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El sistema financiero de las Comunidades Europeas

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Academic year: 2022

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(1)

Universidad Autónoma de Madrid

Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales

Departamento de Estructura Económica y Economia del Desarrollo

TESIS DOCTORAL

TITULO

EL SISTEMA FINANCIERO DE LAS COMUNIDADES

EUROPEAS

Presentada por:

ANTONIO FERNANDEZ ALVAREZ

Dirigida por: ALFREDO CADENAS MARlN Catedrático de Economia

Universidad Autónoma de Madrid , .-

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(2)

AGRADECIMIENTOS

En primer lugar quiero agradecer al director de esta Tesis, el Dr. Alfredo Cadenas Marin, por el seguimiento que ha hecho de ella y por los valiosos comentarios que ha aportado respecto de su estructura y contenido.

En segundo lugar, deseo expresar mis agradecimientos al miembro del Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas, Don José M4 Fernández Camacho, no sólo por algunos documentos facilitados, sin los cuales, esta Tesis, no hubiera podido ser realizada, sino también por su colaboración y comentarios en torno a la misma.

Asimismo, también deseo agradecer a los miembros del Departamento de Estructura Económica y Economía del Desarrollo de esta Facultad, su apoyo y la confianza que han depositado en mi.

Deseo manifestar mi agradecimiento al Centro de Documentación de las Comunidades Europeas de la universidad Autónoma de Madrid. Sin su ayuda y búsqueda de documentos, esta Tesis no hubiera podido llevarse a cabo.

Por Último, deseo poner de manifiesto mi agradecimiento a Manoli y Lucas, las dos personas que han hecho posible el alumbramiento y presentación final de esta Tesis.

(3)

INDICE GENERAL

(4)

INTRODUCCION

...

Capitulo 1: EL PRESUPUESTO: EVOLUCION Y CONFIGURACION, CARACTERISTICAS, BASES JURIDICAS, EL PODER POLITICO Y DE GESTION, EL PODER POLITICO EN ACCION...

1.1 Evoluci6n de los presupuestos de las Comunidades Y c o n f i g u r a c i 6 n d e l p r e s u p u e s t o general...

...

1.2 Caracteristicas del presupuesto general

...

1.3 Las bases jurídicas del presupuesto

...

1.4 El poder politico y de gestión

...

1.5 El poder presupuestario en acci6n....

...

Capitulo 11: PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS: UNIDAD, UNIVERSALIDAD, EQUILIBRIO, ESPECIFICIDAD Y UNIDAD DE CUENTA

...

11.1 Principios presupuestarios

...

11.2 Créditos disponibles al término de un ejercicio.

Capitulo 111: LOS MARCOS FINANCIEROS PLURIANUALES

...

111.1 Las perspectivas financieras (1988-1992)

...

111.2 Las perspectivas financieras (1993-1997)

...

Capitulo IV: INGRESOS

...

IV.l La financiación de las Comunidades: sus origenes, (1958-1970)

...

IV.2 Desarrollo y evolución del sistema de recursos propios

...

(5)

IV.3 La escasez de recursos y los acuerdos de Fontainebleau

...

IV.4 Reformas en el sistema de recursos propios de 1988

...

IV.5 Reformas en el sistema de recursos propios de 1992

...

IV.6 Correcciones aplicadas al sistema de ingresos

..

IV.7 La financiación del presupuesto

...

IV.8 Nota final al sistema de ingresos

...

Capítulo V: LA POLITICA AGRICOLA COMUN

...

V. 1 Marco jurídico: objetivos y principios

...

V.2 El significado de la Política Agrícola Común en el presupuesto

...

V. 3 La Política Agrícola Común

...

V.4 Las dotaciones del FEOGA-Garantía, (Política Agrícola Común)

...

V.5 Nota final sobre la PAC y el presupuesto

...

Capítulo VI: FONDOS ESTRUCTURALES

...

VI.l Marco jurídico

...

VI.2 Marco teórico de los Fondos estructurales...

VI.3 Los Fondos estructurales y sus criticas previo a las reformas de 1988

...

VI.4 Las reformas de 1988

...

VI.5 Los Fondos estructurales en las previsiones financieras de 1993-1999

...

Capítulo VII: OTRAS MEDIDAS ESTRUCTURALES: OTRAS ACCIONES ESTRUCTURALES, POLITICA COMUN DE PESCA Y POLITICA COMUN DE TRANSPORTES

...

VII.l Otras acciones estructurales

...

VII.2 Política Común de Pesca

...

VII.3 Política Común de transportes

...

(6)

Capitulo VIII: EDUCACION, FORMACION PROFESIONAL, CULTURA Y LA EUROPA SOCIAL

...

VIII.1 Educación, formación profesional y Politica Común de la juventud

...

VIII.2 Cultura y Sector audiovisual....

...

VIII.3 La Europa Social...

...

VIII.4 Información y Comunicación

...

Capitulo IX: POLITICA ENERGETICA, MEDIO AMBIENTE, CONTROL DE LA SEGURIDAD DE EURATOM Y PROTECCION SOCIAL Y AYUDAS DE URGENCIA

...

IX.1 Politica energética

...

IX.2 Politica del medio ambiente

...

IX.3 Control de la Seguridad de EURTOM: Marco jurídico, objetivos y dotaciones

...

IX.4 Protección civil y ayudas de urgencia

...

Capitulo X: POLITICA DE LOS CONSUMIDORES, POLITICA INDUSTRIAL Y REDES TRANSEUROPEAS

...

X.l Política de los consumidores

...

X. 2 Politica Industrial

...

X. 3 Redes transeuropeas

...

Capítulo XI: INVESTIGACION Y DESARROLLO...

XI.l Marco juridico

...

XI.2 La evolución de la politica de Investigación y Desarrollo en la Comunidad Europea

...

XI.3 El Tratado CEEA, el Programa Marco y . las modalidades de investigación

...

XI.4 La presentación de los créditos de Investigación y Desarrollo

...

XI.5 Créditos ejecutados

...

(7)

XI.6 Una apreciación sobre la politica'de Investigación

y Desarrollo

...

438

XI.7 El IV Programa Marco

...

440

Capitulo XII: LA POLITICA DE COOPERACION Y DESARROLLO

..

XII .1 XII .2 XII .3

XII - 4

XII - 5

XII.6 XII. 7 XII . 8

XII. 9

Marco juridico

...

El presupuesto y la cooperación al desarrollo

..

Paises de Africa, Caribe y Pacifico

...

Paises MediterrAneos

...

Paises en Vías de Desarrollo, América Latina y Asia

...

Paises de la Europa Central

...

Otras medidas de cooperación

...

Ayuda alimentaria

...

Nota final

...

Capitulo XIII: SISTEMAS DE EMPRESTITO Y PRESTAMOS Y SISTEMAS FINANCIEROS DE LA CECA

XIII.l Sistemas de Empréstitos y Préstamos

...

XIII.2 Sistemas financieros de la CECA

...

CONCLUSIONES

...

(8)

I N T R O D U C C I O N

(9)

I

INTRODUCCION

...

6

1

Preámbulo

...

6

...

I

Antecedentes 7

Objetivo fundamental de la Tesis

...

9

Objetivos secundarios

...

10

...

I

Justificación del periodo elegido 12

Plan de Trabajo

...

13

(10)

I N T R O D U C I O N

Esta Tesis Doctoral se ocupa del estudio de las finanzas comunitarias en general y muy en particular del presupuesto de las Comunidades Europeas. El tema elegido no destaca precisamente por la importancia cuantitativa de las dotaciones, aún bastante reducidas en comparación con los presupuestos nacionales, sino por la trascendencia que guarda en relación al proceso de integración. En este sentido el presupuesto de las Comunidades puede considerarse como el instrumento en torno al cual se ha ido forjando la construcción europea. Baste mencionar que los tratados Fundacionales de la Comunidad Económica de la Energía Atómica, (CEEA) y Comunidad Económica Europea, (CEE)

,

prevén inicialmente como recursos un sistema de contribuciones nacionales cuyos recursos quedan además afectados a ciertas politicas y sectores contemplados en los Tratados. En el transcurso de los años y en la medida que el proceso de integración continuó su curso ascendente, las claves de reparto se fueron sustituyendo por un sistema de ingresos propios de la Comunidad, independiente de los Estados miembros. Paralelamente, a la adquisición de ese sistema de wrecursos propiosgg y al desarrollo de los mismos se fueron extendiendo y ampliando las competencias comunitarias sobre nuevas políticas y sectores no necesariamente contemplado en los Tratados. Actualmente, el presupuesto no sólo financia toda una serie de medidas relacionadas con la aplicación de Políticas Comunes sino que también ha adquirido otras obligaciones relacionadas con el mismo proceso de integración. El Acta Unica Europea le confiere el papel de actuar como mecanismo corrector de los desequilibrios socio-económicos y el Tratado de la Unión añade una nueva responsabilidad cual es de procurar la convergencia nacional de las economías cTe los Estados miembros.

En suma los derechos y obligaciones adquiridos por la Comunidad en términos financieros pueden considerarse como un

(11)

fiel reflejo de los logros y fracasos cosechados en el transcurso del proceso de integración. El seguimiento de la evolución de esos derechos y obligaciones nos proporcionará una amplia visión sobre el contenido y funcionamiento de las Comunidades Europeas.

ANTECEDENTES

El concepto de presupuesto nacional proporciona principalmente dos indicadores de la política gubernamental:'

-

Por el lado de los gastos refleja, entre otras, la Política de defensa, los servicios sociales, los subsidios y las industrias nacionalizadas.

-

Por el lado de los ingresos refleja la tributación y la distribución de la renta.

El presupuesto general de las Comunidades apenas si posee rasgos en común con los presupuestos nacionales; su propia idiosincrasia hace cualquier intento de comparación prácticamente imposible. De ahí que tampoco la metodología utilizada para estudiar los presupuestos nacionales pueda ser aplicada al presupuesto general de las comunidades.

Los análisis referidos al presupuesto general de las Comunidades podrían agruparse en tres grandes apartados: los análisis de carácter general, los de carácter sectorial y aquellos que denominamos de carácter financiero supranacional.

Entre los primeros, los de carácter general, cabe mencionar las obras de (MAñTINEZ, 1974), (FONSECA, 1985) y (STRASSER 1978 y 1993). Todas ellas presentan el tema con un fuerte contenido jurídico-político al que tambien integran aportaciones socioeconómicas y otros aspectos sobre el contenido y funcionamiento de las finanzas comunitarias. Los anárisis de carácter sectorial, como su nombre bien indica tratan la financiación de sectores específicos en el marco presupuestario:

Política Agrícola Común (PAC), Fondos estructurales, política de Véase MUSGRAVE, R. y MUSGRAVE, P., (1975).

(12)

investigación y Desarrollo I+D. Entre los análisis sectoriales han abundado sobretodo los referidos a la financiación de la Política Agrícola Común (PAC) y sus efectos para los Estados miembros tanto en términos presupuestarios como de bienestar Social (ROLLO and WARWICK 1979) o (BUCKWELL et.al. 1982).

Ultimamente y en la medida en que otras politicas y Fondos han acrecentado su importancia en el presupuesto comunitario, es frecuente encontrar análisis sobre todos los ámbitos de financiación comunitaria.

En el tercer tipo de estudios, los que hemos denominado como de carClcter global, el objetivo prioritario suele ser el encontrar fórmulas, criterios y argumentos para poder avanzar en el proceso de integración europeo, consecuentemente todos ellos valoran la financiación deseable en relación al nuevo escenario estudiado. En esta línea cabe mencionar el Informe Macdougall (1977) en el cual se estudian las necesidades financieras de Europa Federal, prefederal, o incluso, el Informe Checchini 1988 sobre el mercado interior, o tambi6n el informe del Comit6 Delors, (1989), sobre integración monetaria y las posibles ef ectos.

Nuestro analisis descarta de partida cualquier atisbo de valoración global sobre las necesidades de financiaci6n de nuevos escenarios o nuevas formas de Unión económica, política o monetaria, esta tarea creemos que debe quedar reservada agrandes equipos de especialistas, precisamente como los que han realizado los estudios anteriormente citados. La Tesis Doctoral aborda el presupuesto desde una perspectiva global, en linea con otros estudios anteriores, MARTINEZ, (1974), FONSECA, (1985) Y STRASSER, (1993). Si bien, estos centraron su análisis en el Ambito juridico y nosotros lo hacemos desde una perspectiva eminentemente económica a partir de las dotaciones asignadas a las políticas y a los Fondos que conforman la actividad de las Comunidades Europeas.

(13)

OBJETIVO FUNDAMENTAL DE LA TESIS

El objetivo fundamental de esta Tesis es el analizar las contribuciones netas efectuadas al presupuesto general de las Comunidades por Estados miembros y por políticas durante el periodo 1991/1992, en términos de créditos ejecutados, entiendo por tales: créditos realizados y consolidados tanto en términos de ingresos como de gastos.

Para la consecución de este objetivo fundamental se llevará a cabo, en primer lugar, un estudio de la media de las aportaciones efectuadas por los Estados al presupuesto comunitario, en concepto de

recursos

propiosn, durante los ejercicios 1991/1992.; en segundo lugar y de forma paralela se procederá a estudiar las aportaciones comunitarias a los Estados en cada una de las principales políticas comunitarias o Fondos estructurales, durante los mismos ejercicios presupuestarios.

Una vez obtenidos, la media de ingresos y gastos (1991/1992), por Estados y políticas, se procederá a la evaluación final de contribuciones netas. Con ello no sólo se pretende contrastar el resultado final sino también la trascendencia y significado de cada política y cada Fondo para cada Estado.

Somos conscientes de que las contribuciones netas por Estados tanto si resultan positivas como negativas no determinan de forma exclusiva los costes o los beneficios derivados del mercado comiín-mercado interior. El presupuesto de las Comunidades es aún cuantitativamente muy pequeño como para determinar cuestiones de tal magnitud. Los beneficios o los costes derivados de un mercado común, vienen dados, sobre todo, por los llamados tlefectos dinámico^^^, (BALACA, 1974) y (ROBSON, 1984), es decir, por los incrementos de la competencia por la mejora de las economías de escala o de lo contrario por' el cese de la actividad económica. En definitiva, por el incremento o el descenso en el comercio de bienes y servicios que en determinado país puede experimentar en el transcurso de un proceso de integración.

(14)

Con todo, el análisis sobre las contribuciones netas a las arcas comunitarias, sigue manteniendo un interés creciente. Tal y como hemos comentado en páginas anteriores, entre los objetivos prioritarios de la Comunidad actual se encuentran la cohesión económica y social y la convergencia nominal de las economías de los Estados, ambos objetivos deben traducirse a la realidad mediante un sistema presupuestario que favorezca aquellos países menos prósperos, de lo contrario, no tendría sentido, las reformas de los Tratados fundacionales llevadas a cabo por el Acta Unica, (1987), y Tratado de la Unión, (1994).

Las contribuciones netas es un tema que ocupa de forma continuada un lugar importantísimo en todos los procesos de negociación presupuestaria; lo ha ocupado desde la fundación de la Comunidad con la aprobación anual de los presupuestos; ha sido la manzana de la discordia durante varios años, entre el Reino Unido y el resto de los Estados y Últimamente ha estado presente, si no de forma explícita, sí de forma implícita en la aprobación en 1988 de las previsiones financieras para el período 1988-1993 y en la aprobación en 1992 de las previsiones financieras para el período 1993-1999. En todos los procesos de negociación presupuestario pero muy particularmente en las previsiones financieras plurianuales negociadas en la Última época, se identifican claramente dos posturas: aquellos países que en virtud de unos menores niveles de riqueza desean obtener unas percepciones superiores a lo que ingresan y aquellos otros países más prósperos, siempre remisos a incrementar las dotaciones presupuestarias. Por lo tanto las preguntas ¿qué obtengo? ¿cuánto aporto? son constantes inseparables e inherentes a la construcción europea y es muy probable que así continQe siendo en tanto en cuanto varios países participen en esa construcci6n.

OBJETIVOS S E O A R I O S

Además de la evaluación de las contribuciones netas por Estados y políticas tal y como lo acabamos de plantear en páginas anteriores, se analizarán de forma detallada y ordenada otra serie de aspectos presupuestarios cuya presentación y desarrollo es imprescindible tanto para el conocimiento adecuado

(15)

del presupuesto de las Comunidades y otros aspectos financieros

I

de éstas, como para alcanzar el objetivo fundamental perseguido.

Estos aspectos secundarios se presentan como un vehículo que nos permite realizar un recorrido por todas las politicas y sectores que conforman el destino de las dotaciones presupuetarias con el fin de profundizar en las realidades del sistema financiero de las Comunidades.

Para poder hacer realizar estos objetivos secundarios y articular su contenido en torno al objetivo fundamental se estudian:

-

Caracteristicas del presupuesto general de las Comunidades Europeas.

-

El organigrama de las competencias institucionales.

-

Los principios presupuestarios en relación al presupuesto general.

-

Las perspectivas financieras plurianuales de 1988-1993 y 1993- 1999.

-

El sistema de ingresos o "recursos propiosw.

-

La Política Agricola Comiin, (PAC).

-

Los Fondos estructurales.

-

La politica de Investigaci6n y Desarrollo, I+D.

-

La politica de cooperación al Desarrollo.

-

El estudio de toda otra serie de politicas cuyas dotaciones en términos estrictamente de apoyo presupuestario son más bien reducidas, si bien su significado cualitativo desde el punto de vista de la Comunidad puede ser tan importante como la (PAC) o los Fondos estructurales, nos referimos, entre otras, a la Politica Social; Politica de educaci6n, formación profesional y cultura; Politica industrial; Politica de medio ambiente y Politica de los consumidores.

Además del llamado presupuesto general de las Comunidades, éstas disponen de un amplio sistema de empréstitos y préstamos y la CECA aiin mantiene su propio presupuesto y sistema de empréstitos y préstamos. A fin de completar el estudio de las finanzas comunitarias se analizarán:

(16)

-

El sistema de empréstitos y préstamos: Banco Europeo de Inversiones; Nuevo Instrumento Comunitario; Préstamos EURATOM y préstamos CE-balanza de pagos.

-

El presupuesto de la CECA y su sistema de empréstitos y préstamos.

JUSTIFICACION DEL PERIODO ELEGIDO.

En el presupuesto general de las Comunidades Europeas, como tendremos ocasión de ver en páginas posteriores, la nomenclatura sobre créditos es muy abundante, (Créditos de Compromiso, Créditos de Pago, Créditos Disponibles para Compromiso, Créditos Disponibles para Pagos...). Cada tipo de crédito tiene unas funciones específicas en el proceso presupuestario, sin embargo ninguno de ellos coincide con los ingresos y pagos reales efectuados anualmente. Por ello, para la consecución del objetivo fundamental de la Tesis, y a fin de aproximarnos lo más posible a la realidad, se han utilizado ingresos y pagos efectivos, es decir, créditos ejecutados, (la media de los ejercicios 1991 y 1992). Ahora bien, los créditos ejecutados sólo se conocen de forma oficial a través del Informe anual del Tribunal de Cuentas publicado en diciembre, pero referido al presupuesto del ejercicio anterior. De ahí, que hallamos elegido los dos últimos ejercicios mas recientes 1991/1992.

Aparte de ser las Últimas cifras disponibles, el período elegido aporta un interés particular al análisis de las contribuciones netas. Los años 1991/1992 son prácticamente la culminación de un período iniciado con las reformas presupuetarias de 1988 en los que por primera vez se trata de poner en práctica los enunciados de cohesi6n económica y social.

Las contribuciones netas del período elegido deberian pues reflejar en su pleno potencial el alcance de los enunciados de cohesión económico y social.

(17)

13

PLAN DE TRABAJO

A continuación exponemos brevemente la metodología a seguir para abordar los objetivos anteriormente planteados.

Entendemos que los Capítulos 1, 11 y 111. deben de tratar el presupuesto general de las Comunidades en t6rminos absolutos, teniendo como objetivo fundamental una presentación y un tratamiento de carácter global que sitúe al lector en condiciones de poder comprender mejor los pormenores que se van desgranando y estudiando en los Capítulos posteriores.

En el Capítulo 1 se hará una exposición sobre el contenido y las características del presupuesto de las Comunidades; las semejanzas y diferencias respecto de los presupuestos nacionales y bases jurídicas, (especialmente los Tratados y legislación derivada).

En el Capitulo 11 se estudian los principios presupuestarios tradicionales aplicados al presupuesto de las Comunidades, cumplimiento y excepciones a esos principios, asimismo se estudian las competencias de cada institución en la presentación, elaboración y ejecución del presupuesto.

En el, Capitulo 111 se acomete un análisis del contenido del presupuesto mediante el estudio de las previsiones financieras aprobadas en 1988 para el quinquenio 1988-1992 y las previsiones financieras aprobadas en 1992 para el período 1993- 1999.

Con el estudio de estos tres primeros Capítulos se da por concluida la presentación, contenido y particularidades del presupuesto de las Comunidades.

En el Capitulo IV se inician el estudio de las fuentes de

#lrecursos propios8# de la Comunidad, (derechos de aduana, prelevements, cotizaciones del azúcar, impuesto sobre el valor añadido (IVA) y el llamado cuarto recurso basado en el PNB de los Estados miembros). En la última parte de este Capítulo se

(18)

procede a efectuar un análisis de carácter cuantitativo y que se presenta como una de las variables que nos servirá posteriormente para abordar el objetivo fundamental de la Tesis, esto eso, en la última parte se analizan la media de aportaciones de llrecursos propiosnn efectuadas por cada Estado miembro a las arcas comunitarias, (ejercicio presupuestario 1991/1992). Adicionalmente estas aportaciones serán, a su vez, comparadas con el, porcentaje del PNB de cada Estado en el PNB de la Comunidad a fin de contrastar en qué medida las aportaciones de los Estados son progresivas o regresivas.

Una vez estudiadas las características presupuestarias y el sistema de ingresos se procederá al estudio del sistema de gastos, es decir, se efectuará una aproximación resumida del desarrollo y significado de cada una de las politicas comunitarias, Fondos estructurales y otros instrumentos de apoyo presupuestario; se tratarán todos aquellos apartados que dispongan de financiación comunitaria y quedan recogidos por el presupuesto

El sistema de gastos consta de nueve capítulos, cuyo orden interno y estructura es muy similar con la excepción del Capitulo XIII sobre el sistema de empréstitos y préstamos y presupuesto CECA. En cada capitulo se presentan generalmente una Política Comunitaria si bien algunos Capítulos engloban varias políticas menores. En cualquier caso en todas ellas se exponen las bases jurídicas sobre las que descansa una síntesis de su evolución, y aquellos componentes de la misma que justifican ias dotaciones presupuestarias que vienen asignadas. AL final del, capttulo apartado, en función del tipo de política tratada, se facilita la media de créditos ejecutados en 1991/1992, en la mayoría de los casos los créditos ejecutados se distribuyen por Estados miembros.

Esta fórmula nos pemite conocer en profundidad el destino de los recursos presupuestarios, uno de los objetivos secundarios de la Tesis, al mismo tiempo nos pemite la construcción parcial y sistemática del objetivo fundamental de la misma.

(19)

En el Capítulo V comienza el análisis del gasto con una de las políticas mas emblemáticas del presupuesto comunitario, la (PAC). El Capítulo VI se dedicará al estudio de los Fondos estructurales, la justificación de éstos en el sistema de integración, el contenido de las reformas de 1988 y 1992 mediante las cuales se pretende dar verdadero significado a la política de cohesión económica y social. En el Capítulo VI1 y VI11 se verán otra serie de políticas menores. En el Capítulo IX se aborda la I+D y en el Capítulo X la Política de Cooperación al Desarrollo. El Capítulo XII se reserva al estudio del sistema de empréstitos y préstamos y presupuestos de la CECA y su propio sistema de empréstitos y préstamos.

Finalmente el Capítulo XIV contiene las conclusiones finales, objetivo fundamental de la Tesis. A este Capítulo se transfieren por una parte los resultados obtenidos en la dltima parte del Capítulo IV, (media de ingresos aportados por Estados al presupuesto, ejercicios 1991 y 1992), .y por otra parte los resultados obtenido's en la sección de gastos, particularmente en todas aquellas políticas, capítulos o apartados cuyos créditos han podido ser distribuidos por Estados. A la vista de los resultados, contrastación de ingresos y percepciones. en el período de 1991/1992 se valora el significado de los enunciados de cohesión económica y social.

(20)

1 Capitulo 1:

I

1 EL PRESUPUESTO:

1 EVOLUCION Y CONFIGURACION

1 BASES JURIDICAS

EL PODER POLlTlCO Y DE GESTION

1 EL PODER POLlTlCO EN ACCION.

1 1 I I

I

1

1

I

I

(21)

Capítulo 1: EL PRESUPUESTO: EVOLUCION Y CONFIGURACION, CARACTERISTICAS, BASES JURIDICAS, EL PODER

I POLITICO Y DE GESTION, EL PODER POLITICO EN

ACCION

...

18

1.1 Evolución de los presupuestos de las Comunidades y configuración del presupuesto general

...

1.1 Otros instrumentos financieros de las Comunidades...

...

1.2 Características del presupuesto general..

...

1.3 Las bases jurídicas del presupuesto

...

3.1 Las normas de derecho primario

...

3.2 Normas de derecho derivado

...

3.2.1 Decisiones sobre recursos propios.

3.2.2 Reglamento financiero

...

3.2.3 Normas de carcicter vertical

...

3.2.4 Normas no vinculantes

...%

1.4 El poder politico y de gestión

...

4.1 Las Instituciones

...

4.1.1 El Consejo

...

4.1.2 El Parlamento Europeo

...

4.1.2.1 Los enfrentamientos institucionales

...

4.1.2.2 La búsqueda de una solución

...

4.1.2.3 E 1 a c u e r d o interinstitucional

....

4.1.3 La Comisión

...

4.1.4 El Tribunal de Cuentas

...

(22)

17

1.5 El poder presupuestario en acción

... . . ..

5.1 Elaboración y aprobación del presupuesto..

5.1.1 Primera fase: elaboración del anteproyecto

...

5.1.2 Segunda fase

...

5.2 Ejecución

...

5.2.1 El acto de ejecución: ingresos y gastos

...

5.3 Control presupuestario

...

5.3.1 Control interno

...

5.3.2 Control externo

...

5.3.2.1 El Tribunal de Cuentas..

5.3.2.2 El Parlamento Europeo: la acción de descarga

...

(23)

1.1. E V O L U C I O N D E L O S P R E S U P U E S T O S D E L A S COMUNIDADES Y CONFIGURACION DEL PRESUPUESTO GENERAL.

En el momento de su nacimiento, cada una de las tres comunidades (Comunidad Económica del Carbón y del Acero, (CECA), 1952; Comunidad Económica Europea, (CEE), 1958 y Comunidad de la Energía Atómica, (CEEA), 1958, también conocida como (EURATOM) se configuró como institución independiente con personalidad jurídica propia y medios financieros diferenciados. El transcurso de los años ha alterado la personalidad jurídica independiente de cada una de ellas pero ha fusionado y simplificado sus medios financieros.

La CECA se procuró, desde sus inicios, la autonomía financiera a través de la imposición de

un

gravamen a la producción sidenírgica y del carbón (artículo 49 del Tratado de la CECA). Esos ingresos se destinaban a gastos operacionales

(artículo 50) y a gastos administrativos (artículo 78).

La CECA se le dotó de ingresos procedentes de contribuciones nacionales desglosadas en dos tipos de claves de reparto, más afectada al presupuesto de gastos de investigación e inversiones (artículo 172, apartado 2 del Tratado de la CECA) y la otra afectada a los gastos administrativos (artículo 172, apartado 1 del Tratado de la CECA). Por su parte la CEE estableció un presupuesto iTnico mediante contribuciones nacionales de acuerdo con las claves de reparto consignados en el artículo 200 del Tratado de la CEE. De ahí que a partir de la fecha en que se firman los tratados constitutivos y hasta 1967 existieron cinco presupuestos.: los presupuestos administrativo y operacional de la CECA y de la CEEA y el propio presupuesto de la CEE.

(24)

El tratado de fusión de los ejecutivos' del 8 de abril de 1965, que entraría en vigor en 1967, integró en el presupuesto de la CEE, los presupuestos administrativo y de funcionamiento de la CECA y CEEA (artículos 20 y 23 del Tratado de Fusión). En el preámbulo de dicho Tratado se hace referencia, por primera vez, al presupuesto general de las Comunidades Europeas.

Finalmente, el Tratado de Luxemburgo de 1970 integró en el denominado presupuesto general el presupuesto de investigaciones e inversiones de la CEEA.

Por lo tanto, el presupuesto general, o lo que en adelante denominaremos, en muchos casos, simplemente presupuesto, se define como "el acto que prevé y autoriza previamente, cada año, los ingresos y los gastos previsibles de las comunidadesss, (.

.

.)

e incorpora fslos gastos administrativos de la CECA y los ingresos correspondientes, los gastos e ingresos de la CEE y los gastos e ingresos de la CEEA que puedan imputarse al presupuesto en virtud del Tratado CEEA y de los actos adoptados para su aplicaciónss (artículo 1, apartado 1 del Reglamento financiero).

La CECA aún conserva, al margen del presupuesto general, su propio presupuesto operacional, este continúa nutriéndose de las exacciones reguladoras a la producción del carbón y del acero y distribuyendo sus gastos en apoyo de una serie de politicas relacionadas con el sector carbosiderúrgico.

1.1. OTROS I N S T R U N W M S FINANCIEROS DE LAS COMüNIDADES.

Además del presupuesto general y presupuesto operacional los Tratados Base, artículos 49-51 del Tratado de la CEE, artlculo 172, apartado 4 del Tratado de'la CEEA y articulo 49-51 del Tratado CEE, prevén la opción de emitir empréstitos y facilitar préstamos. Estas opciones se fueron convirtiendo progresivamente en una actividad financiera más .de las convencionales.

l

También conocido como Tratado de Bruselas.

(25)

La CEE efectúa sus operaciones de empréstitos y préstamos a través del Banco Europeo de inversiones (BEI),y la CECA y CEEA la efectúan en nombre propio. Adicionalmente a estos tres instrumentos la comunidad dio luz verde en los años 1970 a dos nuevos instrumentos de empréstito y préstamo: el llamado nuevo instrumento comunitario (NIC) y CEE balanza de pagos.

Completan las que podríamos denominar como el sistema financiero de' las Comunidades el Fondo Europeo de Desarrollo (FED) cuya misión es facilitar ayuda financiera a los países de Africa, Caribe y Pacífico (ACP).

1.2. CARACTERISTICA DEL PRESUPUESTO GENERAL.

La Comunidad se define como un ente de carácter supranacional e independiente, dotada de unas instituciones políticas, articuladas por representantes de los Estados miembros, y con poder de formular y aplicar actos jurídicos en esos Estados. Pero, ante todo, la Comunidad debe de concebirse en el marco de un proceso de integración evolutivo cuyos resultados son cualitativamente diferentes a los contemplados en las Organizaciones 1nternaciona1es2, (01), sin llegar a alcanzar todavía las atribuciones propias de los Estados Federales.

Asimismo el presupuesto de las Comunidades refleja la.

personalidad innovadora y hasta cierto punto revolucionario del sistema político al cual sustenta y alimenta. Su contenido se ha ido acomodando y definiendo en función de las fusiones con otros presupuestos comunitarios y de las políticas comunes y de los fondos estructurales que el mismo proceso de integración ha ido alentando y construyendo.

A fin de precisar sus características se hargn algunas referencias a los sistemas financieros de las O1 y de los Estados Federales.

Nos referimos a organizaciones tales como OCDE o al Consejo Europeo.

(26)

-

Las O1 suelen disponer de un ordenamiento financiero basado fundamentalmente en la cobertura de gastos administrativos con lo cual la cuantía de su presupuesto es relativamente reducida. Por el contrario, el Tratado de la CEE, a la vez que contempla la financiación de gastos administrativos, prevé la posibilidad de adoptar políticas comunes financiadas a través de la misma Comunidad. En el transcurso de los años esas políticas, los llamados creditos operacionales, se han constituido en más del 95% del gasto presupuestario quedando los gastos administrativos reducidos a una ínfima parte de los recursos disponibles en el presupuesto. De ahí que los objetivos iniciales del Tratado de la CEE de crear un mercado común y dotar algunas políticas comunes de recursos hayan dado como resultado un presupuesto, cuantitativamente y en el orden distribucional, muy disimilar a la generalidad de la 01.

Ciertamente, y durante un período de transición 1958- 1970, las comunidades se nutrieron de contribuciones financieras de los Estados

,

fórmula similar a la adoptada por los sistemas de finanzas de las 01. Sin embargo, en estos Últimos no se contempla la dinamicidad ni la autonomia financiera como fin Último. El artículo 201 de Tratado CEE, prevé la posibilidad de sustituir las contribuciones nacionales por el llamado sistema de I1recursos propios11, sustitución que fue llevada a cabo por la Decisión 243/703. A partir de esa fecha las Comunidades disponen de medios que actualmente ostentan sus propias instituciones, prioritariamente el Parlamento y el Consejo. En palabras de FONSECA, (1985), pág.41 linos encontramos en materia hacendística, con la existencia de un poder financiero autónomo (...) con capacidad de decidir en materia de ingresos, gastos y fijación del

,

presup~esto~~.

Decisión

243/70 CECA, CEE, EURATOM, DO

nP

L de 28.4.1970.

(27)

-

En tanto que autoridad autónoma y supranacional, la Comunidad actual guarda un cierto parecido con los sistemas de finanzas Federales. Ahora bien, los Estados Federales les son inherentes, entre otros, las competencias en materia de defensa y en mayor o menor medida las de seguridad social, disponen por ello de un presupuesto que puede oscilar,segÚn los casos, entre un 40-50% del PNB, además como responsables de las macromagnitudes de la economía, poseen la capacidad de crear nuevos impuestos y de incrementar o disminuir los ingresos y gastos existentes. La Comunidad no puede prescindir del poder de los Estados miembros a la hora de introducir nuevos tipos de ingresos ni siquiera de incrementar los ya existentes. De modo similar y en tanto en cuanto los Estados no le transfieran nuevas competencias los gastos están afectados a una serie de políticas en su mayoría, a excepción del FEOGA-Garantía, subsidiarias de las políticas de los Estados. Su autonomia financiera es relativa y en ningiin caso comparable a la de un Estado Federal; se limita a las competencias que los Estados miembros le han conferido en un marco de ingresos y gastos mas bien acotado. Es por eso que la cuantía del presupuesto comunitario tampoco es equiparable a la de los Estados Federales. La. Comunidad dispone de unos créditos para compromisos cuya cuantía en las previsiones financieras 1993-1997, no puede superar en 1997 el 1,27% del PNB de la Comunidad, cuantía que debe de tomarse en su sentido literal, esto es, como una previsidn o indicador y no como

un

objetivo a alcanzar.

Pese a las limitaciones de índole jurídico y económico es indiscutible que el presupuesto de las Comunidades cumple unas funciones. Veamos pues en qué medida esas funciones se asemejan a las clásicas ttmusgravianast14 de asignación, distribución y estabilizacibn.

Véase MUSGRAVE, R. y MUSGRAVE

P.

(1986), especialmente págs. 3-30.

(28)

-

En orden a las funciones de asignación, entendiendo por tal la movilización de créditos públicos para estimular y favorecer el uso eficiente de los recursos\ el presupuesto general contiene, al menos, la génesis de algunas politicas como las de Investigación y Desarrollo Tecnológico, (I+Dt), política industrial, política energética, cuyos objetivos son precisamente el de impulsar la eficiencia económica en el uso de los recursos y la de alcanzar una mayor competitividad en los sectores productivos. Pero independientemente del esfuerzo y buena voluntad de sus impulsores estas políticas no dejan de ser, por el momento, marginales.

Las dotaciones que perciben no ascienden ni al 4% del total del presupuesto general

.

El mercado es, al fin y a la postre, el encargado, al menos desde la óptica comunitaria, de asignar los recursos. La mayor cuantía del presupuesto, aproximadamente un 59-60% del mismo, se destina a la PAC y esta no se caracteriza justamente por fomentar el uso eficiente de los recursos, si bien las reformas de 1988 y 1992 van encaminadas hacia la inversión de las políticas seguidas hasta esos momentos.

- L a función redistributiva cobra una relevancia fundamental en los Estados democráticos modernos y en mayor o menor medida en los Estados Federales. En los cinco Estados analizados en el Informe Mcdougall 1977, las compensaciones "intraestadosW nlintraregionesll pobres y ricas, en forma de transferencias fiscales y de otra índole equivalía a un 3-4% del PNB de. los Estados. Las transferencias en la Comunidad toman un significado distinto. Los recursos propios percibidos por la Comunidad no están directamente relacionados con la capacidad contributiva de los ciudadanos, si por ello entendemos "un esquema de impuesto-transferencia que combina la imposición progresiva de la venta de aquellas familias que posean unos ingresos superiores con una

*

Este es un instrumento más bien restrictivo de la función asignativa.

En cualquier caso, como hemos vjsto en páginas anteriores, el presupuesto comunitario no provee bienes pub1 icos.

(29)

subvención a las familias de menor rentaff (MUSGRAVE, R.

MUSGRAVE, P. (1986), op.cit. pág 17). En todo caso, las ligeras modificaciones abordadas en el sistema de ingresos en la Comunidad en 1988 y 1992, intentan avanzar hacia una mayor progresividad contributiva de los Estados Desde la perspectiva de los gastos, el aspecto distributivo se podría identificar en el Acta Unica Europaea, (AUE), (articulo 130A, Titulo V) bajo el enunciado 11cohesi6n económica socialtf. Las dotaciones destinadas a estos fines y canalizadas a través de los Fondos estructurales (FEDER, FSE y FEOGA-Orientación) rondan en torno al 20% del total del presupuesto. Pero si se tiene en cuenta la importancia macroeconómica del presupuesto en términos del PNB de la Comunidad y dentro de esa magnitud la trascendencia de los Fondos, se puede argumentar que, cualitativamente el factor distributivo están adn hoy insuficientemente desarrollado.

Incluso'en su contenido actual la identificación Fondos estructurales factor-distributivo, no deja de ser un tanto arriesgada, como acabamos de comentar, el elemento contributivo no se ajusta necesariamente a las coordenadas clásicas de progresividad y las transferencias con cargo a los Fondos tampoco se efectdan con cargcter individual y a través de instrumentos fiscales sino que esos recursos se ejecutan sobre bases territoriales para financiar proyectos de mejora de las infraestructuras, o en apoyo de cursos de formación al capital humano de modo que las regiones menos prósperas puedan acceder a las dotaciones adecuadas que les permitan competir en igualdad de condiciones en el Mercado Unico6.

-

La función estabilizadora, tiene como objetivo, entre otros, contribuir a la estabilización de los ciclos

Véase Informe del Parlamento Europeo, (1992), especialmente págs. 14- 15.

(30)

económicos. Las políticas monetaria y fiscal, como instrumentos esenciales de esos ajustes, suelen traducirse de cuando en cuando y según el auge o crisis económica, en variaciones considerables de ingresos y gastos en los Estados Federales o en cualquier Estado desarrollado. Hasta el presente la Comunidad no ha necesitado de la utilización de ninguno de esos instrumentos, ya que las competencias en esos apartados correspondían por entero a los Estados miembros con lo cual la función estabilizadora no ha tenido cabida en el presupuesto comunitario.

Con la aplicación del Tratado de la Unión (1994) la situación se torna un tanto diferente. El Tratado contempla, tras un período de transición, la integración monetaria como uno de sus puntos cardinales. Hecho este que, de llevarse a efecto,

existe durante ese mismo período de transición la ~c~nvergencia~~

de una serie de indicadores económicos y consiguientemente la colaboración y coordinación de las políticas econ6micas, Los Estados pasan paulatinamente a compartir, la soberanía en materia de política económica en un ámbito supranacional, de modo similar a como se comparte actualmente la soberanía de otras políticas sectoriales. Los Estados afrontarán un nuevo reto aunque la proyección del marco presupuestario no contiene muchas novedades.

El Tratado de la CEE excluye de forma táctica cualquier posibilidad de recurrir al ámbito fiscal para acometer desajustes económicos, el dbficit ptíblico queda descartado como instrumento corrector de desequilibrios económicos. El presupuesto debe preservar el equilibrio entre ingresos y gastos y el Tratado de la Unión carece de herramientas jurídicas que puedan dotar al presupuesto de fórmulas de financiación diferentes a las habitualmente utilizadas. La convergencia o el esfuerzo que pueda suponer la misma a los Estados, se salda en la vertiente presupuestaria con la creación del Fondo de Cohesión cuyos objetivos son muy similares a los de los Fondos estructurales, esto es, el de contribuir a una mejor dotación de infraestructuras y medios en aquellos países menos

(31)

desarrollados. Por lo tanto la funci6n estabilizadora queda, una vez más, desde el punto de vista presupuestario en manos de los Estados.

A modo de resumen se podría decir que el presupuesto comunitario es más abultado que el de las 01, goza de alguna singularidad típica del presupuesto de los Estados Federales en tanto que se dota de recursos propios a nivel supranacional, pero sus dotaciones y disposici6n le proporcionan una idiosincrasia propia y difícilmente confrontable con la de otros sistemas financieros.

1.3. LAS BASES JURIDICAS DEL PRESUPUESTO.

El presupuesto de las Comunidades está sometido, como todo sistema financiero, a un ordenamiento juridico que fija las competencias políticas

y

de gestión. El primer substrato de ese ordenamiento, conocido como derecho primario, reside en los Tratado constitutivos y el segundo substrato, conocido como derecho derivado o secundario, emana de las propias instituciones comunitarias y sirve para aplicar y extender los postulados del primero.

3.1. NORMAS DE DERECHO PRIMARIO.

Estas normas se encuentran en el Tratado de la CECA del 18 de abril de 1951 (disposiciones financieras, articulos 49-53 presupuesto operacional y articulos 76-78 nono, presupuesto administrativo) y Tratados CEE y CECA del 25 de marzo de 1957

(articulos 199-209 y articulos 171-183 respectivamente).

Estos articulos, a excepción del 49-53 CECA, han sido modificados con el objetivo de unificar sus criterios, en primer lugar, por el Tratado de Fusión de los ejecutivos de 1965 y en segundo lugar tambien con cardcter racionalizador pero sobre todo político por los Tratados de Luxemburgo, (1970),y Bruselas

(32)

(1975)', y en tercer lugar con carácter eminentemente técnico por el Tratado de la Unión de 7 de febrero de 1992.

El Acta Unica Europea no modifica ningún artículo estrictamente relacionado con el presupuesto si bien al incluir el principio de cohesión económica y social y dar cobertura jurfdica a otras políticas como medio ambiente, sus efectos se han dejado sentir de modo indirecto en el presupuesto.

3.2. NORMAS DE DERECHO DERIVADO.

En las normas de derecho derivado cabe destacar aquellas que son vinculantes para los Estados, reglamento, directivas y decisiones y las no vinculantes, recomendaciones dictámenes y declaraciones. En cualquiera de los casos y en lo que al contexto presupuestario se refiere su aprobación y aplicación no se corresponde con las normas de idgntica nomenclatura dirigidos a la regulación de otros sectores y políticas.

A continuación haremos referencia a las cuatro norma= de derecho derivado que junto al derecho primario conforman los textos básicos por los cuales se rige el presupuesto. Dichas normas las clasificamos en Decisiones sobre recursos propios, Reglamento financiero, normas de carácter vertical y normas no vinculantes.

3.2.1. Decisiones sobre recursos ~ r o ~ i o s .

En el marco presupuestario las Decisiones sobre recursos propios dan forma al mandato explicitado en los artículos 201 del Tratado CEE y 173 del Tratado cEEA8, y tienen un rango muy similar al de los mismos Tratados, deben ser adoptados por

'

Los Tratados de Luxemburgo (1970) y Bruselas (1975) además de incorporar el presupuesto de investigacion e inversión de la,

CEEA

al presupuesto general conceden al Parlamento ciertos poderes politicos en materia presupuestaria (véase páginas siguientes)

.

a Ambos Tratados prevén la sustitución de contribuciones nacionales por recursos propios.

(33)

unanimidad en el Consejo y posteriormente ratificados por los Parlamentos de los Estados miembros y sólo pueden ser modificados siguiendo el mismo proceso. La Decisión 243/70, op-cit., que sustituyó, las contribuciones nacionales por el sistema de recursos propios y confirió, tras un periodo de transición, autonomia financiera a la Comunidad, fue derogada por la Decisión 257/859 y esta a su vez por la Decisi6n 376/881°

actualmente en vigor. Recientemente esta Última ha sido adaptada a las modificaciones introducidas en el sistema de recursos propios en el Consejo Europeo de Edimburgo del 12 de diciembre de 1992.

3.2.2. Recalamento financiero.

El Reglamento financiero es el principal instrumento que regula la actividad presupuestaria de ingresos y gastos. De modo similar a las decisiones sobre recursos propios debe ser adoptado por unanimidad del Consejo si bien no es necesario someterlo a la ratificación de los Parlamentos nacionales. En la actualidad está en vigor el Reglamento financiero de 21 de diciembre de 1.977, varias veces ia~dificado~~. El texto, constituido en la actualidad por un sólo documento, se dispone en 12 titulos y 131 articulos en los que se recoge entre otros el procedimiento de elaboración, estructura y ' ejecución presupuestaria.

3.2.3. Normas de carácter vertical.

Junto a los Tratados constitutivos (derecho primario) y Decisiones sobre recursos propios y Reglamento financiero, el presupuesto se orienta además por disposiciones sectoriales

9Decisión 257/85 CEE,EURATOM, DO nP

L

128 de 14.5.1985, págs. 15 y sgtes.

lo Decisión 376/88 CEE, EURATOM, DO nP

L

185 de 15.7.1988, págs. 24 y sgtes.

l1 En la actualidad el Re lamento financiero las modificaciones quedan recogidas en el

DO

n Q C 80

3

e 25 de marro de 1991, págs. 1-35.Todas las alusiones v citas oosteriores referidas al Reglamento f lnanciero han sido

- . - - . - . . . .

-

tomadas de é s e Diario Oficial.

(34)

dictadas al amparo de las politicas comunes y de los Fondos estructurales. La creación de algunas de estas políticas y Fondos se contemplan en los Tratados (PAC, FSE, I+Dt) y otras políticas y Fondos fueron posteriormente instauradas en virtud del artículo 235 del Tratado CEE* (FEDER, Política de medio ambiente y política energética), éstas no sólo han hecho aumentar la globalidad de los creditos del presupuesto sino que también han alterado la distribución de los mismos en función de las diferentes prioridades que se les han atribuido en esas politicas y fondos en el transcurso del tiempo. Un dato ejemplificador en este sentido, es la Decisión 377/8813 sobre disciplina presupuestaria. En ella los gastos correspondientes al FEOGA-Garantía no podrán superar el 74% de la tasa de crecimiento del PNB comunitario. Por el contrario, el Reglamento 2052/8814 prevé la duplicación de los Fondos estructurales para el período 1987-1992.

3.2.4. Normas no vinculantes.

El organigrama del derecho derivado se completa con las normas no vinculantes traducidas en pactos interinstitucionales (Parlamento, Consejo y Comisión) que tienen como misión no tanto reglar, sino ahuyentar las luchas internas por el poder político del presupuesto (véase pág.).

Entre ellas se pueden destacar la Declaración Común de 30 de junio de 1982- del Parlamento, Consejo y Comisión relativa a diferentes medidas dirigidas a garantizar un mejor desarrollo

El

artículo 235 establece "cuando una acción de la Comunidad resulte necesaria para lo rar, en el funcionamiento del mercado comun, uno de los ob'etivos de la. ?omunidad, sin que el resenta Tratado haya previsto los

d !

po eres de acción necesarios al respec o, el C o n s e ~ o por unanimidad, a ropuesta de la Comision previa consulta al parlamento Europeo, adoptará

2'

!as disposiciones pertinen es.

l3 Decisión 377/88 CEE, DO nP

L

de 15.7.1988, págs. 29-33; a su vez las páginas 33-36 incluyen el acuerdo interinstitucional.

I4 Reglamento 2052/88 CEE 'DO nQ L 185 de 15 de julio de 1988, págs. 9 - 20.

I5 Declaración Común del 30 de junio de J982 del Consejo, Parlamento. y Comisión relativa a. diferentes medidas dirigidas a garantizar un meJor desarrollo del procedimiento presupuestario, DO, Edición especial, 1985, TI.

(35)

del procedimiento presupuestario y acuerdo interinstitucional de

29 de junio de 1988.

1.4. EL PODER POLITICO Y DE GESTION.

El derecho primario y derecho derivado, anteriormente comentado, ha ido edificando progresivamente todo un tejido juridico en el que el poder politico y sobre todo el de gestión presupuestario se reparte en un cuidadoso equilibrio interinstitucional de pesos y contrapesos que analizaremos en términos generales en los apartados siguientes bajo los títulos, las instituciones y el poder presupuestario en acción..

4.1. LAS INSTITUCIONES.

De las cuatro instituciones que intervienen en el proceso de toma de decisiones, dos de ellas, el Parlamento Europeo y el Consejo lo hacen con cardcter eminentemente político, 'y se les denomina la Autoridad presupuestaria. La Comisión detenta el poder de gestión y administración y el Tribunal de Cuentas de control externo.

4.1.1. El Conseio.

El Consejo ostenta la supremacía y capacidad de incrementar y modificar ingresos y como colorario determina el total del gasto y en cierta medida la distribución del mismo puesto que como principal autoridad legislativa aprueba o deniega los actos jurídicos a través de los cuales se establecen las políticas y los fondos a financiar.

.

El artículo 201 del Tratado CEE, articulo 78 nono Tratado CECA y artículo 173 Tratado CEEA modificados por el Tratado de la Unión, le confieren el derecho de adaptar las disposiciones relativas al sistema de recursos propios por unanimidad; a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo y Consejo Económico y Social y previo dictamen del Tribunal de Cuentas. No en vano las grandes reformas presupuestarias (1970,

(36)

1984, 1988, 1992) fueron siempre aprobadas en las cumbres o Consejos Europeos de Jefes de Estado y de ~obierno'~.

4.1.2. El Parlamento Europeo.

La ampliación de poderes al Parlamento ha sido un proceso paralelo a la dotación de recursos propios a la Comunidad.

Las diferentes modificaciones en los Tratados de Luxemburgo (1970) y Bruselas (1975) confieren al Parlamento, entre otros, el poder de codecisión en el procedimiento anual de aprobación, la aprobación y rechazo final del total del presupuesto y la

"última palabraw en cuanto a los gastos no obligatorios (GNO)".

-

Por GO se entiende flaquellos que resultan obligatoriamente del Tratado o de.los actos adoptados en virtud del mismo81 (articulo 203, apartado 4 del Tratado CEE)" y por GNO aquellos distintos de los que resultan obligatoriamente del Tratado. El Parlamento queda facultado, a partir de 1975 para enmendar estos Qltimos y ejercer sus criterios y prioridades respecto de los mismos dentro de un Tipo Anual Máximo de Aumento (TAMA) que establece el mismo articulo 203 apartado 9. El cuadro NP 1, tomado del Informe anual del Tribunal de Cuentas, (1992), recoge la clasificación de las lineas presupuetarias en GO y GNO.

Las cumbres o Consejos Europeos se instituci,onalizaron en 1974. Desde esa fecha los Jefes d_e Estado y de Gobierno se reunen con. periodicidad, al menos, tres veces al ano para desbloquear o tratar temas dificultosos.

Los Tratados de Luxemburgo (1970) y Bruselas (1975) modifican entre otros el artículo 203 del Tratado de la CEE y e uivalentes en los Tratados de la CECA CEEA, artículo 7 8 y 177 res ectivamen

%

e. Sobre e.l contenido de los GO y

GNJ

y el poder del Parlamento turopeo y del ConseJo respecto de los mismos véase páginas siguientes.

La distinción entre GO y GNO es meramente de índole político. Se introduce en 1970-1975. con la modificación de los,Tratados a petición de Francia a fin de dejar, en manos del C o n s e ~ o la ultima palabra

gastos dé1 FEOGA-Garant.ia. Los GO engloban el FEOGA-Garant~a, oesouera. retirada de tierras de la producción , y algunos gastos en de la cooperación; el resto son GNO.

(37)

CUADRO No 1

- - --- . . . . . -

-

<--

1 Tipo de 1 Perr~ec- 1

Panidas

<presenlacionde acuerdo con iubrras de las. torios perspeclivas tinanciernsl

PEDIP (CaD 82-201 . .

Pmgrama de apoyo (Cap. 82-21)

111

(b) 35 039.0 1B~W.O 'mie paienlests se indican las subsernones (SS)

l

obliga-

os ttiulos (TI y los capttulos (Cap )correspondientes 1 tor~os

-,.-

1

GNO

1 1

a la nomenclatura presupuestaria 1992

1. FEOGA

-

Garantia (SS 8 1 excepto T 81-5) 2. Aniones estructurales

~ondos eslnrcturales (T82.1)

(GNOI (a) GO

GO

Invesiigation (SS 861 4. Otras politicas

Ganos del seclor agrario (T 82-5 11

Relirada de tierras y ayudas renta (Cap 62-22)

Ovas acciones regionales (T 82.6)

' Tfanspoites (Cap. 82.701 i Turismo (Cap.82-71)

' Pesca (T 82-9)

- .- GO

' Formación y juventud (T 03.1) Cullura (T 83.2)

tntonanón (T 83-3)

Oiras amones m a l e s (T 83.4)

1 Energia (T84-1)

i Control seguridad nudear d<~uralorn (T 84.2)

i

Medto ambiente (i 64.3) , ,

Proleaión de los consumidores mes-1) Ayudas a la rea>nslnim'dn (T 85.2) Mercado interior (i 85-3) Industria (T 85.4)

GNO GNO GNO GNO GO GNO GNO GNO GNO GNO GNO GNO GNO GNO GNO GNO GO

J . Politicas con dotsci6n plurianual

PlM IT 82-61 GNO

tnwvaci6a. mercado de la infomaci6n (T 85-5) Riormaddn esladktka (T85.6)

Ayuda alimentada (T ~ 7 - 2 ) .

2 805.0

GND GNO GNO GO

(38)

4.1.2.1. Los enfrentamientos institucionales.

La entrada en la escena presupuestaria del Parlamento no contribuyó a agilizar el procedimiento presupuestario sino mas bien a dilatarlo dado los enfrentamientos continuos entre ambas ramas de la Autoridad presupuestaria. Estas desavenencias eran aparentemente debidas a la definición un tanto ambigua del artículo 203, agravado, a su vez, por las interpretaciones que cada institución hacia respecto de la TAMA de aumento. En el fondo, la contienda transcendía las interpretaciones del Tratado y se centraba en las concep 'ones políticas y económicas sobre el desarrollo der (I 1&0~&~ de la máxima expresión que le da vida, el presupuesto. El Parlamento, en su anhelo de desempeñar el papel propio de cualquier parlamento y crear una Comunidad mas justa y equitativa, solía incrementar los TAM de aumento en materia de GNO, bien rozando, bien sobrepasando el limite permitido, a la vez que, para hacer valer sus derechos y como medida de ostigamiento contra el Consejo utilizaría con frecuencia el poder de aprobación o rechazo total o parcial del pre~upuesto'~

.

Entre 1982 y 1987 la aprobación final sufre algún tipo de retraso, a excepción del presupuesto de 1986, aprobado por el Parlamento en diciembre de 1985 e impugnado por el Consejo por entender éste que aquel se había extralimitado en sus funciones.

El Tribunal de Justicia en su asunto 34/86 de 3 de julio de 1986 dio por válido la aprobación del presupuesto para el año en curso, pero advierte al Parlamento que en caso de desacuerdo con el Consejo debía abstenerse de aprobar el presupuesto. La postura adoptada por el Tribunal deja la contienda sin vencedores ni vencidos. De ello se extrae una conclusión patente: sin la colaboración de ambas ramas de la Autoridad presupuestaria los obstáculos son insalvables.

l9 Véase, LODGE, J., (1989), págs. 58-82.

(39)

4.1.2.2. La búsqueda de una solución.

A fin de mejorar la definición en materia de competencias y limar las diferencias entre lo que debía ser GO y GNO, las tres instituciones Parlamento, Consejo y Comisión firmaron el 30 de junio de 1982 una Declaración Común, op.cit., en cuyo anexo se recogen las lineas presupuestarias, existen en aquel documento, divididas en GO y GNO. La Declaración señala además que las nuevas líneas se adaptarán a las propuestas de la Comisión y de común acuerdo entre los titulares de la Autoridad presupuestaria y cuando no exista acuerdo lllos tres presidentes (del Parlamento, Consejo y Comisión) se esforzarán para resolver los posibles casos de desacuerdon(apartado 2 de la Declaración Común). Efectivamente la Declaración no pudo evitar los enfrentamientos pero creó un cauce de diálogo (el llamado triálogo compuesto por los tres presidentes) que facilitó los acuerdos interinstitucionales de 1988 y aún sigue vigente hoy día para determinar el tipo de gasto.

4.1.2.3. El acuerdo insterinstitucional.

En el paquete de medidas aprobadas por el Consejo Europeo los días 11 y 12 de febrero de 1988 destaca, entre otras, una novedad trascendental que tiende a neutralizar la pugna que anteriormente mantenía el Parlamento y el Consejo. La novedad radica en el establecimiento de unas "previsiones financierasn1 para el período 1988-1992 en los que se delimita el aumento global de los gastos y el aumento parcial por rúbricas. En este paquete de medidas, el Parlamento obtendría parte de sus peticiones y deseos de incrementar los GNO (especialmente los gastos estructurales) por encima de las cuantías establecidas en el artículo 203 apartado 9 del Tratado CEE, a la vez que consigue del Consejo que éste ponga coto a los gastos agrarios mediante la Decisión 377/88, op.cit. A cambio el Consejo se asegura mediante el Acuerdo interinstitucional del 29 de junio de 1988, el compromiso del Parlamento de respetar durante el período 1988-1992 los límites asignados a los GNO.

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