“LOS INCENTIVOS A LAS EXPORTACIONES EN COLOMBIA FRENTE A LOS COMPROMISOS ASUMIDOS
ANTE LA OMC”
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS DEPARTAMENTO DE DERECHO ECONÓMICO
ADRIANA M. ESPINOSA PIÑEROS ANA MARÍA VILLEGAS CALDERON
BOGOTÁ D.C., DICIEMBRE DE 2000.
Agradecemos especialmente al Director de este Trabajo, Dr. Santiago Rojas, el interés puesto en su orientación, fue fundamental para el resultado de la investigación.
INDICE
INTRODUCCIÓN ... 1
CAPITULO I.
CONCEPTO DE INCENTIVO A LAS EXPORTACIONES... 11
CAPITULO II.
INCENTIVOS A LAS EXPORTACIONES EN COLOMBIA...33
CAPITULO III.
LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO Y ACUERDO
SOBRE SUBVENCIONES Y MEDIDAS COMPENSATORIAS...71
CAPITULO IV.
INCENTIVOS A LAS EXPORTACIONES EN COLOMBIA FRENTE A LOS COMPROMISOS ASUMIDOS ANTE LA OMC ... 98
CAPITULO V.
PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD...111
CAPITULO VI.
CONCLUSIONES...133
BIBILIOGRAFÍA...139
INTRODUCCIÓN
Para Colombia y, en general para todas las naciones del mundo ha sido un proceso bastante complejo adaptarse a las nuevas tendencias del comercio, que pretenden empezar a desdibujar las barreras fronterizas que antes hacían impensable que productos y servicios transitaran de una nación a otra sin mayores restricciones. Un fenómeno globalizador, que implica un intercambio entre diferentes regiones que aun conservando su cultura, creencias e instituciones deciden modificar la forma de entender el comercio, empezó a colonizar las políticas económicas de las naciones desarrolladas del mundo. Estos iniciaron un proceso difícil por cierto, consistente en el cambio de mentalidad de quienes planeaban seguir conviviendo con sus países vecinos utilizando como cadena de enlace sólo el concepto de soberanía.
Las fronteras desaparecieron para reunir a todo el mundo con el objetivo de aprovechar ventajas comunes, intercambiar conocimientos, competir entre iguales e iniciar un proceso consistente en el respeto a terceros países. Tales anhelos en letra tienen una sonoridad innegable; sin embargo, la realidad se encargó de mostrarnos otra cosa. Una vez situados en el mercado fue donde los competidores asimilaron que existían más diferencias que similitudes y tal hecho obligó a los Gobiernos de las naciones denominadas subdesarrolladas a adoptar ciertas medidas para disfrazar a los débiles con trajes de fuertes, mientras la experiencia se encargaba de instruírlos para seguir el proceso sin apoyo alguno.
Para Colombia, dentro de este contexto, el proceso de transformación de su economía no fue fácil. Pasar de un sistema de sustitución de importaciones, el cual pretendía proteger la producción nacional, a uno que sugería abrir las puertas al extranjero para recibir influencia externa y lograr hacer conocer lo propio asumiendo el costo que dicho cambio representaba, generó fuertes quebrantamientos. El proceso de apertura no logró desarrollarse de manera gradual por condiciones de tipo estructural y social, lo que generó un gran número de traumatismos y en algunos casos rechazo a ultranza de modelos aperturistas, lo que ha sido un obstáculo en el proceso de la creación de la cultura de comercio exterior y exportadora.
Sin embargo con apoyo popular o sin él, nuestra nación no podía permanecer inmune a lo que sucedía en el exterior en relación con el comercio. Tal sistema de mercado abierto reportaba tantos beneficios que era más razonable el camino como país en vía de desarrollo con anhelos de progresar, en lugar de aislarse para morir en el olvido a consecuencia del mal de la autosuficiencia. Se decidió que era el momento de alzar las amarras para aventurarse en un viaje que en la actualidad ha reportado más beneficios que desilusiones. Tal fenómeno respondía a una realidad consistente en que el que es bueno para producir determinado bien o servicio puede venderlo a otro que incurriría en altos costos de producción y que prefiere comprar antes que producir de manera deficiente, o el evento de que determinado país produce en lo que puede llegar a ser más competitivo y si cada uno hace lo mismo, el mundo del comercio se vería abastecido de bienes y servicios de la mejor calidad.
Los países en vía de desarrollo antes de verse perjudicados por la integración económica, la han utilizado como instrumento de desarrollo, el cual consiste en actuar como aprendices de las experiencias de las naciones desarrolladas para de esa forma actuar acorde con sus recomendaciones al ser éllas conocedoras del
tema del comercio exterior y poseedoras de recursos y tecnología que nosotros con dificultad podríamos adquirir en la actualidad.
Uno de los aportes más importantes que nos ha dejado la interrelación con otras naciones, es la importancia que tienen las exportaciones como motor de desarrollo de la economía de un país. Se logró comprobar que la economía crece de manera más ágil cuando se dedican primordialmente a la actividad exportadora, adicionalmente generan un mayor desarrollo, mejoran la calidad de vida y proporcionan un ambiente sano. Sin embargo las exportaciones por sí solas no reportan todos los beneficios anteriormente mencionados, ellas necesitan de una política coordinada de promoción y fomento de la productividad para lograr que los bienes y servicios que incursionan en el mercado, logren permanecer en él.
La política de promoción de las exportaciones debe ser diseñada en coordinación con todos los sectores que intervienen en el proceso productivo y debe adecuarse a realidades de tipo económico, político y social del país donde pretende ser implementada. Dicha política se materializa a través de unas herramientas denominadas incentivos a las exportaciones, por medio de los cuales, los gobiernos le brindan cierta colaboración al sector exportador para que cerrando las brechas existentes entre las naciones desarrolladas y las en vía de desarrollo, nuestros productos logren reducir ciertos costos de producción y logren ser competitivos en el exterior.
Tales incentivos, brindan gran colaboración, sin embargo, una economía que pretende internacionalizarse no puede cimentarse sobre la base de tales apoyos, ya que estos lo que hacen es disfrazar una realidad, y en algunos casos con su práctica se pueden crear distorsiones en el mercado las cuales son drásticamente rechazadas por la Organización Mundial del Comercio. Esta Organización ordenó su desmonte inmediato para los países desarrollados; y para los que están en vía de desarrollo, su desmonte será total a partir del año 2003, que corresponde a los ocho años de plazo dispuestos por el acuerdo a partir de su entrada en vigor.
Colombia, como miembro de la comunidad internacional, asumió el compromiso de desmontar los subsidios, que a los ojos de la OMC significaban un hecho creador de desequilibrios en el mercado internacional. En aras al cumplimiento de dichos compromisos, nuestro país ha ido elaborando todo un programa de acomodación y amoldamiento a las nuevas circunstancias. Como muestra de lo anterior, Colombia ya notificó como subsidios, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo XVI del GATT de 1994 y al artículo 25 del Acuerdo Sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, el Certificado de Reembolso Tributario, el Plan Vallejo de bienes de capital, el beneficio tributario con respecto al impuesto a la renta, que conceden las Zonas Francas y el Mecanismo de Compensación al Transporte (MCT).
Los incentivos en algunas ocasiones sí brindan un respiro al exportador que por las condiciones sociales, económicas y culturales de nuestra nación ve encarecido su bien en relación con el producido por el país vecino, pero en la actualidad para ocupar un lugar en el mercado no se debe ser el mas subvencionado, sino quien cuenta con una política organizada y bien diseñada de productividad y competitividad, es ella la que en la actualidad se encarga de hacer que un país logre ser alguien en el mercado mundial.
Es difícil pretender con un bien o servicio de mediana calidad lograr competir en el exterior con naciones industrializadas que logran producir y vender a menores costos, pero si logramos que nuestros nacionales cambien la forma de ver el comercio y les enseñamos lo ventajoso que puede ser producir bienes y servicios de excelente calidad, lograrán ser competitivos y al ser competitivos estarán motivados para seguir produciendo con la mejor calidad y de esa manera una vez en el círculo vicioso de la competitividad y la productividad podremos ocupar un lugar en el mercado internacional y dejaremos de ser uno de esos países en vía de desarrollo.
La importancia que tiene la creación y la aplicación de una política clara y definida de productividad y competitividad, radica en la eliminación de todas aquellas fallas estructurales que posee el sistema productivo colombiano generando un mejoramiento desde la raíz del problema. Esta política, combinada con un programa serio de reingeniería y tecnología de la información, puede llegar a ser la fórmula perfecta que necesita nuestro país para generar desarrollo económico y social.
Hecha la anterior introducción, el presente documento pretende estudiar en detalle los siguientes aspectos, así: en el Capítulo II se ilustran las diferentes tendencias, que a lo largo de la historia, han surgido alrededor del tema del comercio exterior.
Expone cómo ha sido la reacción de las naciones del mundo ante el fenómeno globalizador, que sugiere promover e incentivar las exportaciones para poder participar en el mercado internacional y ser competitivo en su entorno. Tiene como finalidad diferenciar un mecanismo de promoción de exportaciones, de los denominados incentivos y de los subsidios. El primero de ellos creado para impulsar las mismas, mediante la utilización de ayudas didácticas, asesorías empresariales, compilación de información y que de esa manera pueda crearse la cultura exportadora. Los incentivos, por su parte, son herramientas para el desarrollo de la política comercial de un país, los cuales buscan corregir ciertas fallas del mercado para que el menos desarrollado pueda competir con los más desarrollados, como iguales, y sea posible comercializar ciertos productos no tradicionales, que en condiciones normales no saldrían de su país de origen exitosamente; son medidas reactivas para eliminar el sesgo antiexportador. En la actualidad los que generan distorsiones en el mercado son considerados subsidios y son atacadas por la comunidad internacional. Finaliza el capítulo llamando la atención acerca de la última tendencia que ha sido acogida con gran éxito por las naciones desarrolladas, consistente en la implementación de una política de productividad y competitividad, única herramienta definitiva para lograr ocupar una posición destacada en el mercado internacional, sin entran en pugna con las disposiciones que los estados del mundo han convenido de manera multilateral.
El Capítulo III analiza los mismos puntos del capítulo anterior, pero centrándose en Colombia como miembro de la comunidad internacional. Realiza un estudio acerca de la política comercial que actualmente el Estado esta desarrollando y centra la atención en algunos de los incentivos más importantes que se utilizan para brindarle apoyo al sector exportador. Son estudiados y explicados incentivos tales como el Plan Vallejo, el Certificado de Reembolso Tributario (CERT), las Zonas Francas, los apoyos financieros proporcionados por Bancoldex, el Mecanismo de Compensación al Transporte, entre otros.
Una vez expuesta la política colombiana interna en materia de comercio exterior, promoción e incentivos a las exportaciones, es necesario realizar el análisis de cómo pueden ser desarrollados los planes diseñados por nuestro país, en coordinación con ciertas disposiciones promulgadas por algunas organizaciones internacionales, como la Organización Mundial de Comercio (OMC), de la cual Colombia hace parte. Es por eso que en el Capitulo IV se elabora un examen acerca de las negociaciones realizadas por los países del mundo interesados en establecer reglas de juego claras par poder incursionar en el mercado internacional sin verse perjudicados por prácticas anticompetitivas. Se hace mención al denominado General Agreement On Trade and Tariffs ( GATT ) y algunos de sus principios más importantes, y cómo en el seno de una de sus Rondas, la Ronda Uruguay, se le dio origen a la Organización Mundial del Comercio como sucesora del GATT y como órgano administrador del Acuerdo.
Por primera vez surge una Institución revestida de ciertas facultades para hacer cumplir la normatividad del acuerdo a los países que lo suscribieron. El capítulo concluye explicando las normas contenidas en el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias que se aplica a los productos no agrícolas, las cuales fueron aprobadas en Colombia, al igual que el Acuerdo que establece la OMC, por medio de la ley 170 de 1994 que le da a tales disposiciones el rango de ley de la República, y se hace énfasis en el tratamiento que fue establecido para el desmonte de subsidios para países considerados en desarrollo.
Planteado el panorama interno y el externo, el Capítulo V confronta la política comercial colombiana, en materia de incentivos a las exportaciones, con la normatividad de la OMC, para exponer claramente cuáles de los apoyos otorgados por Colombia al sector exportador, deben desaparecer por ser considerados subsidios y distorcionadores del mercado.
Definida la realidad de la política comercial y el estado de los incentivos colombianos que deben desaparecer para propiciar una competencia transparente, surge la pregunta de cómo seguir ayudando al sector exportador, sin ir en contra de las disposiciones contempladas por la OMC. Es cuando se manifiesta la necesidad de implementar una política de productividad y competitividad, materia desarrollada por el Capítulo VI, única solución para poder exportar a mercados extranjeros y ser competitivos, sin acudir a ciertas ayudas gubernamentales que brindan apoyo a los empresarios colombianos, pero no solucionan el problema, únicamente lo disfrazan momentáneamente. Está errado aquel que piensa que la economía colombiana está sustentada en los incentivos a las exportaciones, pues éstos sólo brindan un respiro. La estrategia para que la economía de Colombia se destaque internacionalmente, debe radicar en la creación de una política coherente de productividad y competitividad, herramienta con la cual las naciones más desarrolladas del mundo han logrado mantenerse en la cima.
Finalmente en el Capítulo VII, son expuestas las conclusiones acerca del impacto que generará el desmonte de algunos incentivos a las exportaciones, atendiendo a los compromisos asumidos ante la OMC, y el papel que jugará una política coherente de productividad y competitividad en el entorno económico nacional.
CAPITULO I
CONCEPTO DE INCENTIVO A LAS EXPORTACIONES
El comercio mundial actualmente se desarrolla sin tener en cuenta fronteras capaces de obstaculizar el intercambio comercial. El concepto de soberanía territorial se concibe de forma diferente, haciendo que los países ya no se consideren independientes y poderosos como islas en un grande universo, sino como parte fundamental de un todo que intenta establecer, como único límite, aquel espacio inalcanzable por la raza humana.
A lo largo de la historia ha quedado demostrado que las exportaciones deben constituír el motor de desarrollo de los países, y para que este sector cumpla su función a cabalidad deben ser creadas unas políticas que establezcan las reglas de juego para seguir, las cuales deben desarrollarse en plena coordinación las unas con las otras. En primer lugar una política comercial que de alguna manera sea capaz de adaptarse a las tendencias mundiales. En segundo término la utilización de incentivos apropiados para llevar a la práctica esa política comercial diseñada por cada país y finalmente lo anterior debe desarrollarse dentro de una política macro de productividad y competitividad, puesto que el presupuesto básico para el desarrollo ésta en la consecución de un eficiente aparato productivo.
TENDENCIAS DEL COMERCIO INTERNACIONAL
El fenómeno de internacionalización de la economía, implica un intercambio entre diferentes regiones, que conservan sus instituciones, costumbres y prácticas propias y se convierte de manera inevitable en una oportunidad para los países en desarrollo pero también en un enorme desafío.
Las naciones poseen recursos económicos de diferentes calidades y cantidades, y distintas maneras de combinarlos. Gran variedad de factores, entre éllos los climáticos, laborales, económicos, dan como resultado que sean producidos unos bienes de forma mas eficiente que otros. Es por esto, que como bien lo expuso en su época el economista inglés David Ricardo: así un país se encuentre en muy mal estado económico y sean insuficientes los recursos naturales con los que cuenta, siempre logrará ser competitivo internacionalmente. Los países deben especializarse en la producción de bienes cuyo costo oportuno sea mas bajo, para luego comercializarlo con otros países a cambio de un bien con un costo oportuno alto. Es decir lo que proponía era abrir las fronteras del mercado para comprar en el exterior a un precio razonable lo que era imposible producir internamente. Esta interrelación origina una economía en la cual se logran alcanzar niveles satisfactorios de productividad y competitividad, sin necesidad de que las naciones desperdicien su tiempo, dinero y esfuerzo tratando de ser entes autosuficientes.
Actualmente se destaca una nueva tendencia hacia la implementación del concepto de la ventaja competitiva expuesta por Michael Porter, quien afirma que los países ya no deben únicamente dedicar su actividad productiva a la generación de aquellos bienes en los que se es productivo por naturaleza, sino que por el contrario los esfuerzos deben encaminarse hacia la experimentación en aquellos sectores con poca o ninguna tradición productiva y mucho menos exportadora, los cuales podrían obtener un lugar en el mercado internacional atendiendo a las posibilidades competitivas del producto llamado no tradicional.
El nuevo panorama universal intenta marchar como una gran sociedad en la cual cada ser humano realiza la función que mejor sabe desempeñar o en la que podría llegar a tener cierto grado de competitividad, para en conjunto, cumplir con el objeto social programado. En este escenario cada hombre es una nación y la sociedad es el mundo entero. “Así como los individuos en una sociedad son económicamente necesarios los unos a los otros y forman una economía completa, las naciones del mundo son necesarias las unas a las otras y constituyen una economía mundial” 1
En contraposición al modelo de promoción expuesto, que pretende que los productos y servicios de un país salgan a competir para que en el mercado internacional se perfeccionen, existe una nueva propuesta planteada que aunque no estemos de acuerdo con ella, se desarrolla y ofrece una visión diferente del comercio y del apoyo estatal a las exportaciones
Su expositor es el Profesor Paul R. Krugman; establece en sus libros que el comercio internacional es una guía importante para las economías de escala, más que para las llamadas ventajas comparativas expuestas por el maestro David Ricardo. Adicionalmente, para exponer su pensamiento, parte de la premisa de que todos los mercados del mundo son imperfectos y de esa manera propone una política de comercio; dicha estrategia plantea cómo la intervención gubernamental dirigida por un país con poderío económico puede hacer que los elevados recursos que fueron utilizados en la producción de determinado bien con altos costos fijos de producción, sean recuperados a expensas de otro país más débil.
De esa única manera una compañía sería competitiva y productiva dentro del mercado mundial. Con esta estrategia se demuestra como por medio de la utilización de incentivos un país puede hacer que sus empresas sean más poderosas que otras.
1 Paul M. Sweezy, Teoría del desarrollo capitalista, versión española, segunda edición, FCE, Méjico 1958,
El análisis de esta teoría es adecuado, ya que siendo Colombia un país competidor en proceso de aprendizaje, puede verse afectado por la política de una nación poderosa y de esa manera existiría la posibilidad de salir del mercado sin haber iniciado la lucha para incursionar en él. Sin embargo, consideramos que la solución no es salir del mercado internacional y encerrarnos en búsqueda de protección. Lo apropiado es que sean establecidas reglas claras de juego para competir en condiciones de igualdad en el mercado mundial.
Para cumplir con el objetivo señalado, cual es el de dar a conocer lo propio a quien de igual forma posee algo que lo distingue y lo hace ser único dentro de ese gran conglomerado territorial circunscrito en un marco de reciprocidad, el comercio exterior proporciona el espacio adecuado para ello y como instrumento fundamental de éste, se encuentran las exportaciones.
Estas últimas fomentan el intercambio comercial y deben entenderse como la herramienta principal con la que cuentan los países para darse a conocer como región, y dentro de ella aparecen elementos tales como la cultura, las ideas, los servicios, su propia gente y en especial sus productos.
Las exportaciones son hoy por hoy, el motor de la economía mundial generando un mayor nivel de desarrollo, mejorando la calidad de vida de sus habitantes y proporcionando así un ambiente sano donde el bienestar se convierte en el principal objetivo. El resultado de varios análisis a través de la historia, demuestra que las economías de los países crecen más cuando estas se dedican a la actividad exportadora.
Dentro de los beneficios que acompañan el comercio con otras naciones encontramos:
• Permite el mayor aprovechamiento de las economías de escala, entendiendo por éstas, aquellas que son capaces de disminuir sus costos de producción a medida que aumentan el tamaño de su planta.
• Genera un alto grado de especialización teniendo en cuenta las ventajas comparativas.
• Permite que las empresas ahorren tiempo y recursos en actividades improductivas, para enfocar su trabajo hacia mejores prácticas.
• Las empresas logran elevar su nivel de productividad.
• Se presenta una considerable reducción de costos.
• Se mejora el nivel de la mano de obra que se ve obligada a competir.
• La exigencia para el exportador se incrementa, dependiendo del nivel de experiencia del competidor del mercado externo.
• Es posible la adopción de nueva tecnología productiva.
Los beneficios del comercio exterior, se ven reflejados en el aumento del volumen de la producción, la cual se multiplicó entre 1950 y 1994 por 5.5. Más contundente aún, es la multiplicación por 14 del comercio mundial de mercancías. Entre 1820 y 1992 el PIB mundial aumentó 40 veces, y el comercio se multiplicó aproximadamente por 540. Actualmente de la producción mundial se exporta el 25% de la misma, y en los países en desarrollo el 38% del PIB representa el comercio. Para la próxima década se espera un crecimiento del comercio mundial calculado entre 244.000 y 668.000 millones de dólares.2
2
Para que dichas expectativas de beneficios relacionadas con las exportaciones sean una realidad, es necesario que en el panorama nacional, no se presenten crisis fiscales, monetarias ni cambiarias capaces de desequilibrar la economía interna de un país. Se necesita que la inflación esté controlada en unos índices bajos y que el tipo de cambio real se encuentre neutralizado. Sin esas condiciones en el mercado, es muy probable que la lucha por alcanzar el desarrollo exportador, tecnológico y la posición privilegiada en el comercio mundial sea un imposible, una lucha en donde la batalla está pedida antes de comenzar.
INCENTIVOS Y PROMOCIÓN DE LAS EXPORTACIONES EN EL MARCO DE LA POLITICA COMERCIAL
Las exportaciones por sí mismas no traen consigo todos los beneficios anteriormente mencionados. Para ello necesitan de una política comercial, que establezca una estrategia clara con un fin específico de desarrollo y fomento que les fije el camino, para que una vez sea alcanzada la introducción en un mercado foráneo les sea posible mantenerse en él.
La política comercial se materializa, entre otros aspectos, mediante la utilización de mecanismos de promoción a las exportaciones y la utilización de incentivos. Es importante anotar que por ninguna circunstancia se pueden confundir el concepto de promoción con el de incentivo. El primero, alude a la actividad organizada, adelantada en la mayoría de los casos por una agencia, encaminada a la capacitación del sector exportador con el objetivo de que logre ser competitivo en el mercado internacional. Por su parte los incentivos, representan los medios o herramientas para llevar a feliz término ese fin buscado por la política comercial.
Dichos incentivos son de gran utilidad para los empresarios que planean internacionalizar sus bienes y servicios, pero en algunos casos son rechazados y calificados de subsidios por crear condiciones irreales en el mercado, y propiciar una competencia en condiciones desiguales.
HISTORIA DE LA POLITICA COMERCIAL
Como ya se ha anotado, una política interna de un país no se puede concebir sino en relación con el conjunto de políticas internacionales que rigen y determinan el funcionamiento y desarrollo de los diferentes estados; y dichas políticas surgen en relación con situaciones de hecho que deben ser afrontadas en un determinado momento. La historia es la encargada de mostrarnos cómo una determinada nación toma medidas internas para enfrentar una situación fáctica que de alguna manera la afecta y la medida adoptada no sólo debe conjurar la crisis de un Estado, sino debe diseñarse teniendo en cuenta todo el continente.
Eso fue precisamente lo que hicieron las naciones del mundo, actualmente llamadas desarrolladas, luego del ambiente de postguerra al cual se enfrentaron en el período comprendido entre 1913 y 1950. El escenario en dicho momento se caracterizó por frecuentes enfrentamientos bélicos en los cuales participaron un gran número de naciones.
Dicho ambiente dejó en la superficie un sentimiento de desconfianza que se generalizó y por tal motivo los países fijaron unas políticas comerciales restrictivas del comercio exterior. Lo que realmente importaba, en ese momento, era proteger lo producido dentro de la nación, y las relaciones con otras naciones ponían en peligro la estabilidad interna de cada Estado. Sólo era posible confiar en sí mismos.
El conflicto bélico, como era de esperarse, fue acompañado por otro problema aun más grave: el social; y todo esto sumado, generó un estancamiento que repercutió en la economía. La estrategia que se adoptó como reacción a dicho ambiente de temor, desolación y desastre fue la sustitución de importaciones.
Cada país vio la necesidad de recuperar lo perdido en una guerra, no sólo en cuanto se refiere a la estabilidad psicológica, sino también un equilibrio económico
que permitiera al menos la simple subsistencia. Por tal razón se intentó fortalecer las economías internas para conseguir un autoabastecimiento.
Una vez se alcanzó un nivel adecuado o por lo menos se recuperó la seguridad perdida, en 1950 los países desarrollados iniciaron un proceso de liberalización del comercio. Se tomaron en un comienzo políticas reactivas que son aquellas que se dirigen a eliminar el sesgo anti exportador, y adicionalmente fueron implementadas medidas activas de promoción de exportaciones las cuales actúan en función de la transferencia tecnológica.
De esa manera empezaron importando tecnología y adoptándola en cada nación, para luego con ese entrenamiento desarrollar la capacidad de crear una tecnología propia.
Los países de Europa que se habían visto abatidos por las consecuencias del período de guerra, con esa adecuada combinación de políticas, llegaron a alcanzar el nivel de desarrollo poseído hasta el momento, sólo por Estados Unidos.
El caso de América Latina fue bien diferente, ya que tardíamente se generó una respuesta a la realidad del comercio. Fue entonces desde 1970 que decidieron hacer uso de las facilidades que ofrecía el ambiente internacional. Las políticas utilizadas fueron únicamente de carácter reactivo, reflejo de las restricciones internas a las importaciones. Algunas de éllas fueron las Zonas Francas, devolución de impuestos a insumos importados y los permisos de internación temporaria de importaciones.
Tales políticas intentaban facilitar el mercado de exportaciones, y no se acercaron siquiera al tema del desarrollo tecnológico, elemento esencial en la economía actual.
En el siguiente cuadro se esquematiza el nivel de exportaciones en relación con el PIB de algunos países, teniendo en cuenta la época y la respectiva política de promoción implementada.
EXPORTACIONES DE MERCANCÍA COMO PORCENTAJE DEL PIB
Exportaciones y PIB en precios de 1990 PAIS
Región
1820 1870 1913 Viejo ambiente
1929 1950 1973 Nuevo ambiente
1992
Francia 1.3 4.9 8.2 8.6 7.7 15.4 22.9
Alemania n.a. 9.5 15.6 12.8 6.2 23.8 32.6
Países Bajos n.a. 17.5 17.8 17.2 12.5 41.7 55.3
Reino Unido 3.1 12.0 17.7 13.3 11.4 14.0 21.4
Total
Europa Occidental n.a. 10.0 16.3 13.3 9.4 20.9 29.7
España 1.1 3.8 8.1 5.0 1.6 5.0 13.4
URSS/Rusia n.a. n.a. 2.9 1.6 1.3 3.8 5.1
Australia n.a. 7.4 12.8 11.2 9.1 11.2 16.9
Canadá n.a. 12.0 12.2 15.8 13.0 19.9 27.2
EE.UU. 2.0 2.5 3.7 3.6 3.0 5.0 8.2
Argentina n.a. 9.4 6.8 6.1 2.4 2.1 4.3
Brasil n.a. 11.8 9.5 7.1 4.0 2.6 4.7
México n.a. 3.7 10.8 14.8 3.5 2.2 6.4
Total
América Latina n.a. 9.0 9.5 9.7 6.2 4.6 6.2
China n.a. 0.7 1.4 1.7 1.9 1.1 2.3
India n.a. 2.5 4.7 3.7 2.6 2.0 1.7
Indonesia n.a. 0.9 2.2 3.6 3.3 5.0 7.4
Japón n.a. 0.2 2.4 3.5 2.3 7.9 12.4
Corea 0.0 0.0 1.0 4.5 1.0 8.2 17.8
Taiwan n.a n.a 2.5 5.2 2.5 10.2 34.4
Tailandia n.a 2.1 6.7 6.6 7.0 4.5 11.4
Total Asia n.a 1.3 2.6 2.8 2.3 4.4 7.2
Mundo 1.0 5.0 8.7 9.0 7.0 11.2 13.5
Cuando se hace referencia a total América Latina incluye los siguientes países:
Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y Venezuela.3
LA PROMOCIÓN A LAS EXPORTACIONES
Por promover se entiende según El Real Diccionario de La Academia de la Lengua, la iniciación o el adelanto de una cosa procurando su logro; es tomar la iniciativa para la realización exitosa de un objetivo.4 La promoción de exportaciones constituye un conjunto de acciones coherentes y organizadas, encaminadas a producir efectos positivos para el sector exportador. El Estado como ente abstracto tiene a su cargo el planteamiento, desarrollo y manejo de la política de comercio exterior de un país y esta debe ser concebida teniendo en cuenta el movimiento de la economía mundial. “El ambiente internacional es un factor de suma importancia en la determinación de las políticas de comercio exterior que puedan adoptar los países” 5
3 Cuadro tomado de la Revista cuatrimestral del INTAL, Integración y Comercio, Banco Interamercano de Desarrollo, Florencio Ballestero, Buenos Aires Argentina, 1998, página 67.
4 Real Diccionario de la Academia de la Lengua, Editorial Esposo Calpe, España 1994. Pág 1676.
5 Florencio Ballesteros, Integración y Comercio, Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Para La Integración de América Latina Y El Caribe, Revista cuatrimestral del INTAL, Buenos Aires Argentina, enero-
La promoción de exportaciones debe encuadrarse dentro de una política clara y dentro de élla se establecen los lineamientos en materia tributaria, financiera y aduanera. La labor de dictar dicha política debe en principio recaer en un órgano que pertenezca al Gobierno central, quien la ejecutará convencido plenamente de la importancia de su labor con el objeto de facilitar el desarrollo de la actividad exportadora.
Adicionalmente, debe establecerse el funcionamiento de una agencia diferente del órgano ejecutivo, cuyas funciones principales se pueden resumir de la siguiente manera: la contribución al crecimiento económico a través del impulso a las exportaciones; la consolidación de una planta exportadora permanente, la generación de una cultura exportadora, la articulación de las entidades del Estado que conforman la estructura comercial, la integración de los diferentes proveedores de un país a la cadena productiva de exportación y el apoyo a la pequeña y mediana empresa para que puedan exportar.
Es preciso tener en cuenta que estamos haciendo referencia a dos organismos distintos, cuyas funciones diferentes deben desarrollarse en coordinación. El primer órgano central es el encargado de dictar y ejecutar las políticas generales de Comercio Exterior, teniendo en cuenta los lineamientos estatales y adicionalmente se cuenta como un de sus funciones la reglamentación y aplicación de los incentivos a las exportaciones, entendiendo por estos las herramientas necesarias para la materialización de la política comercial de un país. Finalmente debe operar con independencia una agencia cuya finalidad específica será la de promoción de las exportaciones, lo que en nada se relaciona con la administración de los diferentes incentivos.
Estas entidades que deberían tener un carácter mixto público-privado para abrir la posibilidad de llevar a cabo un proceso de consulta y lograr una coordinación entre sí, elemento fundamental para el éxito de las políticas de promoción. Dentro de esta naturaleza mixta, el Estado aporta un personal capacitado capaz de
comprender las inquietudes del sector privado y, a la vez, debe tener la habilidad para leer las determinadas fallas que puede afrontar un sector, encontrando el núcleo del problema para que las nuevas políticas puedan transformarse de simples expectativas en hechos.
Si sólo participaran funcionarios del sector público se generaría el inconveniente de la alta rotación de los mismos, lo cual constituye un alto costo para la agencia que se vería obligada a dejar ir a un individuo al cual se le ha invertido tiempo, dinero y dedicación en su preparación, para tener que realizar el mismo proceso con el funcionario entrante que probablemente tendrá expectativas diferentes y no habría continuidad en la política por seguir. La consecuencia negativa que se derivaría de dicho problema que ha sido identificado, podría minimizarse si en la agencia se cuenta con un personal privado calificado que hará respetar las políticas de la agencia para que ésta siga una misma línea y no se caiga en el desastroso error de empezar con una política nueva sin terminar la anterior, que sería igual a desconocer la labor de las personas salientes, equivaldría a perder el trabajo realizado. Adicionalmente a este problema, si dicha agencia estuviera integrada exclusivamente por personal gubernamental, se estaría en la posibilidad de tener influencias políticas que obstruyen el desarrollo normal de una institución;
tal conflicto podría desaparecer con la presencia del sector privado que actuaría con miras al bien común y no exclusivamente en búsqueda del bienestar del partido político de turno.
Si realizamos el análisis del otro lado, si dicha agencia contara únicamente con personal privado los problemas que se presentarían serían igualmente significativos; sería un terrible error trabajar por el comercio exterior sin la directa colaboración de quien tiene a su cargo la labor de fijar las políticas nacionales.
Probablemente los proyectos que serían realizados quedarían como textos escritos sin posibilidades de una pronta materialización, además es sabido que esta labor de promoción implica unos altos costos que los particulares no serían capaces de asumir de manera exclusiva sólo de manera conjunta con el Estado.
Este último puede solucionar una infinidad de conflictos que pueden surgir ya que su sóla presencia abre puertas y serían los indicados para cerrar las brechas de la información, factor que nos separa de las naciones más desarrolladas.
Es por estas razones que la agencia encargada de la promoción debería estar regida por un consejo conformado por miembros de ambos sectores, es necesaria la experiencia del Estado y las metodologías del sector privado, de esa forma se alcanzaría un equilibrio donde se perseguiría el bienestar común y no el de una determinada corriente política o ideológica.
Debe desaparecer ese sentimiento de desconfianza hacia todo lo que tiene participación estatal. Debe mirarse al Estado como un socio que está intentando complacer a todos los sectores en ese camino que emprende para el desarrollo de la nación.
La institución encargada de promover las exportaciones de un país, debe tener presente en todo momento las diferentes funciones que se le han encomendado y debe propender por el cumplimiento de las mismas. Dentro de esas funciones encontramos en primer lugar la de coordinar con el establecimiento de crédito encargado de financiar al sector exportador, unos mecanismos efectivos y prudentes para agilizar el estudio y aprobación del financiamiento a los exportadores que cumplan con los requisitos mínimos exigidos para garantizar el cumplimiento de una eventual obligación crediticia, pero de ninguna manera pueden imponerse condiciones excesivamente gravosas que en últimas restrinjan e impidan el acceso a una determinada línea de crédito. Es importante anotar que la actividad de promoción propiamente dicha, involucra un sin fin de aspectos que deben ser desarrollados por la agencia promotora. Si le agregáramos la labor de manejo y administración de todas las operaciones de financiamiento, probablemente caería en niveles de ineficiencia e improductividad que a corto plazo terminan perjudicando al sector exportador y es por ésto que la función de
promoción debe estar separada mas no desligada de la labor de financiamiento, estando cada una a cargo de instituciones diferentes.
Por otra parte, la agencia esta llamada a desempeñar un papel claro y definido en relación con el apoyo que debe brindarle a las empresas con el objeto de afrontar y solucionar la imperfección que se hace presente en un sistema de precios, impidiendo que los recursos sean eficientemente asignados. Algunos generadores importantes de dicho fenómeno son las externalidades y la competencia imperfecta; dicho desequilibrio se conoce como las fallas del mercado. Estas fallas suelen presentarse respecto a temas tales como tecnología, capacidad técnica de los recursos humanos, investigación entre otros. Son precisamente estos aspectos los que le cierran diariamente a un país las puertas en los mercados internacionales, debido a que los niveles de competitividad, productividad y calidad no son lo suficientemente altos para ser aceptados dentro del marco del comercio mundial.
Como papel fundamental de las agencias de promoción, se encuentra en tercer lugar el fortalecimiento y difusión de los valores y la identidad cultural de un país, puesto que esto aumentaría las posibilidades de introducir los productos nacionales en mercados externos ya que resulta de suma importancia la creación de un entorno informativo sobre los distintos elementos que rodean un producto para de esta forma entender su origen, funcionalidad, y fundamento.
El apoyo a las exportaciones se otorga dependiendo del modelo de promoción utilizado. Tales modelos son implementados por los diferentes países teniendo en cuenta las necesidades del mercado doméstico, la política de comercio exterior fijada por los gobiernos, y las expectativas sobre los volúmenes de intercambio comercial de su oferta exportable.
El modelo más utilizado por los países que colabora con el objetivo de internacionalizar la economía nacional, y potenciar las exportaciones es el de
carácter sectorial. Dicho modelo constituye un verdadero programa de mercadeo que incluye, desde campañas de publicidad, misiones de periodistas, puntos de venta, hasta participación en ferias en el exterior. En él se pretenden integrar las diferentes actividades de promoción con relación a un determinado sector y de ésta manera mejorar la imagen del producto en el exterior, incentivar el lanzamiento de nuevos sectores, y fortalecer la cadena productiva dentro de un sector en particular.
Los programas sectoriales presentan unas ventajas frente a otros modelos de promoción a saber:
• Proporcionan una extensa cobertura a pequeñas y medianas empresas que hacen parte del sector.
• Los planes sectoriales respaldan de forma directa a as empresas que participan en un determinado sector, pero indirectamente apoyan a todas las demás empresas que hacen parte del mismo.
• Colaboran en la creación de una imagen de empresa, y apoyan a pequeñas empresas que inicialmente no pueden invertir en la publicidad y promoción de sus marcas.
• Permiten la apertura de mercados y la creación de categorías de productos.
• Los planes sectoriales tienden a proyectar una imagen de fortaleza del sector.
• Dan cabida a un enfoque dentro del mercado, que permite que la política de promociona sea fuertemente impulsada.
• El modelo sectorial abre un camino al ahorro, ya que reemplaza la iniciativa individual con mensajes generales del sector y del producto.
Un claro ejemplo de modelo sectorial es el desarrollado por Irlanda. En dicho país, se identifican cuatro sectores importantes como lo son el de la tecnología informática, químicos y farmacéuticos, comidas y bebidas y por último el de servicios dentro del cual se destaca primordialmente el de soft ware para computadores.
EXPORTACIONES DE 1998 EN IRLANDA
SECTOR BILLONES
TECNOLOGIA INFORMATICA 21
QUIMICOS Y FARMASEUTICOS 10
COMIDA Y BEBIDAS 9.5
SOFT WARE- COMPUTADORES 7
OTOS 15.5
TOTAL 63
Irlanda decidió optar por el apoyo definitivo a un grupo de sectores en los cuales anteriormente se tenía una estructura de costos bastante elevada, pero a raíz de la disminución de éstos, se pudo lograr fortalecer estas actividades siendo capaz de consolidar una economía interna prospera y competitiva internacionalmente.
Por otro lado, existe un enfoque diferente de incentivos basado en un apoyo generalizado tanto para empresas individualmente consideradas como para grupos de empresas. Este es el denominado modelo neutro, el cual tiene como postulado básico el incentivar a todo aquel que desee exportar siempre y cuando cumpla con los requisitos exigidos por el país exportador. Un ejemplo ilustrativo del modelo en mención es el desarrollado por Chile. En este país no se parte de la base de iniciar un apoyo teniendo en cuenta los sectores más destacados, simplemente se establecen unos indicadores capaces de evaluar a los exportadores y quienes cumplan con los requisitos se hacen acreedores a la ayuda sin importar a que grupo pertenecen.
Los programas sectoriales a diferencia de los neutros, buscan orientar y canalizar todos los esfuerzos hacia sectores plenamente identificados como grupos potenciales de desarrollo, sin considerar siquiera otras posibles fuentes de riqueza. Podríamos concluir entonces que los dos modelos en mención constituyen maneras diversas de asumir la materialización de los incentivos a las exportaciones dentro de una política de promoción.
Un tercer nuevo modelo que ha venido surgiendo en las últimas décadas, se conoce con el nombre de clusters, cuyo significado hace referencia a “un grupo de cadenas productivas con retroalimentación positiva, donde las ventajas competitivas de unas se refuerzan con las de otras.” 6
Este modelo desempeña un rol fundamental en el desarrollo de la competitividad de un país debido a que ejerce cierto grado de presión para la exigencia de unas condiciones favorables en el entorno. El gobierno debe encaminar sus estrategias de apoyo los clusters.
INCENTIVOS A LAS EXPORTACIONES
Los países en el proceso de materialización de sus políticas comerciales, se ven en la necesidad de acudir a unas herramientas o mecanismos denominados incentivos, los cuales cumplen con la misión de hacer realidad lo programado en teoría. Tales instrumentos pueden ser catalogados como permitidos, si con ellos no se distorsiona el equilibrio del mercado y se denominarán subsidios si buscan establecer condiciones irreales en el mismo. Es precisamente alrededor del tema de dichos instrumentos de aplicación de la política comercial exportadora, que se ha creado la polémica en cuanto al grado de intromisión del Estado en las actividades comerciales de su país, que de alguna forma afecta las relaciones con la comunidad internacional.
Cada nación tiene la facultad de recurrir a dichos mecanismos para darle movimiento a sus políticas de comercio y fomentar las exportaciones. Los incentivos pueden definirse como las ayudas concretas con las que cuentan los exportadores para producir y vender sus productos en el exterior.
La finalidad que se persigue con la implementación de dichos incentivos es corregir ciertas fallas del mercado para lograr que los productores nacionales salgan al exterior a competir entre iguales. Sin embargo, no todos los incentivos respetan el equilibrio natural que debe existir en el entorno internacional. Muchos de ellos se transforman en subsidios que son capaces de distorsionar ciertas realidades comerciales. Dentro de las tareas más difíciles para un Estado, se encuentra la de diferenciar cuáles incentivos pueden ser utilizados y cuáles pueden ser considerados como una amenaza para las demás naciones con las que se mantienen relaciones.
En materia de subsidios se encuentran los domésticos, los cuales son utilizados para la producción en industrias que exporten o no sus productos. El efecto que se produce es el de la reducción del precio del producto por debajo del bien importado, cerrándole las puertas del mercado a la competencia extranjera. En este sentido, el subsidio constituye una medida proteccionista en cuanto a que beneficia a los consumidores por la baja en los precios, pero no deja de distorsionar las condiciones del mercado, ya que con su utilización esta siendo excluido un productor por una medida gubernamental de carácter unilateral. Por su parte el subsidio para las exportaciones es pagado exclusivamente a las industrias cuyos productos son realmente exportados; la consecuencia de este comportamiento se concreta en que el producto tiende a ser vendido en el exterior a un precio inferior al del mercado doméstico, distorsionando las condiciones de normalidad del mercado de la misma forma como lo hace el subsidio doméstico.
6 Política para la productividad y competitividad, Cartagena de Indias 1999. Ministerio de Comercio Exterior.
Debido al afán de los países en afrontar las nuevas tendencias globalizadoras han desarrollado una variada gama de incentivos, algunos considerados subsidios que de manera progresiva se han ido acomodando a las necesidades que plantea el entorno mundial. Es posible identificar cinco géneros de incentivos a saber:
1. INCENTIVOS FISCALES:
Son aquellos mecanismos en que participa de manera activa el gobierno estableciendo unas condiciones especiales para los exportadores, quienes de alguna forma crean una relación de dependencia con el Estado haciendo que su éxito dependa de las decisiones gubernamentales. Dentro de éste grupo se enunciarán en forma ilustrativa las siguientes modalidades:
- Drawback
- Reintegro o reembolso - Admisión temporaria
- Sistema simplificado de reintegro a las exportaciones menores - Plan Vallejo
2. INCENTIVOS ADUANEROS:
Son aquellas medidas encaminadas a generar la devolución, suspensión, exención, o aplazamiento de los gravámenes impuestos a las importaciones.
- Reimportación - Muestras
- Envíos de partes y piezas en garantía - Envíos en consignación
3. INCENTIVOS CREDICTICIOS:
Se desarrollan a través de las asignaciones oportunas y correctas de recursos financieras con el objeto de brindar un apoyo financiero a toda la actividad exportadora.
- Prefinanciación de exportaciones
- Financiación de bienes de capital
- Financiación para la participación en ferias internacionales - Seguro de crédito a las exportaciones
- Fondo de garantía para las exportaciones no tradicionales - Fondo de garantía para la promoción de la competitividad
- Financiamiento para la inversión en proyectos de exportaciones - Créditos en preembarque
- Consolidación de pasivos
- Creación, adquisición y capitalización de empresas - Financiamiento para operaciones de leasing
- Financiación para el desarrollo de proyectos en infraestructura de transporte
- Financiación post embarque
4. INCENTIVOS IMPOSITIVOS:
Pretenden otorgar un tratamiento especial en relación con el régimen tributario, sean impuestos o contribuciones, a quienes desarrollen una determinada actividad que este en función de las exportaciones.
- Exención de impuestos internos como el de la renta, a través de los contratos de exportaciones
- Exención de contribuciones sociales - Certificado de reembolso Tributario CERT
5. ZONAS FRANCAS:
Es un lugar dentro del territorio de una nación en el cual se ofrecen una serie de incentivos en materia cambiaria, aduanera, tributaria y de comercio exterior, con el objeto de fomentar la producción de bienes y servicios que pretendan salir a mercados en el exterior.
POLÍTICA DE PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD
En la actualidad el desarrollo de los países desarrollados depende del progreso tecnológico adoptado, aquel capaz de incrementar la productividad de la economía. Los Estados Unidos fue uno de los primeros países en darse cuenta de la importancia de la inversión en sistemas de información debido a su injerencia en la reducción de costos y el incremento en la competitividad de sus propias empresas.
La tecnología de la información comprende todas las formas de tecnología utilizadas en la creación, intercambio y almacenamiento de información en todas sus formas. Cifras expuestas en 1997 por Butler demuestran que mas de la mitad del PIB en los países desarrollados tiene relación con actividades basadas en la información y el conocimiento, y a manera de ejemplo se encuentran empresas productoras de farmacéuticos, software, telecomunicaciones entre otros. 7
Sin embargo acceder a la tecnología, en algunas oportunidades se hace imposible debido a los costos tan elevados que impiden su obtención. Pensar que con sólo la inversión privada es posible lograr un desarrollo tecnológico se sale de todo contexto. Por tal razón se plantea la necesaria y en algunos casos indispensable presencia del sector público como inversionista mayoritario. El Estado no estaría donando un capital, lo estaría invirtiendo y las utilidades se verían reflejadas en la renta de la tecnología creada.
En los países desarrollados la interrelación entre el sector privado y el publico ha permitido la implementación de un sistema de desarrollo tecnológico que a medida del tiempo ha dejado importantes frutos y un ejemplo de ello es el caso alemán.
En un principio, de 1810 a 1850, Alemania se comportó como lo hacen los países en vía de desarrollo: adoptó la tecnología que ya estaba creada y se abstuvo de impulsar una propia. Lo que se intentaba era incentivar el sector industrial
acudiendo a la tecnología del exterior comprada por el Estado, e implementando la creación de organizaciones dedicadas a la promoción de la industria y a la generación de unas nuevas. Una vez se alcanzó un nivel adecuado en materia tecnológica, las miradas de los estudiosos se dirigieron hacia la educación de sus hombres como punto neurálgico en el proceso de industrialización y modernización. Se intentó modificar el concepto de educación que se tenía por uno mas útil a la materia en cuestión. De un conjunto de conocimientos en abstracto que hacen más sabios a los seres humanos, se pasó a al aplicación de esos conocimientos a una profesión. Se crearon en Alemania universidades dedicadas a la investigación y actualmente se considera como una de las naciones mas desarrollados del continente.
Por su parte los países en desarrollo no han tomado conciencia de la importancia de invertir en tecnología debido a varias razones entre otras, la necesidad de enfrentar retos diferentes que necesitan tiempo y dedicación; es posible que una vez superados, su mirada se dirija hacia la tecnología. Lo que se ha hecho es incorporar y adaptar al ambiente de cada nación lo perfeccionado por países avanzados. Los productores privados han intentado adquirir equipo en el exterior, sin embargo, por desconocimiento del mercado, inexperiencia, falta de recursos, incapacidad para adaptar lo adquirido dichos aportes no han encontrado el mejor escenario para progresar.
En dicho evento es donde, como se mencionó con anterioridad, se justificaría la presencia del Estado respaldando a sus países considerados débiles por dedicarse a importar toda la tecnología que no tienen, para que sean capaces de producir con tecnologías estándares en las que se puedan especializar.
Es claro que el tema de la tecnología es la nueva directriz de una política de promoción. Sin embargo dicha política por mejor diseñada que este, no es capaz
7 Política Nacional para la productividad y competitividad, Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
de cumplir con su objetivo si donde pretende ser implementada no existen condiciones favorables para hacerlo.
La historia y los expertos nos cuentan que si no se presentan condiciones macro- económicas estables en el lugar donde será aplicada determinada política de promoción, ésta no encontrará tierra fértil para adaptarse y producir resultados positivos para la economía de dicha nación; no sólo es fundamental una estabilidad macroeconómica, igualmente es necesario contar con una adecuada preparación del recurso humano, ya que actualmente la educación es una gran ventaja comparativa que hace que un país sea mas competitivo que otro y finalmente es necesario contar con una adecuada infraestructura como medio para que un producto que es óptimo individualmente considerado, logre de manera ágil transitar por el país de origen y traspasar las fronteras para incursionar en nuevos mercados.
Para alcanzar el reto actual de la competitividad internacional del sector exportador, deben ser insertadas nuevas tecnologías que hacen que el bien exportado aumente su valor. Por consiguiente, ese mayor valor que se traduce en mayores ingresos, permite la importación de mas y mejor tecnología que no solo beneficia a ese sector exportador sino a la economía en general.
CAPITULO II
INCENTIVOS A LAS EXPORTACIONES EN COLOMBIA
Colombia como miembro de la comunidad internacional no ha sido ajena a todos los fenómenos de globalización e internacionalización por los que ha atravesado el mundo. A lo largo de la historia nuestro país ha encaminado siempre sus esfuerzos hacia la creación y promoción de una política clara de exportaciones la cual constituya la base del desarrollo económico.
En los últimos años han sido elaboradas diferentes políticas de comercio exterior, las cuales han pretendido incluir de manera coordinada todos aquellos aspectos necesarios para que sea posible cumplir con los objetivos trazados, desde que se decidió romper con las barreras fronterizas y comerciales para incursionar en el mercado internacional. En la actualidad el programa integral desarrollado por el gobierno busca dejar atrás las fallas que fueron la causa en el pasado de fracasos comerciales.
HISTORIA DE LA POLITICA COMERCIAL EN COLOMBIA
En Colombia, las políticas comerciales han sido fundamentalmente de carácter reactivo destinadas a eliminar el sesgo anti-exportador. Su finalidad ha sido la de tomar unas medidas urgentes para solucionar un problema actual sin realizar proyecciones hacia el futuro. Su mismo nombre lo dice: son medidas que nacen
para reaccionar y de esa forma contrarrestar los posibles efectos de un hecho que constituye una realidad. Sin embargo, dichas medidas adoptadas no han tenido un enfoque claramente dirigido al fortalecimiento del aparato productivo, ni tampoco hacia el incremento de la competitividad lo que ha dificultado la creación de una política comercial que garantice el crecimiento del sector exportador.
Cada uno de los instrumentos que se han utilizado a lo largo de la historia nacional para incentivar las exportaciones han tomado rumbos independientes por la carencia de un plan claro y definido que los integre, y les de un enfoque común necesario para la obtención de resultados positivos para el comercio de nuestra nación. Adicionalmente, factores de tipo económico, político y social han contribuido al estancamiento de la política de comercio exterior, indispensable para el desarrollo económico.
Estos factores determinan el crecimiento o decrecimiento del sector exportador de un país, y por tanto si alguno de ellos falla afecta directamente la obtención de las metas propuestas. Es así como dichas variables deben ser analizadas en conjunto, y de esta forma visualizar un panorama general e íntegro de la situación.
Colombia desde mediados del presente siglo, ha implementado varios modelos de desarrollo que han respondido al sentir latinoamericano del momento intentando hacerle frente a las diferentes barreras que obstaculizan el desarrollo económico.
Nuestro país en los últimos años ha adoptado ciertas políticas de comercio exterior, que hacen posible dividir la historia económica de Colombia en cinco etapas determinantes.
La primera etapa comprende desde 1940 hasta 1967, periodo que se caracterizó por una profunda inestabilidad. Los déficits fiscales y la poca elasticidad de la producción, ocasionaron un alto nivel de inflación interna y como consecuencia se utilizó frecuentemente la estrategia de revaluación del peso, lo que provocaba una
baja en las exportaciones generando desequilibrio con el exterior. Con ayuda del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial, se inició un proceso de devaluación que lograría después de un tiempo recuperar el equilibrio perdido. Sin embargo, tales devaluaciones traían consigo la reducción de los salarios y una alta inflación. Durante el bienio comprendido entre los años de 1945 a 1947, la expansión que se generó fue seguida por una devaluación en 1948; en el 49 la economía volvió a expandirse y en el 51 se presentó nuevamente otra devaluación. La bonanza cafetera de 1952 permitió que fuera posible establecer un mercado libre cambiario que generó un déficit externo.
Durante el gobierno del general Rojas, la Junta Militar se vio obligada a realizar la devaluación mas drástica conocida en la historia del país. El Frente Nacional recibió ayuda del exterior especialmente de Estados Unidos, país que estaba aplicando el conocido programa Alianza para el Progreso, pero tal colaboración no fue suficiente para mejorar esa situación.
En 1966 se realizó una nueva devaluación, la cual empeoró el estado de las cosas; los precios se dispararon y los trabajadores exigieron que sus salarios fueran aumentados generándose, como era de esperarse inflación. El Gobierno tomó entonces la decisión de liberar las importaciones, produciendo así un aumento en el déficit comercial, en el año de 1967 la situación de Colombia era lamentable. Debido al desequilibrio en la balanza comercial, fue adoptado el denominado modelo de sustitución de importaciones caracterizado por la intención única de proteger y fortalecer la economía interna desconociendo de alguna manera la existencia de un comercio internacional. Tuvo vigencia hasta 1967, año en el cual dicho modelo sufrió una modificación y se integró con ciertos elementos propios de un modelo de apertura tales como la eliminación de licencias previas para la exportación, reducción de los costos para la importación de materias primas y la creación de cupos crediticios para incentivar las exportaciones menores.
En el segundo período de 1967 a 1974, fueron desarrolladas diferentes políticas, y una de especial importancia fue plasmada en el decreto 444 de 1967 el cual logró que el país alcanzara un aparente equilibrio externo.
Carlos Lleras Restrepo (1966-1970) encontró un país con un sin fin de necesidades inmediatas a la espera de una solución y es por ésto que solicitó un crédito al Fondo Monetario Internacional. Dicha entidad se comprometió a prestar el dinero, siempre y cuando Colombia adoptara unas políticas sugeridas por el Fondo tales como la liberación de las importaciones, la eliminación de los controles cambiarios y la devaluación del peso. El presidente Lleras tomó medidas totalmente contrarias a las sugeridas por el FMI, y esto condujo a un enfrentamiento con esta institución la cual terminó con la expedición del decreto 444 que dio cabida a las mini-devaluaciones diarias no programadas conocidas como el crawling peg .
Las exportaciones manufactureras que habían estado ausentes en el mercado cambiario, fueron favorecidas por el auge económico mundial, la devaluación del peso y la estabilidad de los incentivos otorgados a los productores.
En la tercera etapa comprendida entre 1974 y 1976, se realizó el primer intento por abandonar el modelo de desarrollo industrial cafetero. Se planteó por primera vez la necesidad de cambiar el modelo que se había venido practicando hasta el momento. Alfonso López Michelsen (1974-1978), consideraba que lo que le daría dinamismo a la economía serían las exportaciones. La liberalización del mercado requería que los subsidios fueran eliminados ya que estaban convirtiendo a los exportadores en empresarios ineficientes. Aceleró la devaluación para que fuera posible exportar productos diferentes a los tradicionales.
El cuarto período entre 1976 y 1985, se caracterizó por una economía cerrada.
Colombia abandonó la política de la liberalización, y en 1980 el precio del café se debilitó considerablemente. En el exterior el dólar estaba siendo sometido a una
política de revaluación frente a las monedas de otras naciones industrializadas. El gobierno colombiano reaccionó liberando las exportaciones con lo cual empeoró la situación. En 1982, el gobierno prohibió la entrada al país de ciertos productos retomando así la posición de un Estado proteccionista. Hacia el año de 1985, Colombia se enfocó en la motivación de las exportaciones volviendo de cierta manera a un modelo de libre cambio. Se tomaron medidas encaminadas a disminuir la intervención del Estado lo que nos convirtió en una nación atractiva para entablar relaciones comerciales.
En 1986, en el país se logró un superávit en la cuenta corriente gracias a unos préstamos que le fueron otorgados y al aumento del precio del café. A partir de ese momento, el proceso devaluador le colaboró a los exportadores menores y el sector de la minería empezó a generar divisas para el país. Entre los años 1986 a 1989, la nación se dejó contagiar de las distintas corrientes globalizadoras del momento y tímidamente fueron tomando medidas de corte eminentemente aperturista dentro de las cuales se encontraban la reducción de ciertos aranceles, la creación de subsidios para promover las exportaciones y se implemento un proceso de apertura gradual para las importaciones.
La quinta etapa, de 1985 hasta nuestros días se ha caracterizado por una profunda modificación a la política de comercio exterior sobre todo a partir del año de 1990. La economía colombiana se vió envuelta en un proceso de modernización en aras de nivelarse con el mundo entero para lograr establecer relaciones comerciales. El Consejo de Política Económica y Social ( Conpes ) tomó la determinación de impulsar el proceso aperturista en el último año de gobierno del presidente Virgilio Barco.
Para 1990, aquella tímida intención de abrir las puertas al comercio internacional se materializó en una política aperturista. El Conpes aprobó el programa que buscaba modernizar la economía colombiana, y se estableció que tal proceso debía ser desarrollado de forma gradual para evitar la generación de traumatismos
y permitir que las figuras antiguas se adaptaran a las nuevas. Se emplearían dos años para que los controles a las importaciones fueran eliminados para luego disminuir los aranceles. El programa además de exigir la gradualidad, también hacía referencia a la importancia de un constante análisis macro-económico a la hora de tomar las decisiones y creó la prohibición del establecimiento de medidas tendientes a favorecer un sector económico en particular. El presidente Cesar Gaviria (1990-1994) en su discurso de posesión reiteró la importancia del plan modernizador y señaló que la apertura sería gradual.
Poco a poco los aranceles fueron disminuyendo. En noviembre de 1990 fue abolido el régimen de licencia previa, exceptuando algunos insumos agrícolas y las armas de fuego. Sin embargo ese proceso debió ser agilizado debido a que los entes económicos intervinientes en el mercado, paralizaron su actividad a la espera de un entorno más favorable. Decidieron entonces esperar el arancel mas bajo, lo que de alguna forma paralizó la economía y obligó al gobierno del momento a implementar la apertura de forma inmediata rompiendo con el tan mencionado principio de la apertura gradual.
Durante el siguiente periodo presidencial comprendido entre 1994 y 1998, el Dr.
Ernesto Samper Pizano estableció dentro de su política exportadora un plan exportador aprobado en diciembre del primer año de gobierno. Los objetivos fundamentales de dicho plan consistían en lograr una diversificación de la oferta de exportación y de los destinos de las exportaciones, y además, la consolidación de la oferta exportable.
Una de las estrategias principales del Plan Exportador radicaba en los denominados Acuerdos Sectoriales de Competitividad, los cuales tenían por objeto analizar y concertar entre el gobierno, sector empresarial y trabajadores, las acciones adecuadas para el desarrollo productivo y exportador.
En relación con los incentivos a las exportaciones, el Plan consideraba el Cert como un instrumento capaz de lograr compensar los desequilibrios económicos, pero a su vez cuestionaba el alto nivel de concentración de este en diferentes sectores. De igual forma, se hacia referencia a la temporalidad del Cert como incentivo a las exportaciones debido a los compromisos internacionales asumidos por Colombia.
En cuanto al Plan Vallejo, el documento en mención hacia una breve recomendación frente a la necesidad de ampliar su utilización a los servicios y a los pequeños exportadores y productores medianos.
POLITICA COMERCIAL ACTUAL
Actualmente, Cambio para construir la Paz es el Plan Nacional de Desarrollo con el cual el Presidente Andrés Pastrana Arango planea hacerle frente a los compromisos que el movimiento Alianza para el Cambio asumió con el país el día en que su representante fue elegido como mandatario de la Nación para el periodo 1998-2002.
El Plan de Desarrollo pretende que todos los colombianos participemos activamente para sentirnos dueños de nuestra nación y socios del actual gobierno.
Dicho programa propone unos temas cruciales en los cuales se debe centrar la atención del Estado. Dentro de estos puntos neurálgicos encontramos el tema de la paz, la reconstrucción del tejido social, el fortalecimiento de la infraestructura social y las exportaciones como motor de crecimiento.
Este ultimo punto mencionado, es sobre el cual queremos centrar la atención ya que es claro que el tema de las exportaciones no sólo es de interés e un grupo reducido de empresarios, sino que dentro del plan de actuación del Estado se señala como la herramienta fundamental para el crecimiento de nuestro país. El Plan Nacional de Desarrollo busca que los empresarios nacionales puedan
exportar sus bienes y servicios y logren competir exitosamente en el exterior, y a su vez sean competitivos dentro del mercado interno. Igualmente, se pretende incrementar la oferta exportable y su diversificación ya sea aumentando los niveles de los productos que actualmente se exportan, o incentivando la generación de nuevos productos exportables teniendo como eje fundamental la pequeña y mediana empresa.
Cambio para Construir la Paz expone unos lineamientos para que las diferentes instituciones que participan dentro de la actividad exportadora encargadas de proporcionar el apoyo para el desarrollo empresarial, logren articularse para generar eficientes mecanismos de coordinación de programas y se establezcan vías eficientes de comunicación entre las entidades y los destinatarios de las medidas. Es claro que el ideal del Estado colombiano consiste en alcanzar niveles adecuados de productividad y competitividad empresarial, y para tal fin se plantea la necesidad de una óptima formación del recurso humano, cooperación en el sector financiero, la ampliación de la infraestructura tecnológica con la participación del sector privado, la inversión extranjera como artífice de un modelo productivo moderno, la incorporación de las zonas costeras dentro de un ambiente internacional, y finalmente la elaboración de un marco jurídico, institucional e instrumental capaz de fortalecer los niveles de competencia.
Como ya se mencionó en el capitulo anterior, existen una serie de variables de tipo económico, político, social y cultural que ha lo largo del tiempo han obstaculizado el desarrollo exitoso de los planes de desarrollo en relación con el tema de las exportaciones. Dentro de dichas variables es posible identificar las siguientes:
• Logística e infraestructura
• Mecanismos de financiación
• Adecuación de la oferta exportable
• Rigidez del Estado (trámites)
