Gestión Integral de Residuos Sólidos: el caso del Programa Basura que no es basura León, Guanajuato

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JOSÉ SANTOS ZAVALA1

Gestión Integral de Residuos Sólidos:

el caso del Programa “Basura que no es basura”

León, Guanajuato

INTRODUCCIÓN

Los residuos sólidos municipales (RSM) son generados en casas habitación, en establecimientos o en la vía pública. En México entre 1995 y 2004 la cantidad total de RSM se incremento en 13.4 %, al pasar de 30 millones 510 mil toneladas en 1995, a 34 millones 602 mil en 2004, y 35 millones 400 mil en 2006; de las cuales 50% son desechos orgánicos, 15% papel y cartón, 6% plástico, 6% vidrio, 3% metales y 20% otros desechos. En este periodo, la mayor cantidad de RSM se generó en la región Centro del país (50%), seguido por la región Norte (18%), el Distrito Federal (13%), la región Sur (10%) y la Frontera Norte (9%). La generación per cápita también aumentó, al pasar de 307 kilos al año en el 2000 a 329 kilos en 2004. Los habitantes de entidades como el Distrito Federal, Estado de México, Baja California y Nuevo León son los que mayor cantidad de residuos generaron, más de un kilogramo al día, mientras que los habitantes de las entidades menos urbanizadas como Oaxaca, Hidalgo, Chiapas, Zacatecas y Tlaxcala generaron menos de 700 gramos diarios.

En este mismo periodo, la cantidad depositada en rellenos sanitarios se triplicó al pasar de 5 millones 952 mil toneladas a 18 millones 318 mil; la cantidad de RSM depositada en tiraderos a cielo abierto disminuyó en 11 millones de toneladas. Para el 2004, del total de RSM generados, el 52% se depositaron en rellenos sanitarios, el 11.5% en rellenos de tierra controlados, y el 32.9% en tiraderos a cielo abierto. Mientras en 2001 pocas ciudades contaban con rellenos sanitarios, para 2004 sólo el estado de Oaxaca no tenía este tipo de infraestructura.

El incremento en el volumen de residuos sólidos urbanos hace cada vez más difícil su recolección y acelera el agotamiento de la vida útil de los rellenos sanitarios, y el inadecuado manejo de la basura puede provocar serios problemas ambientales.

Ahora bien, la situación de fondo tiene que ver con el financiamiento para la construcción y operación de rellenos: el costo promedio diario de operación de un relleno es de 44 mil 397 pesos, mientras que el de un sitio no controlado es de 655 pesos; con lo cual se hace evidente por qué muchos municipios no tienen la capacidad financiera para invertir en este tipo de espacios.

En nuestro país, a la falta de recursos para instalar y operar estos espacios, está el hecho de que para finales de 2006 no se había publicado el Reglamento de la Ley General de Residuos, aprobada en 2003, en el cual se establecen compromisos más específicos para los municipios en materia de disposición final de basura.

La gestión integral de residuos sólidos municipales (GIRSM), además de la prestación de servicios de recolección y confinamiento, combina actividades que

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Profesor – Investigador del Programa de Estudios Políticos e Internacionales de El Colegio de San Luis, A.C.

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promueven la reducción, reutilización y reciclaje de los residuos. La importancia del manejo integral de los residuos consiste en poder minimizar la cantidad y volumen de residuos llevados al sitio de disposición final. Además, contribuir a evitar la contaminación de mantos freáticos y superficiales; reducir las emisiones de gases como el metano y dióxido de carbono (CH4 y CO2), que generan el efecto invernadero; así como poder aprovechar productos con potencial valor económico.

El reciclado es un proceso que reintegra al ciclo de consumo materiales como plástico, metal, papel y cartón, residuos de comida y vidrio haciéndolos aptos para elaborar otros productos. Los beneficios ecológicos que trae son varios, por ejemplo, si se recicla una tonelada de periódico se evita talar 17 árboles y se ahorrarían tres m3 de espacio en un sitio de confinamiento; al reciclar latas de aluminio se ahorra el 95 % de la energía necesaria para fabricar otra más. Asimismo, la separación en la fuente de generación tiene la ventaja de crear RSM más homogéneos y menos contaminados por la mezcla que se hace de estos en el camión recolector.

La responsabilidad central en la gestión integral de los RSM está en los habitantes del municipio, ya que deben adoptar la cultura de separar la basura, con lo que se establecen las condiciones para su traslado a los centros de acopio, para que ahí se haga la separación final. En esta gestión integral, la responsabilidad del gobierno municipal es operar un sistema de recolección eficiente, así como implementar un adecuado sistema de separación y recolección de reciclables.

En México, la problemática para un GIRSM inicia con la falta de recursos humanos y materiales para una recolección eficiente, para construcción de infraestructura destinada al confinamiento de la basura, así como para rellenos sanitarios. El problema se acentúa por la falta de un cobro específico de recolección y disposición de la basura por parte de los municipios, aunado a la ausencia de una cultura de separación de basura en los hogares.

En este contexto, el caso del programa “Basura que no es basura” del municipio de León representa un conjunto de acciones municipales que tienden a adoptar un modelo de Gestión Integral de Residuo Sólidos Municipales con logros importantes, pero también con una agenda de pendientes que requiere de acciones complementarias. En los siguientes apartados se presenta esta experiencia de política pública local. GESTIÓN INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS MUNICIPALES EN LEÓN,GUANAJUATO

El artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos estable que es de competencia municipal el manejo de los residuos sólidos municipales (RSM). Para cumplir esta función, el gobierno municipal puede adoptar una forma organizacional y una estrategia de acción en función de los recursos disponibles, la magnitud del problema y los objetivos de los actores involucrados.

Para 2006, en el municipio de León se recolectan alrededor de 1,150 toneladas diarias de residuos, con una composición promedio de un 50% de materia orgánica y otro 50% de materiales reciclables o reutilizables como papel, cartón, plástico, y metal.

En lo que respecta al servicio de recolección de basura, para agosto de 2006 se cubría el 95% de la ciudad, dando servicio a 275 mil hogares, lo que representa

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recorridos en 14 mil 500 hectáreas. Además, se generaba un promedio diario de mil 400 toneladas de residuos sólidos no peligrosos, lo que representa un promedio por habitante de 1.07 Kg. Las áreas críticas del servicio son las zonas marginadas y rurales, con cobertura limitada o inexistente de servicios de limpia, por lo que representan las áreas de mayor riesgo ambiental y de salud. Otra área crítica es que los costos del servicio se han incrementado, debido entre otros factores, a que son más grandes las distancias que se recorren en las rutas hacia el sitio de disposición final.

Esta situación no sólo representa un problema operativo de servicio público, sino también de deterioro ambiental. La falta de una gestión adecuada de los residuos puede provocar la proliferación de tiraderos clandestinos con los consecuentes daños ambientales, ya que el depósito de residuos en arroyos y lotes baldíos o su abandono en las vías públicas, puede causar la erosión de suelos e impedir la recarga de acuíferos, la proliferación de fauna nociva transmisora de enfermedades, o la obstrucción de los sistemas de drenaje y alcantarillado.

Este problema público se desarrolla en un municipio en donde predomina la población urbana, baja marginación, cobertura de servicios superior al 90%, y gobernado desde 1989 por el Partido Acción Nacional (véase Cuadro 1).

Un factor fundamental de crecimiento del problema está asociado al permanente crecimiento demográfico en el territorio municipal: en 1990 la población era de 867 mil 920 habitantes, y para el 2000 aumentó a 1 millón 134 mil 842 pobladores, con lo que se ha demando una mayor capacidad por parte de las agencias gubernamentales municipales para atender las cada vez más conflictivas necesidades de la ciudadanía, siendo una de ellas los problemas que genera la basura de los hogares y de la industria.

CUADRO 1

PERFIL DEL MUNICIPIO DE LEÓN,GUANAJUATO

Indicador Perfil

Población 1,137,465 Hab.

Partido en el Gobierno PAN (desde 1989) Principal actividad económica Terciario (60%) Participación en el PIB del Estado 32 %

Grado de Marginación Muy Baja Cobertura de Agua Potable 89.9 %

Cobertura de Drenaje 89.9 % Cobertura de energía eléctrica 96 %

Fuente: Elaboración propia con base en datos de INEGI (2001).

ESTRUCTURA Y ACCIONES DEL PROGRAMA DEL PROGRAMA “BASURA QUE NO ES BASURA” La gestión de residuos sólidos es un problema complejo y conflictivo, como consecuencia de su naturaleza, diversidad y magnitud, así como por la multiplicidad de actores que intervienen tanto en la generación de los residuos como en el diseño, implantación y evaluación de las acciones que buscan hacer frente a la problemática; aunado a las limitaciones financieras que enfrentan los gobiernos locales para prestar este servicio público.

A pesar de estas limitantes y obstáculos, desde 1992 opera en León el Programa “Basura que no es Basura” que surgió con el objetivo de fomentar la cultura de separación de basura en los hogares del municipio. Para lograr este objetivo se implantó en los medios de comunicación una estrategia que mostraba los beneficios de separar la

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basura generada en los hogares, y se definió un día a la semana para la recolección de basura inorgánica. Sin embargo, no se logró que en los hogares se asumiera la cultura de separación de basura, y por ello que el programa no tuvo el éxito esperado en su primera fase. Un dato que sostiene esta conclusión es que entre 1995 y 2000, el promedio de material recuperado fue sólo de 4.73 kg/habitante anual; no obstante, al fortalecerse la campaña de la cultura de separación de residuos sólidos, para 2006 se incrementó la recuperación en un 116% y se paso a 10.22 kg/hab. anualmente, lo que representa uno de los principales logros del programa.

La adopción de esta política pública local es innovadora ya que no lo hace de manera tradicional –énfasis en la estrategia de recolección-, sino que es un conjunto de acciones que tienen como criterio orientador el fomento de nuevos valores y percepciones sobre la basura, y plantear atender el problema no sólo como un servicio público, sino también ambiental.

Las acciones principales de esta política pública giraron en torno a tres aspectos: actualización de reglamentación del servicio, con la finalidad de que la separación de basura fuera una obligación; reestructuración del servicio, con base en rutas, días y horarios específicos para la “basura que no es basura”; instauración de una campaña en los medios de comunicación para generar una nueva forma de pensar sobre la utilidad y beneficios de separar la basura, así como informar a la ciudadanía de la magnitud de los problemas ambientales que generaría el no hacerlo; reconocimiento de los actores que transformaron su formas de actuar, mediante la premiación de aquellas colonias y fraccionamientos que han adoptado nuevas prácticas en el proceso de separación de la basura y en la limpieza de áreas de servicio común.

A fin de adoptar esta forma de gestión de residuos sólidos municipales, se tomó como punto de partida el definir de manera integral la gestión de servicio de recolección de basura, la cual es identificada en seis momentos: 1) generación de residuos; 2) separación; 3) almacenamiento; 4) recolección; 5) separación y transferencia; y 6) disposición final.

Aunado a la adopción de este modelo de gestión, se planeó orientar la gestión del servicio en términos de salud, protección del medio ambiente e imagen urbana, para lo cual se tomaron como guías de acción los siguientes objetivos particulares:

• Incrementar la eficiencia sistema de recolección y transporte de residuos. • Organizar y controlar la recuperación de los residuos.

• Optimizar el uso de los recursos mediante el reciclado. • Controlar la diseminación de enfermedades.

• Evitar problemas de suelo, agua y aire. • Mejorar la imagen de la ciudad.

• Disminución de la contaminación por desechos.

El programa se estructuró de manera sectorial, con un objetivo particular diseñado según cada uno de los sectores involucrados –político, social, económico, ambiental. Como gran criterio directriz se planteó: “fortalecer la cultura de la separación de origen, con la finalidad de reducir el volumen de residuos ingresados al Relleno Sanitario”, además “fomentar los hábitos de limpieza en el frente de las casas y el no

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tirar basura en vías públicas, arroyos y baldíos con la finalidad de contar con una ciudad más limpia”.

Para el sector político, la Dirección de Protección al Ambiente y Desarrollo Sustentable –responsable del programa-, planteó “crear, promover y consolidar un modelo de participación ciudadana y de los principales actores políticos, sociales y empresariales, que esté orientado a la adopción del proyecto, conduciendo el trabajo de sensibilización a partir de tomar en cuenta la opinión de éstos”.

Con respecto a los actores sociales, se planteó la meta de “desarrollar estrategias de comunicación social y educación ambiental específicas a cada sector que permitan difundir las experiencias valiosas de otras ciudades que hayan implementado proyectos similares, creando un marco de colaboración para conocer las diferentes alternativas de solución para lograr satisfacer a la población”.

En lo económico, el programa se planteó “crear un sistema de monitoreo permanente para medir a través de indicadores, la calidad de los servicios de recolección y disposición final de la basura, a fin de establecer medidas correctivas”. Para lograr este propósito se inició una labor de convencimiento al sector privado para que financiara el proyecto y se avanzó en el establecimiento de más Centros de Acopio para hacer más accesible el programa para toda la población.

En lo ambiental se buscó hacer conciencia en la población de la importancia de la protección del entorno ecológico, para lo cual se difundieron indicadores de los problemas ambientales que genera la basura; además se persuadió a los activistas ambientales de los alcances del programa, para que se incorporaran a éste.

Las acciones implantadas se dividieron en tres grupos: regulación, prestación del servicio y comunicación. En el primer grupo destacan: 1) modificación del Reglamento Municipal de Aseo Público para establecer como obligatorio la separación de residuos, así como establecer sanciones ante su incumplimiento; 2) aplicar el reglamento de aseo público a los recolectores de basura, en donde se indica que la basura es propiedad municipal; 3) vigilar que las empresas concesionarias cumplieran con lo establecido en los títulos de concesión en lo relacionado a la separación y aprovechamiento de residuos.

En cuanto a la prestación del servicio, las acciones más relevantes fueron: 1) recolección de residuos sólidos municipales separados los días martes y viernes de cada semana; 2) operación de centros de acopio municipales en los principales centros comerciales de la ciudad; 3) fomentar que los ciudadanos saquen la basura únicamente en día y horario establecidos para que pase el camión recolector; 4) promover que se barra el frente de las casas y que no se tire basura en la calle; y 5) establecer las bases y operar un premio para las colonias más limpias.

Dentro de la estrategia de comunicación se llevaron a cabo las siguientes acciones: 1) presencia en los medios electrónicos (televisión, radio e Internet) e impresos (periódicos) mediante spots o inserciones pagados; 2) colocación de espectaculares en camiones y cruceros estratégicos de la ciudad; 3) instalación de módulos informativos en sitios más concurridos de la ciudad; 4) participación en eventos especiales como Feria de León, Feria del libro, Feria Ecológica, partidos de Fut

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Bol, Básquet con dichos módulos informativos; 5) en las escuelas se implantó el programa Eco Reto para la recuperación del PET (Polietileno Tereftalato), así como talleres ecológicos de reciclado de papel y arte con basura. Para hacer el seguimiento de esta estrategia se aplicó de manera periódica una encuesta para determinar el impacto de los mensajes, cuyos resultados permitieron mejorar el programa, principalmente en lo que respecta al contenido de los mensajes trasmitidos en los medios de comunicación. LOGROS Y LÍMITES DEL PROGRAMA “BASURA QUE NO ES BASURA”

Con la implantación del programa se logró que para agosto de 2006, en los centros de acopio –que son privados- ubicados en la carretera León- Lagos de Moreno y Camino Real se recuperan 11,135.876 ton/año, además de 48.308 ton/año de material recuperado por los centros de acopio controlados por el municipio, dando un total de 11,184.184 ton/año, lo que representa el 3.19% del total de residuos sólidos municipales que ingresa el servicio de recolección municipal al Relleno Sanitario.

En lo que se refiere a difusión, en 2006 se transmitieron 19 spots diarios en las principales radiodifusoras; se colocaron 4 espectaculares en sitios estratégicos; se transmitieron 1,872 impactos diarios en las orugas del Sistema de Transporte Urbano. Además, desde el segundo semestre de 2004 se realiza una campaña en la Presidencia Municipal para el reuso y reciclaje del papel. También desde 2004 se comenzó a trabajar con Ecoce (Asociación civil sin fines de lucro), formada por las principales empresas del país en el programa Eco Reto, que consiste en la recuperación de PET, con la participación de 27 escuelas; para entonces se tuvo como meta la recuperación de 25 mil toneladas anuales; para 2005 la recuperación fue 40,446 toneladas, y en 2006 se inscribieron 39 escuelas, recuperándose 66,524 toneladas.

Desde 2005, en coordinación con la Secretaría de Desarrollo Económico del Estado de Guanajuato, se lleva acabo el premio denominado “Limpieza e Imagen Urbana”. En su primera edición participaron 63 concursantes en las diferentes etapas; en junio-agosto del 2006, se llevó a cabo la segunda edición, a la cual se inscribieron 90 participantes, lo que representó un 42.8% más de participación con relación al evento previo.

En 2006 con recursos federales y municipales obtenidos del Programa denominado “Hábitat” de la SEDESOL se realizaron actividades como: transmisión de 1672 spot en 18 en las tres principales radiodifusoras de la ciudad; se colocaron 4 espectaculares en sitios estratégicos, 114 en camiones del transporte urbano y 90 en parabuses y se realizó en los centros de acopio una campaña de recolección de libros de texto que ya eran utilizados por los niños de las escuelas primarias.

En México, para hacer frente a los problemas de la basura, existen experiencias en diferentes municipios, sin embargo, su principal debilidad ha sido la falta de continuidad. El municipio de León tiene 12 años trabajando en ello, los avances han sido significativos, aunque todavía se observan límites en el programa, algunos de los cuales se derivan de la complejidad propia del problema, otros de la (falta de) cultura de los ciudadanos, de la insuficiencia de recursos, y otros más del propio diseño del programa.

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Si tomamos en cuenta que cada habitante del municipio de León genera 391 kg. de basura anualmente y sólo se recupera un poco más de 10.22 kg. por habitante, significa que el programa tiene aún mucho por avanzar, aunque debe tomarse en cuenta que cuando se trabaja en los valores de las personas, los resultados son a largo plazo y todavía más cuando se trabaja con niños y jóvenes de las escuelas del nivel primaria y secundaria. En este mismo sentido, aunque no se tiene el dato del total de escuelas la cobertura del programa sólo ha sido en 102, por lo que el déficit aún es grande.

Por el lado de las empresas, muchas de ellas se ven imposibilitadas para cumplir con sus obligaciones ambientales y a algunas otras simplemente no les interesa hacerlo, y por lo tanto les resulta muy sencillo buscar la clandestinidad y disponerlos en lotes baldíos, cauces de ríos, arroyos, cañadas. Para establecer sanciones al respecto, el municipio no cuenta ni con las atribuciones ni el personal para cumplir con esta función y vigilar el cumplimiento de la norma respectiva.

En cuanto a lo centros de acopio, en los recorridos de campo de los evaluadores del Premio, se observó que los primeros operan sin aplicar las normas de salubridad e higiene respectivas, esto a pesar de que sus concesionarios obtienen grandes ganancias de las cuales el municipio no tiene ninguna participación, a pesar haber fomentado una nueva cultura en la separación de los residuos sólidos.

La implementación de una estrategia de separación de basura para contribuir a la protección del medio no es sencillo, ya que requiere de voluntad de los diversos actores involucrados, con diferentes percepciones, valores e intereses, atribuciones y recursos. El conjuntar esas voluntades en acuerdos de acción concretos no es tarea simple, pero es el gobierno municipal uno de los responsables de aplicar un modelo de desarrollo sustentable, que además de las ventajas ambientales, proporcione las bases para contar con una mejor calidad de vida a través de la generación de empleos, disminución de problemas de salud y mejora a la imagen urbana.

Todo ello implica poner en marcha una serie de acciones que tiendan a minimizar la cantidad de residuos desde su generación, promover su separación desde los hogares, fomentar la creación de proyectos y empresas encaminadas a su reuso, reciclaje, tratamiento y/o transformación en insumos de otros procesos, y confinar únicamente aquellos que no son aprovechables, para lo cual se requiere voluntad, recursos, creatividad y continuidad.

BIBLIOGRAFÍA

CROZIERM., Friedberg E. (1977); El actor y el sistema. Alianza, México, 1990.

DIRECCIÓN General de Protección Ambiental y Desarrollo Sustentable (2006); Programa Basura que no es Basura, Gobierno Municipal de León.

ETKIN, Jorge (2003); Gestión de la complejidad en las organizaciones, Ediciones Garnica, S.A., Buenos Aires, 2005.

FONT,J. (2000); Ciudadanos y decisiones públicas, Ariel, Barcelona.

FRIEDBERG, Erhard (1993); “Las cuatro dimensiones de la acción organizada”; en: Gestión y Política Pública, Vol. II, Núm. 2, México, julio-diciembre de 1993, pp. 283-313.

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