El Contexto Hace La Diferencia, Reformas Institucionales y El Enfoque Historico-empirico - Dieter

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EL CONTEXTO HACE LA DIFERENCIA: REFORMAS INSTITUCIONALES Y EL ENFOQUE

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INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS Serie ESTUDIOS JURÍDICOS, Núm. 53

Coordinador editorial: Raúl Márquez Romero

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DI ETER NOHLEN

EL CONTEXTO HACE

LA DIFERENCIA:

REFORMAS

INSTITUCIONALES

Y EL ENFOQUE

HISTÓRICO-EMPÍRICO

C

LAUDIA

Z

ILLA

Editora

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO TRI BU NAL ELEC TORAL DEL PODER JU DI CIAL

DE LA FEDERACIÓN MÉXICO, 2005

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Segunda edición: 2003 Primera reimpresión: 2005

DR © 2005. Universidad Nacional Autónoma de México INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

Circuito Mtro. Mario de la Cueva s/n Ciudad de la Investigación en Humanidades

Ciudad Universitaria, 04510 México, D. F. Impreso y hecho en México

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CONTENIDO

Prólogo . . . 1

Claudia ZILLA I. LA TRILOGÍA: SISTEMA DE GOBIERNO, SISTEMA ELEC-TORAL Y SISTEMA DE PARTIDOS . . . 9

1. El nivel normativo . . . 12

2. El nivel analítico . . . 15

3. El nivel operativo . . . 18

4. Síntesis . . . 22

II. PRESIDENCIALISMO VS. PARLAMENTARISMO EN A MÉ-RICA LATINA (NOTAS SOBRE EL DEBATE ACTUAL DESDE UNA PERSPECTIVA COMPARADA) . . . . 25

1. El espejismo estadístico . . . 26

2. La argumentación a contrario . . . . 26

3. La utilización del ‘‘tipo ideal’’ . . . 27

4. El método para comparar . . . 28

5. El análisis histórico del presidencialismo latinoa-mericano . . . 30

6. La experiencia parlamentaria en América Latina 31 7. Parlamentarismo y la esperanza de reglas consen-suales . . . 33 8. La referencia de la consolidación democrática 34

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9. Consideraciones para un análisis más adecuado 35 10. Síntesis . . . 37 III. PRESIDENCIALISMO VS. PARLAMENTARISMO. DOS

ENFOQUES CONTRAPUESTOS . . . 41

1. El gobierno comparado: evidencias teóricas y em-píricas . . . 46 2. Causalidad y pronóstico . . . 48 3. Esquemas rígidos y contextos históricos . . . 52 4. Balance final . . . 55 5. Síntesis . . . 57 IV. EL ESTADO DE LA INVESTIGACIÓN SOBRE SISTEMAS

ELECTORALES . . . 61

1. Tres enfoques distintos . . . 63 2. La controversia con Arend Lijphart y Giovanni

Sartori . . . 69 3. Síntesis . . . 76 V. CRITERIOS BÁSICOS PARA EMPRENDER UNA

REFOR-MA ELECTORAL . . . 79 1. Algunas aclaraciones . . . 79 2. Tipos de sistemas electorales . . . 83 3. En torno a los efectos de los sistemas electorales 84 4. Acerca de la importancia del análisis específico 86 5. En torno al diseño de sistemas electorales . . 88 6. Las funciones de los sistemas electorales . . . 89 7. Sugerencias y observaciones finales . . . 92 8. Síntesis . . . 94

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VI. DISEÑO INSTITUCIONAL Y EVALUACIÓN DE LOS SIS-TEMAS ELECTORALES . . . 97

1. La interrelación de las variables institucionales: la variable sistema de partidos políticos . . . 100 2. Diseño institucional y nivel operativo . . . . 101 3. Tipos de diseño institucional . . . 103 4. La evaluación de los sistemas electorales . . 106 5. Criterios de evaluación. Reflexiones preliminares 107 6. Cinco criterios de evaluación . . . 109 7. Un esquema de evaluación de los sistemas

electo-rales . . . 113 8. Sistemas electorales y gobernabilidad . . . . 121 9. Síntesis . . . 123 VII. PERCEPCIONES SOBRE LA DEMOCRACIA Y

DESARRO-LLO POLÍTICO EN AMÉRICA LATINA . . . 127 1. Datos de percepción y desarrollo sociopolítico a

nivel regional . . . 131 2. Datos de percepción y desarrollo político a nivel

de los países . . . 149 3. Síntesis . . . 160 VIII. ¿CÓMO ENSEÑAR CIENCIA POLÍTICA? . . . 167 Epílogo. El enfoque histórico-empírico en comparación 179

Sofía MONSALVE

Susana SOTTOLI

Indicaciones bibliográficas . . . 201 Bibliografía . . . 203

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El con tex to ha ce la di fe ren cia: re for mas ins ti tu cio na les y el en fo que his tó ri coem pí -rico, 1a. reim pre sión, edi ta do por el Insti tu to de Inves ti ga cio nes Ju rí di cas de la UNAM, se ter mi nó de im pri mir el 3 de agos to de 2005, en Enach. Impre sión de Li bros y Re vistas. En es ta edi ción se em pleó pa pel cul tu ral 57 x 87 de 37 ki los pa ra los in te rio res y car tu -li na cou ché de 162 ki los pa ra los fo rros.

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PRÓLOGO

Imagine un biólogo molecular, experto y connotado en su disci-plina, que ha pasado años de su vida estudiantado en un labora-torio el condicionamiento genético en el ser humano. Interesada o interesado en la disciplina y particularmente en la obra de este científico, usted asiste a varias de sus conferencias. En ellas se presenta una y otra vez una postura que los oyentes termi-nan internalizando: si bien lo genético es una variable relevante en la explicación del comportamiento humano, ella no es la única. El biólogo exhorta a no subestimar el rol del factor so-cial, per se y en combinación con lo genético, en la etología humana. Afirma hasta el cansancio ----desconfiando un poco de la disposición de su público a entender este punto---- que lo ge-nético puede responder sólo a algunas de nuestras numerosas interrogantes.

Imagine ahora una especie de Marco Polo, un viajero exper-to en una región y que, sin embargo, no se cansa de conocer y aprender de su Asia Oriental. Este navegante es poseedor de una vasta cartografía que comparte generosamente con sus ma-rineros. Durante las largas horas en altamar, la tripulación es-pera ansiosa los relatos de aquel subcontinente que el explora-dor tantas veces ha visitado y en el que incluso ha vivido. Sin embargo, este hombre, sin negarse a relatar lo que ha visto en sus viajes, prefiere enseñar a sus marinos el arte de viajar, la construcción de instrumentos de navegación, el diseño de ma-pas, el manejo de técnicas explorativas. No todos los caminos llevan a China ----aclara este símil de Marco Polo----, por eso la ruta sólo puede ser elegida brújula en mano y destino en mente y no al revés: no desatiendan el Norte. Contando con estas

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rramientas ----prosigue el experto navegante ante su tripulación----podrán elegir ustedes mismos los horizontes a explorar y cuan-do lleguen a ellos descubrirán entonces recordancuan-do mis histo-rias que hay un poco de Asia en todas partes aunque nada se le parezca demasiado.

Abusando de su predisposición para las excursiones menta-les, imagine finalmente por favor que usted tiene una cita con un corredor de seguros en su propia casa: a la hora convenida se aparece un hombre alto, informalmente vestido, quien des-pués de presentarse y pasar, ya sentado a su mesa, abre bien sus ojos claros y se dispone a escuchar. La incomodidad del si-lencio que contradice la expectativa generalizada de que el ase-gurador lanzará automatizado su discurso cual catarata, proba-blemente lo lleve a usted a tomar la iniciativa con un ‘‘¿y qué tiene de bueno para ofrecerme?’’. El promotor de la asegura-dora comenta entonces que tiene un par de planes entre los cua-les puede llegar a haber alguno adecuado para usted. Dice con-fiar más, sin embargo, en la adaptación y combinación de dos o más de esos planes a sus necesidades específicas que ----anti-cipa abiertamente el vendedor de seguros---- lamentablemente no podrán ser satisfechas en un 100% todas y cada una de ellas a la vez. Por eso es imperioso para él ----antes de ofrecer-le cualquier contrato de seguro---- conocer cuál es su situación actual, qué es aquello que usted busca y cuáles son sus priori-dades. El hombre insiste entonces en su postura perceptiva. Así, prefiere que relate usted primero cómo está compuesta su familia, cuáles son sus ingresos, qué bienes muebles e inmue-bles posee, cuáles son sus intereses, qué persigue, etcétera.

¡Qué perplejidad! Creerá usted que le estoy pidiendo que se imagine ----en síntesis---- el mundo del revés. Un reconocido biólogo molecular que ha dedicado su vida y obra al estudio de los genes insiste en que gran parte del comportamiento humano se explica a través de otros muchos factores no genéticos... Un Marco Polo viajado y versado que no pretende embutir los oí-dos de sus marinos con detalles sobre Asia Oriental ni teoriza

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sobre zonas fugazmente visitadas, sino un Marco Polo que quie-re enseñar a navegar, que confecciona manuales de viaje, de orientación para diversos rumbos... Un corredor de seguros que no afirma tener la solución a todos sus problemas. Un asegura-dor que escucha antes de hablar y vender. Un aseguraasegura-dor que antes de realizar recomendaciones quiere saber qué es lo que tie-ne, quiere y necesita usted...

¿Es ésta una introducción al realismo fantástico? ¿Se ha co-lado por error en éste un prólogo destinado a otro libro...? No, por favor, no se confunda. Sucede que ante mi torpeza no en-cuentro mejor muleta que la parábola para presentar en breves páginas una gramática que hizo escuela.

Permítame ahora contarle una historia más, pero esta vez real.

Empecé a estudiar ciencia política en Buenos Aires. Bien grabada tengo aún en mi memoria la anecdótica primera sema-na de clases: cursábamos muchas materias en ese semestre, consistentes en variadas ‘‘introducciones’’ tanto a las distintas ramas del saber afines a la ciencia política como a sus subdis-ciplinas. Durante cinco días fueron presentándose los profeso-res de los diversos ramos quienes uno a uno nos fueron tam-bién exhortando a tomar muy en serio su curso, pues se trataba ----afirmaban---- del ‘‘ramo tronco’’ de la carrera. Como legos principiantes prestamos al comienzo oído crédulo a los sumos profesores. Después de la tercera afirmación idéntica pero refe-rida cada vez a una introducción temática diferente empezamos a sufrir la irritación interna de la contradicción. Los principios de la lógica impedían aceptar que tanto la Introducción al

de-recho, como la Introducción a la sociología e Introducción a la economía, sin olvidarnos de la Introducción a las relaciones internacionales e Historia de las ideas, entre otras, fueran

si-multáneamente y en la misma medida el ramo tronco de la ca-rrera.

Después de cinco semestres de universidad en la Argentina (y de tantos troncos amontonados...), decidí irme a Alemania

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en busca del ‘‘árbol’’ de la ciencia política. Allí encontré la disciplina de mi vocación en su forma integral y orgánica. La química de la suerte y la intención quiso que mi lugar de estu-dio fuera Heidelberg y que, poco después, se convirtiera en mi maestro el académico especialista en temas institucionales, el latinoamericanista y metodólogo que intento caracterizar en mis parábolas: el politólogo Dieter Nohlen.

He aquí entonces mi menuda empresa: ¡tratar de definir a un ‘‘definidor’’ por excelencia, a un editor de múltiples dicciona-rios! Imposible. Pero quizá me ayude sólo a su aproximación ----insisto---- el recurso de la parábola.

De Buenos Aires partí con la experiencia de que los profe-sores universitarios eran ‘‘jueces y parte’’ de su ramo. Dictaban su materia, la defendían y le asignaban carácter medular dentro de la disciplina. En los estudiantes quedaba la cuestión ‘‘creer o no creer ’’. Fue en Heidelberg que me topé luego, para mi sorpresa, con ‘‘el biólogo molecular’’ de mi primera parábola. Conocí al profesor Nohlen personalmente a fines de 1993 cuan-do, habiendo leído algunos textos suyos en la Argentina, opté por uno de sus seminarios. ¡Qué privilegio: escuchar a un ex-perto internacional en formas de gobierno y sistemas electora-les en sus clases sobre instituciones políticas! En ellas, sin em-bargo, lo primero que aprendí fue que el potencial explicativo

de variables institucionales para los problemas políticos debe ponderarse adecuadamente, lo que, en definitiva, significa re-conocer sus límites. Así es, contra toda expectativa y contra mi

sólido prejuicio, este profesor alemán llamaba a sus estudiantes a no sobrestimar el rol del fenómeno del que era perito.

Éste fue sólo el primero de muchos seminarios que entonces elegí cursar con el profesor Nohlen en el Instituto de Ciencia Política de la Universidad de Heidelberg. Tanto ésta como la universidad alemana en general se caracteriza por la combina-ción al más alto nivel de la docencia y la investigacombina-ción. Se po-dría hablar de una cierta paridad entre estos dos ámbitos si no fuera porque dentro de la ‘‘comunidad científica’’ lo que más

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pesa —en definitiva— es el número y la calidad de investiga-ciones y publicainvestiga-ciones realizadas. Ante esto, es sólo la bien co-nocida cantidad y calidad de los trabajos realizados y publica-dos por Dieter Nohlen que me permiten pasar a destacar ahora otra de sus facetas singulares sin miedo a que mis palabras sean malinterpretadas como una estrategia para desviar la atención de su ampliamente difundido quehacer científico.

En mi “trayectoria binacional” de estudiante universitaria han sido muchos los púlpitos de los que fui espectadora. Me hablaron desde el podio proselitista que encanta o espanta pre-tendiendo revelar “verdades”. Escuché la grandilocuencia que emana de una cátedra sublime tan alta y lejana como inmensa y pesada, se nos volvía ante ella nuestra propia ignorancia de estudiantes. Pero conocí también el púlpito docente, desde el que se enseña y se transmiten las herramientas para (y con ella la profunda esperanza de) poder aprender, entender y progresar como estudiantes. Éste es el púlpito del Dieter Nohlen maestro. Mi segunda parábola de “Marco Polo” encuentra sin duda el aval de quienes conocen a Dieter Nohlen de las aulas y los au-ditorios. Quienes escuchan sus clases o sus conferencias se re-tiran no sólo con la convicción de que “el hombre sabe”, sino también —lo que considero fundamental— sabiendo más ellos. En el Diccionario de la Real Academia Española se lee que

enseñanza significa “sistema y método de dar instrucción”. Y

me quedo pensando... porque en realidad creo (y veo) que este profesor alemán despliega sus clases y conferencias más bien como un arte. Y su arte radica —me animaría a precisar— en hacer transparente a los oyentes el riguroso sistema y método con los que trabaja, con los que piensa e investiga, poniéndolos al alcance del público para que los tomen y se los lleven... De esto da cuenta “física” la vasta serie de diccionarios sobre mé-todos, teorías y conceptos que ha editado.

Nada más ajeno a Dieter Nohlen que el ocultismo de algu-nos pseudo eruditos que ocupan el podio para ostentar lo inase-quible. Nada más ajeno a este investigador y docente que el

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lenguaje críptico de tantos posmodernos que eligen sepultar las conquistas de la Ilustración. Sí, todo tiene que ver con todo, sobre todo en el mundo político y social, pero ¿en qué medida y de qué forma? La distinción analítica entre factores involu-crados, la ponderación serena de su relevancia, el cuidado de los conceptos, la reflexión metodológica y la convicción de que los métodos y las técnicas de investigación sirven al objeto de estudio y no a la inversa, son algunas de las lecciones más im-portantes que nos regala.

¿Y qué hay del ‘‘corredor de seguros’’? Mi tercera parábola hace referencia al experto en formas de gobierno y sistemas electorales en función de asesoría. Después de largos años tra-bajando y publicando en temas electorales, políticos y académi-cos que recurren a su pericia esperan del profesor Nohlen con frecuencia alguna madurada receta institucional con la que po-ner fin a los problemas de su país. Sin embargo, los que lo co-nocen un poco mejor, sabrán que este politólogo no extiende recetas. Su experiencia y conocimiento en temas electorales y latinoamericanos no se han cristalizado en un modelo preferido, sino en la agudeza para ver y escuchar, para percibir qué es lo que tiene, quiere y puede realizar un sistema político que busca una reforma de sus instituciones.

Enemigo de las recetas y los modelos, el profesor Nohlen busca conocer primero las instituciones particulares en cuestión y el contexto en que funcionan. El institucionalista contempla la sociedad y los actores, preguntándoles por su visión y volun-tad política. Convencido de que no existe el mejor sistema elec-toral por excelencia, sino sistemas más o menos adecuados para contextos específicos, el consultor institucional es consciente no sólo de los límites de las variables que maneja, sino tam-bién de los límites de la intervención tecnológica: a la hora de aprobarse o no las reformas no serán simplemente las virtudes técnicas las que decidan, el consenso se nutre de múltiples fac-tores. Por eso, el politólogo nos enseña que en el estudio del

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“arte de lo posible” es un pecado no considerar qué es y qué no es posible.

Para quienes no gozan de la suerte de poder participar de sus clases o de asistir a sus conferencias, este libro constituye la imperdible oportunidad de acceder al enfoque del politólogo, investigador y maestro Dieter Nohlen.

* * *

Compiladas se encuentran en esta edición ocho conferencias de las cuales seis fueron publicadas anteriormente y dos son inéditas.

Este “recorrido” por el enfoque histórico-empírico se inicia con una conferencia dedicada a tratar la médula de la cuestión institucional: las tres variables interrelacionadas: sistema de go-bierno, sistema electoral y sistema de partidos políticos. La si-guiente “estación” está ubicada en el centro del debate sobre la reforma del sistema político en América Latina, brindando una posición más cautelosa frente al mainstream norteamericano que favorece la sustitución del presidencialismo por el parla-mentarismo, tema al que se refieren las conferencias dos y tres. Las tres conferencias versan sobre los sistemas electorales. Desde un “mirador disciplinario”, la cuarta pone su mira en el estado de la investigación, señalando los nuevos retos genera-dos por la extensión de las democracias a nuevos contextos y la consiguiente creación de nuevos sistemas electorales. Des-cendiendo a un nivel más instrumental, la quinta conferencia indaga los criterios para emprender reformas electorales. La misma ambición práctica persigue la sexta conferencia, que en el ámbito temático del diseño institucional llega a establecer cinco criterios para la evaluación de los sistemas electorales para culminar luego en un esquema de evaluación que facilita juicios y opciones. Acercándonos al final del recorrido, la sép-tima conferencia abre el horizonte de análisis hacia la cultura

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política, interpretando los datos de percepción a nivel latinoa-mericano e intentando establecer su alcance politológico. Final-mente, la última conferencia enfoca la ciencia política, campo al que corresponde la empresa teórico-metodológica contenida en este volumen. La ciencia política es tratada en su dimensión pedagógica como disciplina a ser enseñada.

Como se puede observar, los contenidos de las conferencias difieren. Sin embargo, existe un fuerte vínculo entre ellas. Este nexo consiste en el enfoque aplicado, el enfoque histórico-em-pírico, cuya utilidad el maestro Nohlen no se cansa de mostrar y demostrar. Así, los objetos de análisis parecen campos esco-gidos en función del ejercicio politológico en comparación y contextualización. De ahí el título que escogí para esta compi-lación, una frase-lema expresada en el quinto trabajo. En el epílogo, Sofía Monsalve (Colombia) y Susana Sottoli (Para-guay) analizan el enfoque histórico-empírico como cuerpo con-ceptual-metodológico desde una perspectiva intrínseca al mis-mo enfoque, a saber, en comparación con el de la ingeniería institucional de Giovanni Sartori.

Sin demorar más la lectura de estas valiosas contribuciones, cabe finalmente hacer una aclaración técnica. En el marco de la revisión y actualización de las mismas para este volumen he considerado necesario introducir algunos comentarios tanto en el texto como a pie de página, mismos que aparecen señalados con la indicación N. de la E. En los casos en que así no se in-dique, tanto el cuerpo del texto como las notas corresponden al autor (y no a la editora) de este libro.

Claudia ZILLA

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I. LA TRILOGÍA: SISTEMA DE GOBIERNO, SISTEMA

ELEC-TORAL Y SISTEMA DE PARTIDOS . . . 9

1. El nivel normativo . . . 12

2. El nivel analítico . . . 15

3. El nivel operativo . . . 18

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I

LA TRILOGÍA: SISTEMA DE GOBIERNO, SISTEMA ELECTORAL Y SISTEMA DE PARTIDOS*

El tema que los organizadores de este evento me han sugerido engloba en verdad los elementos sustanciales que conforman un sistema político, su estructura y su dinámica. La certeza de esta afirmación se confirma en el debate institucional actual sobre la transición a la democracia, su consolidación y su reforma. Allí se sostiene que la opción entre las formas de gobierno, que se identifica con la alternativa entre el presidencialismo y el parla-mentarismo, y la opción entre los tipos de sistemas electorales, que se identifica con la alternativa entre representación por ma-yoría y representación proporcional, constituyen las opciones básicas de orden constitucional. Esta idea implica la convicción de que la opción por una u otra de las alternativas tiene repercu-siones de importancia respecto a la gobernabilidad de un Estado, el supuesto que la institucionalidad política influye en los re-cursos del gobierno democrático (poder, consenso, legitimidad, etcétera) y en las capacidades funcionales del sistema político (governance) de responder a las expectativas y demandas de la economía y la sociedad. La tesis que tal vez mejor refleja este pensamiento sostiene que en política las instituciones tienen ma-yor incidencia que los hombres.

* Conferencia pronunciada en la III Conferencia de la Unión Interamerica-na de Organismos Electorales (UNIORE) en el Museo NacioInteramerica-nal de Antropolo-gía, en la ciudad de México, el 3 de julio de 1996.

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En este orden de apreciaciones relacionadas con el criterio de la importancia, conviene introducir el factor sistema de partidos, nuestro tercer elemento de la trilogía, cuya importancia ----pese a ser grande---- tiende a ser considerada menor que la de los otros factores. Esta evaluación refleja una asimetría entre los concep-tos forma de gobierno y sistema electoral, por un lado, y sistema de partidos, por el otro. La asimetría se manifiesta en diferentes sentidos, pero sobre todo respecto a la capacidad del factor sis-tema de partidos de ofrecer opciones al político o constituciona-lista y a su estatus como variable en la relación que se puede establecer entre éste y los otros dos factores considerados.

1) Así, la variable sistema de partidos no es una variable tipo institucional o incluso constitucional que ofrece alternativas in-ternas, entre las cuales se puede simplemente escoger. En el campo institucional, el político, el constitucionalista o el consul-tor político optan entre presidencialismo o parlamentarismo, en-tre representación por mayoría o representación proporcional o, si no les convencen estas alternativas, optan por un sistema semi o combinado. En todo caso, la opción puede materializarse por una simple decisión del legislador constitucional. En lo que se refiere al sistema de partidos, la materialización de una opción no depende de que el legislador tome una decisión al respecto, sino de otras variables histórico-sociales. Así se explica porqué en el debate institucional ligado a las opciones constitucionales o en la consultoría política generalmente no se toma en cuenta el factor sistema de partidos. El campo de opciones está restrin-gido a la forma de gobierno y al sistema electoral.

2) Asimismo, la variable sistema de partidos puede conside-rarse una función de las opciones tomadas respecto a las opcio-nes institucionales. Así, en buena parte de los trabajos de cien-cia política, el sistema de partidos no es tratado como variable independiente (como las variables institucionales), sino como una variable cuya conformación depende de las variables institu-cionales.

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Sin embargo, el sistema de partidos es un factor decisivo res-pecto a los resultados que exhiben y las apreciaciones valorati-vas que merecen los elementos institucionales. Es cierto que el sistema de partidos es una variable dependiente, pero vale enfa-tizar dos afirmaciones:

a) Respecto a su carácter de variable dependiente, el sistema de partidos no sólo es dependiente de factores institucio-nales, sino en la misma o aun mayor medida de factores socio-estructurales e históricos; por ser así, el sistema de partidos es el nexo entre historia y estructuras sociales, por un lado, y lo institucional, por el otro.

b) El sistema de partidos juega asimismo el rol de una varia-ble independiente, y como tal es una variavaria-ble de decisiva importancia en tres sentidos: en la opción, en el compor-tamiento y en los efectos de las instituciones políticas. La tesis que tal vez mejor refleja este pensamiento es que en la política, la historia y las estructuras sociales tienen mayor in-cidencia que las instituciones. Esta tesis hace recordar la afirma-ción de James Bryce en su famoso estudio-informe sobre Amé-rica Latina, publicado a principios del siglo XX, donde nos dice que allí no son las Constituciones, sino los hombres (las socie-dades) los que fallan.

Por otra parte, es el factor sistema de partidos el que despier-ta el interés por la relación entre las tres variables en discusión. Nuestra trilogía no se conforma, pues, sólo de tres elementos, sino de tres elementos interrelacionados. Esta percepción es fun-damental para cualquier reflexión de tipo consultoría política (o en términos ingleses: institutional engineering). Dada la asime-tría señalada, lo que se requiere es manejar bien en el análisis, en la formulación de opciones y en el quehacer operativo las di-ferencias entre los tres elementos.

En las consideraciones siguientes, voy a enfocar nuestra trilo-gía precisamente a partir de estos tres puntos de partida o

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les de reflexión: el normativo, el analítico y el operativo. A es-tos tres niveles corresponden tres discursos diferentes, y tres ti-pos de teorías de diferente índole que generan opciones distintas respecto a las alternativas institucionales que se enfrentan en el debate. En mis consideraciones, voy a tratar de echar luz sobre porqué las opciones difieren y porqué se enfrentan.

1. El nivel normativo

El nivel normativo es desde siempre el campo de los grandes debates y confrontaciones sobre instituciones políticas. El dis-curso a este nivel es de gran atractivo, primero por la vincula-ción de los aportes de hoy con las grandes contribuciones de ayer, segundo por la elegancia y claridad cartesiana de los argu-mentos, y tercero por la identificación del científico con la cau-sa que defiende. Este protagonismo llama a los demás a identi-ficarse con la opción expuesta o a contradecirla o combatirla rotundamente. La vinculación con la filosofía política se funda-menta en la búsqueda del modelo ideal o del mejor sistema de entre las alternativas teóricas que se ofrecen. La premisa común del best system approach es de no tomar en cuenta tiempos y lu-gares y de no condicionar la opción por factores contingentes. La elegancia y claridad de la postura se debe preferentemente a la argumentación ideal-típica, lógico-sistemática y taxonómica, que por lo demás es preferentemente deductiva. La idea que se defiende provoca un tipo de reflexión causal que tiende a favo-recer relaciones unidireccionales y monocausales.

Así, en el debate sobre presidencialismo versus parlamenta-rismo en América Latina es fácil reconocer este enfoque norma-tivo en los valiosos aportes de mi amigo Juan J. Linz. Para Linz, el parlamentarismo es mejor que el presidencialismo, indepen-dientemente del lugar y del tiempo. Linz insiste en que su inte-rés es por la 1ógica de las formas de gobierno, a partir de la cual deriva su opción por el parlamentarismo. Este análisis está

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acompañado por referencias históricas que ilustran su tesis y tiene su hito en la causalidad unidireccional y monocausal que establece entre presidencialismo y derrumbe de las democracias. Esta supuesta causalidad se fundamenta en un análisis contrafac-tual del caso chileno, para Linz the classic instance para demos-trar cómo el presidencialismo ha fallado y cómo el parlamenta-rismo habría conservado la democracia. Los mismos títulos de sus escritos: The Perils of Presidentialism, The Virtues of

Par-liamentarism y The Failure of Presidential Democracy, dan

cuenta del enfoque que se aplica.1

Es tal vez en el campo de los sistemas electorales donde el discurso normativo tiene mayor tradición. No es que sólo algu-nos científicos tengan su ideal, sino que cada uno de los partici-pantes en el debate parece profesar el suyo. La materia parece tan sugestiva para lanzarse con una postura propia que incluso ilustres científicos como Giovanni Sartori (1994), quien en el debate sobre presidencialismo versus parlamentarismo impuso su neither nor, es decir, ni uno ni el otro, y quien defiende la tesis de que el mejor sistema es aquel que mejor se adecua (Sar-tori, 1992), en uno de sus últimos escritos se pronuncia por un sistema electoral que según él es el mejor sistema: el sistema mayoritario de doble vuelta (Sartori, 1994a). El debate clásico, que es el debate normativo, ha enfrentado la representación por mayoría y la representación proporcional con apasionados de-fensores a ambos lados, utilizando hasta los extremos los argu-mentos ideal-típicos y monocausales: el sistema mayoritario como promotor del bipartidismo, como garante de la estabilidad política; el sistema proporcional como causante del pluripartidis-mo, de la inestabilidad política e incluso del derrumbe de la de-mocracia. Buena parte de estas afirmaciones provenientes del enfoque normativo conforman lo que se llama el conventional

EL CONTEXTO HACE LA DIFERENCIA 13

1 Véase el tratamiento más detallado del enfoque de Linz en el segundo y tercer trabajo de este libro.

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wisdom en el campo de los sistemas electorales (véase Nohlen,

1998; véase ahora la 3a. ed. de 2003, N. de la E.).

Respecto a los sistemas de partidos políticos —debido a la restricción a que están sometidas las opciones y su carácter de variable dependiente— el best system approach no tiene la mis-ma incidencia. Sin embargo, el debate se mueve por ejemplo en-tre bipartidismo y multipartidismo y las variables institucionales que influyen en la estructuración del sistema de partidos. Mau-rice Duverger (1957) y otros percibieron el dualismo como algo propio de la naturaleza humana. Este mismo pensamiento en díadas fue retomado por Norberto Bobbio (1995) en su reciente libro sobre Derecha e izquierda.

Un referente importante ha sido el modelo de democracia, por ejemplo el Westminster model, tomado como ideal que determi-naba el tipo de sistema de partidos correspondiente. Arend Lij-phart y otros, sin embargo, descubrieron el pluralismo (más allá de la cifra dos) no sólo en términos analíticos (véase Lijphart, 1968) sino también y explícitamente en términos normativos, lo que llevó a Lijphart a defender otro modelo de democracia: la democracia de consenso, y formular opciones más allá de los casos empíricos que fundamentaron su concepto de democracia consociacional. Así, Lijphart considera la representación propor-cional superior a la representación por mayoría y, en términos generales, formas de toma de decisión por consenso superiores a las por mayoría, y desde allí valora a las formas de gobierno que invitan u obligan a procesos decisionales de tipo consensual (parlamentarismo) como mejores que las de tipo mayoritario (presidencialismo). En pocas palabras: Lijphart desarrolla toda una serie de opciones bastante desvinculada de contingencias históricas, pese a que la democracia consociacional fue desarro-llada, en su momento, como concepto que explicaba el funcio-namiento de la democracia en una sociedad heterogénea y seg-mentada, es decir, en una sociedad histórica específica, la de los Países Bajos (véase Lijphart, 1968). Lijphart (1994) no duda,

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cluso, en expresar opciones respecto a la combinación de los elementos de nuestra trilogía, llegando al siguiente ranking:

a) Parlamentarismo con representación proporcional. b) Parlamentarismo con representación por mayoría. c) Presidencialismo con representación por mayoría. d) Presidencialismo con representación proporcional.

Se observa que Lijphart no incluye el tercer elemento, el sis-tema de partidos, pero es fácil complementar el ranking con esta variable, aplicando el conventional wisdom sobre los efectos de los sistemas electorales y tomando en cuenta los casos modelos que Lijphart probablemente tenía en mente: los sistemas parla-mentarios europeo-continentales con multipartidismo y gobier-nos de coalición en primer lugar; el sistema parlamentario con bipartidismo y gobiernos unicolores de Gran Bretaña en segun-do lugar; el presidencialismo norteamericano con bipartidismo en tercer lugar, y el presidencialismo latinoamericano con mul-tipartidismo en cuarto lugar. Sin embargo, al completar el

ran-king con el sistema de partidos, se estira aún más la ya débil

relación empírica que la argumentación normativa mantiene con la historia.2

2. El nivel analítico

Es precisamente uno de los objetivos del enfoque

histórico-empírico llamar la atención sobre los shortcomings del discurso

normativo. Sus contribuciones al debate sobre instituciones polí-ticas se leen como una crítica a un discurso que por las caracte-rísticas señaladas llega mucho más fácilmente a la gente intere-sada en estos temas. Sin embargo, el enfoque histórico-empírico tiene su propio standing, sus propias premisas, su propia lógica

EL CONTEXTO HACE LA DIFERENCIA 15

2 Para un tratamiento más detallado de este ranking normativo véase el tercer trabajo de este libro (N. de la E.).

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de investigación, su propia metodología. Su premisa o convic-ción central es que aunque las instituciones cuentan, su real im-portancia y la idoneidad de cada institucionalidad depende de la contingencia política: estructuras sociales, memoria histórica, cultura política, retos políticos, etcétera. Lógica y métodos de investigación del enfoque histórico-empírico respetan, por lo tanto, la alta complejidad de la historia como suma de historias diferentes, incluso contrapuestas. Sus conceptos tratan de mante-ner relación con la empiria; el método comparativo no sólo toma nota de las diferencias, sino que las utiliza conscientemente en sus estrategias de investigación, cuyo proceso es inductivo. El fenómeno de la causalidad se percibe como multifactorial y cir-cular. En este marco de investigaciones histórico-empíricas, las teorías se restringen al medio alcance, y las opciones se toman en relación al contexto para el cual se las formula. Respecto al debate sobre presidencialismo y parlamentarismo, en el enfoque histórico-empírico cuentan las variantes de los tipos en discu-sión. Así, en el ámbito del parlamentarismo, lo que puede expli-car el éxito de esta forma de gobierno posterior a su fracaso en la época entre las guerras mundiales es justamente su adaptación a algunos requerimientos de mejor funcionamiento. La tesis es que no el tipo ideal, sino las variantes del modelo, han sido exi-tosas. Es interesante recordar que, por ejemplo, la variante ale-mana con moción de censura constructiva y restricción del dere-cho del Ejecutivo a disolver el Parlamento, variante muy exitosa, fue criticada en la época misma de su introducción por algunos constitucionalistas, entre ellos Karl Loewenstein (1959). Lo mis-mo se puede observar respecto al semi-presidencialismis-mo de la V República francesa. Muchos constitucionalistas pregonaron su crisis y derrumbe al producirse esta situación política que se re-solvió con la cohabitación.3

16 DIETER NOHLEN

3 Entre ellos el propio Maurice Duverger. Véase su libro Institutions po-litiques et droit constitutionnel de tantas reediciones.

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En el ámbito del presidencialismo, en América Latina, hay tantas variantes como casos; en forma tipológica pueden distin-guirse por lo menos cinco: el presidencialismo autoritario, el reforzado, el puro, el atenuado y el parlamentarizado. Más allá de sus propias características, influyen decididamente en su fun-cionamiento: primero, la relación entre Estado y sociedad (por ejemplo la fuerza del factor clientelismo y corporatismo) y la fortaleza del sistema representativo; segundo, el sistema de par-tidos políticos, su estructura y dinámica; tercero, los modos de comportamiento e interacción de los actores políticos. Respecto a éstas y otras variables, los presidencialismos en América Lati-na difieren tanto que parece muy cuestioLati-nable debatir los pro-blemas de gobierno bajo un único concepto de presidencialismo. Vale añadir que incluso dentro de una variante del sistema pre-sidencial, es importante tomar en cuenta el factor tiempo, dado que el modo de funcionamiento del sistema puede variar acorde con el cambio de los tres parámetros mencionados. Por ejemplo, en el caso de Chile, el presidencialismo atenuado de los años sesenta tuvo enormes problemas de funcionamiento cuando, por la ideologización del conflicto político y la formación de dos bloques, se impuso la política de no transar, de negarle al adver-sario político la sal y el agua. En el marco del presidencialismo

reforzado que introdujo la Constitución de 1980, la democracia

en Chile se está consolidando con base en un comportamiento de la clase política muy distinto al del pasado, cuyos rasgos principales son la cooperación y el consenso, institucionalmente expresados en gobiernos de coalición y mayorías institucionales para el presidente en ejercicio. Así se entrecruzan las dinámicas institucionales y de comportamiento, y es interesante observar la importancia de la variable no-institucional para el buen funcio-namiento de las instituciones.

En el campo de los sistemas electorales, las clases represen-tación por mayoría y represenrepresen-tación proporcional engloban por igual sistemas electorales demasiado diferentes con efectos de-masiado distintos como para percibir y abarcar los casos

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duales, es decir, se vuelven menos útiles para el análisis causal y comparativo. Por otra parte, los efectos de los sistemas electo-rales dependen mucho del grado de estructuración del sistema de partidos políticos. Esto no se refiere sólo a la variable nu-mérica del sistema: es obvio que en un sistema bipartidista es-tructurado, el sistema mayoritario reproduce el bipartidismo. Conviene evitar razonamientos tautológicos. Cuando hablo de estructuración de sistemas de partidos, me refiero más bien a su arraigo en una sociedad y en un contexto político determinado. Para dar un ejemplo: en Gran Bretaña, el sistema de mayoría re-lativa sustenta, como sabemos, el bipartidismo, produciendo una alta desproporcionalidad entre votos y escaños. En Paquistán, el mismo sistema electoral está asociado con un sistema multipar-tidista, con alta proporcionalidad entre votos y escaños. En un reciente estudio que hice del caso paquistaní en función de con-sultoría política, quedó demostrado que la introducción de ele-mentos proporcionales en el sistema vigente, por ejemplo una lis-ta adicional de represenlis-tación proporcional, conduciría a una mayor desproporcionalidad entre votos y escaños (Nohlen, 1995). En la elección del Parlamento ruso en 1995, donde se aplicó el sistema segmentado como en México, la fragmentación del sis-tema de partidos fue mayor en la parte mayoritaria que en la proporcional (Nohlen y Kasapovic, 1996). Así observamos que

la contingencia interviene decisivamente en los efectos de los sistemas electorales. Vale añadir que la propia institucionalidad

en su mismo origen no puede desligarse de intereses políticos y relaciones de poder.

3. El nivel operativo

El nivel operativo, comparado con el normativo y el analíti-co, exhibe características propias, sobre todo debido a la rela-ción obligada que aquí se establece entre ciencia política y polí-tica. Esta relación es problemática, y para bien comprender esto

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es necesario tener en cuenta una de las diferencias fundamenta-les entre política y ciencia política que tal vez más influye en esta relación: la política es mucho más compleja que como suele ser tratada en la ciencia política. En el proceso científico, es conveniente manejar o preparar el objeto de estudio de forma tal que sea posible llegar a resultados científicos. Esto se puede lo-grar sea a través de escoger sólo partes o cortes de una compleja realidad, por ejemplo sólo lo institucional, o aspectos de un pro-blema más integral, por ejemplo la participación política como aspecto del desarrollo político, o sólo una dimensión de una re-lación causal, por ejemplo la rere-lación sistema electoral-sistema de partidos políticos. Por otra parte, cuando aplicamos el méto-do comparativo, trabajamos con el supuesto de que las variables de contexto son similares o constantes (según la terminología en ciencias naturales, N. de la E.), y nuestras afirmaciones se basan en la premisa ceteris paribus. Así, muchos de los hallazgos en ciencia política, prácticamente todas nuestras generalizaciones, se deben a esta técnica de reducir la complejidad. En el campo operativo, sin embargo, la ciencia política experimenta el reen-cuentro con la complejidad de la política, dado que el consulting político se dirige a realidades complejas y específicas. Ahora bien, en primer lugar, el enfoque normativo establece que sus recetas son universalmente válidas, mientras que el enfoque his-tórico-empírico contradice esta postura y exige a partir de las rea-lidades específicas de cada caso un examen crítico del conoci-miento teórico sistemático en función de una receta específica para el caso concreto.

En segundo lugar, quisiera diferenciar dentro del enfoque analítico entre un pensamiento social-tecnológico, cuyo referen-te principal es la reflexión referen-teórica y, en términos operativos, el diseño institucional racional por un lado, y por el otro un pensa-miento de ingeniería política que percibe lo institucional como re-sultado de un proceso histórico, y el consulting político como parte de este proceso. El primer pensamiento hace hincapié en las capacidades científicas de encontrar soluciones

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les que por su mera excelencia tendrían que ser implementadas. Este pensamiento rechaza las consideraciones científicas, inclu-so las justificadas, que parecen poner en duda la propia capaci-dad de la ciencia política de ofrecer este tipo de soluciones. Un buen ejemplo de este razonamiento lo encontramos en el escrito ya mencionado de Giovanni Sartori, en el que critica duramente a los investigadores que cuestionan, por ejemplo, la relación causal unidimensional entre sistema electoral y sistema de parti-dos y la capacidad de pronosticar el efecto de los sistemas elec-torales, para lo cual Sartori (1994) ofrece su versión de las leyes sociológicas de Maurice Duverger. La creación de instituciones políticas, y también su reforma, es un proceso histórico contin-gente, influido por experiencias históricas, intereses, relaciones de poder, expectativas sobre el futuro de estas relaciones, estra-tegias de los actores políticos, etcétera.

Terminé en estos días un estudio comparativo sobre la géne-sis de los géne-sistemas electorales en veinte países de Europa Orien-tal (Nohlen y Kasapovic, 1996; Nohlen, 1998a). El primer resul-tado es que el tipo de sistema electoral dependió en gran medida del tipo transición; el segundo es que en ningún caso el sistema que se acordó fue un sistema diseñado racionalmente de acuerdo a criterios lógicos y fundados en el best system approach; el ter-cero es que en ningún caso se trasladó un sistema electoral mo-delo o vigente a otro, y el cuarto es que, donde las relaciones de poder lo permitieron, el sistema electoral fue el resultado de ne-gociaciones y compromisos. Bajo estas circunstancias, no sor-prende que muchos de los sistemas electorales sean sistemas combinados.

Varios autores lanzaron críticas a estos sistemas por su mal diseño. En estas críticas resurge el tema de cómo se generan y reforman las instituciones. No resultan del tablero de dibujo, sino del proceso histórico (véase Krennerich y Lauga, 1995).

Por otra parte, debatir en el nivel operativo las alternativas presidencialismo versus parlamentarismo y representación por mayoría versus representación proporcional significa colocarse

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al margen de las opciones o, en otros términos, el campo de op-ciones es mucho más amplio que el debate a rasgos ideal-típicos hace suponer. Mi tesis no es que no existan opciones, como Giovanni Sartori quiso dar a entender, sino que el margen de opciones es reducido. Me parece que esta comprensión del pro-blema es de fundamental importancia para cualquier consulting político. En los países de larga tradición presidencialista, o cuya cultura política se identifica con la del presidente como jefe del gobierno y de la nación, la alternativa parlamentaria es cierta-mente una opción poco realista y poco viable. Donde tenemos un sistema de representación proporcional, su sustitución por un sistema de representación por mayoría tampoco tiene muchas probabilidades de realización. Por lo demás, debatir reformas institucionales en términos de los tipos ideales, es justamente re-ducir las opciones a una única alternativa. La premisa sustancial de mi tesis es que las alternativas de reforma son mucho más numerosas y variables que los meros tipos ideales. En cuanto a la restricción, mi tesis se refiere entonces sólo al espectro que abar-ca la opción y no a la abar-cantidad de alternativas. Conforme a esta comprensión del campo de reforma, pongo mucho énfasis en el estudio de las variantes de los sistemas ideal-típicos que en rea-lidad constituyen la fuente de las reformas posibles.

Me parece que una mirada a los procesos de reforma de los sistemas políticos en América Latina en los últimos años puede confirmar mis consideraciones. En ningún país ha sido posible sustituir el presidencialismo por el parlamentarismo. Hubo re-formas del sistema presidencial, pero siempre dentro del esque-ma básico.4 Respecto a los sistemas electorales, la única reforma

que trascendió el margen reducido de opciones fue la de Chile. Sin embargo, allí fue el régimen militar que impuso el binomina-lismo, un sistema electoral no tanto mayoritario, como muchos lo entienden, sino de equilibrio entre la primera y la segunda fuer-za política del país en detrimento de la primera mayoría. Se

con-EL CONTEXTO HACE LA DIFERENCIA 21

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firman empíricamente las enormes restricciones políticas a las que están sometidas las reformas institucionales, que parecen aumentar en la medida en que las alternativas se presentan en términos de la opción ideal-típica. El cientista social con ambi-ciones de ingeniería institucional tiene que tomar en cuenta, res-pecto a la forma de gobierno y al sistema electoral, el factor po-lítico, resumido aquí en el tercer elemento de nuestra trilogía, en el sistema de partidos políticos.

Para terminar, quisiera citar algunas reflexiones hechas en uno de mis escritos publicado en América Latina. Lo hago por la frecuencia con que estas consideraciones mías, que abarcan un ámbito incluso más amplio, han sido traídas a colación por cientistas sociales latinoamericanos, un hecho que me parece ex-presar un consenso sustancial. Dice la cita:

La capacidad científica de hoy puede proporcionar infinitas solu-ciones técnicas para estructurar la sociedad política, lo que hace pensar en que un sistema de gobierno óptimo depende de la rigu-rosidad con que se perciben todos los problemas que son necesa-rio prever y la minuciosidad para encontrar las soluciones ade-cuadas a ellos. Se olvida con frecuencia que lo distintivo de la política es su carácter humano e histórico y, por tanto, cambian-te, y que las instituciones no son meras excelencias académicas.5

4. Síntesis

A modo de resumen podemos retomar entonces las tesis cen-trales aquí presentadas. En relación a nuestro objeto de estudio nos hemos referido, en primer lugar, a las opciones que ofrecen tres instituciones políticas diferentes: sistema de gobierno, siste-ma electoral y sistesiste-ma de partidos. A este nivel hemos distingui-do el carácter específico de cada una de estas variables y su rol en medio del contexto político-institucional. En este ámbito se destaca la particularidad del sistema de partidos como

institu-22 DIETER NOHLEN

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ción asociada a un margen restringido de opciones ----pero no por ello menos decisiva----. Pues justamente su carácter doble de variable dependiente (del sistema electoral, de aspectos socio-estructurales, del sistema de gobierno, etcétera) e independiente (afectando el funcionamiento de otras instituciones políticas como el sistema de gobierno y los efectos generados por el sistema electoral, por ejemplo) la convierte en institución clave y punto neurálgico en el que convergen influencias de distintos orígenes y en diferentes direcciones.

En lo referente al modo de abordar esta temática institucional hemos diferenciado tres niveles distintos o perspectivas caracte-rizadas por una lógica de investigación y premisas propias: el nivel normativo, el nivel analítico y el nivel operativo.

Del nivel normativo hemos destacado su axiología teleológica que inspira la denominación best system aproach, acompañada de una desvinculación espacio-temporal. Mediante un proceder netamente deductivo se llega entonces (y se aspira llegar) a ge-neralizaciones de validez universal basadas en una comprensión lineal y unidireccional de la causalidad, recurriendo incluso fre-cuentemente a la argumentación contrafáctica. En relación a la clasificación de las instituciones políticas, el nivel normativo se caracteriza por el uso de categorías dicotómicas de gran hetero-geneidad interna, que por lo tanto dificultan una distinción apro-piada de los casos y la consideración de diferencias de tipo gra-dual.

Como rasgos centrales del nivel analítico hemos mencionado su enfoque histórico-empírico con ‘‘conciencia’’ espacio-tempo-ral que desemboca inevitablemente en geneespacio-tempo-ralizaciones sólo de alcance medio pero de mayor validez externa que en el caso del nivel normativo. Esta validez externa implica un distanciamien-to moderado del objedistanciamien-to de análisis garantizado por un proceder inductivo que intenta no perder de vista la complejidad de la rea-lidad en estudio. En lo referente a la clasificación de las insti-tuciones políticas, este nivel se sirve no sólo de las categorías tradicionales que suelen no diferenciar más allá de la cifra dos,

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sino que recurre mucho más a la utilización de subcategorías que tienden a poner orden y a destacar las diferencias existentes dentro de las díadas básicas mismas. Así se alcanza una mayor sensibilidad ante las diferencias de tipo gradual.

El nivel operativo, por último, representa ----a través del

con-sulting político---- el nexo entre la ciencia política ----como

disci-plina científica, más sencilla y abstracta---- y la política concreta en toda su complejidad. Dentro del nivel operativo se pueden distinguir, además, dos posturas en cuanto a la génesis de las instituciones políticas. Por un lado, una postura asociada a un pensamiento social-tecnológico que entiende a las instituciones como el resultado de un diseño racional materializado a través de una intervención más artificial o ad hoc. Por el otro, una pos-tura relacionada a un entendimiento más evolucionista de la gé-nesis y el desarrollo institucional, influenciados ambos procesos por un sinnúmero de factores (experiencias históricas, intereses, relaciones de poder, etcétera) que imponen resistencias y limita-ciones a la implementación de diseños científicos por más exce-lentes y recomendables que éstos sean.

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II. PRESIDENCIALISMO VS. PARLAMENTARISMO EN A MÉ-RICA LATINA (NOTAS SOBRE EL DEBATE ACTUAL DESDE UNA PERSPECTIVA COMPARADA) . . . . 25

1. El espejismo estadístico . . . 26 2. La argumentación a contrario . . . . 26 3. La utilización del ‘‘tipo ideal’’ . . . 27 4. El método para comparar . . . 28 5. El análisis histórico del presidencialismo

latinoa-mericano . . . 30 6. La experiencia parlamentaria en América Latina 31 7. Parlamentarismo y la esperanza de reglas

consen-suales . . . 33 8. La referencia de la consolidación democrática 34 9. Consideraciones para un análisis más adecuado 35 10. Síntesis . . . 37

(36)

II

PRESIDENCIALISMO VS. PARLAMENTARISMO EN AMÉRICA LATINA

(NOTAS SOBRE EL DEBATE ACTUAL DESDE UNA PERSPECTIVA COMPARADA)*

El interés que el debate sobre el sistema político ha despertado en la mayoría de los países latinoamericanos en los últimos años no es casual. Las crisis de la estabilidad política, de las demo-cracias y de la gobernabilidad se han identificado con la vigen-cia del sistema presidenvigen-cial de gobierno, trayendo esa visión como consecuencia obvia la idea de realizar modificaciones ins-titucionales mirando hacia el modelo de las formas parlamenta-rias.1

Más allá de sus justificados fundamentos, la tentación parla-mentarista, al querer descartar el sistema presidencial, puede en-cerrar riesgos mayores que los que se intenta dejar atrás. Esta advertencia no descansa en preferencias normativas por uno u otro sistema ni en prejuicios sobre sus presuntos beneficios o desventajas, sino en una atenta revisión del funcionamiento real de los tipos de sistemas de gobierno y de los contextos en los cuales se intenta ensayarlos.

Estas notas, que no cuestan más de veinte minutos de lectura, tienen por finalidad enunciar un catálogo de problemas que es

* Conferencia pronunciada en el Instituto Interamericano de Derechos Hu-manos, Curso Anual de Elecciones, 1990.

1 Véanse, al respecto, los trabajos de Juan J. Linz, Arend Lijphart y Arturo Valenzuela, en las siguientes compilaciones: Consejo para la Consolidación

de la Democracia, 1988; O. Godoy Arcaya (comp.), 1990.

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imperioso tener presente al debatir sobre la introducción de for-mas parlamentarias en América Latina.

1. El espejismo estadístico

Se afirma que una observación estadística de los países mues-tra que, a excepción del caso de Estados Unidos, la estabilidad democrática y el progreso socio-económico se asocian con for-mas parlamentarias de gobierno (Riggs, 1988; Linz, 1990, 45). Este dato no considera que, por una parte, la crisis democrática en la Europa del periodo entre las dos guerras consistió en el derrumbe de sistemas parlamentarios o semiparlamentarios, y por otra, que en América Latina hay ejemplos de países con es-tabilidad democrática por largas décadas bajo formas presiden-ciales.

La estabilidad política y el éxito socio-económico de los paí-ses europeos en la posguerra tienen explicaciones más integrales que la sola vigencia de una forma de gobierno y se extienden a la cultura política, al grado de consenso social y a la reinserción en un nuevo contexto internacional.

2. La argumentación a contrario

Se dice que si los países latinoamericanos hubieran tenido sistemas parlamentarios, la democracia no habría sufrido los desplomes violentos y traumáticos que tuvieron lugar hace una década y media. Se cita a Chile como classic instance para how

presidentialism has facilitated an exacerbated crisis of demo-cracy (Diamond y Linz, 1989, 24). Esta argumentación exhibe

dos limitaciones. La primera es de orden teórico: el argumento

a contrario nunca llega a convencer plenamente. El supuesto no

se presta para convertirlo ----a pesar del esfuerzo---- en una teoría que establezca una relación causal entre el tipo de sistema polí-tico y el desarrollo polípolí-tico (estabilidad/inestabilidad). La

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da limitación es de orden histórico-empírico. Vale preguntarse si las democracias europeas de los años treinta no habrían tenido el mismo destino si en esos países hubieran regido formas pre-sidenciales.

Con la visión parlamentarista se deja de lado que la crisis de los años setenta, en varios países latinoamericanos, habría pre-sentado la misma profundidad y dramatismo independiente-mente del sistema de gobierno, pues el grado de antagonismo ideológico, de estancamiento económico y de desigualdad social se habían entrelazado de un modo difícilmente controlable por la institucionalidad política. Los casos de Chile y Uruguay son muy ilustrativos de esta situación.

3. La utilización del “tipo ideal”

Los llamados “tipos ideales” son, en todo el campo de la ex-plicación de los fenómenos sociales, un elemento auxiliar, un punto de referencia de construcción racional para analizar la rea-lidad histórica, tangible y contingente (véase Nohlen y Schultze, 1989, 347; Nohlen y Schultze en la edición revisada y aumenta-da de su Lexikon der Politikwissenschaft [Diccionario de

Cien-cia Política], 2002, 331, N. de la E.).

Debatir, por tanto, sobre las bondades de los sistemas de go-bierno en el nivel de los tipos ideales conduce a una grave de-formación teórica y práctica.

Se sabe que los tipos ideales como tales no existen en forma pura ni son “buenos” ni “malos” por su correspondiente confor-mación. Constituyen un marco de características en el cual se agrupa la gran multiplicidad de sistemas concretos. Lo verdade-ramente clave para el análisis causal es la observación de la es-pecificidad de cada sistema político o, mejor dicho, de las va-riantes de los sistemas básicos (o ideales). Ellas, a veces, son el resultado de las reformas que los sistemas básicos han experi-mentado. Por ejemplo, el parlamentarismo posterior a las

(39)

riencias de crisis y fracaso de los años veinte y treinta se ha re-novado de manera tal que la diferencia que vale es la existente entre el parlamentarismo puro y los sistemas parlamentarios “co-rregidos”.2 Siguiendo este criterio, se llega a determinar que el

éxito de una forma de gobierno reside en las adaptaciones que ésta ha podido realizar dentro de los marcos del tipo ideal, pero en dirección a los requerimientos políticos y sociales. Tiene mu-cha razón Sartori (1994) cuando remu-chaza la alternativa parla-mentarismo versus presidencialismo, pronunciándose en favor de una opción entre las formas de gobierno adaptadas.

4. El método para comparar

Cuando se piensa en formas parlamentarias se está pensando en los países de la Europa Occidental de la posguerra. Lo mis-mo acontece respecto al presidencialismis-mo: se está pensando en las realidades latinoamericanas de las últimas décadas. Se está en presencia, entonces, de una comparación.

Esta comparación lesiona varias reglas metodológicas. Por cierto que no se da una selección de casos “comparables” (véase Lijphart, 1975 y Nohlen, 1989. Véase también el artículo de Nohlen sobre el método comparado en Nohlen y Schultze, 2002, 1020-1031, N. de la E.) ni una cierta equivalencia de contextos. Son realidades muy distintas.

Shugart y Mainwaring (1997, 12) convirtieron esta diferencia en punto decisivo de su posición moderada:

The failure of presidential democracies in this part of the world has led many scholars to assert that parlamentary regimes would

28 DIETER NOHLEN

2 Nos referimos especialmente a los sistemas parlamentarios de Alema-nia Federal y España, con sus innovaciones institucionales para estabilizar el sistema político: la moción de censura constructiva, posición fuerte del primer ministro; sistema electoral que influye en la estructuración del sistema de par-tidos políticos, etcétera. Véase Nohlen y Solari, 1988; D’Oliveira Martins, 1988.

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fare better. There are two difficulties with this argument: (1) pre-sidential democracy has existed mostly in Latin America, ma-king it hard to disentangle those obstacles to democracy in Latin America that stem from the regime type and those that stem from socioeconomic or other factors; (2) parliamentary demo-cracy exists almost exclusively in Europe or former British colo-nies, which should make us suspicious of arguments that parlia-mentarism would perform as well outside these settings.

Pero lo más grave, aparte de aquella obviedad, es que, al com-parar el presidencialismo con el parlamentarismo en América La-tina, se está comparando algo que efectivamente existe ----en el presente y en el pasado---- con algo que nunca existió. De vez en cuando se menciona a Chile como ejemplo. No cabe duda de que, en rigor, el sistema chileno entre 1891 y 1925, de parla-mentarismo sólo tiene el nombre. Por lo tanto, es comparar una realidad con una posibilidad (véase Sartori, 1987, 12). Esta di-mensión comparativa deja un saldo muy favorable al parlamen-tarismo.

Por otra parte, hasta el presente no ha sido posible en Améri-ca Latina organizar un sistema parlamentario exitoso en térmi-nos de estabilidad política (véanse los siguientes apartados), lo que, a fin de cuentas, no se le puede negar al presidencialismo. Esta otra dimensión comparativa ----y evaluación de los sistemas de gobierno en el contexto latinoamericano---- deja un saldo muy en favor del presidencialismo.

Mucho más provechoso sería intentar otro tipo de compara-ción, que podríamos llamar ‘‘intertemporal’’, que consiste en to-mar fases equivalentes entre ambos continentes, aun cuando se consideren las circunstancias contextuales del desarrollo desi-gual en uno y otro continente.3 Este tipo de comparación no

de-bería seguir midiendo la superioridad de un sistema sobre otro, sino, por ejemplo, comparar los siguientes factores:

EL CONTEXTO HACE LA DIFERENCIA 29

3 Para una comparación de Chile con la República de Weimar y la II República española, véase la tesis de Carlos Huneeus (1981).

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— La importancia del factor institucional en la quiebra de la democracia (la Europa de los años treinta y la América Latina en los setenta).

— Las “lecciones aprendidas” al reconstruir las democracias (la Europa de fines de los años cuarenta y en la segunda mitad de los setenta [Sur] y la América Latina de los ochenta).

— La posible influencia que estas reformas de tipo institu-cional han tenido en Europa y que puedan tener en Amé-rica Latina (véase Nohlen y Solari, 1988).

Esta dimensión comparativa es más compleja, pero segura-mente más acertada y más útil en sus resultados. Además de re-lativizar las posiciones normativas en el debate presidencialismo

versus parlamentarismo (la experiencia de ambas formas de

go-bierno en iguales condiciones de fracaso), genera reflexiones so-bre la centralidad del factor institucional en las explicaciones de la inestabilidad política y de los derrumbes de las democracias.4

5. El análisis histórico del presidencialismo

latinoamericano

Tal como el origen de las formas parlamentarias en Europa responde a un determinado desarrollo del constitucionalismo, según el cual el Parlamento terminó constituyéndose en el órga-no preeminente (véase von Beyme, 1973),5 el presidencialismo

30 DIETER NOHLEN

4 Vale llamar la atención al resumen del debate que ofrecen Mainwaring y Shugart (1997, 13) en su estudio: “To be sure, critics of presidentialism and advocates of parliamentarism have not made their case entirely on empirical grounds; they have developed compelling logical defenses of their positions, too. However... equally compelling cases can be made in favor of presidentia-lism and against aliramentarism... Given our more skeptical reading of the an-tipresidentialist position, we see less reason to belive that Latin America is condemned to repart its cycle of autoritarianism. Or, if it is doomed, the regi-me type is a less central reason than soregi-me scholars have implied” (N. de la E.).

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actua-en América Latina aparece actua-en un momactua-ento actua-en que se establece un sistema de separación de poderes conjuntamente con la for-mación del Estado nacional. El órgano preeminente es entonces el presidente, en torno a cuyo centralismo se produce aquella conformación nacional, en algunos casos de mucho éxito, como, por ejemplo, en Chile. Toda comparación nacional con Estados Unidos se debilita si se considera que en el origen de la forma-ción del Estado se encuentra un genuino y fuerte federalismo, que desde sus inicios constituye un freno al centralismo.

Por tanto, el desarrollo de las formas de gobierno se explica a partir de situaciones históricas específicas. Se generan tradi-ciones como la presidencialista en América Latina, que tiene que ver con el aporte del presidencialismo en la historia de los países latinoamericanos en el siglo pasado. Sin embargo, la tra-dición presidencialista latinoamericana no es un mero producto de las instituciones, sino que éstas se encuentran arraigadas en valores, preferencias y padrones ampliamente compartidos en la sociedad.

6. La experiencia parlamentaria

en América Latina

El hecho de que la vigencia de formas parlamentarias sea una experiencia casi desconocida en América Latina (como dijimos anteriormente) no es, por cierto, una argumentación para recha-zar la posibilidad de su ensayo en nuestros días. Sin embargo, es necesario destacar tres problemas. En primer lugar, las pocas experiencias son negativas. En Chile, al periodo 1891-1925 se le denomina “parlamentario”, aunque de esa forma sólo tenía la capacidad del Parlamento para censurar ministros (no así al jefe de gobierno, que es la característica clave de un sistema

parla-EL CONTEXTO HACE LA DIFERENCIA 31

lizada de 1999 del exhaustivo estudio de Von Beyme sobre el parlamentarismo europeo (N. de la E.).

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mentario), y el juicio predominante sobre él es de haber produ-cido una gran inestabilidad para gobernar y una oligarquización de la política. En segundo lugar, las posiciones favorables a la aplicación de un sistema parlamentario actualmente son minorita-rias, así como las condiciones político-institucionales para lograr-la. Así lo demuestran los debates en varios países de América Latina en los últimos años (véase Nohlen y Fernández, 1991. También, Nohlen y Fernández, 1998, N. de la E.), con la única excepción de Brasil (véase IDESP, 1990). En tercer lugar, varias Constituciones latinoamericanas contienen elementos parlamen-tarios, pero, en la práctica, no han podido establecerse. Es raro en América Latina el caso de un presidencialismo puro (véase Carpizo, 1989). Para Argentina, Liliana de Riz y Daniel Sabsay (1991) constatan que “la propia Constitución argentina contiene preceptos que de algún modo se apartan del molde presidencia-lista... a favor de prácticas más cercanas al parlamentarismo”. Para Venezuela, Allan Brewer-Carías (1985, II, 176) habla de “un sistema presidencial de sujeción parlamentaria”. En Perú se introdujo, en la Constitución de 1980, la institución del primer ministro. Seguramente en el extremo de las orientaciones cons-titucionales parlamentarias se encuentra Uruguay, donde de ver-dad la Constitución de 1967 ofrece dos alternativas —la de un régimen presidencial y la de un gobierno parlamentario—. Sin embargo, en Uruguay, esta última alternativa no se ha materiali-zado hasta ahora. La figura del primer ministro en el Perú —en los primeros diez años de existencia— ha sido más bien retórica (Roncagliolo, 1991). En Venezuela no cabe duda sobre el fun-cionamiento presidencialista del sistema político, acercándose la práctica política, en el caso argentino, al presidencialismo puro. Aun en condiciones constitucionales favorables a formas par-lamentarias de gobierno, no se ha podido forjar ninguna tradi-ción parlamentaria en América Latina.

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7. Parlamentarismo y la esperanza

de reglas consensuales

La más atrayente ----y quizá más sólida---- de las argumentacio-nes en pro de las reformas hacia el parlamentarismo consiste en atribuirle a esa forma de gobierno una mayor capacidad para fo-mentar una modalidad de adopción de decisiones

consociationa-les en contraposición a un tipo ‘‘confrontacional’’ que se

asocia-ría con la forma presidencial. Para Arend Lijphart (1990, 121), ‘‘el presidencialismo es enemigo de los compromisos de consenso y de pactos que puedan ser necesarios en el proceso de democra-tización y durante periodos de crisis... (Así, pues), el presiden-cialismo es inferior al parlamentarismo’’.

Respecto a esta visión cabe mencionar dos órdenes de proble-mas. Por una parte, la pregunta es si constituye una regla la idea de que sea más posible el consenso con parlamentarismo, y por otra, si así fuera, el que la adopción de decisiones consensuales sea per se más positiva para la gobernabilidad.

En cuanto al primer dilema, nuevamente la realidad aconseja ser prudente en juicios definitivos. El modelo parlamentario in-glés, llamado de Westminister, se basa en criterios de adversary, de gobierno de gabinete, de mayoría y de alternancia, teniendo gran influencia en el parlamentarismo europeo durante muchas décadas. Sólo en el último tiempo ha surgido la atención por el funcionamiento consociational en países como Holanda, Suiza o Austria (véase Lehmbruch, 1967; Lijphart, 1968). Por otra parte, sin contar algunas experiencias positivas en América Latina, el presidencialismo en Estados Unidos tiene rasgos consociationals si se atiende al mecanismo de compromiso interpartidos que rige para las decisiones legislativas.

En cuanto al segundo problema, sorprendentemente, es posi-ble advertir que la crisis de gobernabilidad en algunos países de América Latina ha sido justamente el exceso de compromiso o de integración, que ha conllevado bloqueo e inmovilismo. Es el caso de Uruguay (sociedad ‘‘hiperintegrada’’; véase Rama, 1987)

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