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El Gasto Público en Desarrollo Humano en la Argentina

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DOCUMENTO DE TRABAJO N.3/04

Producido por la Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay

El Gasto Público en Desarrollo Humano en la Argentina

Damián Bonari*

Marcelo Becerra Ariel Fiszbein

Abril de 2004

La presente publicación fue elaborada y producida por la Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay. La serie

“Documentos de Trabajo” no constituye un documento formal del Banco Mundial. Es publicada de manera informal y distribuida con el fin de fomentar la discusión y los comentarios de la comunidad que trabaja en los temas que se presentan. Los resultados, interpretaciones, juicios y conclusiones expresados en este trabajo son propios del autor o autores y no deben ser atribuidos al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas, a los miembros del Directorio Ejecutivo ni a los gobiernos que ellos representan.

El presente documento es resultado de la estrecha colaboración con el Ministerio de Economía y Producción para el desarrollo del capítulo sobre gasto social del estudio económico sobre el gasto público, realizado y publicado durante 2003: "Argentina: Reforma de políticas e instituciones a favor de la eficiencia y la equidad del gasto publico".

(*) Director (A/C) de la Dirección de Gastos Sociales Consolidados. Las afirmaciones de este documento son exclusivas de los autores y no necesariamente reflejan las opiniones del Ministerio de Economía y Producción.

Los documentos de trabajo están disponibles en: www.bancomundial.org.ar Por comentarios y /o sugerencias, escribir a: mbecerra@worldbank.org

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Índice

Introducción...2

I. Análisis del gasto público en desarrollo humano 2000-2001...3

I.1. Definición ...3

I.2. Responsabilidad de los distintos niveles de gobierno...8

I.3. Financiamiento del gasto público en desarrollo humano...18

II. El gasto público en desarrollo humano en el período post-convertibilidad ...21

II.1. Cambios en el nivel nacional ...21

II.2. Cambios en el nivel provincial...29

III. Conclusiones...34

Anexo ...37

Bibliografía...57

Índice de recuadros Recuadro 1: El Gasto Público Social Consolidado………...…...5

Recuadro 2: Consideraciones sobre el gasto de las obras sociales………...8

Recuadro 3: Las relaciones fiscales entre la Nación y las provincias………...18

Recuadro 4: La asistencia social en tiempos de crisis………...24

“El Gasto Público en Desarrollo Humano en Argentina”. Por Damián Bonari, Marcelo Becerra y Ariel Fiszbein.

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Introducción1

En este trabajo se desarrolla la composición sectorial, estructura y financiamiento del gasto público en desarrollo humano. El propósito de este documento es un primera contribución a los múltiples aspectos que se plantean en el mismo, sentando importantes bases analíticas para un mayor desarrollo futuro.

En particular, se analiza la distribución por nivel de gobierno y la composición del gasto durante y luego de la convertibilidad y, para tal efecto, se compara el período 2000-2001 con los años 2002- 2003. Se brinda información que permite identificar y cuantificar el gasto social, considerando simultáneamente los sectores que lo componen y los agentes involucrados. El trabajo incorpora elementos metodológicos novedosos en la clasificación y presentación del gasto en desarrollo humano.

El trabajo se ordena de la siguiente manera: en la primera parte se describe el gasto público en desarrollo humano del período 2000-2001 y la responsabilidad de cada nivel de gobierno en su ejecución y financiamiento. Asimismo, se describe cada uno de estos aspectos para cada uno de los cuatro sectores analizados: Educación, Salud, Asistencia Social y Seguros Sociales. En esta parte también se incluye un análisis del financiamiento de cada uno de los sectores y de los organismos del estado responsables de su ejecución.

La segunda parte hace referencia al gasto público en desarrollo humano del período 2002-2003.

Para el gobierno nacional se describen los principales cambios en la composición sectorial y programática del gasto, y se analiza el financiamiento y ejecución de los programas de asistencia social, área en la cual se producen los principales cambios en este periodo. Con respecto a los gobiernos provinciales se estudia un grupo de provincias, seleccionadas según la disponibilidad de información. En el caso del gasto provincial también se analiza la respuesta de las provincias ante la crisis de 2002, particularmente ante los nuevos programas sociales nacionales.

1 Los autores agradecen la valiosa contribución de Evelina Bertranou y Caterina Colombo en la elaboración del documento y de Sabrina Reichler en la confección de las cifras con la asistencia de Julia Frenkel, Ariela Goldschmit e Ighal Low. Todos ellos forman parte de la Dirección de Gastos Sociales Consolidados. Los autores también agradecen los valiosos comentarios y aportes de Oscar Cetrángolo, Rafael Rofman, Marcela Harriague y Juan Pablo Jiménez.

“El Gasto Público en Desarrollo Humano en Argentina”. Por Damián Bonari, Marcelo Becerra y Ariel Fiszbein.

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I. Análisis del gasto público en desarrollo humano 2000-20012 I.1. Definición

En esta sección se analiza la estructura del gasto público en desarrollo humano (GPDH) en Argentina del período 2000-2001, es decir, los últimos años de vigencia del régimen de convertibilidad. Aunque a partir de 2002 se dan una serie de cambios importantes –que se examinan detalladamente en la segunda parte del trabajo–, muchos de los aspectos estructurales identificados conservan su validez. La disponibilidad de información detallada sobre el nivel provincial es limitada para los años 2002 y 2003. Sin embargo, el análisis estructural realizado para el período 2000-2001 es válido para los años siguientes, sin mayor pérdida de precisión3.

Los análisis realizados en Argentina tradicionalmente utilizan como marco de referencia el Gasto Público Social Consolidado (GPSC), es decir, aquel que está destinado a brindar servicios de salud, educación, vivienda y agua potable; a llevar a cabo políticas compensatorias de nutrición, empleo y asistencia social; y a garantizar los seguros sociales, cuya finalidad es compensar situaciones de incertidumbre con respecto a los ingresos, la salud, el empleo y otras contingencias.

El GPSC comprende las erogaciones presupuestarias y extrapresupuestarias correspondientes al sector público no financiero de los tres niveles de gobierno (Recuadro 1). En el proceso habitual de consolidación se sigue el criterio de imputar el gasto en la jurisdicción que lo ejecuta y no en la que lo financia. Por lo tanto, para evitar duplicaciones, las transferencias de fondos de la Nación a provincias y a municipios, y las de provincias a municipios se descuentan de la jurisdicción financiadora y se incluyen en la ejecutora4.

En este trabajo, se utiliza una definición más estrecha que busca una aproximación más directa a las actividades típicamente relacionadas con el desarrollo humano5. En particular, el análisis se concentra en el gasto público que financia aquellas actividades ligadas a los servicios sociales

2Los datos de este documento se terminaron de elaborar en abril de 2003. Para el gobierno nacional las cifras de 2002 son provisionales y las de 2003 corresponden a la etapa presupuestaria crédito inicial; para el conjunto de las provincias son provisionales para el período 2000- 2001 y estimadas para 2002.

3Para obtener el valor de los datos en términos reales se utiliza un índice de precios combinado, compuesto en partes iguales por el índice de precios mayoristas nivel general y el índice de precios al consumidor. Para mayor detalle véase cuadro A.17 del anexo.

4Para mayor detalle sobre la metodología de consolidación véanse DNPGS (1999a y 1999b) y DGSC (2001a).

5 El GPDH es ejecutado por la Nación, las provincias y los municipios. Si bien en el GPSC el gasto de los gobiernos municipales es tenido en cuenta, de aquí en adelante no se incluye en el GPDH debido a la falta de información con la desagregación necesaria para el análisis.

“El Gasto Público en Desarrollo Humano en Argentina”. Por Damián Bonari, Marcelo Becerra y Ariel Fiszbein.

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tradicionalmente dirigidos a los individuos. La primera diferencia con la definición de GPSC es la exclusión del gasto en vivienda y agua potable que, desde la perspectiva de formulación de las políticas públicas, tiene una fuerte vinculación con los servicios de infraestructura.

La definición utilizada de GPDH incluye, en primer lugar, la prestación de servicios educativos en los diversos niveles; pero se excluyen las áreas de cultura y ciencia y técnica –por entender que en gran medida no involucra la provisión o prestación de servicios básicos para el desarrollo de las personas–, y el gasto en educación de las fuerzas armadas y de seguridad –ya que, desde el punto de vista de la formulación de las políticas públicas, corresponden al área de defensa y/o seguridad y no al de políticas sociales– que sí forman parte del GPSC. De esta manera, el sector Educación comprende los rubros directamente ligados con la prestación de los servicios educativos a la población –salarios docentes del sector público y transferencias al sector privado, adquisición de bienes y servicios, gasto en infraestructura y equipamiento y transferencias a las universidades nacionales– y las acciones de política, coordinación, regulación y la administración del sistema que hacen posible la prestación de dichos servicios. De igual forma, el gasto en programas de orden compensatorio –e.g. becas– ejecutado por los ministerios de educación se incluye en el sector Asistencia Social y no en Educación, ya que se considera como apoyo a grupos vulnerables y no como parte del costo de proveer los servicios educativos.

En segundo lugar, el GPDH abarca la prestación pública de servicios de salud y el gasto de los efectores públicos de los servicios sanitarios –e.g. hospitales y centros de salud– y la provisión de medicamentos e insumos que aporta el gobierno nacional para la lucha contra el SIDA y la atención de la salud materno infantil para la población carenciada.

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Recuadro 1

El Gasto Público Social Consolidado

El GPSC para 2000 asciende a $59.341,62 millones de 2001 –es decir, 21,23% del PIB–. En el 2001, presenta una leve disminución de 0,25%; sin embargo, debido a la caída en el nivel de actividad económica, aumenta en términos del PIB. Con respecto al gasto público total consolidado (GPT), el GPSC representa 62,82% en el 2000 y 61,62% en el 2001. En la Nación, el GPS como porcentaje del GPT es aproximadamente 62% y en las provincias, 66%. Los municipios, en cambio, muestran una relación menor, cercana a 51%. Para el 2000, la desagregación por nivel de gobierno refleja que

$30.467,90 millones de 2001 corresponden al gobierno nacional, $24.858,63 millones de 2001 a los gobiernos provinciales y $4.015,08 millones de 2001 a los gobiernos municipales. En otros términos, 51,34% del GPSC corresponde a la Nación, 41,89% a las provincias y 6,77% a los municipios.

Gasto Público Social Consolidado, 2000-2001 En millones de pesos de 2001 y en porcentaje

GPSC Nación Provincias Municipios Consolidado

2000

En millones de $ de 2001 30.467,90 24.858,63 4.015,08 59.341,62 Estructura % 51,34 41,89 6,77 100,00 Como % del GPT 62,25 65,93 51,39 62,82 Como % del PIB 10,90 8,89 1,44 21,23

2001

En millones de $ de 2001 29.677,79 25.488,80 4.027,23 59.193,83 Estructura % 50,14 43,06 6,80 100,00 Como % del GPT 60,42 65,23 51,17 61,62 Como % del PIB 11,05 9,49 1,50 22,03 Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección de Gastos Sociales Consolidados

De acuerdo con la clasificación utilizada por la Dirección de Gastos Sociales Consolidados (DGSC), el GPSC se puede desagregar en las siguientes funciones: Educación, cultura y ciencia y técnica;

Salud; Agua potable y alcantarillado; Vivienda y urbanismo; Promoción y asistencia social; Previsión social; Trabajo y Otros servicios urbanos. Las funciones más relevantes en términos presupuestarios son Previsión social, Salud y Educación, que concentran más de 80% del GPSC.

Gasto Público Social Consolidado por función, 2000-2001 En millones de pesos de 2001 y estructura porcentual

En millones de

$ de 2001

Estructura

%

En millones de

$ de 2001

Estructura

% Educación, cultura y ciencia y técnica 14.000,49 23,59 14.034,47 23,71 Salud 13.696,97 23,08 13.656,31 23,07 Agua potable y alcantarillado 272,66 0,46 238,06 0,40 Vivienda y urbanismo 1.076,33 1,81 1.082,01 1,83 Promoción y asistencia social 3.355,32 5,65 3.305,71 5,58 Previsión social 22.099,82 37,24 21.913,51 37,02 Trabajo 2.656,50 4,48 2.770,88 4,68 Otros servicios urbanos 2.183,52 3,68 2.192,87 3,70 Total 59.341,62 100,00 59.193,83 100,00

Finalidad

2000 2001

Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección de Gastos Sociales Consolidados

También se incluyen el Programa Federal de Salud (PROFE) –es decir, el gasto destinado a la asistencia médica de los beneficiarios de Pensiones no Contributivas (PNC)– y el gasto en

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infraestructura y equipamiento de los efectores sanitarios. Al igual que en el caso de los servicios educativos, se incluyen las acciones de política, coordinación y regulación que permiten la adecuada provisión de servicios, así como los programas de salud pública –e.g. prevención del SIDA y de enfermedades y riesgos específicos–. La principal diferencia con el gasto en salud incluido en el GPSC, es la exclusión del gasto ejecutado por los agentes del seguro social que, en este documento se considera como gasto en Seguros Sociales.

Los otros dos sectores del GPDH corresponden a Asistencia Social y Seguros Sociales. El primero comprende programas que entregan beneficios monetarios y no monetarios, así como el gasto administrativo de los ministerios de desarrollo social y trabajo (los principales ejecutores de dichos programas). Por su parte, en Seguros Sociales se incluye el gasto correspondiente a transferencias monetarias –jubilaciones, pensiones, asignaciones familiares y seguro de desempleo– y seguros de salud percibidos por los beneficiarios de los diversos regímenes de seguridad social que existen en el país –incluidos el PAMI y programas de orden provincial– 6. Cabe notar que la tradicional distinción entre programas “contributivos” y no “contributivos” representa sólo de manera parcial la diferencia entre Asistencia Social y Seguros Sociales debido a que una parte del gasto de éstos últimos es financiada por los mismos recursos generales del tesoro al igual que el gasto en Asistencia Social. La distinción es en gran medida de orden institucional: los beneficios del seguro social se derivan de un derecho legal obtenido en general a partir de un cierto vínculo laboral y los de la asistencia social en general, de una decisión por parte del Estado sobre la base de criterios de elegibilidad de carácter más amplio (Recuadro 2).

Principales diferencias en la clasificación de programas en GPSC y GPDH

Programa GPSC GPDH

Gasto en educación y capacitación del

los Ministerios de Defensa e Interior. Incluye como gastos en

educación Excluye

Ciencia y Tecnología Incluye Excluye

Cultura Incluye Excluye

Becas Incluido como gasto en

educación Incluido como gasto en Asistencia Social

Vivienda y Agua Potable Incluye Excluye

Obras Sociales y PAMI Incluido en Salud Incluido en Seguros Sociales

6 De modo que el rubro Seguros Sociales es más amplio que el de Previsión Social, utilizado en las clasificaciones de la DGSC, porque comprende conceptos no previsionales que se efectivizan a través de la ANSeS y que la DGSC incluye en la función Trabajo –Seguro de Desempleo y Asignaciones Familiares– así como gasto que la DGSC clasifica bajo la función salud.

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En el Cuadro 1 se resumen las principales cifras correspondientes a la clasificación de GPDH adoptada. La composición sectorial refleja que más de 60% del gasto corresponde a Seguros Sociales y casi 25% a Educación, mientras que Salud y Asistencia Social poseen porcentajes mucho menores. Esta composición se mantuvo relativamente estable durante el periodo 2000-2001, pero, como se analiza más adelante, se observan importantes cambios en el periodo post-convertibilidad.

Cuadro 1

Gasto público en desarrollo humano por sector, 2000-2001

En millones de pesos de 2001, como porcentaje del PBI y estructura porcentual

2000 2001

En millones de $ de 2001

Como % del PBI

Estructura

%

En millones de $ de 2001

Como % del PBI

Estructura

% Educación 12.000,54 4,29 23,16 12.185,42 4,54 23,56 Salud 4.325,64 1,55 8,35 4.371,50 1,63 8,45 Asistencia Social 3.187,20 1,14 6,15 3.252,54 1,21 6,29 Seguros Sociales 32.298,17 11,56 62,34 31.916,33 11,88 61,70 Total 51.811,55 18,54 100,00 51.725,79 19,25 100,00 Sector

Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección de Gastos Sociales Consolidados

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estión.

Recuadro 2

Consideraciones sobre el gasto de las obras sociales

La consideración de las obras sociales (incluido el PAMI) como gasto público en desarrollo humano merece una aclaración metodológica ya que no es un ente estatal quien lo ejecuta y no está incluido en el presupuesto, como el resto de los programas sociales comprendidos en el gasto público. Esta categoría, que podría denominarse gasto “cuasi” público, presenta características que ameritan su inclusión. En el caso de las obras sociales existen tres aspectos importantes: (i) compulsividad: todo trabajador formal tiene derecho a las prestaciones de las obras sociales (salud) mientras existe la obligación por ley que tanto el empleado como el empleador aporten un determinado porcentaje del salario bruto. Por lo tanto, se trata de un seguro regulado por el Estado quien delega su ejecución a un ente privado y permite al empleado elegir entre los prestadores habilitados en este sistema; (ii) recaudación: la recaudación de los aportes personales y contribuciones patronales es realizada por la agencia oficial recaudadora, la AFIP; (iii) carácter solidario del seguro: si bien cada empleado puede elegir entre la obras sociales del sistema, no existe relación entre el aporte y las prestaciones recibidas, pues esta se reparte solidariamente entre aportantes con distintos niveles de salarios, y por lo tanto de contribuciones: reciben todos por igual el mismo paquete prestacional. La contabilización de este seguro social como gasto público es, asimismo, convalidada por la metodología internacional, típicamente la del Fondo Monetario Internacional.

En el caso de Argentina, existen otros dos tipos de seguros que también entrarían en esta categoría de gasto “cuasi” público: el gasto en jubilaciones y pensiones, correspondiente al sistema de capitalización (gasto de las AFJP) y el gasto en seguros de las aseguradoras de riesgos del trabajo (gasto de las ART). Estos dos últimos seguros no son aún contabilizados en forma oficial en Argentina como gasto social, aunque su inclusión es inminente debido a lo establecido por la metodología internacionalmente aceptada. Hasta ahora, la incidencia en el gasto ha sido baja, fundamentalmente porque el régimen de jubilación privada cuenta aún con pocos beneficiarios.

Sin embargo, y más allá de las convenciones, se considera que el gasto en obras sociales tiene una característica que justifica aún más su inclusión como gasto público: el carácter solidario del seguro de las obras sociales lo diferencia en particular de la jubilación privada, donde los beneficios se relacionan directamente con los aportes. En otras palabras, el pooling del riesgo es un aspecto esencial del programa en cu

I.2. Responsabilidad de los distintos niveles de gobierno

La responsabilidad en la ejecución y el financiamiento del GPDH, una vez excluidos los municipios, es compartida por la Nación y las provincias7.

El gobierno nacional tiene a su cargo la definición y coordinación de las políticas públicas de salud, educación y asistencia social, y el financiamiento de las universidades nacionales. Diseña y financia programas de prevención y atención de la salud, de educación y destinados a reducir la pobreza y vulnerabilidad social.

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7 La Ciudad de Buenos Aires tiene rango de provincia.

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El gasto en jubilaciones y pensiones se encuentra mayoritariamente centralizado en el nivel nacional, entre otros motivos, como resultado de los pactos firmados entre la Nación y algunas provincias. El proceso de transferencia de las cajas provinciales al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) se realizó en 1994 y 1996; 11 de las 24 provincias han hecho efectiva dicha transferencia. El gobierno nacional también es responsable de la administración y regulación de las asignaciones familiares, del seguro de desempleo, del PAMI y de las obras sociales nacionales.

Los gobiernos provinciales son responsables del financiamiento y la administración de los servicios de educación y salud pública. En 1992 se decidió completar el proceso de descentralización de la educación pública no universitaria y la salud, con la transferencia de gran parte de los establecimientos educativos secundarios y hospitalarios a las provincias. Con respecto a los Seguros Sociales, como surge del párrafo anterior, 13 provincias mantienen sus sistemas previsionales, y todas cuentan con su propio sistema de obra social para el personal estatal.

Adicionalmente, las provincias financian y ejecutan programas propios de asistencia social.

A continuación se presenta el GPDH desde el punto de vista de la ejecución. Esto implica que se descuentan de la Nación las transferencias de fondos a provincias, por lo tanto, el gasto de los programas que el gobierno nacional financia a través de transferencias a los gobiernos provinciales se incluye en el gasto provincial. En forma separada, se presentan las transferencias condicionadas de la Nación a las provincias, es decir aquéllas que están destinadas a la ejecución de programas específicos.

En 2000/20018 la ejecución del GPDH se distribuye en magnitudes similares entre la Nación y las provincias; el gobierno nacional ejecuta en promedio 55,48% y los gobiernos provinciales el 44,52% restante. De este porcentaje, la Nación financia en promedio 5,23% mediante transferencias condicionadas; el resto se financia a través de recursos provinciales propios –recaudación provincial y coparticipación, entre otros– y transferencias nacionales no condicionadas.

“El Gasto Público en Desarrollo Humano en Argentina”. Por Damián Bonari, Marcelo Becerra y Ariel Fiszbein.

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8 Para el análisis del periodo 2000/2001 se presenta el promedio de ambos años, pues las estructura del gasto en términos de nivel de gobierno y programas es muy similar, como se observa en los cuadros y en el Anexo Estadístico.

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Cuadro 2

Gasto público en desarrollo humano ejecutado por las provincias y participación de las transferencias condicionadas, 2000-2001

En porcentaje

2000 2001

Ejecución provincial

Transferencias condicionadas /

Ejecución provincial

Ejecución provincial

Transferencias condicionadas /

Ejecución provincial Educación 85.69 8.40 86.58 7.69 Salud 88.25 0.02 89.43 0.02 Asistencia Social 65.20 5.10 63.70 7.07 Seguros Sociales 20.26 2.60 21.44 2.14 Total 43.86 5.43 45.19 5.02 Sector

Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección de Gastos Sociales Consolidados

Educación. El marco legal argentino establece que los gobiernos provinciales son responsables del financiamiento, administración y supervisión de la provisión de todos los niveles de educación no universitaria, y de la implementación de políticas compensatorias y programas de infraestructura.

Por su parte, el gobierno nacional es responsable del financiamiento y la definición de acciones compensatorias en educación básica –con el objetivo de atenuar desequilibrios regionales o sociales–, del financiamiento y regulación del sistema de universidades nacionales, y de la coordinación, supervisión, evaluación y prestación de asistencia técnica para asegurar la calidad de la educación básica9 (Cuadro 3).

Durante 2000/2001, el gasto en Educación ejecutado por las provincias alcanza en promedio 86,13% del consolidado Nación-provincias debido, fundamentalmente, a la participación de los salarios docentes, que a su vez representan 89,97% del gasto provincial. La ejecución del gobierno nacional –que representa 13,86%– corresponde casi en su totalidad a las universidades nacionales – 92,21%–. Además, la Nación financia 8,05% del gasto provincial a través de transferencias condicionadas (Cuadro 4). Durante 2000/2001, dichas transferencias estuvieron destinadas principalmente al financiamiento del Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID), a diferencia de los años noventa –en los que estaban asignadas a programas de infraestructura y otras acciones compensatorias, como el Plan Social Educativo y el Pacto Federal Educativo–.

9El artículo 5 de la Constitución Nacional establece que cada provincia dictará para si una Constitución que asegure su administración de justicia y la educación primaria.

“El Gasto Público en Desarrollo Humano en Argentina”. Por Damián Bonari, Marcelo Becerra y Ariel Fiszbein.

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Cuadro 3

Gasto público en Educación, 2000-2001 En millones de pesos de 2001

2000

Nación Provincias Total Nación Provincias Total Prestación del servicio educativo 1.636,32 9.574,84 11.211,17 1.563,54 9.845,89 11.409,44 Salarios docentes 14,43 9.229,29 9.243,72 10,97 9.516,60 9.527,57

Público - 7.891,38 7.891,38 - 8.112,28 8.112,28

Transferencias institutos terciarios 14,43 - 14,43 10,97 - 10,97 Transferencias al sector privado - 1.337,91 1.337,91 - 1.404,32 1.404,32 Bienes y servicios / Mantenimiento - 146,95 146,95 - 172,69 172,69 Infraestructura y equipamiento 54,96 198,61 253,56 28,74 156,60 185,34 Transferencias a universidades 1.566,94 - 1.566,94 1.523,84 - 1.523,84 Acciones de política, coordinación y regulación 50,98 636,41 687,39 49,81 655,29 705,10 Administración central 30,54 560,39 590,93 29,72 595,60 625,33 Información y Evaluación de la Calidad 3,33 6,72 10,06 3,73 5,77 9,49 Gestión Curricular y Capacitación - 15,04 15,04 6,47 27,22 33,69 Fortalecimiento de la Administración Educativa

Provincial (PREGASE, PRISE y PRODYMES) 6,29 54,26 60,55 3,90 26,70 30,60 Organismos descentralizados (INAP, CONEAU, etc.) 10,82 - 10,82 5,99 - 5,99 Otros programas 30,33 71,65 101,99 21,75 49,13 70,88

Total 1.717,63 10.282,91 12.000,54 1.635,10 10.550,32 12.185,42

Concepto 2001

Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección de Gastos Sociales Consolidados

Cuadro 4

Transferencias condicionadas de Nación para Educación, 2000-2001 En millones de pesos de 2001

Concepto 2000 2001

Prestación del servicio educativo 822,52 774,67

Salarios docentes 803,49 714,34

Público 649,04 660,00

Transferencias institutos terciarios 154,46 54,34 Transferencias al sector privado - - Bienes y servicios / Mantenimiento - - Infraestructura y equipamiento 19,02 60,32 Transferencias a universidades - - Acciones de política, coordinación y regulación 24,20 31,63

Administración central - -

Información y Evaluación de la Calidad 5,99 2,41 Gestión Curricular y Capacitación - 24,85 Fortalecimiento de la Administración Educativa

Provincial (PREGASE, PRISE y PRODYMES) 18,22 4,37 Organismos descentralizados (INAP, CONEAU, etc.) - -

Otros programas 17,00 5,29

Total 863,71 811,59

Las transferencias a los institutos terciarios se destinan al financiamiento de salarios docentes terciarios provinciales.

Del total de las transferencias devengadas del FONID en el 2001 sólo se pagaron $330 millones, el resto se pagó durante 2002.

Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección de Gastos Sociales Consolidados

“El Gasto Público en Desarrollo Humano en Argentina”. Por Damián Bonari, Marcelo Becerra y Ariel Fiszbein.

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Salud. Los gobiernos provinciales son responsables del financiamiento, gestión y supervisión de los servicios de salud provistos a través de la red pública de efectores –hospitales, centros de salud y otras prestaciones como servicios ambulatorios– y de la implementación de programas específicos de salud pública financiados por el gobierno nacional, entre otros. Este último tiene a cargo la prevención y el control epidemiológico, la coordinación y el financiamiento de la atención materno- infantil y el apoyo a las provincias en la emergencia sanitaria, fundamentalmente la provisión de medicamentos para HIV/SIDA y de medicamentos básicos para atención primaria (Cuadro 5).

Durante 2000/2001, el sector Salud presenta una composición por nivel de gobierno similar a la de Educación: los gobiernos provinciales ejecutan en promedio 88,84% de las erogaciones, de las cuales sólo 2,12% son financiadas por la Nación mediante transferencias condicionadas (Cuadro 6).

Los efectores provinciales concentran más de 85% del gasto total de las provincias. El resto se distribuye fundamentalmente entre programas provinciales y acciones de política, coordinación y regulación. El gasto en salarios de los efectores y de la administración central concentra más de 90% del gasto provincial. En el ámbito nacional, 68,08% del gasto en Salud corresponde a efectores y bienes e insumos que aporta la Nación, 12,04% a programas de salud pública y el resto a acciones de política, coordinación y regulación, que comprenden el gasto de la administración central.

“El Gasto Público en Desarrollo Humano en Argentina”. Por Damián Bonari, Marcelo Becerra y Ariel Fiszbein.

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Cuadro 5

Gasto público en Salud, 2000-200110 En millones de pesos de 2001

2000 2001

Nación Provincias Total Nación Provincias Total Prestación del servicio de salud 356,07 3.323,39 3.679,46 304,49 3.453,76 3.758,25 Efectores (hospitales y centros de salud) 303,62 3.254,24 3.557,86 254,75 3.387,70 3.642,45 Salarios, insumos y mantenimiento 218,70 3.209,39 3.428,09 198,24 3.342,66 3.540,90 Asistencia beneficiarios PNC 84,91 44,86 129,77 56,51 45,04 101,56 Bienes e insumos aportados por la Nación 52,46 - 52,46 49,74 0,09 49,82

Lucha contra el SIDA y Enfermedades de

Transmisión Sexual 52,46 - 52,46 49,74 0,09 49,82 Infraestructura y Equipamiento - 69,15 69,15 - 65,97 65,97 Acciones de política, coordinación y regulación 101,81 350,37 452,18 91,10 364,52 455,61 Administración central (principalmente salarios) 65,58 289,81 355,39 50,70 305,94 356,63 Formación Recursos Humanos Sanitarios y

Asistenciales 23,51 47,39 70,90 20,60 46,12 66,72 Planificación Control Regulación y Fiscalización de

la Política de Salud 4,83 4,13 8,96 6,43 4,80 11,23 Apoyo para Estudios e Investigación Salud Pública - - - 5,29 - 5,29 Reforma del Sector Salud 7,90 9,04 16,93 8,07 7,66 15,74 Programas de salud pública 50,37 143,63 193,99 66,47 91,17 157,64 Lucha contra el SIDA y Enfermedades de

Transmisión Sexual 3,24 0,57 3,81 3,41 0,76 4,16 Prevención y Control de Enf. y Riesgos

Espec.(incluye Inmunizaciones, VIGI-A, etc.) 27,18 12,14 39,32 38,81 13,12 51,93 Atención de la Madre y el Niño 10,35 47,79 58,14 10,46 23,62 34,08 Cobertura de Emergencias Sanitarias 1,22 9,86 11,09 1,26 12,80 14,06 Otros programas 8,38 73,26 81,63 12,54 40,87 53,41 Total 508,25 3.817,39 4.325,64 462,05 3.909,44 4.371,50

Concepto

Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección de Gastos Sociales Consolidados

Debe notarse que, durante este período, las transferencias condicionadas de la Nación para el área de salud, son menores que aquellas observadas en los servicios educativos –aún sin considerar el FONID–. Esto, en principio, es un punto de importancia ya que predefine de alguna forma los instrumentos potenciales a través de los cuales el gobierno nacional puede orientar políticas sanitarias en el nivel provincial.

10 El programa Lucha contra el SIDA y Enfermedades de Transmisión Sexual se divide en dos partes: el gasto en medicamentos se incluye en Prestación del servicio de salud, mientras que el gasto en campañas de prevención se asigna a Programas de salud pública. Debido a la falta de información precisa, en el programa Asistencia a beneficiarios de PNC – PROFE– las transferencias a prestadores privados se consideran como gasto nacional (Ciudad de Buenos Aires y Provincia de Buenos Aires y un pequeño porcentaje del resto de las provincias), y las transferencias a los distintos entes de los gobiernos provinciales, como gasto provincial. Las transferencias correspondientes al PAMI se incluyen en el sector Seguros sociales.

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Cuadro 6

Transferencias condicionadas de Nación para Salud, 2000-2001 En millones de pesos de 2001

Concepto 2000 2001

Prestación del servicio de salud 44,86 45,13 Efectores (hospitales y centros de salud) 44,86 45,04 Salarios, insumos y mantenimiento - - Asistencia beneficiarios PNC 44,86 45,04 Bienes e insumos aportados por la Nación - 0,08

Lucha contra el SIDA y Enfermedades de

Transmisión Sexual - 0,08

Infraestructura y Equipamiento - - Acciones de política, coordinación y regulación - 1,31 Administración central (principalmente salarios) - 1,31 Formación Recursos Humanos Sanitarios y

Asistenciales - -

Planificación Control Regulación y Fiscalización de

la Política de Salud - -

Apoyo para Estudios e Investigación Salud Publica - - Reforma del Sector Salud - - Programas de salud pública 49,89 22,73 Lucha contra el SIDA y Enfermedades de

Transmisión Sexual - -

Prevención y Control de Enf. y Riesgos

Espec.(incluye Inmunizaciones, VIGI-A, etc.) 6,08 3,65 Atención de la Madre y el Niño 43,81 19,00 Cobertura de Emergencias Sanitarias - -

Otros programas - 0,08

Total 94,75 69,17

Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección de Gastos Sociales consolidados

Asistencia Social. Si bien las provincias tienen un rol preponderante en la ejecución del gasto en Asistencia Social, la participación del nivel nacional es significativamente mayor que en el caso de Salud y Educación, un resultado no sorprendente desde el punto de vista conceptual en la medida que se espera que el mayor esfuerzo redistributivo sea hecho justamente por el gobierno nacional.

Bajo este rubro se incluyen programas de transferencias monetarias así como programas no monetarios –transferencias en especie– (Cuadro 7). En el caso de las transferencias monetarias la participación de la Nación (54,77%) es algo mayor que la de las provincias (45,23%), mientras que estas últimas son las principales ejecutoras del gasto en programas que proveen de beneficios en especie (90,29%) –entre los que se destacan los programas alimentarios–. El balance entre programas de transferencias monetarias y no monetarias parece inclinarse levemente a favor de los primeros, debido principalmente a la participación relativa de las PNC. Durante este período existe una serie de programas con transferencias monetarias, incluso en el nivel provincial.

“El Gasto Público en Desarrollo Humano en Argentina”. Por Damián Bonari, Marcelo Becerra y Ariel Fiszbein.

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Cuadro 7

Gasto público en Asistencia Social, 2000-200111 En millones de pesos de 2001

Nación Provincias Total Nación Provincias Total Programas sociales / Transferencias monetarias

personales 905,59 799,61 1.705,20 998,36 771,00 1.769,36 Programas de empleo 187,67 226,66 414,33 177,53 335,45 512,98 Jefes/as de Hogar - - - - Trabajar 88,21 - 88,21 41,98 - 41,98 Plan de Emergencia Laboral (PEL) 99,45 - 99,45 135,55 - 135,55 Asistencia financiera para gasto social - - - - Provinciales - 226,66 226,66 - 335,45 335,45

Becas 55,87 162,36 218,23 45,16 27,93 73,09

Becas educación nacionales 55,87 - 55,87 45,16 - 45,16 Becas educación polimodal Prov. Bs.As. - 162,36 162,36 - 27,93 27,93 Pensiones No Contributivas 661,78 137,35 799,12 755,75 140,64 896,39 Otros programas 0,28 273,23 273,51 19,92 266,98 286,91 Ingreso Desarrollo Humano (IDH) - - - - Solidaridad 0,28 - 0,28 19,92 - 19,92 Programas provinciales - 273,23 273,23 - 266,98 266,98 Programas sociales no-monetarios 127,68 1.121,11 1.248,80 115,08 1.135,38 1.250,45

Alimentarios 44,97 689,50 734,47 30,09 671,50 701,59

Comedores escolares - 280,37 280,37 - 266,49 266,49 Unidos/Programa de Emergencia Alimentaria

(PEA) 44,97 - 44,97 23,19 - 23,19 Comedores Comunitarios (FOPAR) - - - - Programas alimentarios provinciales - 409,13 409,13 - 405,01 405,01 Prohuerta - - - 6,90 - 6,90

Otros 82,72 431,61 514,33 84,99 463,88 548,87

Administración central 75,95 157,26 233,21 67,13 165,59 232,72 Ministerio de Desarrollo Social 60,68 101,52 162,20 51,79 108,11 159,90 Ministerio de Trabajo 15,27 55,74 71,01 15,34 57,48 72,82

Total 1.109,22 2.077,98 3.187,20 1.180,57 2.071,97 3.252,54

Concepto 2000 2001

Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección de Gastos Sociales Consolidados

11El gasto de las oficinas provinciales de empleo no se puede desagregar, por lo que se incluye dentro del gasto de las provincias en programas de empleo. El gasto del Programa de Emergencia Alimentaria corresponde al programa alimentario Unidos, que en el 2000 incluía al ProHuerta.

“El Gasto Público en Desarrollo Humano en Argentina”. Por Damián Bonari, Marcelo Becerra y Ariel Fiszbein.

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Cuadro 8

Transferencias condicionadas de Nación para Asistencia Social, 2000-2001 En millones de pesos de 2001

Concepto 2000 2001

Programas sociales / Transferencias monetarias

personales 0,71 87,17

Programas de empleo 0,71 87,17

Jefes/as de Hogar - -

Trabajar 0,71 1,37

Plan de Emergencia Laboral (PEL) - - Asistencia financiera para gasto social - 85,80

Provinciales - -

Becas - -

Becas educación nacionales - - Becas educación polimodal Prov. Bs.As. - - Pensiones No Contributivas - -

Otros programas - -

Ingreso Desarrollo Humano (IDH) - -

Solidaridad - -

Programas provinciales - - Programas sociales no-monetarios 105,17 58,50

Alimentarios 1,55 4,19

Comedores escolares - - Unidos/Programa de Emergencia Alimentaria

(PEA) 1,55 4,19

Comedores Comunitarios (FOPAR) - - Programas alimentarios provinciales - -

Prohuerta - -

Otros 103,62 54,31

Administración central - 0,80 Ministerio de Desarrollo Social - - Ministerio de Trabajo - 0,80

Total 105,88 146,48

Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección de Gastos Sociales Consolidados

Seguros Sociales. Los principales rubros incluidos son el pago de jubilaciones y pensiones, que representa 63,19% del total, y el gasto ejecutado por los diversos seguros de salud que concentra 27,09% (Cuadro 9). En Seguros Sociales, a diferencia del resto de los sectores, la Nación ejecuta cerca de 80% del gasto 2000/2001; esto surge principalmente del peso de las jubilaciones y pensiones nacionales que representan 49,52% del gasto total en este sector. Además, financia 2,37%

de las erogaciones provinciales a través de transferencias condicionadas, destinadas en su mayoría a las cajas previsionales provinciales12.

12De acuerdo con la Ley Nº 23.966, el 11% del IVA se destina a previsión social: 93,7% al régimen de previsión nacional (SIJP) y 6,3% a cajas de previsión provinciales y municipales. Además se destina 6,3% del impuesto sobre los bienes personales, previa detracción de 3 millones anuales para el INCUCAI.

“El Gasto Público en Desarrollo Humano en Argentina”. Por Damián Bonari, Marcelo Becerra y Ariel Fiszbein.

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Cuadro 9

Gasto público en Seguros Sociales, 2000-2001 En millones de pesos de 2001

Nación Provincias Total Nación Provincias Total Administración ANSeS, SSS, etc. 288,12 87,02 375,14 249,11 89,09 338,20

Jubilaciones y pensiones 16.107,83 4.259,60 20.367,43 15.690,20 4.520,36 20.210,56

Nacionales (incluye ex-cajas provinciales) 16.107,83 - 16.107,83 15.690,20 - 15.690,20

Provinciales - 4.259,60 4.259,60 - 4.520,36 4.520,36

Subsidios 623,18 - 623,18 609,00 - 609,00

Asignaciones Familiares 1.834,04 - 1.834,04 1.807,95 - 1.807,95 Seguro de Desempleo 297,15 - 297,15 353,70 - 353,70

PAMI 2.521,20 - 2.521,20 2.389,23 - 2.389,23

Obras Sociales 4.082,28 2.197,74 6.280,02 3.973,84 2.233,85 6.207,69

Nacionales 4.082,28 - 4.082,28 3.973,84 - 3.973,84

Provinciales - 2.197,74 2.197,74 - 2.233,85 2.233,85

Total 25.753,81 6.544,36 32.298,17 25.073,04 6.843,30 31.916,33

Concepto 2000 2001

Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección de Gastos Sociales Consolidados

Cuadro 10

Transferencias condicionadas de Nación para Seguros Sociales, 2000-2001 En millones de pesos de 2001

Concepto 2000 2001

Administración ANSeS, SSS, etc. - -

Jubilaciones y pensiones 165,26 142,27

Nacionales (incluye ex-cajas provinciales) - -

Provinciales 165,26 142,27

Subsidios - -

Asignaciones Familiares - -

Seguro de Desempleo - -

PAMI - -

Obras Sociales 5,02 4,09

Nacionales - -

Provinciales 5,02 4,09

Total 170,28 146,35

Las transferencias condicionadas a obras sociales provinciales son transferencias del PROFE a la obra social de Salta.

Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección de Gastos Sociales Consolidados

“El Gasto Público en Desarrollo Humano en Argentina”. Por Damián Bonari, Marcelo Becerra y Ariel Fiszbein.

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I.3. Financiamiento del gasto público en desarrollo humano

El GPDH se financia a partir de tres fuentes de recursos: el tesoro nacional, los tesoros provinciales y los aportes y contribuciones personales y patronales13. El gasto fiscal es el gasto público financiado mediante los recursos que aportan los tesoros de los dos niveles de gobierno. Este concepto proporciona una medida más precisa de los recursos que el Estado asigna a la política social14 (Cuadro 11).

Durante 2000/2001 el gasto fiscal representa en promedio 59,55% del GPDH –26,84% tesoro nacional y 32,71% tesoros provinciales– y el resto corresponde a gasto financiado por aportes y contribuciones. La descomposición por niveles de gobierno muestra que, en la Nación el gasto fiscal representa en promedio 48,40%, mientras que en las provincias alcanza 73,47%. El análisis sectorial refleja que Seguros Sociales es el único sector en el que los aportes y contribuciones financian parte del gasto –su participación asciende a 65,21%– ya que Educación, Salud y Asistencia Social son financiados totalmente por los tesoros. Sin embargo, el financiamiento de Seguros Sociales a través de aportes y contribuciones asciende a 91,6% en las provincias y, a 58,31% en la Nación. Esta situación responde a varios factores: en las provincias, el gasto en Seguros Sociales sólo se destina a jubilaciones y pensiones y a las obras sociales; mientras que en la Nación también se incluyen, asignaciones familiares, seguro de desempleo, la obra social de los jubilados y pensionados (PAMI) y subsidios15. Las obras sociales nacionales son reguladas por el gobierno nacional, pero se financian totalmente con aportes y contribuciones; en cambio, 58,94% de los recursos destinados a jubilaciones y pensiones provienen del tesoro nacional16. En resumen, la estructura de financiamiento de los Seguros Sociales es compleja: el peso del gasto fiscal nacional asciende a 32,98% del total, y cubre 46,12% de las jubilaciones y pensiones, 75,12% de de la administración, 100% de los subsidios, 7,62% del seguro de desempleo y 17,30% del PAMI.

13En este documento no se analizan otros aspectos del financiamiento, como la distinción entre financiamiento interno y externo.

14 Para consultar distintas clasificaciones del GPSC, véanse (1999a y 1999b) y DGSC (2001a).

15Incluye: subsidio de tarifas, subsidio complementario y sepelios destinados a jubilados y pensionados.

16Cabe destacar que 15% de la masa tributaria coparticipable se “pre-coparticipa” para financiar el déficit de la seguridad social.

“El Gasto Público en Desarrollo Humano en Argentina”. Por Damián Bonari, Marcelo Becerra y Ariel Fiszbein.

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