exalto la necesidad de que este tipo de departamentos fueran tenidos en cuenta ya que a pesar que el Senado representa a los 32 departamentos del país, muy pocas veces los 32 se encontraban allí presentes. Dicha posición es reiterada en más de 4 ocasiones en la Plenaria de ese día, evidenciando la inminente necesidad que tiene el país de cambiar su sistema electoral actual y propender por uno mixto que tenga en cuenta a la totalidad del pueblo colombiano.

De igual forma, es importante mencionar que la propuesta en mención era una aproximación ajustada al contexto colombiano, ya que se mantenía que 89 escaños fueran elegidos mediante circunscripción nacional, atendiendo a la voluntad del constituyente del 1991 de continuar con dos cámaras en el Congreso. En ese sentido, es importante no menospreciar lo realizado por la circunscripción nacional, ya que “ha facilitado la representación de las fuerzas políticas minoritarias que cautivan votación en todas las regiones logrando elecciones imposibles en circunscripciones territoriales”, junto con la creación de liderazgos nacionales que no se lograrían si los candidatos centran su atención en problemática y electores estrictamente locales. Sin embargo, el proyecto de reforma ve que “la circunscripción nacional ha dejado sin representación en la Cámara alta a departamentos cuya población no tiene un universo electoral competitivo puesto que el número de votos que depositan, unido a las contradicciones democráticas internas

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que dividen la votación, no son suficientes para alcanzar escaños en el Senado” (Proyecto Acto Legislativo 18 de 2014).

Por tal razón y en vista de la carencia de representatividad que subyace en los departamentos con menos de quinientos mil habitantes, el proyecto de ley plantea un sistema mixto en el cual se garantiza que los pequeños departamentos tengan presencia en esa cámara sin afectar de manera significativa la representación de las fuerzas minoritarias generada por la circunscripción nacional. La mencionada formula, contribuye a cohesionar la integración nacional y a cubrir el déficit de representación regional en el Senado de la república, manteniendo 89 escaños por circunscripción nacional y los faltantes por circunscripción territorial e indígena.

Es de anotar que la reforma en mención fue rechazada en Junio 9 de 2015 en el octavo debate de la Reforma al Equilibrio de Poderes, ya que no contó con la votación requerida para poder pasar el debate. Esto significa que el artículo 171 de la Constitución Política no sufrirá modificación alguna y la constitución del Senado se mantendrá con 103 miembros, teniendo en cuenta el escaño que se le otorgará al candidato presidencial que no resulte electo. Al respecto, es importante señalar que en el Acta de Plenaria 68 del 3 de Junio de 2015 contenida en la Gaceta del Congreso 736, la cual compila todo lo sucedido en el octavo debate, se registran numerosas intervenciones que defienden el establecimiento de la circunscripción mixta, como por ejemplo la del Representante Eduar Luis Benjumea Moreno. Este señala que aquellos que viven en los departamentos con una tasa poblacional igual o menor a la de quinientos mil habitantes no sólo cuentan con menores mecanismos de comunicación y presión hacia los centros de poder, sino que carecen de la posibilidad suficiente para hacer representar sus intereses y demandas en el conjunto de la dinámica política de la Nación.

De igual forma, el representante Fabio Raúl Amín Saleme, señaló:

Son cinco millones de colombianos que no tienen representación directa en el Senado de la República; yo sé que el Senado de la República en circunscripción nacional son cien Senadores donde en todos los 32 departamentos se vota por esos cien Senadores. Pero tenemos un problema: once departamentos en Colombia de menos de 500.000 habitantes no tenemos representación en el Senado de la República. Y en un congreso bicameral donde se aprueba el presupuesto general de

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la nación en la Cámara y después tiene que aprobarse en el Senado de la República, a veces lo que se aprueba en el presupuesto, lo que se aprueba en el Plan Nacional de Desarrollo, en los Proyectos de Ley, en los Proyectos de Actos Legislativos, a veces no son defendidos en el Senado de la República los intereses verdaderos de las regiones. Quiero pedirle, señor Ministro, pedirle el favor, señor Ministro Cristo, porque usted sí ha acompañado a esos once departamentos de menos de 500.000 habitantes para que se respete lo que se aprobó en primera vuelta y ahora en segunda vuelta, se va a aprobar en la Cámara de Representantes, en esos 11 departamentos para que haya la oportunidad de sacar un Senador, por cada uno de esos 11 departamentos que tiene menos de 500 mil habitantes. (Gaceta Judicial 736 de 2015, Acta de Plenaria del 3 de Junio de 2015)

Lo anterior, demuestra que existe gran preocupación al interior del Congreso por estructurar una reforma y un cambio en el sistema electoral, pero que en términos del Representante Juan Carlos Lozada este cambio o modificación es:

Un debate que no le gusta al Senado de la República por supuesto, porque le hace perder su poder16, pero es que aquí de lo que se trata es de la representación de los colombianos. Cómo puede ser que Bogotá le aporte a este país el 40% del PIB, que tenga 8, casi 9 millones de habitantes que es casi un cuarto Presidente, de la población del país y que ese estudio de la Universidad de los Andes, demuestre con creces fehacientemente, que no hay una región más sub representada en toda Colombia, que la capital de la República (Gaceta Judicial 736 de 2015, Acta de Plenaria del 3 de Junio de 2015) (Negrilla fuera de texto)

En ese sentido, se puede concluir que la maquinaría política tradicional ha vencido una vez más y es la cual va a mantenerse en el poder en el Congreso, ya que es es la cual impide que reformas como estas, que generan cambios importantes, no salgan a la luz por medio del uso de sus redes de contactos e influencias para generar proyectos como este no resulten aprobados por falta de votación.

16 Para el debate en cuestión, a quienes no les resulta conveniente esta discusión es a aquellos senadores que cuentan con un alto

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Conclusiones y Recomendaciones

Es importante resaltar el importante papel que la circunscripción nacional ha representado para el país en la medida que generó un cambio significativo en la forma como se elegían los representantes de una de las más importantes cámaras del país. Sin embargo es un modelo que tiene falencias en su interior y es un modelo de elección que se ha quedado corto a la hora de representar los intereses de los departamentos con menos habitantes. El mismo modelo es el cual genera que haya una gran dificultad para los pequeños departamentos a la hora de enfrentarse electoralmente contra departamentos de gran tamaño y que cuentan con una gran cantidad de habitantes, lo cual magnifica el problema de representatividad, por cuanto deja un amplio número de personas y regiones sin un representante en el Senado para este caso.

La evidencia empírica señalada en este trabajo, demuestra que efectivamente la circunscripción nacional presenta fallas y genera gran concentración de votos a nivel nacional, haciendo evidente que no hay un gran porcentaje de votación nacional, sino que por el contrario más del 50% de los candidatos que resultan electos, lo hacen porque cuentan con un amplio caudal de votos regionales, más no nacionales como lo es el caso de Martin Emilio Morales o Eugenio Soto en las elecciones de Marzo de 2014. En ese sentido, se hacen evidentes las falencias con las que este modelo cuenta, ya que pone de presente que los votos territoriales siguen jugando un papel mucho más importante que los votos nacionales, los cuales no logran generar los resultados esperados.

De igual forma, es importante señalar que los dos proyectos de ley mencionados anteriormente, son un valioso aporte para el desarrollo teórico de los mecanismos de elección en el país, ya que ambos pusieron de frente modelos mixtos que no habían sido tenidos en consideración previamente por ningún ordenamiento constitucional. De esta manera, los proyectos deben ser tenidos en cuenta y no dejarse de lado, en la medida que pueden proveer herramientas suficientes para la elaboración de un nuevo proyecto que permita aumentar los niveles de representatividad en el país.

Al respecto, es importante señalar que para efectos de este análisis se considera que la reforma contenida en el proyecto inicial del Equilibrio de Poderes era la que mas se ajustaba a la realidad del país. Lo anterior, en la medida que una circunscripción mixta garantizaría representatividad en los 13 departamentos con menos de quinientos mil habitantes y permitiría que finalmente cuenten

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con alguien en el Senado. Resulta increíble que a través de los años este fenómeno se haya perpetuado y nadie haya dicho o hecho nada al respecto, motivo por el cual un planteamiento mixto como este resulta totalmente pertinente para mantener un sistema como el constituyente lo quería, pero con la posibilidad de otorgarle a los más pequeños un representante en la Cámara más importante del país.

Ahora bien, también resulta indispensable que el Estado Colombiano se de cuenta de la necesidad latente que existe en el país por solucionar una situación que se ha venido agravando con el paso de los años, una situación que ha dejado a miles de colombianos en las sombras ya que no cuentan con un representante en el Senado que pueda velar por sus intereses. Es imperante que el legislador colombiano encuentre la forma de garantizar mayor representatividad en el país, situación que puede llegar a darse con la creación e implementación de un sistema mixto como el propuesto por la reforma de equilibrio de poderes. De esta manera, será posible acercarse a un sistema mucho más justo e igualitario para los ciudadanos, en el cual cada uno tenga la posibilidad de expresar a través de sus representantes sus deseos, inquietudes y anhelos.

Sin embargo, si a la luz de la información contenida en este texto, no existe ningún tipo de modificación en la legislación vigente por parte del Estado y siguen siendo rechazados los proyectos de ley para reformar la circunscripción nacional, es necesario que el pueblo no contento con la forma como se han venido realizando las cosas, salga a las calles y como alguna vez impulso el movimiento de la séptima papeleta, impulse una nueva constituyente que permita modificar la totalidad del sistema electoral en Colombia. Es sorprendente ver que a pesar de los distintos “micos” que día a día se ven en los proyectos más importantes del país que tocan matices tan profundos como justicia, salud, infraestructura entre otros, sean invadidos por artículos y acápites que solo buscan el beneficio de unos pocos y no el de la mayoría. Es necesario que la gente se movilice y genere cambios al interior de la sociedad, ya que si el mismo pueblo no se queja sobre la situación en la cual se encuentra, los cambios no van a llegar solos, ya que como se ha visto con base en los debates de los proyectos de ley, el Congreso quiere mantener su poder y va a dar la lucha porque esta condición siga siendo así.

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