PROGRAMAS DE PROTECCIÓN
SOCIAL EN ESTADOS UNIDOS
Sesión 7: Políticas de activación para
el mercado laboral en Estados
Unidos
Martha Burt,
Urban Institute
Objetivos de la sesi
ó
n
•
Comprender las estrategias activas para el
mercado laboral en EE.UU. y su relaci
ó
n
con las pol
í
ticas en apoyo de la seguridad
social (SS)
•
Resumir las estrategias sobre bienestar y
trabajo dentro del abanico m
á
s general de
pol
í
ticas de activaci
ó
n laboral de EE.UU.
Definir las políticas del mercado laboral
LA TERMINOLOGÍA CAMBIA
•
A nivel internacional, hay nuevo énfasis en la distinción entre
políticas de mercado laboral, o fuerza laboral, pasivas y activas
– Pasivas: ingreso o salarios para desempleados
– Activas: programas y estrategias para promover el empleo, el reempleo y un mejor nivel económico a través de educación, capacitación, servicios de colocación laboral
•
En EE.UU., el término política de “activación” no es de uso
común. La política de mercado laboral (PML) abarca programas
que se pueden considerar “activos” y “pasivos” y que están
orientados tanto a los aspectos de la demanda como de la oferta
de la economía
– Políticas de actuación sobre la demanda: estrategias dirigidas a actuales o potenciales trabajadores (conocimientos, educación, movilidad, oportunidad)
– Políticas favorables a la economía de la oferta: estrategias dirigidas a empleadores y sus necesidades de mano de obra y a la productividad y eficiencia general de la economía
Política del mercado laboral en
EE.UU.: Contexto
•
Lo que en EE.UU. se conoce como
política para la fuerza laboral o
política de inversión en la fuerza laboral
comprende cerca. de 100
programas federales. Tiene cinco objetivos generales:
– Satisfacer la actual y futura demanda de trabajadores de los empleadores
– Lograr y mantener una fuerza laboral calificada
– Garantizar la seguridad y previsión social de los trabajadores
– Mejorar las oportunidades de empleo
– Reforzar y premiar la “ética laboral”
•
La política para la fuerza laboral es independiente, si bien relacionada, con
otros ámbitos normativos: desarrollo económico, educación y bienestar
(asistencia pública)
•
Se mantienen las tensiones de larga data respecto de las políticas, en
especial en lo que dice relación con las políticas focalizadas vs.
universales y objetivos y estrategias activas macroeconómicos vs.
individuales para la fuerza laboral
Política del mercado laboral en
EE.UU.: Contexto
•
Se usan seis mecanismos normativos para
cumplir los 5 objetivos generales de la política
para la fuerza laboral:
(Nota: algunos programas usan varios mecanismos y otros se dirigen tanto a trabajadores como a empleadores)
–
Seguro
–
Regulación y mandatos
–
Impuestos, incentivos y créditos
–
Intercambio laboral e información
–
Servicios e inversiones en capital humano
Tipología general de las políticas laborales
en EE.UU.
X X X X X Mejorar oportunidad económica y laboral X X X X X X Reforzar y premiar la ética laboral X X X X Garantizar seguridad y previsión de trabajadores X X X XLograr una fuerza laboral más calificada X X X X Satisfacer la actual y futura demanda de trabajadores Servicios sociales y de apoyo Servicios e inversión en capital humano Intercambio laboral e información Impuestos, incentivos y créditos Regulaciones y mandatos Seguro
Mecanismos normativos generales Objetivos
normativos generales
Política del mercado laboral en
EE.UU.: Contexto
•
Las prioridades y objetivos nacionales de los programas y
políticas para la fuerza laboral cambian con frecuencia,
debido a:
–
Ideología y prioridades de los líderes políticos en ejercicio (por ej.,
énfasis en trabajo y no en asistencia en efectivo, capacitación para
trabajadores muy calificados y no para los poco calificados, estudios
superiores)
–
Estado de la economía (desempleo alto/bajo y sustitución del sector
manufacturero por el tecnológico afectan la orientación y las
prioridades de las políticas públicas)
–
Actitudes y acciones de empleadores, empresas, industrias y
negocios (por ej., decisiones acerca del establecimiento, apertura o
cierre de plantas o servicios, o actividades de contratación externa)
Política del mercado laboral en EE.UU.:
problemáticas públicas/privadas
•
Tanto el sector público como el privado están involucrados en el
desarrollo de la fuerza laboral:
–
El sector privado (empresas e individuos) cumple una mayor
función en la capacitación de la fuerza laboral general
–
El sector público cumple una mayor función en la capacitación y
entrega de servicios de empleo a grupos demográficos especiales
•
Los negocios y empresas gastan 6 a 10 veces más en capacitación
laboral que gobierno
•
Las fuerzas del mercado definen los tipos de políticas activas para la
fuerza laboral que puede aplicar el gobierno, porque la intervención
del gobierno en las prácticas de contratación y empleo de las
empresas (más allá de la fiscalización de las leyes salariales, de
jornada laboral y no discriminación) enfrenta gran resistencia
Política del mercado laboral en EE.UU. –
ejemplos fiscales, tributarios y reguladores
•
Seguros
–
Seguro de desempleo, reservas para reajuste del régimen
comercial, indemnización por accidentes de trabajo,
prestaciones de invalidez del seguro social
•
Regulación y mandatos
–
Salario mínimo, ayuda y seguridad ocupacional,
cumplimiento de la ley para Americanos con discapacidades,
protección de los derechos civiles, regulaciones laborales para
inmigrantes, leyes de negociación colectiva
•
Leyes, incentivos y créditos tributarios
–
Crédito impositivo al ingreso proveniente del trabajo, créditos
al impuesto de contratación, crédito impositivo a las
Política del mercado laboral en EE.UU. –
ejemplos de programas de servicio directos
•
Inversiones en capital humano
–
Programas de inversión en fuerza laboral, educación primaria y
secundaria, educación profesional, educación de adultos,
alfabetismo, rehabilitación profesional, educación
post-secundaria/superior y programas para grupos específicos (como
desfavorecidos, desplazados, beneficiarios de asistencia social)
–
Programas permanentes y programas temporales financiados por
donaciones
•
Servicio de colocación
–
Búsqueda de empleo, información del mercado laboral, asesoría
laboral, asistencia en colocación laboral, listados del America’s
Job Bank
•
Apoyos de asistencia social y salud para los trabajadores
–
Seguro de salud, atención infantil, asistencia de transporte,
ayuda de emergencia, transferencias según necesidades
Política del mercado laboral en EE.UU.:
“Red” de programas a nivel nacional
•
Múltiples corrientes de financiamiento, legislación y programas — cada
uno con diferentes reglas de elegibilidad, regulaciones y administración
•
Diversos organismos federales administran algunos programas orientados
a la fuerza laboral
– Ministerio del Trabajo es el principal organismo: Sistema de inversión en fuerza laboral, incluidos Centros de avance profesional centralizados, capacitación laboral, readiestramiento, Americas Job Bank, seguro de desempleo y servicio de colocación
– Ministerio de Educación (escuelas primarias y secundarias, educación post-secundaria, educación profesional, alfabetismo)
– Ministerio de Salud y Servicios Sociales (bienestar/TANF)
– Ministerio de Agricultura (cupones para alimentos)
– Ministerio de Vivienda y Urbanismo (vivienda pública y servicios para indigentes)
– Administración de Veteranos
– Ministerio del Interior (programas para indígenas norteamericanos)
Políticas activas para el mercado laboral de
EE.UU. pertinentes a las medidas de protección
social
•
Estrategias para crear o mantener empleos (creación de empleos)
– Ejemplos: subsidios a la contratación, créditos tributarios a empresas y empleos públicos para desempleados o beneficiarios de la asistencia social
•
Estrategias para aumentar la oferta o calidad de los trabajadores (capital humano)
– Ejemplos: incentivos financieros y créditos tributarios a trabajadores, aprendizaje, capacitación laboral, programas de transición de la escuela al trabajo, educación de nivelación y desarrollo de conocimientos, readiestramiento, experiencia laboral, pasantías
•
Estrategias para fomentar o ayudar en la movilidad laboral (servicio de
colocación)
– Ejemplos: servicios de colocación y búsqueda de empleos para empresas y trabajadores, bolsas de empleo, asistir o reemplear a trabajadores desplazados
•
Estrategias para reforzar la “ética laboral” (tests de trabajo)
– Ejemplos: exigencias de trabajo para calificar a la asistencia, tests de trabajo para seguro de desempleo, prestaciones de la asistencia social condicionados al trabajo
Políticas activas para el mercado laboral de
EE.UU.: programas públicos de empleo y
empleos en la administración pública
•
“Gobierno como empleador en última instancia”– en distintas épocas
han existido programas públicos de empleo: cerca de un millón de
desempleados estuvieron en empleos públicos remunerados en el
“New Deal” de los años treinta durante la Gran Recesión y en los
años setenta como parte de la lucha contra la pobreza
•
Varias inquietudes llevaron a su desaparición en los años ochenta
–
Deficiente focalización en los pobres — muchos eran de ingreso
medio y no pobres
–
Mala administración — mecanismos administrativos complicados
para crear y supervisar los empleos, dificultad para hacer coincidir
conocimientos de trabajadores con asignaciones laborales adecuadas
–
Sustitución fiscal por estados y ciudades — uso de fondos federales
para trabajadores públicos en lugar de fondos estatales /locales
Políticas activas para el mercado laboral de
EE.UU.: programas públicos de empleo y
empleos en la administración pública
•
Renovada aplicación de empleos con subsidio público en
decenios de 1990 y 2000—programas más focalizados, en
general no a gran escala
–
Programa público de empleo
— exige trabajo no remunerado a
cambio de prestaciones; ahora en cerca de la mitad de los estados,
pero en general para pocas personas (a excepción de Ciudad de
Nueva York, con más de 15.000 en trabajo de este tipo).
–
Empleos en servicios comunitarios
— para bienestar y pobres,
generalmente con salario mínimo y por hasta 30 horas a la
semana; a veces
capacitación
/educación a tiempo parcial (incluso
en NYC)
–
Trabajos de transición
— para los que carecen de conocimientos
y experiencia, generalmente cada vez con más responsabilidades
y horas; remunerado o no. Se populariza en programas TANF
Bases para el nuevo énfasis laboral en
programas de protección social en
EE.UU
.
•
Las políticas de protección social en EE.UU. asumen cada vez más que
el trabajo es bueno — todos deberían trabajar, a menos que tengan una
buena razón para no hacerlo
– Antes de los años ochenta, se aceptaba en general que las madres debían permanecer en casa con los hijos pequeños
•
El trabajo se transformó en un aspecto medular de la reforma al bienestar
en los años ochenta y noventa, en especial para el cambio de la “cultura
de dependencia”
– Normas sociales habían cambiado — el público cree que debido a que la mayoría de las madres trabajan en el mercado laboral regular, las madres del bienestar también deberían trabajar
– Preocupación por dependencia intergeneracional del bienestar – muchas familias estuvieron en el sistema de bienestar por varias generaciones; la opinión pública se inclina crecientemente a que se debería exigir el trabajo y no permitir una dependencia permanente del bienestar
Programas con nuevo énfasis en
el trabajo — TANF
•
TANF es el programa estadounidense más focalizado en
el trabajo, pero hay gran disparidad entre los estados en
el tipo de programas de trabajo:
–
Mayoría de estados — exigen búsqueda de empleo; algunos en
forma inmediata, aun antes de postular a las prestaciones
–
Algunos estados exigen a beneficiarios que trabajen en
empleos de servicio a la comunidad (remunerados o no)
•
Casuística declinó en los años noventa; es más difícil
emplear a los adultos que siguen en el sistema de
bienestar; estados ahora enfrentan el desafío de crear
programas focalizados en el trabajo para quienes tienen
dificultades graves para trabajar.
Programas con nuevo énfasis en
el trabajo — Otros
•
Cupones para alimentos (personas pobres)
– Beneficiarios adultos deben inscribirse para trabajar, aceptar el empleo que les ofrezcan y participar en programas de empleo y capacitación
– Los adultos físicamente capaces entre 18 y 50 años sin cargas familiares pueden obtener cupones para alimentos sólo por 3 meses de cualquier período de 36 meses en caso de no trabajar ni participar en un programa de capacitación aprobado
•
Programas de beneficios en efectivo para personas con
discapacidad (SSDI/SSI)
–
Antes de los años noventa, no existía énfasis en el trabajo. Ahora se
prueban nuevas iniciativas y programas experimentales:
ticket
para
trabajar
, NetWork, PASS, varias excepciones y otras estrategias legislativas para promover el empleo, pero no como exigenciaExigencias laborales de
AFDC/TANF – Presentación general
•
1935-1968:
actividad voluntaria –
pequeños programas federales que
financiaban educación y capacitación laboral para madres dependientes
de la asistencia social
•
1968 hasta hoy en día:
incentivos financieros
para fomentar el trabajo –
fórmulas que hacen “caso omiso del ingreso” para determinar la
elegibilidad y el nivel de las prestaciones permiten mezclar trabajo y
bienestar; EITC para trabajadores de bajo ingreso
•
1968 hasta hoy en día :
exigencias laborales
— exigencias laborales
federales cada vez más estrictas para padres (1968), madres sin niños en
edad preescolar (1972), todos los padres (1996).
•
1968 hasta hoy en día :
participación obligatoria
— exigencias federales
cada vez más estrictas respecto de tipos de actividades exigidas en
relación con el trabajo
:
– Registro de programa laboral para padres (1968) y madres sin niños preescolares (1972)
– Capacitación laboral o búsqueda de empleo para madres sin niños preescolares (1988)
Reforma al bienestar con enfoque
en el trabajo
LEY DE REFORMA AL BIENESTAR DE 1996
• Cambio al bienestar como derecho a asistencia temporal: se agrega urgencia a la necesidad de dejar atrás el bienestar y trabajar
• Exige a estados:
– Establecer el requisito de trabajar para los beneficiarios después de 2 años (o menos)
– Cumplir con tasas de participación laboral determinadas por el nivel federal (es decir, estados deben demostrar que un alto porcentaje de beneficiarios están trabajando o participan en actividades específicas relacionadas con el trabajo)
• Permite que estados decidan qué proporción de sus fondos del TANF dedicarán a programas laborales versus prestaciones en efectivo y servicios de apoyo. Los fondos son en primer lugar para familias que reciben asistencia social, pero también se
pueden usar para brindar empleo y servicios a otras familias de bajo ingreso.
• Motivó acelerar la puesta en marcha de programas laborales en TANF (que se habían expandido en mayoría de estados a principios de los años noventa)— muchos de los cuales tenían una fuerte prioridad en ‘El trabajo primero’, lo que significa que se espera que los clientes avancen rápida y directamente a un empleo
Política activa para el mercado
laboral y objetivos de programas
TANF
•
Estrategias activas para la fuerza laboral en TANF tienen
dos objetivos
–
Objetivos relacionados con capital humano: mejorar aptitud para el
empleo, conocimientos y oportunidad económica de individuos
que se trasladan de bienestar al trabajo
–
Objetivos relacionados con exigencia laboral: aplicar requisitos
laborales de clientes del TANF y cumplir tasas estatales de
participación laboral
•
Los dos objetivos ejercen presiones opuestas en
programas: (1) invertir en desarrollo de conocimientos y
aptitud para el empleo o (2) imponer a los clientes el
requisito riguroso de ingresar rápidamente al mercado
laboral aceptando cualquier trabajo.
Lecciones de programas orientados al
trabajo en EE.UU.: requisito de trabajar
•
Programa público de empleo – que exige trabajar a cambio de
prestaciones del bienestar — es muy controvertido
–
Preocupación por violación de ley de horas y salarios
–
Preocupación de naturaleza sindical por supresión de salarios o
desplazamiento de trabajadores regulares
–
Preocupación por la poca supervisión de los programas públicos de empleo,
su reducida generación de valor y su nulo desarrollo de conocimientos
útiles.
•
No obstante, el requisito obligatorio de trabajar se puede combinar
con servicios e incentivos para aumentar empleos e ingresos y
reducir la pobreza (por ejemplo, con el uso de empleos de
transición)
Lecciones de programas orientados al
trabajo en EE.UU.:
Empleos de transición
•
Los empleos de transición (ET)
son comunes en TANF y se basan en
enfoques anteriores como empleos en la administración pública, experiencia
laboral y programas públicos de empleo. Existen varias definiciones, pero
surgen algunos consensos:
– ET se refiere generalmente a trabajo temporal pagado cuyo objetivo es servir de puente a un empleo en el mercado laboral regular.
•
Características principales de los ET
– Asignación temporal de trabajo, generalmente menos que jornada completa
– Pago por hora, no por trabajo
•
Componentes complementarios
– Educación o capacitación ocupacional junto con ET de media jornada
– Servicios de apoyo laboral
– Colocación laboral, ayuda en la preparación para el trabajo
•
Varios objetivos
: ingreso, experiencia laboral, exploración ocupacional,
preparación previa a capacitación, desarrollo de conocimientos, capacitación
profesional, pasantías, empleos de prueba, etc.
•
Los ET tienen gran potencial, pero aún no se dispone de resultados
provenientes de una evaluación rigurosa.
Lecciones de programas orientados al trabajo
en EE.UU.: Subsidios y créditos impositivos
•
Complementos de salario pueden sacar a
trabajadores de la pobreza y servir como
incentivos para trabajar
•
Crédito impositivo al ingreso salarial tiene un
efecto positivo en el empleo y reduce la pobreza
–
pero se aplica una alta “tasa impositiva marginal” a
quienes ven aumentados sus ingresos sobre el nivel de
eliminación gradual, situación que significa una
Lecciones de programas orientados al trabajo
en EE.UU.:
Modelos auspiciosos
•
Servicios de empleo enriquecidos – más allá de ‘El trabajo
primero’ – son auspiciosos (por ejemplo, manejo de casos
antes y después de iniciar un empleo, combinación de
búsqueda de trabajo con educación y capacitación).
•
Aquellos a quienes les cuesta más conseguir un empleo
necesitan una combinación de servicios y atención/manejo
de casos por largos períodos. Los más modelos más
auspiciosos son los empleos de transición bien supervisados
en combinación con servicios de capacitación, educación y
apoyo. Los servicios deben mantenerse en el período
Lecciones de programas orientados al trabajo
en EE.UU.:
Modelos auspiciosos
•
Ampliación de la definición de requisitos de trabajar para
incluir actividades previas al trabajo (por ejemplo, avanzar en
educación, tratamientos de salud mental, capacidades de
cuidado de los hijos, desarrollo de conocimientos para toda la
vida)
•
Colaboración entre organismos para ampliar abanico de
servicios, en especial servicios especializados, salud y
tratamientos de salud mental
•
Desarrollo de asociaciones con empleadores para diseñar
capacitación, patrocinar pasantías, garantizar empleos,
preparación individual posterior al empleo
•
Uso de ONG para mejorar alcance, acceso a servicios y
preparación individual y tutoría
Lecciones de programas orientados al
trabajo en EE.UU.:
Desafíos
• Estrategias activas para el mercado laboral, como educación, capacitación y colocación en el empleo, pueden complementar las políticas de exigencia de trabajo para calificar para el bienestar.
• La cultura del trabajo se puede incorporar al bienestar. Mayoría de beneficiarios puede trabajar y mayoría de programas pueden imponer la exigencia de trabajar.
• Expectativas deben ser modestas. En Estados Unidos, reforma al bienestar ha generado aumento de empleo, pero hacia mercado laboral de empleos poco calificados donde salarios son bajos y rotación es alta.
– Si ingresos aumentan sobre niveles de pobreza, programas deberían considerar complementos salariales (trabajar sólo en el mercado laboral regular suele ser inadecuado para brindar a
trabajadores salarios sobre nivel de pobreza).
– Si se exige trabajar, autoridades deberían considerar estrategias de empleo público, empleos protegidos para quienes no pueden trabajar en un empleo regular, empleos de transición y empleos provisorios donde individuos puedan trabajar durante períodos de desempleo.
– Si el objetivo es la autosuficiencia económica, programas deberían tener opciones para obtener mayor nivel educacional, capacitación para desarrollo profesional y certificaciones ocupacionales.
• Los asuntos de ejecución son fundamentales, para garantizar la integración de servicios, estrategias complementarias de activación (por ejemplo, programa público de empleo más educación), servicios de larga duración después de ingresar al empleo.
