Evaluación de los metodos usados en los procesos de contratación, administración y ejecución de obras

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(1)EVALUACION DE LOS METODOS USADOS EN LOS PROCESOS DE CONTRATACION, ADMINISTRACION Y EJECUCION DE OBRAS DE MANTENIMIENTO DE LA MALLA VIAL DE BOGOTA. ELIDA SOFIA GONZALEZ ALVAREZ. UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE INGENIERIA DEPARTAMENTO DE INGENIERIA CIVIL Y AMBIENTAL BOGOTA D.C. 2004.

(2) EVALUACION DE LOS METODOS USADOS EN LOS PROCESOS DE CONTRATACION, ADMINISTRACION Y EJECUCION DE OBRAS DE MANTENIMIENTO DE LA MALLA VIAL DE BOGOTA. ELIDA SOFIA GONZALEZ ALVAREZ. Tesis presentada para optar el título de: Ingeniera Civil. Director: Ing. SILVIA CARO SPINEL. UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE INGENIERIA DEPARTAMENTO DE INGENIERIA CIVIL Y AMBIENTAL BOGOTÁ, D. C. 2004.

(3) CONTENIDO Pág. INTRODUCCIÓN. 1. 1. OBJETIVOS. 4. 1.1 OBJETIVO GENERAL. 4. 1.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS. 4. 2. DESCRIPCIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL PROGRAMA DE MANTENIMIENTO. 6. 2.1 INTRODUCCIÓN. 6. 2.2 ANTECEDENTES. 6. 2.3 FUENTES DE FINANCIACIÓN. 8. 2.4 MODELO DE PRIORIZACIÓN DE RECURSOS. 11. 2.5 DISTRITOS DE MANTENIMIENTO. 16. 2.5.1 Fases del Programa de Mantenimiento. 24. 2.5.2 Etapas de los Proyectos de Mantenimiento. 28. 2.5.2.1 Diagnóstico Inicial. 29. 2.5.2.2 Mantenimiento Rutinario. 30. 2.5.2.3 Mantenimiento Periódico. 30. 2.5.2.4 Diagnóstico Final. 30. 2.6 BRIGADA EXHUECO. 30. 2.7 CONCLUSIONES DEL CAPITULO. 32. 3. MARCO INSTITUCIONAL Y LEGAL DE LOS DISTRITOS DE MANTENIMIENTO. 33.

(4) Pág. 3.1 INTRODUCCION. 33. 3.2 MARCO INSTITUCIONAL. 34. 3.3 MARCO LEGAL. 35. 3.3.1 Contratos de Obra Pública. 36. 3.3.1.1 Contratos de cuantía igual o superior a 64.724 SMMLV. 37. 3.3.1.2 Contratos de cuantía inferior a 64.724 SMMLV. 39. 3.3.2 Procesos de Selección de Contratistas. 44. 3.3.2.1 Licitación y Concursos Públicos. 44. 3.3.2.2 Contratación Directa. 44. 3.3.2.3 Convocatoria Pública. 45. 3.3.2.4 Contratación por Invitaciones. 45. 3.4 CONCLUSIONES DEL CAPITULO. 45. 4. DIAGNOSTICO DEL SISTEMA DE MANTENIMIENTO. 47. 4.1 INTRODUCION. 47. 4.2 DIAGNÓSTICO. 48. 4.3 PROCESOS DE ADMINISTRACION TECNICA DE LOS MANTENIMIENTOS. 49. 4.4 METODOS CONSTRUCTIVOS UTILIZADOS EN LOS MANTENIMIENTOS. 52. 4.5 ESQUEMA DE CONTRATACION Y ADJUDICACION DE LOS MANTENIMIENTOS. 53. 4.6 ASPECTOS RELACIONADOS CON EL ENTORNO. 58. 4.6.1 Manejo del Tráfico. 58.

(5) Pág.. 4.6.2 Manejo del Clima. 59. 4.6.3 Manejo Ambiental. 59. 4.6.4 Manejo Social. 61. 4.6.5 Manejo de Redes de Servicios Públicos. 61. 4.7 CONCLUSIONES DEL CAPITULO. 62. 5. ANALISIS Y PLANTEAMIENTO DE SOLUCIONES. 63. 5.1 INTRODUCCION. 63. 5.2 ANALISIS Y PLANTEAMIENTO. 63. 5.3 ASPECTOS TECNICOS. 64. 5.4 ASPECTOS LEGALES. 69. 5.5 ASPECTOS ADMINISTRATIVOS Y ECONOMICOS. 71. 5.6 CONCLUSIONES DEL CAPITULO. 74. 6. CONCLUSIONES. 75. BIBLIOGRAFÍA. 78. ANEXOS. 79.

(6) LISTA DE TABLAS Pág. Tabla 1. Criterios usados en modelo de Priorizaciòn de recursos. 11. Tabla 2. Factores de Tráfico. 23. Tabla 3. Factores de Capacidad. 23. Tabla 4. Prioridad según el Factor de Movilidad. 24. Tabla 5. Prioridades de Intervención para la Malla Vial Arterial Fase I.. 25. Tabla 6. Prioridades de Intervención para la Malla Vial Arterial Fase II. 25. Tabla 7. Distribución de Distritos Fase I Distrito de Mantenimiento. 26. Tabla 8. Distribución de Distrito Fase II Distrito de Mantenimiento. 27.

(7) LISTA DE FIGURAS Pág. Figura 1. Clasificación Porcentual de las Vías que conforman El Sistema Vial de Bogotá. 17. Figura 2. Estado de la Malla Vial de Bogotá. 19. Figura 3. Ubicación de los Corredores Viales Intervenidos por los Distritos de Mantenimiento Fase I y Fase II. 28.

(8) LISTA DE ANEXOS Pág. Anexo 1. Preguntas Entrevistas. 79.

(9) INTRODUCCIÓN. El estado de la Malla Vial de la ciudad de Bogotá siempre se ha constituido en una de las mayores preocupaciones de las personas que asumen la Administración Distrital.. Con el objetivo de brindar mayor comodidad y seguridad a los usuarios del Sistema Vial, durante los últimos años se han implementado todo tipo de estrategias encaminadas al buen funcionamiento del sistema de Transporte y al mejoramiento de las vías.. Como parte del Programa Desarrollo Sostenible, fue creado como dependencia del Instituto Urbano de Desarrollo, IDU, el programa Vallas Verdes, que esta conformado por Los Distritos de Mantenimiento. Estos tienen como objetivo principal el mantenimiento de la Malla Vial Arterial Principal y Complementaria y han desarrollado diferentes planes, para llevar a cabo el objetivo de cumplir las metas de mantenimiento de las vías de acuerdo con lo definido en el Plan de Desarrollo de la ciudad. Uno de estos planes consiste en priorizar los recursos de acuerdo a la importancia de la vía, según el factor de movilidad que ofrezcan; dividiendo el trabajo de mantenimiento en dos grandes etapas: Fase I y Fase II de los Distritos de Mantenimiento.. 1.

(10) A pesar de lo novedoso e integral de este programa de Distritos de Mantenimiento, el cual desarrolla un Modelo de Priorización de Recursos que permita invertir de acuerdo con un criterio objetivo sobre las condiciones de las vías, persisten fallas que se ven reflejadas en la calidad de las obras. Este representa un motivo de gran preocupación, pues se está realizando una gran inversión de recursos que no está mostrando frutos favorables.. Por tal motivo se desarrolló esta investigación a fin de determinar con base en la recolección de información acerca de marco legal, administrativo y técnico en que se desarrolla el Programa Distritos de Mantenimiento y su correspondiente verificación, por medio de entrevistas al equipo interdisciplinario encargado de la ejecución de estas obras.. Para eso este trabajo está divido en cuatro grandes capítulos; en el primero está la descripción de los Distritos de Mantenimiento y su funcionamiento. El segundo contiene todo el marco legal bajo el cual están regidos los procesos de contratación y las responsabilidades determinadas por la ley y por la entidad contratante, IDU, para la interventoría y contratistas. El tercer capitulo muestra el diagnóstico producto de las entrevistas realizadas, donde se evidencia la forma como se desarrolla el trabajo y la visión de estos respecto a sus responsabilidades. Y por último se presenta un capitulo de análisis y comparación entre la evidencia recolectada, el marco legal, los procesos constructivos y los. 2.

(11) controles de los trabajos, con el fin de determinar las causas más probables de fallas en las obras de mantenimiento.. 3.

(12) 1. OBJETIVOS. 1.1 OBJETIVO GENERAL. Evaluar los métodos usados en los procesos de contratación, administración y ejecución de las obras para los mantenimientos de los pavimentos de la malla vial arterial principal y complementaria de la ciudad de Bogotá y su relación directa con el temprano deterioro de las estructuras del pavimento flexible.. 1.2 OBJETIVOS ESPECIFICOS. - Realizar un análisis acerca de las formas actuales de contratación, adjudicación y ejecución de los contratos de mantenimiento y obtener un diagnóstico acerca de su funcionamiento.. -. Analizar el papel del IDU, la interventoria y los contratistas dentro de la. realización de obras de mantenimiento, las responsabilidades de cada uno y el proceso seguido para garantizar la calidad de las obras realizadas.. - Estudiar en detalle las obras de mantenimiento en pavimento flexible que se llevan a cabo en la malla vial arterial principal de Bogotá. Caracterizar estas obras. 4.

(13) e identificar todos los elementos del proceso y las fallas en este, que pudieran dar lugar al temprano deterioro de los pavimentos.. - Determinar las fallas más frecuentes en los procesos constructivos usados para el mantenimiento vial y su relación con la durabilidad y funcionalidad de éstas.. - Plantear posibles soluciones a las fallas más frecuentes encontradas durante el análisis relacionado con la realización del mantenimiento vial, ya sea a nivel técnico, administrativo o legal.. 5.

(14) 2.DESCRIPCIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL PROGRAMA DE MANTENIMIENTO. 2.1 INTRODUCCION. Conocer las características que definen el novedoso programa de mantenimiento vial usado en la ciudad de Bogotá, sus orígenes y los fundamentos sobre los cuales se desarrolla, es la herramienta que permitirá evaluar los cambios, fallas y/o mejoras existentes y que tienen incidencia directa sobre el buen funcionamiento de las obras llevadas a cabo por medio de este programa, el cual es objeto de esta investigación. Una completa descripción de estos importantes tópicos, tales como: fuentes de financiación, modelo de priorización de recursos, descripción de los Distritos de Mantenimiento y Brigada Exhuecos, se encontrarán en este capítulo.. 2.2 ANTECEDENTES. El Sistema Vial de la ciudad de Bogotá. está conformado por cuatro mallas. relacionadas entre ellas y que se han subdividido según su importancia de la siguiente manera: (Decreto 619 de 2000; P.O.T; Titulo II; Subtítulo 3; Capitulo 1; Art.138). 6.

(15) - Una malla arterial principal, que actúa como soporte funcional de la ciudad central y el ámbito metropolitano y regional.. - Una malla arterial complementaria, que articula la escala urbana y sirve de soporte funcional de la estructura de centralidades.. - Una malla vial intermedia, que garantiza la conectividad de la ciudad a escala zonal.. - Una malla vial local, que establece la permeabilidad y fluidez de acceso a las unidades de vivienda.. - Intersecciones.. El ente encargado de llevar a cabo los estudios y contrataciones para la construcción y mantenimiento de vías en la ciudad es el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU. El Instituto en aras de cumplir estos objetivos y manteniéndose dentro de los lineamientos establecidos por el Plan de Ordenamiento Territorial, ha desarrollado programas que le permitan cumplir las metas de construcción y mantenimiento de las vías, de acuerdo con lo definido en el Plan de Desarrollo, y con una política de intervención fundamentada en “Mantener la inversión realizada. 7.

(16) para detener el deterioro de las vías, lo cual resulta económicamente más eficaz”; tal como lo determina el Plan de Desarrollo: Bogotá para vivir todos del mismo lado, en su Titulo I, Articulo 4. Estos programas se han desarrollado tanto para la ejecución de proyectos competentes al sistema vial como para su financiación. Conscientes de que se requiere una gran inversión de recursos para sacar al Sistema Vial del enorme rezago de mantenimiento y sostenibilidad en el que se encuentra; y que las fuentes de estos son muy escasas, el IDU ha desarrollado un Modelo de Priorización de Recursos, que permita invertir los recursos existentes de acuerdo con un criterio objetivo.. 2.3 FUENTES DE FINANCIACION. Antes de explicar en que consiste y como funciona el Modelo de Priorización de Recursos desarrollado por el IDU, es importante conocer cuales son las fuentes y cual es el monto aproximado de estos recursos.. En general, las fuentes de financiación del Sistema Vial provienen del 50% de la sobretasa a la gasolina, el 100% de la sobretasa al ACPM y para construcción de obras nuevas, de la contribución por valorización y los créditos de la Banca Multilateral. Los cuales son distribuidos según se muestra en el Documento. 8.

(17) Desarrollo Sostenible de Bogota. Titulo 3. Subtitulo 2, de Febrero de 2004 de la siguiente forma:. - Valorización. Una contribución que se cancela una sola vez y cuya destinación está definida para la construcción de determinadas obras. La valorización no se puede cobrar para realizar labores de mantenimiento.. - Sobretasa a la gasolina. De todos los ingresos del Distrito, se destina un 10% para los Fondos de Desarrollo Local administrados por las Alcaldías Locales. Por lo anterior, del monto total de sobretasa, se deduce un 10% y el saldo se reparte en porcentajes iguales entre el Sistema Vial y el Sistema de Transporte. Del 50% que corresponde al Sistema Vial, tenemos la siguiente distribución de recursos:. * 30% para Accesos a Barrios y Pavimentos Locales. * 20% para Ampliación y Mejoramiento de la Malla Vial y la Recuperación y Mantenimiento de la Malla Vial. (Lo que equivaldría a $ 32.177 millones de pesos de 2004.. -. Sobretasa al ACPM. Equivale a un 6% anual, del cual el 50% se destina. específicamente para el mantenimiento de la malla vial. Este 50% destinado al mantenimiento sería equivalente a $ 9.318 millones de pesos.. 9.

(18) -. Transferencias de la Nación. Son recursos que aporta la Nación para. proyectos específicos.. - Recursos de Capital. Rentas que tienen una destinación especifica si la fuente que los genera posee esta condición (por ejemplo valorización).. - Ingresos Corrientes. Se destinan para la financiación de los Gastos Generales del Instituto, la operación de los proyectos relacionados con el espacio público y aquellos para garantizar el cumplimiento de la misión.. -. Transferencias Distrito. Recursos del crédito que tienen una destinación. específica, Por ejemplo aquellos provenientes de la Corporación Andina de Fomento ó Banco Mundial; u otras transferencias.. Los recursos obtenidos por medio de las fuentes mencionadas anteriormente y disponibles según el programa al que hayan sido asignados son invertidos de acuerdo al Modelo de Priorización de Recursos. Este modelo identifica ocho criterios de carácter técnico valorados de acuerdo a su importancia; a través de los cuales se evalúan las alternativas de inversión existentes, para posteriormente decidir sobre su intervención.. 10.

(19) 2.4 MODELO DE PRIORIZACIÓN DE RECURSOS. Los criterios usados en el modelo y su valoración son como se muestran en la Tabla 1.. TABLA 1. CRITERIOS USADOS EN MODELO DE PRIORIZACIÓN DE RECURSOS. ID. TOTAL SUMATORIA. CRITERIO. 1. PORCENTAJE RESPECTO AL TOTAL 25,00%. FACTOR DE MOVILIDAD 225 CLASIFICACIÓN DE LA SOLICITUD 2 POR COMPONENTES DEL SISTEMA 130 14,44% VIAL TRANSPORTE PUBLICO 165 18,33% 3 4 CONECTIVIDAD LOCAL 100 11,11% 5 USOS DEL SUELO Y EXPANSIÓN 60 6,67% 6 TRATAMIENTOS URBANISTICOS 50 5,56% 7 SEGURIDAD VIAL/ ACCESIBILIDAD 100 11,11% 8 INVERSIÓN BRIGADA EXHUECOS 70 7,78% TOTAL 900 100,00% FUENTE: Modelo de Priorización de Recursos. Dirección Técnica de Malla Vial. Estos criterios están definidos en el Modelo de Priorización de Recursos como sigue:. - Factor de Movilidad. Criterio para priorización de la malla vial arterial principal y complementaria, el cual tiene en cuenta la capacidad física de la vía (número de. 11.

(20) calzadas y carriles), el estado del pavimento (ICP), y las cargas de tráfico (Número anual de ejes equivalentes de 8.2 toneladas).. - Rutas de Transporte Público. Este criterio tiene en cuenta la información de rutas de transporte público, georefereciando todas las rutas por segmento, determinando así el número de rutas que van por cada segmento.. - Conectividad Local. Diferenciación entre las vías que pertenecen a la malla vial local, de aquellas que son accesos a barrios o corredores de movilidad local, ya que estas últimas tienen un carácter de malla vial intermedia debido a su uso.. - Uso del Suelo Urbano y Expansión. Los usos del suelo se definen a través de la clasificación de la ciudad definidas en el Plan de Ordenamiento Territorial. Estas áreas de actividad definen el tipo de actividades urbanas que pueden localizarse en los predios, la forma en que pueden desarrollarse y su intensidad. Estas áreas de actividad están clasificadas de la siguiente manera:. * Área de actividad residencial. Suelo como lugar de habitación.. * Área de actividad dotacional. Suelo como lugar para la localización de los servicios necesarios para la vida urbana y garantizar el recreo y esparcimiento.. 12.

(21) * Área de actividad comercio y servicios. Suelo para localización de establecimientos que ofrecen bienes en diferentes escalas, así como servicios.. * Área de actividad central. Suelo del Centro Tradicional de la ciudad.. * Área urbana integral. Suelo urbano y/o de expansión para proyectos urbanísticos que combinen zonas de vivienda, de comercio y servicios, de industria y dotacionales.. * Área de actividad industrial. En la que se permite la localización de establecimientos dedicados a la producción, elaboración construcción, tratamiento y manipulación de materias primas para producir bienes.. * Área de actividad minera. Área donde se encuentran las minas de materia prima, arcilla, arena y en general los agregados pétreos, utilizados en la producción de materia para la industria de la construcción. * Suelo Protegido. Son la áreas donde se encuentran los cerros, las cuencas hídricas y los humedales a escala regional, los cuales deben preservar su función ecológica y los recursos que contiene.. * Tratamiento Urbanísticos. Tiene el objeto de orientar las intervenciones en al área urbana por medio de respuestas diferenciadas para cada condición existente. 13.

(22) de acuerdo a tres parámetros principales: la viabilidad de las estructuras, la idoneidad del espacio público, la escala o cobertura del uso, que define sus características y el impacto que puede ocasionar en la ciudad. Estos tratamientos urbanísticos se pueden clasificar en:. ** Conservación. ** Consolidación. ** Renovación urbana. ** Tratamiento de mejoramiento integral. ** Desarrollo. ** Suelo de protección en suelo urbano y extensión. * Seguridad Vial/Accesibilidad. Seguridad, determinada con base en los reportes de accidentabilidad reportados; y Accesibilidad, determinada con base en los defectos que presenta la vía y sus alrededores que son causa de accidentalidad y problemas de accesibilidad.. 14.

(23) * Inversión en Brigada ExHuecos. Está representada por la totalidad de los recursos que el IDU ha invertido en las localidades en fechas superiores a Enero de 2001.. A partir de estos modelos y del compromiso urgente de satisfacer las necesidades de una ciudad en crecimiento y con recursos limitados para su desarrollo, nace el programa llamado “Sostenibilidad del Desarrollo”, cuyo objetivo es mantener la inversión realizada en infraestructura de la ciudad en los últimos años y frenar el deterioro de la existente. El plan maestro para la sostenibilidad del desarrollo de la infraestructura urbana se apoya en tres aspectos claves que son: saber cómo está conformada la malla vial y conocer su estado actual, lo cual se logra por medio de inventarios y diagnósticos; realizar un seguimiento a las vías a fin de poder monitorear su funcionamiento y evolución, y por ultimo tomar medidas específicas encaminadas a dar soluciones a los problemas presentes en el Sistema Vial. Es así como dentro de los proyectos que nacen como respuesta al plan de Desarrollo Sostenible, están los Distritos de Mantenimiento y la Brigada ExHuecos, los cuales se encuentran dentro de la Política de Mantenimiento dirigida. a. los. componentes. Malla. Arterial. Principal. y. Malla. Arterial. Complementaria, con el fin de detener su deterioro, aumentar la vida útil y garantizar la movilidad.. 15.

(24) 2.5 DISTRITOS DE MANTENIMIENTO. Este Programa ha sido estructurado para el mantenimiento y rehabilitación de la Malla Vial Arterial Principal, Malla Vial Arterial Complementaria. y Malla Vial. Intermedia.. La estructuración técnica y legal de los Distritos de Mantenimiento está basado en el diagnóstico realizado por el Consorcio VELNEC S.A.. El estudio realizado por la firma consultora comprendió caracterizar las estructuras de pavimentos que constituyen el Sistema Vial de la ciudad.. Los resultados de este estudio permitieron obtener un inventario de la conformación del Sistema Vial de la ciudad y un diagnóstico para cada segmento de vía sobre el que se fundamentaría el modelo de gestión integral de mantenimiento, y son como se muestra a continuación: (Tomado del documento de Desarrollo Sostenible de Bogota. Titulo 4. Subtitulo I. Febrero de 2004).. La Malla Vial existente en Bogotá D.C. alcanza 15.324 Kilómetros carril de los cuales el 95% (14.469 Km-carril) corresponden al Subsistema Vial y el 5% (855 Km.-carril) al Subsistema de Transporte.. 16.

(25) El resultado porcentual de la clasificación de las vías que conforman el Sistema Vial. (Ver Figura 1).. A partir de los parámetros medidos para la estructura de pavimento se determinó que la condición de las vías en Bogota podía evaluarse con base en Índice de Condición del Pavimento (ICP), parámetro que permite calificar la condición superficial de la estructura del pavimento y que depende del Índice de Rugosidad Internacional (IRI) que determina la regularidad superficial del pavimento, y del Índice de Fallas (IF) que determina el nivel de fallas superficiales que se presentan en el pavimento.. 17.

(26) Con base en el ICP, se determinaron las siguientes actividades para mantener un nivel de servicio óptimo:. - Mantenimiento Rutinario (ICP>70). Actividad tendiente a “mantener” la vida útil de la estructura de pavimento. Constituye una práctica preventiva y comprende las siguientes obras: sello de fisuras, limpieza de drenajes (cunetas, alcantarillas, pozos de inspección, sumideros), limpieza de obras adyacentes (bermas), demarcación horizontal, limpieza de señales verticales.. - Mantenimiento Periódico (ICP>70). Actividad tendiente a “aumentar” en un período de tiempo adicional la vida útil de la estructura de pavimento, en términos de comodidad y seguridad. Puede constituir una práctica preventiva y/o correctiva y comprende las siguientes obras: parcheo y reparcheo, bacheo, sobrecarpeta, técnicas alternativas (fresado, termoperfilado, termogeneración y reciclado in situ de la carpeta asfáltica).. - Rehabilitación (70>ICP>30). Actividad necesaria para “devolver” a la estructura de pavimento las condiciones de soporte de carga con las que inicialmente se construyó así como su nivel de servicio en términos de seguridad y comodidad. Constituye una práctica correctiva y comprende las siguientes actividades: intervenciones profundas (retiro y reconformación de las capas de la estructura de. 18.

(27) pavimento con idénticas características) y reciclado in situ de la totalidad de la estructura de pavimento.. - Construcción (ICP<30). Caracterización de una estructura de pavimento nueva sobre vías en afirmado o tierra o que por su estado de deterioro se considera deben ser reconstruidas.. Con base en lo expuesto anteriormente, se determina el estado de la Malla Vial tal como se muestra en la siguiente grafica (Ver Figura 2).. Fuente: Base de datos del Inventario y Diagnostico de la Malla Vial – IDU Elaboro: Dirección técnica de Planeación - IDU. 19.

(28) A partir de esta caracterización, que permitía un mayor conocimiento acerca del nivel de afectación de las vías de la ciudad y concientes de las limitantes de recursos se implementó en los Distritos de Mantenimiento una nueva metodología de contratación en la que se busca maximizar la utilización de estos recursos tanto en la extensión de las áreas a cubrir, como en la calidad de las obras; creando un modelo flexible y sostenible a lo largo del tiempo.. Los principios básicos que determinan el funcionamiento de los Distritos de Mantenimiento y que son perfectamente descritos en el documento Desarrollo Sostenible de Bogota, en su titulo 4, subtitulo 1; son los siguientes:. - Duración de los contratos de Mantenimiento. La duración de los contratos mediante los cuales se ejecutará el mantenimiento será de dos años, plazo dentro del cual el respectivo contratista o responsable de las obras, garantizaría su atención. El tiempo propuesto obedece a la necesidad de que exista un tiempo prudencial dentro del desarrollo de los contratos que permita al contratista conocer las vías a su cargo y así programar las inversiones e intervenciones de manera tal que se optimicen los recursos a su disposición. Así mismo, tendrá la posibilidad de aplicar tecnologías y maquinarias de pavimentos que permitan dar soluciones óptimas a los problemas que en la actualidad se presenta sobre la malla vial.. 20.

(29) - Prioridad de inversiones para mejorar la movilidad en la ciudad: con este principio se pretende asegurar que las inversiones se orienten a los corredores sobre los cuales se presenta el mayor tránsito o tráfico de la ciudad, representado en ejes equivalentes de 8.2 toneladas. Lo anterior, con el fin de lograr un mejor nivel de servicio sobre las vías más transitadas, permitiendo disminuir el tiempo de traslado de los usuarios de un punto a otro, así como los costos de operación del parque automotor.. - Prioridad de intervención sobre los segmentos en mejor estado. Se ha determinado que la inversión oportuna en vías cuyo deterioro no se encuentra muy avanzado es mucho más eficiente, pues de no realizarse las mismas a tiempo podría resultar cuatro o cinco veces más costosa la intervención. La política de inversión propuesta busca mantener los segmentos en mejor estado y paulatinamente mejorar los segmentos en regulares condiciones.. - Mayor cobertura sobre la malla vial de la ciudad. Teniendo en cuenta que los recursos destinados para este esquema no alcanzan a cubrir la totalidad de las necesidades de la malla vial a cargo del IDU, se hace necesario estructurar un esquema que permita a lo largo del tiempo distribuir estos recursos de manera tal que se logre el mayor de índice de cobertura posible. Ya anteriormente se había mencionado la importancia de contar con un modelo de priorización de las intervenciones. En los Distritos de Mantenimiento este modelo. 21.

(30) se inicia con la jerarquización de los corredores viales según sus características y contribución a la movilidad de la ciudad. Esta jerarquización se realiza con base en el factor de movilidad y el estado de condición actual.. - Factor de Movilidad. Depende del factor de tráfico, el cual se mide de acuerdo al número de ejes equivalentes de 8.2 toneladas que circularían en un segmento.. Con base en el factor de tráfico y a la capacidad de carga de los vehículos que transitan la vía, se diseñó la fórmula para el factor de movilidad como:. FactorDeMo vilidad = 0.70 × FactorTraf ico + 0.30 × FactorCapa cidad. Donde los valores para el Factor Tráfico están determinados por el tipo de tráfico.. Los valores para el factor de tráfico según el tipo de tráfico y número de ejes equivalentes pueden observarse en la Tabla 2.. 22.

(31) TABLA 2. FACTORES DE TRAFICO.. TIPO T0 T1 T2 T3 T4 T5. RANGOS DE EJES EQUIVALENTES NUMERO DE EJES EQUIVALENTES FACTOR TRAFICO x 10^6 <0,02 10 0,02 a 0,5 25 0,5 a 1,5 30 1,5 a 4,0 50 4,0 a 10,0 75 >10,0 100 FUENTE: Desarrollo Sostenible para Bogotá.. El Factor Capacidad está determinado por las características de la vía. Los valores para el factor capacidad se encuentran relacionados en la Tabla 3.. TABLA 3. FACTORES DE CAPACIDAD. TIPO C1 C2 C3 C4 C5. RANGOS DE CAPACIDAD VIAL NUMERO DE NUMERO DE CALZADAS CARRILES 1 <3 1 >=3 2o3 <3 2o3 >=3 4 >=1 FUENTE: Desarrollo Sostenible para Bogotá.. FACTOR CAPACIDAD 10 30 50 75 100. La calificación promedio de movilidad para cada segmento es el promedio ponderado de la calificación de cada segmento respecto a la longitud total. A partir de este promedio pueden establecerse las prioridades dentro de la movilidad de la ciudad tal como se muestra en la Tabla 4.. 23.

(32) TABLA 4. PRIORIDAD SEGÚN EL FACTOR DE MOVILIDAD Rango de Factor de Prioridad Movilidad >= 70 Prioridad 1 >= 50 - < 70 Prioridad 2 >= 30 - < 50 Prioridad 3 >=0 - < 30 Prioridad 4 FUENTE: Desarrollo Sostenible para Bogotá.. A partir de esta evaluación se determinó cuál sería el alcance de los Distritos de Mantenimiento y el orden de prioridades en la intervención.. 2.5.1 Fases del Programa de Mantenimiento. Se organizaron dos fases dentro de las cuales se pretende cubrir en su totalidad La Malla Vial Arterial; donde se planea intervenir durante la Fase I un área igual 2.008.734m2 correspondiente al 19.2% de la Malla vial, y durante la Fase II una área de 2.036.109m2 correspondiente al 19.46% de la Malla Vial. Están distribuidas en los corredores viales que se muestran a continuación. (Ver tabla 5 y 6). 24.

(33) TABLA 5. PRIORIDADES DE INTERVENCION PARA LA MALLA VIAL ARTERIAL. FASE I. FASE. CORREDORES. AREA DE INTERVENCIÓN (M2) 309.915. Av Calle 26 de Cra 3 a Av. C. Cali Av. Boyacá de Calle 90 sur a Av. 734.363 Dorado y de Calle 127 a Av. San José Av. Cra 68 de Trans. 33 a Calle 80 312.914 FASE I Calle 100 de Calle 80 a Cra 7 117.583 Av. Cra 7 de Calle 26 a Limite Chia 376.065 Aut. Llano de Calle 90 sur a Concesión 73.371 Av. Cra 10 de Av. Villav a Calle 26 84.525 TOTAL 2.008.736 Fuente: Dirección Técnica de Malla Vial. Diciembre 2003. TABLA 6. PRIORIDADES DE INTERVENCION PARA LA MALLA VIAL ARTERIAL. FASE II AREA DE INTERVENCIÓN (M2) Avenida Bosa (Calle 58 Sur) 27.360 Avenida Ciudad de Villavicencio 244.563 Avenida Primero de Mayo (Calle 22 Su 254.870 Av. Americas 67.620 Av. Calle 13 94.850 Av. Colombia (Carrera 24) 86.114 Av. German Arciniegas(Cra 11) 41.529 Av. Teusaquillo(Calle 34) 18.228 Av. Francisco Miranda(Calle 45) 22.405 Av. Paseo del Country(Carrera 15) 69.951 FASE II Av. Alejandro Obregon(Calle 92) 20.044 Av. José Celestino Mutis(Calle 63) 109.399 Avenida Chile (Calle 72) 152.404 Avenida Laureano Gomez (Carrera 9) 134.729 Avenida Iberia (Calle 134) 80.698 Avenida Ferrocarril de Occidente 85.506 Avenida San Jose (Calle 170) 51.967 Avenida Ciudad de Cali 382.658 Avenida Callejas (Calle 127) 45.340 TOTAL 1.990.235 Fuente: Dirección Técnica de Malla Vial. Diciembre 2003 FASE. CORREDORES. 25.

(34) La Fase I de los Distritos de Mantenimiento esta distribuida en cuatro distritos así, tal como se muestra en la tabla a continuación. (Ver tabla 7). TABLA 7. DISTRIBUCION DE DISTRITOS FASE I DISTRITOS DE MANTENIMIENTO Distrito N°. Corredor. Desde. 1. Av. Jorge E. Gaitan – Calle 26. 2. Av. Boyacá. 3. 4. Carrera 3. Av. Congreso Eucarístico Av. Calle 100 Av. Carrera 7. Calle 90 sur Av. Calle 127 Trans 33 Av. Calle 80 Av. Calle 26. Aut. Llano. Calle 90 sur. Av. Carrera 10. Av. Calle 26. Hasta Av. Ciudad de Cali Av. El Dorado Calle 170 Av. Calle 80 Carrera 7 Limite Chía Limite Concesión Av. Villavicencio. Fuente: Dirección Técnica de Malla Vial. Diciembre 2003. La fase II está distribuida de la forma como aparece en la tabla siguiente (Ver tabla 8). 26.

(35) TABLA 8. DISTRIBUCION DE DISTRITOS FASE II, DISTRITOS DE MANTENIMIENTO FASE. CORREDORES Avenida Bosa (Calle 58 Sur) Avenida Ciudad de Villavicencio Avenida Primero de Mayo (Calle 22 DISTRITO 5 Sur) Av. Colombia (Carrera 24) Av. German Arciniegas(Cra 11) Av. Calle 13 Av. Americas DISTRITO 6 Av. Teusaquillo(Calle 34) Av. Francisco Miranda(Calle 45) Av. Cedritos (Calle 147) Av. Paseo del Country(Carrera 15) Av. Alejandro Obregon(Calle 92) DISTRITO 7 Av. José Celestino Mutis(Calle 63) Avenida Chile (Calle 72) Avenida Ferrocarril de Occidente Avenida Iberia (Calle 134) Avenida Laureano Gomez (Carrera 9) DISTRITO 8 Avenida San Jose (Calle 170) Avenida Ciudad de Cali Avenida Callejas (Calle 127) Fuente: Dirección Técnica de Malla Vial. Diciembre 2003. Los cuales están ubicados en la ciudad tal como se muestra en la Figura 3.. 27.

(36) FIGURA No. 3 UBICACIÓN DE LOS CORREDORES VIALES INTERVENIDOS POR LOS DISTRITOS DE MANTENIMIENTO FASE I Y FASE II. 2.5.2 Etapas de los Proyectos de Mantenimiento. Los Proyectos de Mantenimiento durante su ejecución deben seguir cuatro etapas básicas que vienen determinadas por los respectivos contratos, siendo este el plan desarrollado por los Distritos de Mantenimiento en aras de lograr un desarrollo sostenible. Estas etapas son:. 28.

(37) 2.5.2.1 Diagnóstico Inicial. Este se realiza durante los dos primeros meses de duración del contrato; y consiste en la determinación por parte del contratista del inventario de daños superficiales del pavimento, la toma de mediciones deflectométricas, la toma de mediciones de rugosidad y la determinación de los espesores de las capas asfálticas y granulares. Obteniendo a partir de este una clasificación del grado de daño de la estructura de los segmentos de vía, y que determina el tipo de intervención requerida; y el presupuesto de intervención para el mantenimiento periódico y rutinario. Esta clasificación se realiza por colores y es como se muestra a continuación:. CLASE DE CLASIFICACIÓN INTERVENCIÓN VERDE. Buen estado. Parcheo. Regular AMARILLO. Parcheo + sobrecarpeta estado. NARANJA. Mal estado. Fresado masivo + carpeta. Deficiencia. Rehabilitación – Periódico. estructural. Sucesivo. ROJO. 29.

(38) 2.5.2.2 Mantenimiento Rutinario. Comprende labores de sello de fisuras, limpieza de drenajes (cunetas, alcantarillas, pozos de Inspección, sumideros), limpieza de Obras adyacentes (bermas), demarcación horizontal, limpieza de señales verticales. Estos trabajos se ejecutarán mensualmente durante los 22 meses del contrato.. 2.5.2.3 Mantenimiento Periódico. Comprende la intervención de los segmentos que presentan fallas tales como baches, pieles de cocodrilo, hundimientos, etc., mediante parcheo y reparcheo, bacheo, sobrecarpeta, y técnicas alternativas como: fresado, termoperfilado, termogeneración y reciclado in situ de la carpeta asfáltica. Se realizará durantes los seis meses siguientes a la terminación de la etapa de diagnóstico.. 2.5.2.4 Diagnóstico Final. Se realiza al terminar el contrato con el objeto de certificar el estado del pavimento entregado a la entidad contratante y realizar las recomendaciones del caso para su mantenimiento posterior.. 2.6 BRIGADA EXHUECO. La Brigada ExHueco se crea como un convenio entre la Secretaría de Obras Públicas y el IDU, como una dependencia de la Subdirección Técnica de Mantenimiento del IDU y cuya función consiste básicamente en desarrollar la. 30.

(39) planeación, ejecución y control de los insumos básicos para la contratación, suministro, inventario, producción y despachos de las mezclas asfálticas producidas en la Planta el Zuque, y el mantenimiento preventivo y correctivo de los equipos pesados y vehículos de propiedad de la SOP, con destino al mantenimiento periódico de la malla vial de la ciudad. (Documento Desarrollo Sostenible de Bogota. Titulo 4. Subtitulo 1. Febrero de 2004). Esta brigada también programa sus intervenciones de acuerdo al Modelo de Priorización de Recursos antes estudiado, y de acuerdo con las necesidades procura la adquisición de los elementos requeridos para atenderlas. Como ya se mencionó su función es más bien administrativa y la realiza en coordinación con la Subdirección Técnica de Administración de Activos del IDU.. Dentro de las metas planteadas por la Brigada ExHuecos en el campo de los Mantenimientos para el período comprendido entre 2002 y 2004 tenemos:. Rehabilitación y Mantenimiento: 837.157m2, los cuales están distribuidos de la siguiente manera:. - Malla Vial Arterial Principal. 136.780 m2. - Tramos Rojos (Fase I, DM). 287.157 m2. 31.

(40) - Malla Vial Arterial Complementaria. 145.804 m2. - Malla Vial Intermedia. 182.535 m2. - Malla vial Local. 34.881 m2. 2.7 CONCLUSIONES DEL CAPITULO. Con base en la información obtenida acerca del programa de mantenimiento desarrollado en la ciudad de Bogotá y las razones de su aparición dentro del complejo Plan de Desarrollo para la ciudad, puede concluirse con total certeza que este programa es la solución más completa y viable teniendo en cuenta las condiciones económicas en las que se desenvuelve. Es un novedoso modelo que busca equilibrar el costo de una alta calidad en las obras, mejores niveles de servicio y mayor durabilidad con el ahorro logrado a partir de un cambio radical en el manejo del sistema vial y que se orienta hacia la cultura del mantenimiento. Presenta también, una excelente y objetiva planeación para las intervenciones fundamentada en minuciosas investigaciones; Y que le ha permitido de manera acertada establecer sus prioridades.. 32.

(41) 3. MARCO INSTITUCIONAL Y LEGAL DE LOS DISTRITOS DE MANTENIMIENTO. 3.1 INTRODUCCION. Como quiera que dentro de los objetivos específicos de este trabajo está la realización de un análisis acerca de las formas actuales de contratación, adjudicación y ejecución de los contratos para los mantenimientos de la malla vial de la ciudad de Bogotá, en el presente capítulo muy brevemente se estará analizando las formas de contratación de los Distritos de Mantenimiento.. De acuerdo a las normas legales (Ley 80 de 1993), la responsabilidad contractual de las entidades públicas es patrimonial por los perjuicios que se causen a los contratistas, desprendidos de las actuaciones, abstenciones, hechos u omisiones antijurídicos, que deben resarcirse por disminución del patrimonio, la mora, la ganancia, beneficio o provecho dejado de percibir por los contratistas.. En cuanto a los servidores públicos existe la obligación de estos en cumplir los fines de la contratación estatal, vigilando la correcta ejecución de lo contratado y velando por los derechos de la entidad y del contratista. (Articulo 51 Ley 80 de 1993).. 33.

(42) Las entidades y los servidores públicos, responderán cuando hubieren abierto licitaciones o concursos sin haber elaborado previamente los correspondientes pliegos de condiciones, términos de referencia, diseños, estudios, planos y evaluaciones que fueren necesarios, o cuando los pliegos de condiciones o términos de referencia hayan sido elaborados en forma incompleta, ambigua y confusa que conduzcan a interpretaciones o decisiones de carácter subjetivo. Por ello analizaremos en este capitulo el cumplimiento o no de estos aspectos por el ente encargado de la contratación.. 3.2 MARCO INSTITUCIONAL. El Instituto de Desarrollo Urbano –IDU-, es un establecimiento público descentralizado. con. personería. jurídica,. patrimonio. propio,. autonomía. administrativa y domicilio en Bogotá D.C.. Con base en el literal a), ordinal 1) del artículo 2 de la ley 80 de 1993, el distrito capital, las entidades descentralizadas son denominadas entidades estatales. El IDU es una entidad estatal cuya contratación debe hacerse con base en las reglas y principios que rigen los contratos de las entidades estatales.. 34.

(43) 3.3 MARCO LEGAL. Como toda entidad pública, el IDU y específicamente para nuestro análisis una dependencia de dicha entidad, los Distritos de Mantenimiento, están regidos por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, reglamentado por medio de la Ley 80 de 1993. En aras de lograr mayor efectividad dentro del desarrollo de los proyectos contratados por el IDU, se ha realizado una Manual de Interventoría y el Manual de Contratación, donde de manera muy concreta se definen las responsabilidades del Interventor como parte clave dentro del control del proyecto, enfocado específicamente al tipo de contratos manejados por el IDU; y cual es el proceso que regula la contratación y ejecución de las obras de mantenimiento.. El Instituto de Desarrollo Urbano es un Establecimiento Público del Orden Distrital, creado mediante Acuerdo No. 19 de 1972 del Honorable Concejo de Bogotá, este acuerdo establece que el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) tiene a su cargo la ejecución de obras públicas de desarrollo urbanístico, ordenadas dentro del Plan General de Desarrollo.. Como se mencionó anteriormente, el régimen contractual del IDU es el previsto en la Ley 80 de 1993 y demás normas que la reglamenten o complementen, de conformidad con lo dispuesto en el literal b) numeral 1o. del artículo 2o. de la. 35.

(44) mencionada Ley. Igualmente y según lo establece el artículo 13 de la mencionada ley, a la contratación estatal le son aplicables las disposiciones comerciales y civiles pertinentes en aquellas materias no reguladas por la misma.. Así mismo, para la actividad contractual el IDU debe dar aplicación al Decreto Ley 1421 de 1993 (Estatuto de Bogotá) y observar lo dispuesto en el Código Disciplinario Único, Ley 734 de 2002, particularmente en sus artículos 38, 48, 53, 54 y 55; en el artículo 50 de la Ley 789 de 2002, y el artículo 23 del Decreto 1703 de 2002.. Dentro del marco contractual previsto por la ley 80 de 1993 y acorde con las funciones del IDU, la entidad celebra principalmente contratos de obra, consultoría y suministro de materiales, además de aquellos necesarios para desarrollar su actividad, tales como prestación de servicios, seguros, compraventa de bienes muebles, sistemas, etc.. Los primeros representan el mayor porcentaje de la actividad contractual del IDU y constituyen un factor primordial para el desarrollo de la ciudad y el mejoramiento en la calidad de vida de sus habitantes.. 3.3.1 Contratos de Obra Pública. Todos los contratos de obra que celebre el. 36.

(45) IDU tendrán una etapa de mantenimiento y su forma de pago será a precio global con ajuste, salvo los casos que de acuerdo con ciertos factores relacionados con estudios y diseños previos, requieran ser contratados a precios unitarios, previa autorización escrita de la Dirección General.. De acuerdo con su cuantía, se debe observar lo siguiente:. 3.3.1.1 Contratos de cuantía igual o superior a 64.724 SMMLV.. Deben. incluirse dentro del plazo del contrato tres etapas: preconstrucción, construcción y mantenimiento. La duración de cada una de ellas será determinada en cada caso dependiendo de la naturaleza de la obra a desarrollar.. Durante la etapa de preconstrucción, el contratista deberá adelantar las labores relacionadas con la movilización de los equipos necesarios para ejecutar la obra e igualmente preparar los frentes de trabajo; realizar los ajustes a los estudios y diseños, observando las condiciones descritas en el anexo técnico de los pliegos de condiciones.. Los estudios y diseños elaborados y aprobados por el IDU, permiten definir el objeto, alcance, cantidades de obra y valor del contrato. Los contratos que tienen etapa de preconstrucción se celebran a precio global con fórmula de ajuste y en consecuencia se trasladan los siguientes riesgos al contratista:. 37.

(46) • Mayores cantidades de obra (incluye redes necesarias para la construcción).. • Variaciones de los componentes económicos y técnicos necesarios para cumplir con el objeto del contrato.. • Variaciones en la legislación tributaria.. • Variaciones de precios en el mercado.. Como consecuencia del traslado de los riesgos al contratista, se le da la opción de ejecutar la obra siguiendo los diseños del IDU o ajustando los mismos, con las limitaciones que señale el anexo técnico del respectivo pliego de condiciones. Así mismo, en razón de dicho traslado de riesgos, ni el IDU ni el interventor aprueban los ajustes a los diseños que llegue a elaborar el contratista, limitándose el interventor exclusivamente a revisarlos para advertir posibles falencias en los mismos, más aún, si se tiene en cuenta que cuando el contratista elabora ajustes a los diseños, se le traslada el riesgo de obtener su aprobación por parte del Departamento Administrativo de Planeación Distrital y de las empresas de servicios públicos.. 38.

(47) En todo caso, el contratista será responsable y asumirá todos los riesgos, bien sea que decida utilizar los estudios y diseños suministrados por el IDU o los ajustados por él. Los ajustes presentados por el contratista no podrán causar mayores costos ni prórroga del plazo contractual.. En la etapa de construcción, se ejecutarán las obras de conformidad con lo previsto en el pliego de condiciones y sus anexos, técnico, de manejo de tráfico, ambiental y de gestión social y en el contrato respectivo.. Durante la etapa de mantenimiento, cuya duración no podrá ser inferior a dos años, el contratista desarrollará las labores relacionadas en el anexo técnico del pliego de condiciones, cuyo seguimiento por resultados efectuará con la periodicidad que señalen las áreas técnicas en los respectivos pliegos de condiciones.. 3.3.1.2 Contratos de cuantía inferior a 64.724 SMMLV. Estos contratos no llevarán etapa de preconstrucción y para la obra y el mantenimiento se aplicará lo previsto para los contratos anteriores.. Según el sistema de fijación de su precio pueden ser:. 39.

(48) - Contratos a precio global. Aquellos en que el Contratista, a cambio de las obligaciones o prestaciones a que se compromete, obtiene como remuneración una suma global, en ella están incluidos honorarios, utilidad, vinculación de personal, subcontratos, obtención de materiales, impuestos, costos que implica el manejo del componente social y ambiental, los cuales tienen presupuesto independiente global, y en general todos los costos, directos e indirectos, requeridos para cumplimiento de sus obligaciones contractuales.. Acudir a esta forma de fijación de precio significa que la entidad conoce las reales cantidades de obra a ejecutar para obtener la realización completa y total del objeto contratado y que el valor pactado es vinculante, y el contratista tiene obligación de ejecutar la totalidad de la obra por ese valor y, consecuencialmente, asume el riesgo de mayores cantidades de obra, así como la Entidad el riesgo de menores cantidades. El precio pactado es determinado y, por tanto, corresponde al precio real del contrato.. Lo anterior, sin perjuicio de contratos adicionales cuando exista variación, modificación o adición al alcance físico de la obra contratada, cuando se requieran para garantizar la buena ejecución de los trabajos y el logro del fin perseguido con la contratación. Para la celebración de contratos a precio global se requiere contar con estudios previos detallados y completos.. 40.

(49) Los contratos a precio global se pueden celebrar con fórmula de ajuste. En el IDU los contratos que se celebren a precio global siempre tendrán ajuste, con base en la variación del ICCP (índice de costos de la construcción pesada).. - Contratos a precios unitarios. Son aquellos en que se pacta el precio por unidades y cantidades de obra y el valor total del contrato es la suma de los productos que resulten de multiplicar las cantidades de obra ejecutadas por el IDU en estos contratos, la entidad no conoce las cantidades reales de obra que deben ser ejecutadas para realizar el objeto contratado. Por ello, su precio total es indeterminado pero determinable, mediante un cálculo estimado del costo probable, necesario para elaborar el presupuesto, determinar el procedimiento de selección y para efectos fiscales y de constitución de garantías.. En consecuencia, las partes acuerdan, desde la suscripción del contrato, que el valor total a pagar al contratista será el que resulte de multiplicar las cantidades de obra realmente ejecutadas y recibidas a satisfacción por la entidad, por los precios unitarios pactados.. Por lo anterior, en la ejecución de mayor cantidad de obra el riesgo es asumido por la entidad y no requiere la suscripción de contrato adicional, pues la voluntad de las partes es culminar el objeto contractual mediante la ejecución de todas las cantidades realmente requeridas para la finalización total del objeto, es decir, para. 41.

(50) conseguir el resultado contratado, sin que por lo tanto se requiera de un nuevo acuerdo de voluntades para celebrar un contrato adicional o en su defecto iniciar un nuevo proceso de selección de contratista.. Para esta modalidad el IDU establecerá unos rangos mínimos y máximos de precios unitarios por ítem, dentro de los cuales el proponente estará obligado a presentar su oferta. Dentro de la modalidad de contratos a precios unitarios, se presentan las siguientes variaciones: Precio Unitario con cantidades de obras establecidas: La entidad suministra un estimado de las cantidades de obra a realizar para cada ítem específico del contrato. Precio Unitario con índices representativos: La entidad no suministra las cantidades de obra pero establece los ítems que conforman cada índice representativo y la unidad de medida requerida. Para esta modalidad se tienen identificados los ítems de obra que se deben ejecutar en desarrollo del contrato. A estos ítems se les determinará un coeficiente de participación en las cantidades totales de acuerdo con su importancia en las obras que se van a ejecutar. El Contratista dentro de su propuesta establecerá un valor unitario para cada uno de los ítems, los cuales son la base para determinar el valor del contrato al multiplicarlos por las cantidades de obra ejecutadas.. En el IDU los contratos que se celebren a precios unitarios siempre tendrán ajuste con base en la variación del ICCP (índice de costos de la construcción pesada).. 42.

(51) - Contratos de Interventoría. Estos contratos se celebrarán por el sistema de precio global con o sin ajustes, teniendo en cuenta lo siguiente:. Si el plazo del contrato no implica el cubrimiento de dos vigencias fiscales, el contrato no será ajustable. Si el plazo del contrato cubre dos vigencias fiscales el contrato será ajustable de conformidad con el porcentaje de incremento que fije el Gobierno Nacional para el salario mínimo legal.. Las obligaciones del interventor deberán ser acordes con las previstas en el Manual de Interventoría del IDU y en caso que estas sean contrarias a las de los pliegos o al contrato prevalecerán las estipuladas en estos últimos.. En todo caso al interventor de obra se le debe exigir la realización a su costo de las pruebas de laboratorio requeridas para verificar la calidad de los materiales y al finalizar la obra, el ensayo de deflectometría.. Tanto el interventor de obra como el de estudios y diseños deberá hacer el acompañamiento al IDU en los procesos judiciales y extrajudiciales que se puedan derivar como consecuencia de la ejecución del contrato de obra.. 43.

(52) La duración de los contratos de interventoría para contratos de obra que tengan etapa de mantenimiento, debe cubrir tanto la etapa de construcción como de mantenimiento.. 3.3.2 Procesos de Selección de Contratistas. Los procesos de selección de contratista utilizados por el IDU en la contratación de los mantenimientos de la malla vial de Bogotá, están basados en el artículo 24 de ley 80 de 1993 y de conformidad al presupuesto anual de la entidad. Los procedimientos utilizados son:. 3.3.2.1 Licitación y Concursos Públicos. Este procedimiento se utiliza para aquellos eventos en los que el valor del Presupuesto Oficial Estimado del contrato supere el valor establecido para la menor cuantía de la respectiva vigencia fiscal, de acuerdo con los rangos establecidos para tal efecto en el cuadro de procedimiento de selección según cuantías. El trámite de la Licitación Pública y el del Concurso Público son idénticos pero el término Concurso Público se utiliza cuando el objeto del contrato consista en estudios, interventorias. o trabajos. técnicos o especializados.. 3.3.2.2 Contratación Directa. Este procedimiento se emplea cuando el valor del Presupuesto Oficial estimado del contrato no supere el valor establecido para la menor cuantía de la respectiva vigencia fiscal.. 44.

(53) La contratación directa debe realizarse con base en el Decreto 2170 de 2002, reglamentario de la Ley 80 de 1993, de la siguiente forma:. 3.3.2.3 Convocatoria Pública. Cuando el valor estimado del contrato es superior al 10% del valor de la menor cuantía y menor al estimado para la Licitación Pública.. 3.3.2.4 Contratación por Invitaciones. Cuando el valor estimado del contrato es igual o inferior al 10% del valor de la menor cuantía, caso en el cual se formularán invitaciones para presentar ofertas a las personas que aparezcan inscritas en el sistema de Directorio de Proponentes para Contratación Directa que lleva la Dirección Técnica de Apoyo Corporativo del Instituto, el cual permite una escogencia aleatoria y transparente de los proponentes a invitar.. 3.4 CONCLUSIONES DEL CAPITULO. Al constituirse el IDU como una entidad pública, tiene claramente definidos las responsabilidades de todas las partes que intervienen dentro de cualquier contrato para el desarrollo de obras de mantenimiento, así también las sanciones y multas impuestas en caso de que no se cumplan a cabalidad dichas responsabilidades;. 45.

(54) asimismo, el IDU cuenta con una reglamentación vigente en la que se determina como se lleva a cabo la licitación y adjudicación de contratos, información tal que es del conocimiento de todos los participantes y que ha sido desarrollada con el fin de garantizar la mayor transparencia posible dentro de estos procesos.. Resulta de vital importancia conocer en que se basa este tipo de contratación y sobre todo conocer el grado de responsabilidad que este tipo de contratos le confiere a cada ente participante, con base en la anterior información resultará más fácil discernir e inferir acerca de su relación directa o indirecta en las fallas de los procesos de mantenimiento.. 46.

(55) 4. DIAGNOSTICO DEL SISTEMA DE MANTENIMIENTO. 4.1 INTRODUCION. La creación de los Distritos de Mantenimiento, dentro del programa de Desarrollo Sostenible, ha sido una solución novedosa y precisa, que sin duda alguna tiene los elementos necesarios para garantizar a la comunidad vías con niveles de servicio apropiados.. Sin embargo, existen investigaciones recientes que demuestran que muchas de las vías intervenidas por obras de mantenimiento, sufren graves daños antes de cumplir con el tiempo mínimo de funcionamiento esperado después de la intervención. Este hallazgo es de gran preocupación si se tiene en cuenta que los recursos son y han constituido siempre una limitante para las inversiones en la recuperación y mantenimiento del Sistema Vial, y que la mala utilización de éstos, vuelve a dejar a la ciudad en el rezago en el que se encuentra actualmente.. Por este motivo se ha desarrollado esta investigación cuyos resultados se evidencian en este capítulo, buscando establecer las principales fallas existentes dentro de los procesos de contratación, administración y ejecución de las obras de mantenimiento y que puedan relacionarse directamente con el temprano deterioro. 47.

(56) de las estructuras de pavimento flexible que constituyen la malla vial arterial principal y complementaria de la ciudad.. 4.2 DIAGNÓSTICO. Con el fin de encontrar las posibles fallas existentes en los procesos de contratación, administración y ejecución de las obras de mantenimiento se realizaron entrevistas a las diferentes partes que conforman el equipo encargado de llevar a cabo las obras de mantenimiento; como son la Interventoría, el Contratista y el Coordinador IDU; las cuales fueron complementadas con visitas de campo. Las entrevistas fueron hechas a. Interventores, constructores. y. coordinadores del IDU, que efectuaban trabajos de mantenimiento en algunas de las principales vías de la ciudad como son la carrera séptima y la autopista al llano, entre otras.. Lo que se pretende con el cuestionario es obtener a partir de sus respuestas categóricas, identificar las posibles fallas que aun persisten dentro de estos procesos.. A partir del modelo de preguntas que se muestra en el Anexo No 1, formulado de igual forma a varios representantes de cada una de las partes, se realizó una. 48.

(57) caracterización de las obras de mantenimiento, de los sistemas de contratación y ejecución, enfatizando en las responsabilidades que según su conocimiento le corresponden a cada parte y las deficiencias que observan. El análisis hecho a cada una de las respuestas dadas por los entrevistados se agrupan como sigue:. 4.3 PROCESOS DE ADMINISTRACION TECNICA DE LOS MANTENIMIENTOS. Las distintas obras de mantenimiento y reparación de estructuras de pavimento están conformadas por los mantenimientos preventivos o rutinarios, y los mantenimientos periódicos. Estas obras son ejecutadas según el plan maestro establecido por el IDU y un diagnóstico inicial realizado por el contratista durante los dos primeros meses del contrato. Este diagnóstico comprende la auscultación de todo el corredor vial a su cargo, por medio de una inspección visual y con equipos, para determinar una clasificación de cada segmento según la severidad de los daños de la estructura; el tipo de intervención y el presupuesto de intervención para el mantenimiento periódico y rutinario. Esta clasificación viene dada por colores que son: Verde, Amarillo, Naranja y Rojo. Estos colores lo que indican es el índice del pavimento, donde el verde corresponde a aquellos tramos que no necesitan una intervención correctiva sino preventiva; el color amarillo indica que existe una afectación a nivel de las capas superiores de la estructura, pero de poca severidad, que si se interviene de manera instantánea se puede recuperar para llevarla a un estado verde. El color naranja representa aquellos. 49.

(58) segmentos con mayor severidad en sus daños y que ameritan grandes fresados y la colocación de una nueva sobrecarpeta, pero su deterioro es menor al 50% del área del segmento; y por último está el color rojo que identifica a aquellos tramos para los cuales el pavimento se encuentra totalmente fatigado y sus deterioros superan el 50% del área, y requieren una reconstrucción total.. Dentro del programa de desarrollo sostenible la prioridad es establecer medidas correctivas y empezar a mantener lo que existe. Por esta razón se le ha dado prioridad en las intervenciones a los tramos que se encuentran en mejor estado y para los cuales hay mayor facilidad de reintegrarlos al sistema, así entonces, se inicia interviniendo a los tramos verdes en lo que corresponde a la fase de mantenimiento preventivo y que se ejecutará durante los 22 meses del contrato; y se continua en orden descendente con los amarillos y naranjas, en lo que constituiría la fase de mantenimiento periódico, la cual se realizará durante los 6 meses siguientes a la etapa de diagnóstico.. Con respecto a los tramos rojos, todos los entrevistados coinciden en afirmar que las actividades que actualmente llevan a cabo por medio de la Fase I de los Distritos de Mantenimiento corresponden solo a aquellas que permitan mantener la vida útil y mantener la movilidad para la cual la estructura fue diseñada. Así que estos tramos en los que se requiere la reconstrucción de la estructura no se encuentran dentro de los alcances de la Fase I de los Distritos de Mantenimiento,. 50.

(59) por lo cual no son intervenidos por los contratistas y se manejan directamente por el IDU por medio de la Brigada ExHuecos.. Durante la Fase II de los Distritos de Mantenimiento, contrario a la Fase I, los contratos han ampliado su alcance y se incluye la intervención de los tramos rojos, pero dicha intervención se encuentra sujeta a la prioridad establecida por el IDU y al presupuesto que haya disponible.. Al momento de establecer si se realizan diseños y a quien le corresponde la verificación de estos, previo a la ejecución de las obras de mantenimiento, todos fueron muy enfáticos en afirmar que debido a las características de este tipo de contratos no se realizan diseños como tal, sino, que se trabaja con base en el diagnóstico realizado inicialmente por el IDU y en el efectuado por los contratistas; y en la clasificación producto de este. En el caso de los tramos rojos, que si requiere la realización de diseños, éstos son contratados de manera independiente y se efectúan con base al diagnóstico realizado y la información del tráfico a la fecha, lo cual permite establecer el tipo de correcciones que deben incluirse en el diseño posterior.. 51.

(60) 4.4 METODOS CONSTRUCTIVOS UTILIZADOS EN LOS MANTENIMIENTOS. Acerca de los métodos constructivos usados para los mantenimientos y las deficiencias existentes en estos y qué tan comprometidas pueden estar las partes en estas deficiencias, los entrevistados respondieron que esta nueva metodología de trabajo definida en los Distritos de Mantenimiento, la cual se basa en especificaciones más estrictas y rígidas. No permite incurrir en faltas a las especificaciones técnicas establecidas. Además consideran que por la sencillez de las obras, no es posible que existan grandes fallas, considerando también que los métodos usados son modernos, También concluyeron que de los mantenimientos que se han llevado a cabo por los Distritos de Mantenimiento no se han generado problemas hasta el momento.. En cuanto al daño prematuro de algunas estructuras y que el tratamiento que se les está dando busca simplemente mantener habilitada la vía manteniendo la vida útil de esta, respondieron que este tipo de estructuras tal vez requieran tratamientos encaminados a brindarles mayor durabilidad, como la colocación de sobre carpetas. Agregaron también que este tipo de intervención esta incluida en los contratos de mantenimiento, pero según algunos contratistas por límites del presupuesto no se llegan a realizar.. 52.

(61) Así entonces, el concepto es generalizado al responder que el actual proceso de administración técnica es eficiente y que los problemas podrían presentarse por la escasez de recursos, pero que los métodos son los correctos y se han ejecutado de la forma adecuada.. 4.5. ESQUEMA. DE. CONTRATACION. Y. ADJUDICACION. DE. LOS. MANTENIMIENTOS. Con el fin de conocer si las fallas presentes en la ejecución de los mantenimientos puedan tener origen en falencias existentes en el esquema de contratación y adjudicación, se interrogó a las partes implicadas acerca de la tipología de estos contratos, las responsabilidades de cada uno de ellos y las deficiencias que según su criterio puedan tener implicaciones en la calidad de las obras realizadas.. Con base en estas preguntas se estableció que el esquema para la contratación de obras de mantenimiento obedece al señalado para entidades públicas por la Ley 80 de 1993 y al Manual de Contratación desarrollado por el IDU según sus requerimientos.. Algunos de los elementos básicos necesarios para acceder a estos contratos incluye cumplir con las especificaciones mínimas de capital de trabajo,. 53.

(62) experiencia, capacidad de contratación y toda la documentación requerida para la propuesta donde debe incluirse un plan de manejo ambiental y social, tal como lo exige el IDU y que se especifican en los términos de referencia, en los pliegos de condiciones, en los manuales de manejo ambiental y social, y en el Manual de Contratación e Interventoría elaborados por el IDU.. La adjudicación se realiza con base en una metodología de evaluación de propuestas diseñada por el IDU en busca de una mayor transparencia; básicamente esta metodología consiste en organizar las propuestas de manera ascendente (previa comprobación de cumplimiento de las especificaciones técnicas) según su presupuesto teniendo como base el presupuesto oficial, posteriormente se realiza un análisis estadístico de estos datos para obtener la mediana, la cual correspondería a la propuesta ganadora. Existen diferentes metodologías aplicables de acuerdo al tipo de contrato, siendo esta una de las más usadas para la adjudicación de contratos de mantenimiento vial.. Para obras de mantenimiento los contratos para interventoría son realizados bajo el esquema de Precio Global con ajustes, el cual comprende la interventoría del corredor vial para un periodo de dos años. Este precio incluye los costos administrativos de la interventoría y los costos directos de esta, dentro de los cuales los más significativos corresponden a los insumos y los ensayos de laboratorio requeridos para garantizar la calidad de las obras.. 54.

(63) La contratación de las obras se realiza de manera diferente dependiendo del tipo de mantenimiento que se requiera. El mantenimiento preventivo se contrata por metro cuadrado de área reparada, sobre todo el corredor vial y le confiere al contratista la responsabilidad de realizar actividades como el sello de fisuras, limpieza de pozos y sumideros, etc.. El mantenimiento periódico se realiza bajo la modalidad de precios unitarios de acuerdo a cada ítem.. Es importante también mencionar que para el desarrollo de la Fase II de los Distritos de Mantenimiento se realizó un cambio en la contratación para el mantenimiento preventivo, actualmente se contrata por precios unitarios al igual que el periódico, diferente a como se venia realizando el cual era por metro cuadrado de área reparada.. El mantenimiento posterior de las vías, luego de finalizados los contratos, recae directamente sobre el IDU, quien a su vez llevará a cabo nuevos contratos de mantenimiento, partiendo del hecho de que los corredores deben encontrarse en buen estado, es decir, entre el color amarillo y verde. Esto permitiría contratos que requieran menor inversión y que posiblemente obedezcan a otro sistema de contratación.. 55.

(64) En cuanto a las responsabilidades que le corresponden a cada parte, todos los entrevistados fueron enfáticos en decir que son aquellas que les otorga la ley de contratación de obras públicas, Ley 80 de 1993. Estas normas y las que tiene que ver con las funciones del Coordinador IDU están contempladas en el Manual de Interventoría desarrollado por esta entidad.. La manera como los participantes en las obras de mantenimiento perciben y asumen estas responsabilidades están enmarcadas dentro de la Ley y los reglamentos, con reglas claras y sanciones muy precisas en caso de incumplimiento, lo cual los obliga a cumplir estas responsabilidades a cabalidad. Además afirman que las personas que participan de estos proyectos son totalmente aptas y calificadas para la ejecución de los mismos.. Al momento de preguntar por las deficiencias que observaban en los procesos de contratación, la gran mayoría respondió que no existían pues consideran que las deficiencias que se han presentado de manera reiterativa en los sistemas de contratación pública han sido cubiertos por los nuevos reglamentos creados por el IDU y la rigurosidad de estas nuevas especificaciones que contemplan estas situaciones. Sin embargo, algunos de los contratistas mencionaron que dentro de la elaboración de los contratos existe imprecisión, o que no son muy claros en sus exigencias, puesto que algunas normas técnicas requeridas no son aplicables a los contratos y en otros casos no se especifica bien el alcance de las obras, tal es. 56.

(65) el caso de la limpieza de sumideros, que no se especifica claramente, ya que el contrato establece que esta limpieza debe realizarse cada vez que el sumidero esté sucio, no establece un número exacto de limpiezas mensuales, lo cual podría ser muy variable mes a mes, viéndose afectado el flujo de caja del contratista.. Coinciden interventor y contratista en afirmar que se presentan casos que en el contrato no se hayan contemplado todos los posibles problemas de la estructura debido a la incertidumbre asociada a los estudios realizados por el IDU, lo más frecuente es encontrar un nivel de deterioro mayor al previsto en el contrato y a que solamente son exhibidos por el diagnostico realizado por el contratista antes de iniciar las obras. Estos nuevos hallazgos de alguna forma afectan la distribución de recursos del proyecto. Esto es según los entrevistados una de las causas mas frecuentes de prórrogas y costos adicionales. Además puntualizaron mucho en que el presupuesto es bastante limitado y obtener prórrogas temporales y mayores recursos es bastante complicado, así que en la mayoría de los casos ellos asumen estos costos, disminuyendo sus utilidades.. Básicamente, para los contratistas los problemas en los sistemas de contratación están principalmente en la imprecisión y variabilidad de lo establecido en los contratos, así que creen que el IDU es quien debe encargarse de implementar las correcciones, haciendo estudios más detallados o ampliando el presupuesto para la realización de las obras contemplando la gran incertidumbre asociada a estas.. 57.

(66) 4.6 ASPECTOS RELACIONADOS CON EL ENTORNO. Otro aspecto de gran influencia dentro de cualquier proyecto de construcción son los factores del entorno. Estos pueden afectar de gran manera los proyectos a tal punto que podrían llegar a interrumpir su realización, aumentar sus costos, el tiempo programado y la calidad de las obras. Debido al objetivo de esta investigación los factores externos constituyen un elemento de gran interés. Por eso preguntamos acerca de los principales factores externos o del entorno que afectan la ejecución de obras de mantenimiento y rehabilitación de pavimentos, y los planes implementados para su manejo adecuado.. A partir de sus respuestas se estableció en orden de importancia que los principales factores del entorno que afectan la ejecución de las obras son: el tráfico, el clima, el manejo ambiental, social y de información a la comunidad y por ultimo las obras de servicios públicos.. 4.6.1 Manejo del Tráfico. En cuanto al manejo del tráfico, están obligados constructores e interventores a ceñirse a lo estipulado en el Manual de Contratación del IDU que establece el diseño de un Plan de Manejo de Tráfico, con previa aprobación de la Secretaría de Tránsito. En la mayoría de los casos, por la importancia de las vías a intervenir (Malla Vial Arterial) y el alto flujo. 58.

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