RESUMEN
TRANSPORTE / Transporte sanitario por carretera
Una empresa de ambulancias informa de los requisitos establecidos para la obtención de la autorización preceptiva para prestar este servicio en la Orden PRE/1435/2013, de 23 de julio, por la que se desarrolla el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres en materia de transporte sanitario público por carretera.
En particular se refiere la exigencia de disponer, al menos, de una flota de ocho vehículos y, como mínimo, de quince trabajadores adscritos a la plantilla de la empresa. Señala igualmente la previsión de la Disposición transitoria tercera de la misma norma, relativa a los que fuesen titulares de autorizaciones en el momento de la entrada en vigor de la referida Orden, y no respondiesen a los requisitos en ella exigidos. La Disposición establece que tales titulares podrán seguir prestando sus servicios, pero no se les otorgarán nuevas copias certificadas de la autorización convalidada, hasta tanto no se alcancen los mínimos previstos en la Orden.
La Secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado considera que cabría cuestionar la necesidad y proporcionalidad de estos requisitos en la medida en que la razón imperiosa de interés general invocada (la salud pública) podría estar de hecho convenientemente salvaguardada por otras previsiones contenidas en la norma reguladora.
El Ministerio de Fomento y el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad se comprometen a revisar la Orden PRE/1435/2013, de 23 de julio, para, en su caso, acometer la modificación normativa precisa que garantice la necesidad y proporcionalidad de los requisitos contenidos en la misma conforme a la LGUM.
Informe final
Informe Andalucía ADCA Informe CNMC
I. INTRODUCCIÓN
Con fecha 26 de septiembre de 2014 ha tenido entrada en la Secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado, escrito de un particular, como administrador solidario de una empresa de ambulancias, en el marco del procedimiento del artículo 28 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LGUM), informando sobre la existencia de obstáculos a la libertad de establecimiento en este ámbito del transporte sanitario1 por carretera.
En concreto el interesado se refiere a los requisitos establecidos para la obtención de la autorización preceptiva, en la Orden PRE/1435/2013, de 23 de julio, por la que se desarrolla el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres en materia de transporte sanitario público por carretera. Su información se centra en la exigencia de disponer, al menos, de una flota de ocho vehículos y, como mínimo, de quince trabajadores adscritos a la plantilla de la empresa. Señala igualmente la previsión de la Disposición transitoria tercera de la misma norma, relativa a los que fuesen titulares de autorizaciones en el momento de la entrada en vigor de la referida Orden, y no respondiesen a los requisitos en ella exigidos. La Disposición establece que tales titulares podrán seguir prestando sus servicios, pero no se les otorgarán nuevas copias certificadas de la autorización convalidada, hasta tanto no se alcancen los mínimos previstos en la Orden.
II. MARCO NORMATIVO
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“Transporte sanitario es aquel que se realiza para el desplazamiento de personas enfermas, accidentadas o por otra razón sanitaria en vehículos especialmente acondicionados al efecto.”(Artículo 133.1, Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, Reglamento de Ordenación de Transportes Terrestres)
Transporte sanitario público: prestación privada de servicio público que se oferta a terceros, mediante retribución económica.
Transporte sanitario privado complementario: constituye un complemento de otras actividades principales realizadas por la misma entidad, y directamente vinculado al desarrollo de dichas actividades.
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Normativa estatal: Legislación de carácter básico.
• Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT)2.
- Establece un régimen general de autorización para la actividad del transporte público de viajeros y mercancías (no excluye el transporte sanitario).
- Para el establecimiento de requisitos, se remite al desarrollo reglamentario correspondiente, atendiendo a principios de proporcionalidad y no discriminación.
• Desarrollo Reglamentario en materia de transporte sanitario:
1.- Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, Reglamento de Ordenación de Transportes Terrestres, (ROTT). Sus artículos 133 a 138 se refieren a Transporte Sanitario
- Establece las condiciones generales que deben cumplir las empresas que realicen servicios de transporte sanitario, y los vehículos con los que se llevan a cabo tales servicios, remitiendo a un desarrollo posterior los requisitos técnicos-sanitarios exigidos a tales vehículos.
- El Real Decreto 836/2012, de 25 de mayo, viene a establecer las características técnicas, el equipamiento sanitario y la dotación de personal de los vehículos de transporte sanitario por carretera.
- Para la prestación del servicio de transporte sanitario público se establece una autorización reglada, previa obtención de la certificación técnico-sanitaria para cada uno de los vehículos, que habilita para prestar el servicio en todo el territorio nacional y que deberá esta domiciliada en la localidad en la que los vehículos tengan su base de
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Última modificación: Ley 9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea.
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operaciones. Las certificaciones técnico-sanitarias de cada uno de los vehículos, deberán ser renovadas. 3
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“Artículo 133
1. Transporte sanitario es aquel que se realiza para el desplazamiento de personas enfermas, accidentadas o por otra razón sanitaria en vehículos especialmente acondicionados al efecto. 2. Los servicios de transporte sanitario podrán prestarse con vehículos adecuados para el traslado individual de enfermos en camilla dotados o no de equipamientos que permitan medidas asistenciales, o con vehículos acondicionados para el transporte colectivo de enfermos no aquejados de enfermedades transmisibles.
Artículo 134
1. Las características técnicas, así como el equipamiento sanitario y la dotación de personal de cada uno de los distintos tipos de vehículos sanitarios previstos en el artículo anterior, serán determinados por Real Decreto a propuesta conjunta de los Ministros de Sanidad y Consumo y de Transportes, Turismo y Comunicaciones.
2. Todos los vehículos de transporte sanitario, ya fueren de transporte público, privado u oficial, deberán contar con una certificación técnico-sanitaria expedida por el órgano competente en materia de sanidad en el lugar en que dicho vehículo esté residenciado, acreditativa del cumplimiento de las condiciones técnico-sanitarias a que se refiere el punto anterior.
La referida certificación técnico-sanitaria, a partir de cumplirse el segundo año de antigüedad del vehículo, deberá ser renovada anualmente, previa inspección, llevada a cabo por el órgano competente, de los aspectos del vehículo o sus elementos que tengan repercusión a efectos sanitarios. Además de la inspección anual a efectos de renovación, los órganos sanitarios podrán realizar cuantas inspecciones estimen precisas, y procederán conforme a los artículos 31.2 y 37 de la Ley General de Sanidad, en el caso de que las mismas resultasen desfavorables.
Artículo 135
1. Para la realización de transporte sanitario será necesaria la previa obtención de la correspondiente autorización administrativa, otorgada bien para transporte público o para transporte privado. A efectos de control, la Administración expedirá una copia de dicha autorización referida a cada uno de los vehículos que la empresa pretenda utilizar a su amparo, previa comprobación de que cuenta con la certificación técnico-sanitaria regulada en el artículo anterior.
2. Las autorizaciones para la realización de transporte público sanitario serán otorgadas por el órgano estatal o autonómico competente en materia de transporte interurbano.
La decisión administrativa sobre el otorgamiento de la autorización tendrá carácter reglado, pudiendo revestir carácter negativo, únicamente, cuando se incumpla alguna condición o requisito que resulte preceptivo, o cuando así deba resultar de la aplicación de los criterios de prestación del servicio y de distribución territorial del mismo debidamente aprobados.
Artículo 136
1. Para el otorgamiento de las autorizaciones de transporte sanitario será necesaria la previa obtención de la certificación técnico-sanitaria que se regula en el artículo 134. Cuando la certificación técnico-sanitaria sea suspendida, retirada o no renovada en el plazo establecido, se considerará automáticamente invalidada la autorización de transporte sanitario, aun cuando dicha invalidez no haya sido formalmente declarada por la Administración.
2. Los vehículos a los que estén referidas las autorizaciones de transporte sanitario deberán cumplir las condiciones de antigüedad máxima que, tanto a efectos del otorgamiento de la autorización como de mantenimiento de la misma, se determine por Orden conjunta de los Ministros de Transportes, Turismo y Comunicaciones y de Sanidad y Consumo.
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- Los requisitos de número de vehículos necesario (nunca superior a diez) y dotación de personal se establecerán en Orden de desarrollo 2.- Orden PRE/1435/2013, de 23 de julio, por la que se desarrolla el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres en materia de transporte sanitario por carretera.
- Prevé la autorización administrativa que habilita para la prestación del servicio, expidiéndose copia certificada de la misma para cada uno de los vehículos de los que disponga la entidad autorizada, y exigiéndose visado de la autorización cada dos años.
- Establece en su artículo 10 los requisitos que deben cumplir los titulares de autorizaciones, que entre otros son:
“….
f) Disponer de, al menos, ocho vehículos que cumplan las condiciones
señaladas en el artículo 54.
3. Las autorizaciones de transporte sanitario deberán especificar el tipo de vehículos para el que las mismas se conceden, y habilitarán para la realización del transporte tanto urbano como interurbano en todo el territorio nacional. Las referidas autorizaciones deberán estar domiciliadas en la localidad en la que los vehículos tengan su base de operaciones, debiendo ser modificada dicha domiciliación cuando pasen a prestar servicios con carácter habitual en otra localidad.
Artículo 137
Para la obtención de las autorizaciones de transporte sanitario deberán cumplirse los siguientes requisitos específicos:
a) Autorizaciones de transporte público:
1. Disposición de medios que permitan la inmediata localización las veinticuatro horas del día. En poblaciones de más de 20.000 habitantes, disposición de un local abierto al público, con nombre o título registrado
2. Obtención previa de la certificación técnico-sanitaria regulada en el artículo 134.
3. Disposición del número mínimo de vehículos que se determine por Orden del Ministro de la Presidencia, dictada a propuesta de los Ministros de Fomento y de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad. Dicho mínimo no podrá en ningún caso ser superior a 10…”
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“Artículo 5. Características de los vehículos a los que hayan de referirse las copias de una autorización.
Las copias de una autorización de transporte público únicamente podrán referirse a vehículos provistos de la certificación técnico-sanitaria regulada en el capítulo IV, en vigor, de los que su titular disponga en propiedad, arrendamiento financiero, tipo «leasing», o arrendamiento
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g) Disponer en todo momento, como mínimo, de quince trabajadores
adscritos a la plantilla de la empresa, de los cuales, al menos seis
deberán contar con el permiso de conducción y los niveles de formación exigibles para conducir los vehículos de la empresa, de conformidad con lo dispuesto en el Real Decreto 836/2012, de 25 de mayo…..”
- Y las empresas que a su entrada en vigor fuesen titulares de autorización de transporte sanitario público y no cumplieran los requisitos señalados, podrán seguir prestando sus servicios, pero terminarán perdiendo la autorización de transporte que les habilita, y deberán igualmente cumplir los requisitos referidos para poder disponer de autorización pertinente. Así se deriva de lo establecido en su Disposición Transitoria Tercera:
“Las empresas que a la entrada en vigor de esta Orden fueran titulares
de autorizaciones de transporte sanitario público y no dispusieran del número mínimo de vehículos y trabajadores exigido en los apartados f) y g) del punto 1 del artículo 10, podrán seguir prestando sus servicios. No obstante, sólo se les otorgarán nuevas copias certificadas de la autorización convalidada de que dispongan, cuando se alcancen los
citados números mínimos previstos en esta Orden”.
III. CONSIDERACIONES DE LA SECRETARÍA DEL CONSEJO PARA LA UNIDAD DE MERCADO
a) Inclusión de la prestación de servicios de transporte sanitario público en el ámbito de la LGUM.
La norma básica reguladora define el transporte sanitario como aquel que se realiza para el desplazamiento de personas enfermas, accidentadas o por otra razón sanitaria en vehículos especialmente acondicionados al efecto. Distingue el transporte sanitario público del privado complementario, siendo el primero aquel servicio público prestado por entidades privadas mediando retribución económica, y el privado complementario el que se lleva a cabo
ordinario, siempre que, en este último supuesto, se cumplan las condiciones previstas en el artículo 133.2 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres.”
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como complemento de otras actividades principales realizadas por la misma entidad, y directamente vinculado al desarrollo de dichas actividades.
El apartado b) del Anexo de la LGUM define las actividades económicas como:
“b) Actividad económica: cualquier actividad de carácter empresarial o profesional que suponga la ordenación por cuenta propia de los medios de producción, de los recursos humanos, o ambos, con la finalidad de intervenir en la producción o distribución de bienes o en la prestación de servicios.”
En consecuencia, habría que considerar que la prestación de servicios de transporte sanitario público (en la medida en que es prestado por entidades privadas mediando retribución económica), constituye una actividad económica y como tal está incluida en el ámbito de aplicación de la LGUM, cuyo artículo 2 establece:
“Esta Ley será de aplicación al acceso a actividades económicas en condiciones de mercado y su ejercicio por parte de operadores legalmente establecidos en cualquier lugar del territorio nacional.”
b) Análisis de la normativa relativa al transporte sanitario público a la luz de los principios de la LGUM.
1.- El transporte sanitario consiste en el desplazamiento de enfermos por causas exclusivamente clínicas cuya situación les impida desplazarse en los medios ordinarios de transporte. Cuando una entidad presta estos servicios cómo actividad básica, mediando retribución económica, se cataloga cómo transporte sanitario público.
2.- La prestación de servicios de transporte sanitario público se encuentra sometida al régimen de autorización administrativa.
3.- La norma prevé una autorización reglada cuya obtención se haya sujeta a un conjunto de requisitos, entre ellos, que el titular de la autorización disponga, de al menos, ocho vehículos, y de quince trabajadores adscritos a la plantilla de la empresa.
4.- El transporte sanitario público es una actividad económica incluida en el ámbito de la LGUM
5.- De acuerdo con esta ley, la exigencia de cualquier régimen de intervención administrativa debe ajustarse a los principios de necesidad y proporcionalidad, y a su vez, estos regímenes no podrán contener requisitos innecesarios y/o desproporcionados, ni requisitos discriminatorios o prohibidos recogidos como tales en esta ley.
6.- La LGUM proclama el principio de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes en su artículo 5:
“1. Las autoridades competentes que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan límites al acceso a una actividad económica o su ejercicio de conformidad con lo previsto en el artículo 17 de esta Ley o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, motivarán su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de
noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio5.
2. Cualquier límite o requisito establecido conforme al apartado anterior, deberá ser proporcionado a la razón imperiosa de interés general invocada, y habrá de ser tal que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica.”
7.- La instrumentación de este principio se desarrolla en su artículo 17, que, en lo que en este asunto nos interesa, establece:
“1. Se podrá establecer la exigencia de una autorización siempre que concurran los principios de necesidad y proporcionalidad, que habrán de motivarse suficientemente en la Ley que establezca dicho régimen. Cuando el régimen de autorización se exija por norma comunitaria o tratado internacional las autorizaciones podrán estar previstas en una norma de rango inferior a la Ley. Se considerará que concurren los principios de necesidad y proporcionalidad para la exigencia de una autorización:
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“11. «Razón imperiosa de interés general»: razón definida e interpretada la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, limitadas las siguientes: el orden público, la seguridad pública, la protección civil, la salud pública, la preservación del equilibrio financiero del régimen de seguridad social, la protección de los derechos, la seguridad y la salud de los consumidores, de los destinatarios de servicios y de los trabajadores, las exigencias de la buena fe en las transacciones comerciales, la lucha contra el fraude, la protección del medio ambiente y del entorno urbano, la sanidad animal, la propiedad intelectual e industrial, la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional y los objetivos de la política social y cultural.”
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a) Respecto a los operadores económicos, cuando esté justificado por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comunicación…”
8.- La exigencia de autorización administrativa previa a la prestación de servicios de transporte sanitario público se justifica por la salvaguarda de la salud pública, considerándose además que es este el instrumento proporcionado a la pertinente salvaguarda.
9.- Sin embargo, se hace preciso valorar los requisitos que permiten la obtención de la autorización valorando su necesidad y teniendo presente que, tal como determina el referido artículo 5.2 LGUM, deberán ser proporcionados a la razón imperiosa de interés general invocada, y habrán de ser tal que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica.
10.- Así, esta Secretaría considera que cabría cuestionar la necesidad y proporcionalidad de los requisitos referidos por el interesado -disponer, de al menos, ocho vehículos, y de quince trabajadores adscritos a la plantilla de la empresa- en la medida en que la razón imperiosa de interés general invocada (la salud pública) podría estar de hecho convenientemente salvaguardada por otras previsiones contenidas en la norma.
11.- En este sentido cabe por ejemplo señalar que la norma contempla ya la exigencia de una certificación técnico-sanitaria de cada uno de los vehículos de que disponga la empresa autorizada, destinada no solo a certificar las características técnicas sino también el equipamiento sanitario y la dotación de personal. Asimismo, la Orden PRE/1435/2013, de 23 de julio, ha venido a permitir un seguimiento más estricto de esas condiciones técnico-sanitarias, ya que establece la copia certificada de la autorización de transporte referida a cada uno de los vehículos (artículo 4), y atribuye a los certificados técnico-sanitarios una vigencia de dos años para vehículos nuevos y anual a partir del segundo año de antigüedad, siendo que el órgano competente de sanidad podrá siempre que lo estime oportuno, comprobar el cumplimiento de las condiciones que justificaron el otorgamiento de la certificación y proceder a las inspecciones pertinentes (artículo 36). Una “certificación técnico-sanitaria
suspendida, retirada o no renovada en el plazo establecido, se considerará que invalida automáticamente la copia de la autorización de transporte sanitario en que se amparaba el vehículo de que se trate, aun cuando dicha invalidez no haya sido formalmente declarada por la Administración” (artículo 8.3).
IV. CONSIDERACIONES ADICIONALES – SOLUCIÓN PLANTEADA
El Ministerio de Fomento y el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad se comprometen a revisar la Orden PRE/1435/2013, de 23 de julio, por la que se desarrolla el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres en materia de transporte sanitario público por carretera para, en su caso, acometer la modificación normativa precisa que garantice la necesidad y proporcionalidad de los requisitos contenidos en la misma conforme a la LGUM.
Este informe no tiene la consideración de acto administrativo recurrible. Madrid, 26 de noviembre de 2014
LA SECRETARÍA DEL CONSEJO PARA LA UNIDAD DE MERCADO
