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Modelo eficiente de gestión de proyectos para la evaluación, monitoreo y control de la inversión pública en el departamento de Huánuco

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UNIVERSIDAD NACIONAL DE INGENIERÍA

FACULTAD DE INGENIERÍA CIVIL

"MODELO EFICIENTE DE GESTIÓN DE PROYECTOS PARA LA

EVALUACIÓN, MONITOREO Y CONTROL DE LA INVERSIÓN

PÚBLICA EN EL DEPARTAMENTO HUÁNUCO"

TESIS

PARA OPTAR EL GRADO DE MAESTRO EN

GESTIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE LA CONSTRUCCIÓN

ELABORADO POR

ING. CECILIA HELEN CASIMIRO GALARZA

ASESOR

MSc. EDWARD SANTA MARÍA DÁVILA

HUÁNUCO - PERÚ

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“MODELO EFICIENTE DE GESTIÓN DE PROYECTOS PARA LA EVALUACIÓN,

MONITOREO Y CONTROL DE LA INVERSIÓN PÚBLICA EN EL

DEPARTAMENTO HUÁNUCO”

CECILIA HELEN CASIMIRO GALARZA

Presentado a la Unidad de Posgrado de la Facultad de Ingeniería Civil en cumplimiento

parcial de los requerimientos para el grado de:

MAESTRO EN GESTIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE LA CONSTRUCCIÓN.

DE LA

UNIVERSIDAD NACIONAL DE INGENIERÍA

2016

Autor

: Ing. Cecilia Helen Casimiro Galarza.

Recomendado

: MSc. Edward Santa María Dávila

Asesor de la Tesis

Aceptado por

: Dr. Ing. Víctor Sánchez Moya

Jefe de la Unidad de Posgrado.

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MODELO EFICIENTE DE GESTIÓN DE PROYECTOS PARA LA EVALUACIÓN, MONITOREO Y CONTROL DE LA INVERSIÓN PÚBLICA.

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RESUMEN

La presente investigación propone un modelo de gestión de proyectos de inversión pública, fundamentado en la evaluación, monitoreo y control de los indicadores de tiempo, costos y registro de información de éstos proyectos; desarrollado a partir del diagnóstico e identificación de la realidad problemática en la actual gestión de proyectos públicos, con la finalidad de asegurar la intervención oportuna de las organizaciones públicas en la atención de necesidades de la población demandante. Éste es un modelo que se enmarca dentro de la normativa nacional vigente en materia de inversión pública, estándares internacionales y buenas prácticas para la gestión de proyectos exitosos; permitiendo a las organizaciones públicas, en un primer momento, medir el desempeño de la inversión pública que realiza en términos de eficiencia, eficacia y efectividad, a través de, entre otros, de la detección de desviaciones, anticipación de conflictos y lecciones aprendidas en los procesos del ciclo de vida de estos proyectos, los que finalmente proporcionaran, el incremento de la calidad de la inversión pública.

El modelo propuesto proporciona a los operadores o Project manager una herramienta que posibilita el desarrollo de sus funciones en un marco de mejora continua.

ABSTRACT

This research proposes a management model of public investment projects, based on the assessment, monitoring and control of indicators of time, costs and registration information of these projects; developed from the diagnosis and identification of problematic reality in the current management of public projects, in order to ensure the timely intervention of public organizations in addressing needs of the applicant population. This is a model that is part of existing national legislation on public investment, international standards and best practices for successful project management; allowing public organizations, at first, to measure the performance of public investment made in terms of efficiency, effectiveness and efficiency, through, among others, the detection of deviations, anticipating conflicts and lessons learned in the life cycle processes of these projects, which ultimately provide the increased quality of public investment.

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MODELO EFICIENTE DE GESTIÓN DE PROYECTOS PARA LA EVALUACIÓN, MONITOREO Y CONTROL DE LA INVERSIÓN PÚBLICA.

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DEDICATORIA

A Mi Querida Familia A Mi Madre Teresa Mi Padre José Y Mi Hermana Cinthia, Por Ser El Pilar Fundamental En Todo Lo Que Soy, Por Los Ejemplos De Perseverancia, Constancia Y Valor Humano. A Mi Prometido Osmar Robert Por Su Incondicional Apoyo Y Agradable Compañía Durante Los Intensos Debates en La Redacción De La Tesis.

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MODELO EFICIENTE DE GESTIÓN DE PROYECTOS PARA LA EVALUACIÓN, MONITOREO Y CONTROL DE LA INVERSIÓN PÚBLICA.

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AGRADECIMIENTOS

Agradezco A Mis Maestros del Posgrado, Por Su Brillante Y Dedicada Labor En Los Conocimientos Impartidos.

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MODELO EFICIENTE DE GESTIÓN DE PROYECTOS PARA LA EVALUACIÓN, MONITOREO Y CONTROL DE LA INVERSIÓN PÚBLICA.

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INTRODUCCIÓN

Es conocido, por los reportes del MEF1 en los últimos años, las crecientes cifras de inversión

pública realizada en el país (inversión declarada viable e inversión ejecutada), del mismo modo en que son conocidas las brechas de infraestructura existentes en el país.

Sin embargo, aún es incipiente el trabajo realizado para la medición del desempeño durante la gestión de los proyectos, más allá de los reportes en avances de ejecución presupuestal; referido sobre todo a la medición de la eficiencia, eficacia y efectividad de la inversión pública realizada, que proporcionaría finalmente, la medición de la calidad del gasto público.

Ante ello, la investigación asume el reto de proponer un modelo de gestión de proyectos de inversión pública, fundamentado en la evaluación, monitoreo y control, que derivarán en el incremento de la calidad de la inversión pública. Éste es un modelo que se enmarca dentro de la normativa vigente en materia de inversión pública y que permitirá a los gobiernos regionales u otras organizaciones públicas, en primer término medir su desempeño, para posteriormente constituirlo en una herramienta que posibilitaría el logro de sus objetivos gubernamentales.

Del mismo modo proporciona a los profesionales que se desempeñan en la región, cuyas funciones se relacionan a los proyectos de inversión pública, herramientas y mecanismos que les permitan desarrollar esas funciones en un marco de mejora continua, permitiéndoles alcanzar altos niveles de bienestar social de la población huanuqueña y la sociedad en general.

La presente investigación inicia con el capítulo I, el cual presenta la identificación del problema, los objetivos, la justificación de la investigación y los alcances de ésta.

El capítulo II, está comprendido por el Marco Teórico, éste sienta las bases teóricas de la investigación.

Para abordar la solución al problema, se emprende en primer lugar el análisis sobre la situación actual, vale decir diagnosticar la eficiencia presente de la gestión de proyectos, este análisis se presenta en el capítulo III, en cuyo final se observa la realidad problemática de la gestión de proyectos de inversión pública.

A partir de la identificación de la realidad problemática en materia de gestión de proyectos de inversión pública, el capítulo IV traza los lineamientos a partir de los cuales se desarrolla la metodología propuesta denominada MODELO DE GESTION DE PROYECTOS PARA LA EVALUACION, MONITOREO Y CONTROL DE LA INVERSIÓN PÚBLICA, para los cuales se toma como referencia las buenas prácticas de la “Guía de los Fundamentos para la Dirección de Proyectos (Guía del PMBOK®) – Quinta Edición”, y las investigaciones del CEPAL, ILPES y el BID.

En el capítulo V, se desarrolla el análisis comparativo entre la propuesta del nuevo modelo de

gestión de proyectos de inversión pública, integrado por el software “GestiProyect v1.0” y los

formatos contenidos en él, y los aplicativos existentes del ministerio de economía y finanzas, en materia de Evaluación, Monitoreo y Control.

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ÍNDICE

RESUMEN………...i

ABSTRACT………..i

DEDICATORIA………...ii

AGRADECIMIENTOS ... iii

INTRODUCCIÓN ... iv

LISTA DE FIGURAS ... x

ÍNDICE DE TABLAS ... xiii

CAPÍTULO I. GENERALIDADES ...1

1.1 ANTECEDENTES. ...1

1.2 FORMULACIÓN DEL PROBLEMA ...3

1.3 OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN ...5

1.4 HIPÓTESIS. ...5

1.5 JUSTIFICACIÓN ...6

1.6 ALCANCE ...8

1.7 TIPO DE INVESTIGACIÓN ...8

1.8 DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN ...8

CAPÍTULO II. MARCO TEÓRICO. ...9

2.1 IDENTIFICACIÓN, PREPARACIÓN Y EVALUACIÓN DE PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA. ...9

2.1.1 Identificación del Problema y Alternativas de Solución. ...9

2.1.2 Preparación de Proyectos. ...12

2.2 SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA (SNIP). ...13

2.2.1 Antecedentes. ...13

2.2.2 Organización del Sistema. ...14

2.2.3 Definición del Ciclo de Proyectos...15

2.2.4 Fases del Ciclo de Proyectos...16

2.2.5 Fase de Pre Inversión. ...16

2.2.6 Procedimientos para la presentación y evaluación de Estudios ...17

2.2.7 Fase de Inversión. ...18

2.2.8 Modificaciones de un PIP Durante la Fase de Inversión. ...19

2.2.9 Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo. ...19

2.2.10 Fase de Post Inversión. ...20

2.2.11 Evaluación Ex post. ...20

2.3 PLANIFICACIÓN, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DE PROYECTOS. ...20

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2.3.2 Monitoreo y Evaluación. ...23

2.4 PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA E INDICADORES DE DESEMPEÑO EN EL SECTOR PÚBLICO. ...29

2.4.1 Evaluación del Desempeño Institucional. ...29

2.4.2 La Planificación Estratégica como Instrumento de la Gestión para Resultados. 30 2.4.3 Requisitos de la Planificación Estratégica en el Ámbito Público. ...32

2.4.4 Planificación Estratégica y Planificación Operativa Anual. ...33

2.4.5 Componentes del Proceso de Planificación Estratégica. ...34

2.4.6 Indicadores de Desempeño. ...35

2.5 GESTIÓN DE PROYECTOS ...39

2.5.1 Dirección de Proyectos ...39

2.5.2 Influencia de la Organización en la Dirección de Proyectos. ...40

2.5.3 Interesados y Gobierno del Proyecto. ...41

2.5.4 Ciclo de Vida del Proyecto. ...41

2.5.5 Procesos de la Dirección de Proyectos ...42

2.5.6 Áreas de Conocimiento ...43

CAPÍTULO III. DIAGNÓSTICO DE LOS INDICADORES DE GESTIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA. ...46

3.1 ANTECEDENTES. ...46

3.1.1 Posición del Perú en el Mundo. ...47

3.1.2 PBI Peruano ...48

3.1.3 Evolución de la Inversión Pública. ...49

3.1.4 Contexto Nacional. ...50

3.1.5 Contexto Local. ...51

3.1.6 Análisis de Competitividad. ...54

3.2 BASE DE DATOS (Banco de Proyectos del sector salud del Gobierno Regional Huánuco). ..55

3.3 DIAGNÓSTICO DE LA DURACIÓN DEL CICLO DE PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA. 56 3.3.1 Fase Pre Inversión: Viabilidad. ...57

3.3.2 Fase Inversión. ...58

3.3.3 Aspectos Relacionados a la Duración del Ciclo de Proyectos. ...60

3.4 DIAGNÓSTICO DEL MONTO DE INVERSIÓN EN LOS PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA. ...64

3.4.1 Fase de Pre Inversión. ...65

3.4.2 Fase de Inversión. ...65

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3.5 DIAGNÓSTICO DE LOS CIERRES TÉCNICOS: FASE POST INVERSIÓN. ...71

3.6 OTROS INDICADORES DE EFICIENCIA DE LA INVERSIÓN PÚBLICA. ...72

3.6.1 Balance de la Inversión Pública. ...72

3.6.2 Diagnóstico de Correlaciones en la Inversión Pública. ...74

3.6.3 Brechas de Infraestructura. ...75

3.6.4 Calidad de Infraestructura. ...75

3.7 DURACIÓN RECOMENDABLE DEL CICLO DE PROYECTOS. ...77

3.7.1 Duración Recomendable de la Fase de Pre Inversión. ...77

3.7.2 Duración Recomendable de la Fase de Inversión. ...77

3.8 COSTOS RECOMENDABLES PARA LA ELABORACIÓN DE LOS ESTUDIOS. ...78

3.9 ESCENARIOS DE SITUACIONAL ACTUAL Y RECOMENDABLE. ...78

3.9.1 Escenario en la Pre Inversión. ...78

3.9.2 Escenario en la Inversión. ...79

3.10 CONCLUSIONES DEL DIAGNÓSTICO DE LA GESTIÓN DE PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA (Diagnóstico de la realidad interna y externa). ...79

3.10.1 Problemas Generales. ...81

3.10.2 Problemas Específicos. ...81

CAPÍTULO IV. DESARROLLO DEL MODELO DE GESTIÓN DE PROYECTOS. ...83

4.1 LINEAMIENTOS DEL MODELO DE GESTIÓN DE PROYECTOS. ...83

4.1.1 Factores Críticos de Éxito y Objetivos Estratégicos Generales. ...83

4.1.2 Propuestas del Modelo de Gestión de Proyectos. ...84

4.2 GESTIÓN DE LA INFORMACIÓN EN EL MODELO. ...85

4.3 GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS. ...91

4.3.1 Planificación, Dotación de personal y Desarrollo de los R.H. ...95

4.3.2 Evaluación de los Recursos Humanos y Recompensas. ...98

4.3.3 Mantener Relaciones Efectivas con el Personal. ...98

4.4 GESTIÓN DE RECURSOS ECONÓMICOS Y FINANCIEROS...98

4.4.1 La Planificación Financiera. ...99

4.4.2 La Ejecución y el Monitoreo de los Recursos Financieros. ...99

4.5 DISEÑO DEL MODELO DE EVALUACIÓN, MONITOREO Y CONTROL. ... 100

4.5.1 Los Ejes Estratégicos. ... 100

4.5.2 Mapa Estratégico. ... 101

4.5.3 Objetivos Estratégicos Específicos del Modelo de Gestión. ... 102

4.5.4 Indicadores Estratégicos (KPI)... 103

4.6 SOFTWARE DE EVALUACIÓN, MONITOREO Y CONTROL. ... 105

4.6.1 Datos del Proyecto. ... 109

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4.6.3 Pre Inversión (Evaluación): Perfil y Factibilidad. ... 109

4.6.4 Inversión: Estudios Definitivos (Expediente Técnico) y Ejecución. ... 110

4.6.5 Post Inversión. ... 110

4.6.6 Monitoreo y Control. ... 111

4.6.7 Estadísticas y reportes ... 112

4.6.8 Lista de Proyectos ... 112

4.7 IMPACTO DE LA PROPUESTA EN EL CICLO DE PROYECTOS DEL SNIP. ... 112

CAPÍTULO V. ANÁLISIS COMPARATIVO Y RESULTADOS. ... 114

5.1 APLICATIVOS INFORMÁTICOS EXISTENTES. ... 114

5.1.1 Consulta de Proyectos del Sistema Nacional de Inversión Pública. ... 114

5.1.2 Módulo para el Seguimiento a la Inversión Pública SOSEM. ... 114

5.2 SOFTWARE PARA LA GESTIÓN DE PROYECTOS EFICIENTE. ... 118

5.2.1 Descripción del Sistema de Gestión. ... 119

5.2.2 Datos del Proyecto. ... 119

5.2.3 Plan de Gestión. ... 120

5.2.4 Pre Inversión (Evaluación). ... 121

5.2.5 Inversión. ... 123

5.2.6 Post Inversión. ... 126

5.2.7 Monitoreo Y Control (Tiempo, Costo y Registros). ... 127

5.2.8 Estadísticas Y Reportes (Tiempo, Costo y Registros). ... 134

5.2.9 Lista de Proyectos. ... 136

5.3 ANÁLISIS COMPARATIVO. ... 137

5.3.1 Análisis Comparativos en Evaluación del Tiempo, Costos y Registros. ... 137

5.3.2 Análisis Comparativos en Monitoreo y Control del Tiempo, Costos y Registros. 137 5.3.3 Análisis Comparativos en Ventajas Complementarias. ... 139

5.4 CONTRASTACIÓN DE HIPÓTESIS. ... 140

5.4.1 Entrevista a Expertos: ... 140

5.4.2 Contrastación de la Hipótesis Principal. ... 141

5.5 CONCLUSIONES ... 143

5.6 RECOMENDACIONES. ... 145

BIBLIOGRAFÍA: ... 147

DIRECCIONES ELECTRÓNICAS: ... 148

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LISTA DE FIGURAS

Figura N° 1.1: Inversión Pública en el Perú. 3 Figura N° 1.2: Distribución de Inversión Ejecutada. 3

Figura N° 1.3: Inversión Pública Declarada Viable y ciclos políticos del GRHCO. 4

Figura N° 1.4: Evolución de la Inversión Declarada Viable por el Gobierno Regional Huánuco. 6 Figura N° 1.5: Ranking en Ejecución Presupuestal del Gobierno Regional Huánuco. 7

Figura N° 2.1: Ordenamiento lógico de causas, problema y efectos. 9

Figura N° 2.2: Árbol del problema (integración entre árbol de causas y efectos). 10 Figura N° 2.3: Esquema del árbol de medios y fines. 11

Figura N° 2.4: Relación entre acción y problema. 11 Figura N° 2.5: Organización del SNIP. 14

Figura N° 2.6: Ciclo de Proyectos del SNIP. 16

Figura N° 2.7: Flujo de presentación y evaluación de un PIP a nivel de Perfil y Factibilidad. 17 Figura N° 2.8: Marco lógico y ciclo de vida del proyecto. 21

Figura N° 2.9: Ciclo de vida del proyecto. 24 Figura N° 2.10: Ciclo del proyecto desagregado. 27 Figura N° 2.11: Ciclo del control de gestión. 30

Figura N° 2.12: Fases del proceso de planificación estratégica. 31 Figura N° 2.13: Actividades de planificación y tipos de indicadores. 32 Figura N° 2.14: Proceso de planificación estratégica y tipo de indicadores. 33 Figura N° 2.15: Análisis situacional y FODA. 35

Figura N° 2.16: Indicadores de desempeño por procesos. 36 Figura N° 2.17: Tipos de indicadores. 36

Figura N° 2.18: Indicadores y preguntas de desempeño. 37

Figura N° 2.19: Niveles típicos de costo y dotación de personal en una estructura genérica del ciclo de vida del proyecto. 42

Figura N° 3.1: Estructura del capítulo III. 46 Figura N° 3.2: Ciclo de proyectos del SNIP. 46 Figura N° 3.3: Indicadores de PBI Perú. 47

Figura N° 3.4: Factores más problemáticos para hacer negocios. 48 Figura N° 3.5: Variación porcentual Anual PBI Perú 1922 – 2011. 48 Figura N° 3.6: Producto Bruto Interno por Habitante. 49

Figura N° 3.7: Incremento del gasto público medido en porcentaje del PBI en Latinoamérica. 49 Figura N° 3.8: Inversión Pública en el Perú. 50

Figura N° 3.9: Distribución de Inversión Ejecutada. 51

Figura N° 3.10: Inversión Pública Ejecutada por el Gobierno Regional Huánuco. 51

Figura N° 3.11: Evolución de la Inversión Declarada Viable por el Gobierno Regional Huánuco. 52 Figura N° 3.12: Evolución del Promedio de Viabilidades del Gobierno Regional Huánuco. 53 Figura N° 3.13: Presupuesto Institucional y su ejecución GR Huánuco. 53

Figura N° 3.14: Ranking en Ejecución Presupuestal del Gobierno Regional Huánuco. 54 Figura N° 3.15: Índice de competitividad regional 2015 (puesto entre 24 regiones). 54 Figura N° 3.16: Número de Proyectos del sector salud GR Huánuco. 56

Figura N° 3.17: Proyectos por fases del sector salud GR Huánuco. 56

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Figura N° 3.19: Tiempo Promedio de duración desde la viabilidad hasta el registro del expediente técnico sector salud GR Huánuco. 59

Figura N° 3.20: Número de proyectos APP adjudicados por sector. 61

Figura N° 3.21: Variación de la inversión ente el expediente técnico y lo declarado viable por año en el sector salud GR Huánuco. 66

Figura N° 3.22: Variación de la inversión entre la ejecución y el expediente técnico por año en el sector salud GR Huánuco. 67

Figura N° 3.23: Percepciones de Corrupción Índice 2014. 71

Figura N° 3.24: Coeficiente de correlación ente la proporción de gasto y la brecha sectorial. 74 Figura N° 3.25: Perú, Brecha Según tipo de Infraestructura 2016-2025 (Millones de US$). 75 Figura N° 3.26: Perú, Costo del Cierre de la Brecha de Infraestructura, 2016-2025 (% del PBI). 75 Figura N° 3.27: Perú, Calidad de la Infraestructura. 76

Figura N° 28. Posicionamiento del Perú en el Indicador de Calidad de Infraestructura. 76 Figura N° 4.1: Estructura del capítulo IV. 83

Figura N° 4.2: Factores Críticos de Éxito y Objetivos Estratégicos Generales. 84 Figura N° 4.3: Interacción de indicadores. 91

Figura N° 4.4: Mapa Estratégico del Modelo de Gestión. 101 Figura N° 4.5: Gestión del Tiempo. 103

Figura N° 4.6: Gestión del Costo. 104

Figura N° 4.7: Diagrama del Sistema de Evaluación de Gestión. 106

Figura N° 4.8: Diseño del Software de evaluación, monitoreo y control de la inversión pública. 106 Figura N° 4.9: Esquema del Software de evaluación, monitoreo y control de la inversión pública. 107

Figura N° 4.10: Ciclo del SNIP y el Modelo de gestión de proyectos propuesto. 113 Figura N° 5.1: Estructura del capítulo V. 114

Figura N° 5.2: Pantalla principal del aplicativo. 115

Figura N° 5.3: Aplicativo SOSEM con información del Banco de Proyectos. 115 Figura N° 5.4: Aplicativo SOSEM con información del SEACE. 116

Figura N° 5.5: Aplicativo SOSEM con información del SEACE. 116 Figura N° 5.6: Aplicativo SOSEM con información del SEACE. 117

Figura N° 5.7: Flujo del Sistema de Información del software de Gestión de Proyectos. 118 Figura N° 5.8: Pantalla de Inicio del software “GestiProyect”. 119

Figura N° 5.9: Datos del Proyecto. 120

Figura N° 5.10: Plan de Gestión del Proyecto. 120

Figura N° 5.11: Términos de Referencia/ Planes de Trabajo. 121 Figura N° 5.12: Formulación de PIP - Identificación. 122

Figura N° 5.13: Evaluación del PIP. 122 Figura N° 5.14: TdR - Estudio Definitivo. 123 Figura N° 5.15: Expediente Técnico. 124 Figura N° 5.16: Ejecución de Obra. 125 Figura N° 5.17: Modificaciones. 125

Figura N° 5.18: Operación y mantenimiento y Evaluación Ex post. 126 Figura N° 5.19: Monitoreo y Control TdR Perfil y Factibilidad del PIP. 128 Figura N° 5.20: Monitoreo y Control de la Formulación del PIP en Perfil. 128 Figura N° 5.21: Monitoreo y Control de la Formulación del PIP en Factibilidad. 129 Figura N° 5.22: Monitoreo y Control durante la Evaluación del PIP. 129

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Figura N° 5.25: Monitoreo y Control del TdR de los Estudios Definitivos. 131 Figura N° 5.26: Monitoreo y Control de la Elaboración del Expediente Técnico. 132 Figura N° 5.27: Monitoreo y Control de la Ejecución. 132

Figura N° 5.28: Liquidación y Cierre Técnico del Proyecto. 133 Figura N° 5.29: Control de Agenda. 134

Figura N° 5.30: Estadísticas y reportes de Tiempo. 134 Figura N° 5.31: Estadísticas y reportes de Costos. 135

Figura N° 5.32: Tiempo Promedio de duración de Inversión por año en el sector salud GR Huánuco. 136

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ÍNDICE DE TABLAS

Tabla N° 2.1 : Estructura de la matriz de marco lógico. 21

Tabla N° 2.2 : Tipos de evaluación y ciclo del proyecto. 26

Tabla N° 2.3 : Objetivos de los estudios en las fases del proyecto. 26

Tabla N° 2.4 : Tipos de evaluación y metodologías. 29

Tabla N° 3.1 : Evolución de la envergadura de los Proyectos Viables de todos los Gobiernos

Regionales. 51

Tabla N° 3.2 : Evolución de la envergadura de los Proyectos Viables del Gobierno Regional

Huánuco. 52

Tabla N° 3.3 : Tiempo Promedio de viabilidad por año en el sector salud GR Huánuco. 57

Tabla N° 3.4 : Tiempo Promedio de viabilidad por niveles de estudio en el sector salud GR

Huánuco. 58

Tabla N° 3.5 : Tiempo Promedio desde la viabilidad hasta el registro de aprobación del

Expediente Técnico por año en el sector salud GR Huánuco. 59

Tabla N° 3.6 : Tiempo Promedio de elaboración de los expedientes técnicos por niveles de

estudio en el sector salud GR Huánuco. 60

Tabla N° 3.7 : Estructura Orgánica GR Huánuco relaciona a los proyectos de inversión pública.

62

Tabla N° 3.8 : Montos de Inversión de los PIP viables por año en el sector salud GR Huánuco.

65

Tabla N° 3.9 : Variación de la Inversión entre lo declarado viable y el Expediente Técnico por

año en el sector salud GR Huánuco. 65

Tabla N° 3.10 : Variación Promedio de la inversión a nivel de expediente técnico por niveles de estudio en el sector salud GR Huánuco. 66

Tabla N° 3.11 : Variación de la Inversión entre el Expediente Técnico y la ejecución por año en el sector salud GR Huánuco. 67

Tabla N° 3.12 : Variación Promedio de la inversión a nivel de ejecución por niveles de estudio en el sector salud GR Huánuco. 68

Tabla N° 3.13 : Monto devengado según estado del proyecto. 69

Tabla N° 3.14 : Ratio medio - costo de formulación / monto de inversión. 69

Tabla N° 3.15 : Resultados de la Consulta a expertos en relación a la duración recomendable del ciclo de proyectos. 78

Tabla N° 3.16 : Escenario del Tiempo en la Pre Inversión. 79 Tabla N° 3.17 : Escenario del Tiempo en la Pre Inversión. 79

Tabla N° 4.1 : Propuestas del modelo para los problemas generales, Objetivos Estratégicos

Generales. 84

Tabla N° 4.2 : Indicadores de Gestión para los Objetivos Estratégicos Generales. 90

Tabla N° 4.3 : Involucrados de la organización en la pre inversión. 92

Tabla N° 4.4 : Involucrados de la organización en la pre inversión. 92

Tabla N° 4.5 : Involucrados de la organización en la Inversión. 93

Tabla N° 4.6 : Perspectivas del proyecto en diferentes dimensiones de la organización. 96

Tabla N° 4.7 : Ejes Estratégicos del Modelo de Gestión de Proyectos. 100

Tabla N° 4.8 : Modelo de Gestión de Proyectos – Indicador Tiempo. 103

Tabla N° 4.9 : Modelo de Gestión de Proyectos – Indicador Costo. 104

Tabla N° 4.10 : Modelo de Gestión de Proyectos – Indicador Cierre Técnico. 105

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Tabla N° 5.2 : Resumen Comparativo Monitoreo y Control del Tiempo. 137

Tabla N° 5.3 : Resumen Comparativo Monitoreo y Control del Costo. 138

Tabla N° 5.4 : Resumen Comparativo Monitoreo y Control de los Registros. 139

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MODELO EFICIENTE DE GESTIÓN DE PROYECTOS PARA LA EVALUACIÓN, MONITOREO Y CONTROL DE LA INVERSIÓN PÚBLICA. UNIVERSIDAD NACIONAL DE INGENIERÍA

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CAPÍTULO I: GENERALIDADES

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1. CAPÍTULO I. GENERALIDADES

En el presente capítulo se desarrollan conceptos introductorios, los antecedentes e importancia de la presente investigación, mostrándose la situación problemática para plantearse en consecuencia, los objetivos a alcanzar.

1.1 ANTECEDENTES.

La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en sus últimos documentos de los periodos de sesiones, reconoce y plantea la necesidad de contar con mayores niveles de inversión en general, y pública en particular, dado que la brecha existente entre los requerimientos y la provisión es significativa. Esta diferencia posee una importancia meridiana, en la medida en que la inversión es un componente indispensable para el logro del crecimiento sostenido como se conoce reiteradamente en la literatura económica, a lo que deben adicionarse los impactos (algunas veces indirectos) de la misma para promover una mayor equidad y disminuir la pobreza.

En este contexto, el papel que desempeñan los Sistemas Nacionales de Inversión Pública (SNIP) es vital, en la medida en que estos organismos son los que formulan, evalúan, y en algunos casos ejecutan y monitorean las diferentes propuestas de inversión pública de los países. Particularmente, los SNIPs se yerguen, por excelencia, como el nexo que se encuentra entre la propuesta de un proyecto de inversión pública y su ejecución, monitoreo y seguimiento. Por tanto, son estos organismos los que tienen injerencia directa sobre la cantidad y calidad de la inversión pública, pilar fundamental para maximizar el bienestar social, y a través de ello, promover el desarrollo sostenible con igualdad. (Perrotti Daniel E. y Rueda Mariana Vera, 2014 CEPAL)

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Principales Datos del Departamento de Huánuco: a) Aspectos Geográficos

El departamento de Huánuco se encuentra ubicada en la parte Central Andina del país; abarca las tres cadenas montañosas de los andes septentrionales del Perú y se extiende hasta el río Ucayali; comprende territorio andino desde la región quechua hasta la región puna o jalca, la selva alta o Rupa Rupa y selva baja. Su territorio colinda con las siguientes regiones:

Por el Norte: con La Libertad, San Martín, Loreto y Ucayali; Por el Este: con Ucayali;

Por el Sur: con Pasco; y

Por el Oeste: con Ancash y Lima.

La ciudad de Huánuco se encuentra a 1,894 msnm.

b) Aspectos Demográficos

El departamento de Huánuco, en el Censo de Población y Vivienda del año 2007, presentó una población de 762,223 habitantes, para el año 2016, según el INEI, la población estimada es de 866 631 habitantes la misma que representa el 2.8% de la población nacional.

La superficie es de 37 021.5Km2 con una densidad de 23.41 habitantes/Km2.

La población urbana censada en la Región Huánuco es de 323 935 habitantes, y representa el 42.5%, en tanto que en el área rural se encuentran 438 288 habitantes, que constituyen el 57.5% de la población censada en el 2007. La Tasa de Crecimiento promedio anual es de 1.53% nacional.

La distribución de la población según región natural nos muestra que 496 969 (65.2 %) habitantes están situados en la zona andina, mientras 265 254 (34.8%) habitantes están en la zona de selva de un total de 762 223 habitantes.

En el entorno económico, el departamento de Huánuco sigue con escasa participación, contribuyendo al PBI real nacional con solo S/. 4,662 millones de soles, representando tan solo el 1.12% del total.

c) Mapa de la Pobreza

La línea de pobreza en la Región para el año 2015, es de 40.1% que está muy por encima del promedio nacional 23.9% en cuanto a la pobreza extrema es 11.5% que está muy por encima del promedio nacional 4.7%. Encontrándose en el séptimo (7mo) lugar en el ranking de pobreza a nivel nacional, según INEI-ENAHO 2015.

La Cobertura de salud es de 79.3 % y los Hogares con agua potable alcanza el 70.9 % de la población.

d) Índice De Desarrollo Humano

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1.2 FORMULACIÓN DEL PROBLEMA

En los últimos años, el Perú ha experimentado un creciente desempeño económico y social, situándose entre los países de crecimiento más rápido en el mundo. La inversión pública ascendió a 6.4% del PBI en el 2014 el nivel más alto en 31 años.

Figura N° 1.1: Inversión Pública en el Perú.

Fuente: Banco de Central de Reserva del Perú.

La ejecución de la inversión pública alcanzó un monto global (en los tres niveles de gobierno Nacional, Regional y Local) de S/. 31,310 millones de soles, con un 76 % de eficiencia en la ejecución. En la distribución de la Ejecución de la Inversión Pública, el Gobierno Nacional concentra el 32% (S/.9, 860 millones) del total, el Gobierno Regional con el 22% (S/. 7,016 millones), seguido de los Gobiernos Locales con el 46% (S/. 14, 435 millones).

Figura N° 1.2: Distribución de Inversión Ejecutada.

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En este contexto, el Gobierno Regional Huánuco pasó de ejecutar poco más de 23 millones en el 2004 a cerca de 219 millones en el 2014, que representan un incremento de 850%. La siguiente figura muestra esa evolución y su relación con los ciclos políticos.

Figura N° 1.3: Inversión Pública Declarada Viable y ciclos políticos del GRHCO.

Fuente: Banco de Proyectos – MEF y elaboración propia.

El Estado en el contexto de actor principal en el suministro de bienes y servicios públicos. Se reconoce la importancia de la inversión pública en infraestructura como eje del crecimiento en el país, no obstante el crecimiento que experimenta la región, se presentan nuevos desafíos para aprovechar al máximo los escasos recursos públicos; por una parte, el hacer más eficiente los procesos de inversión (tiempo, costo y alcance); y por otro lado, evaluar la calidad de la inversión realizada, mediciones de resultados y cumplimiento de objetivos trazados en estos proyectos.

No obstante el crecimiento en el gasto público experimentado, una tarea pendiente es garantizar la contribución eficiente de éste a la sociedad, mediante la ejecución de proyectos de inversión públicos oportunos y eficaces orientados al cierre de brechas de infraestructura.

Para analizar y valorar objetivamente la calidad del gasto público, es necesario contar con sistemas de Evaluación, Monitoreo Y Control de los proyectos de inversión públicos medidos en los indicadores de Tiempo, Costos y Registros, de tal modo que se pueda verificar el logro de los objetivos y metas de los gobiernos.

De las últimas cinco gestiones analizadas, se tiene que los sistemas de Evaluación, Monitoreo Y Control de los proyectos de inversión pública son deficientes, imposibilitando a los ciudadanos el acceso a la información del desempeño de la gestión pública.

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1.2.1 Problema General

¿Es posible contar con un modelo de gestión de proyectos denominado “Modelo De Gestión De

Proyectos Para La Evaluación, Monitoreo Y Control De La Inversión Pública" para elevar la calidad de la inversión pública en el Departamento de Huánuco?

1.2.2 Problemas Específicos

a) ¿Los Tiempos desde el inicio (preinversión) del proyecto hasta su puesta en marcha (operación y mantenimiento) son excesivos?

b) ¿Existe Variación sustancial en los montos de inversión de los proyectos entre las fase de preinversión e inversión del SNIP?

c) ¿Existen Proyectos sin Registros de Cierres al término de su ejecución física y financiera conforme al SNIP?

d) ¿Se realiza el seguimiento y control de Proyectos, en la fase de Post inversión?

e) ¿Existe un sistema de Evaluación, seguimiento y control para la toma de decisiones, medición del desempeño, acciones correctivas oportunas a los proyectos de Saneamiento y Salud?

1.3 OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN

Los objetivos de la investigación se presentan en objetivos generales y objetivos específicos.

1.3.1 Objetivo General

Elaborar un modelo de gestión de proyectos denominado “Modelo De Gestión De Proyectos Para La Evaluación, Monitoreo Y Control De La Calidad De Inversión Pública" para elevar la calidad de la inversión pública en el Departamento de Huánuco.

1.3.2 Objetivos Específicos

a) Gestión eficiente del Tiempo en el ciclo de Proyectos de Inversión Pública de los proyectos del

sector salud de la región Huánuco.

b) Gestión eficiente presupuesto de inversión de los Proyectos de Inversión Pública de los

proyectos del sector salud de la región Huánuco.

c) Gestión eficiente de los Cierres de Proyectos de Inversión Pública de los proyectos del sector

salud de la región Huánuco.

d) Construir el modelo de gestión de proyectos denominado “Modelo De Gestión De Proyectos

Para La Evaluación, Monitoreo Y Control De La Inversión Pública” (Elaborar un Software y Formatos), que permitirá la toma de decisiones, medición de desempeño y acciones correctivas oportunas.

Para alcanzar los objetivos se realizarán las siguientes acciones:

 Revisar y aplicar el marco normativo del Sistema Nacional de Inversión Pública –SNIP y

aspectos normativos del Sector Saneamiento y Salud, en la construcción del modelo.

 Revisar y aplicar las buenas prácticas del PMBOK 5ta edición.

 Realizar la contrastación del modelo de gestión de proyectos propuestos.

 Presentar los resultados de la aplicación del nuevo modelo de gestión de proyectos.

1.4 HIPÓTESIS.

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1.4.1 Hipótesis General

La metodología denominada “Modelo De Gestión De Proyectos Para La Evaluación, Monitoreo Y

Control De La Inversión Pública" elevará la calidad de la inversión pública.

1.4.2 Hipótesis específicas

a) Con la implementación de la metodología, reducirá la de duración del ciclo de vida de los proyectos de inversión pública

b) Con la implementación de la metodología, se reducirían los desfases presupuestarios de los proyectos de inversión.

c) Con la implementación de la metodología, se incrementaran el número de proyectos con cierres al culminar su ejecución.

d) Con la implementación de la metodología, posibilitará realizar la evaluación a los proyectos de inversión durante su operación.

e) Con la implementación del software y Formatos contenidos en la Metodología denominada “MODELO DE GESTION DE PROYECTOS PARA LA EVALUACION, MONITOREO Y CONTROL DE LA INVERSIÓN PÚBLICA" permitirá La evaluación, el Monitoreo y control de la inversión pública para incrementar su eficiencia, eficacia y efectividad.

1.5 JUSTIFICACIÓN

Para determinar la importancia de la Gestión de Proyectos de Inversión Pública, en un contexto de acceso a servicios e infraestructura básica y oportunidades de desarrollo, es necesario realizar el diagnóstico de la evolución de los Proyectos de Inversión Pública, así como el gasto realizado en los últimos 11 años por el Gobierno Regional de Huánuco.

La Inversión Declarada Viable por el Gobierno Regional Huánuco, ha presentado un desempeño creciente anualmente desde el año 2004, sin embargo se registran inversiones decrecientes en los años 2008 y 2010 en el orden del 34 % y 57 % respecto al año anterior respectivamente.

Así mismo, se registra como la inversión más baja en el año 2004, en el que se registró un total de 12 millones de soles que correspondieron a 18 Proyectos de Inversión Pública, y la inversión más alta corresponde al año 2014, en el que se registró un total de 348 millones de soles que correspondieron a 99 proyectos.

Figura N° 1.4: Evolución de la Inversión Declarada Viable por el Gobierno Regional Huánuco.

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Del mismo modo, el presupuesto gastado en relación al Presupuesto Institucional Modificado, tuvo su desempeño más bajo en los años 2006 y 2010 en el orden del 73 % y 45% respectivamente, viéndose afectado por el ciclo político, puesto que estos periodos fueron años de elecciones regionales. Así se registra un presupuesto ejecutado de más de 23 millones de soles para el año 2004 y cerca de 219 millones de soles para el año 2014.

En el contexto nacional, el Gobierno Regional de Huánuco ha ocupado los últimos lugares en el ranking de inversión declarada viable por los gobiernos regionales en los últimos años 11 años, ocupando en el 2008 el puesto 23 de las 26 regiones y alcanzando su mayor posicionamiento en el año 2014, el puesto 11. Del Gasto realizado en proyectos, el Gobierno Regional Huánuco, en los años 2004 y 2005, ocupaba los primeros lugares en porcentaje de avance de ejecución presupuestal; alejándose de ésta posición conforme se incrementa el Presupuesto Institucional Modificado para el respectivo año; con un promedio de ejecución sobre el 70% en los 10 últimos años, alcanzó el primer lugar del ranking por departamentos en el año 2014 con un 98% de presupuesto ejecutado.

Figura N° 1.5: Ranking en Ejecución Presupuestal del Gobierno Regional Huánuco.

Fuente: Consulta Amigable.

Del Cierre de proyectos, de la información procesada del Banco de Proyectos del Gobierno Regional Huánuco, se tiene que ningún proyecto ejecutado del sector saneamiento presenta el Cierre conforme al Sistema Nacional de Inversión Pública, pese a la culminación del plazo de ejecución. De igual manera de los proyectos ejecutados en el sector salud el 99% no presenta el cierre respectivo, esta situación representaría un escenario adverso, siendo que, los informes cierre de un proyecto significan registrar la información de la culminación del proyecto comparándolo con la información prevista en los estudios de pre inversión.

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herramientas sistemáticas que posibiliten la medición del desempeño de los productos y servicios ofrecidos, así como el cumplimiento de metas de los proyectos brindados.

Entre los mayores desafíos que enfrentará la región en los próximos años están: facilitar el acceso a los servicios e infraestructura pública, reducir la pobreza y mejorar las condiciones de vida de la población. Para poder superarlos, será indispensable elevar la calidad de la inversión pública en general a través de una visión moderna, el uso de procesos ágiles, sistemas de información adecuada, el seguimiento y control de proyectos para determinar la eficiencia y eficacia de la inversión realizada, y posteriormente la retroalimentación que permitirá la planificación por resultados para las futuras inversiones.

Si bien, el hecho que las organizaciones públicas alcancen una ejecución cercana al 100% del presupuesto público asignado, es un indicador de la eficiencia de gasto, ello no es indicador de la calidad en el gasto público realizado, de oportunidad de intervención, eficacia en el servicio que se brinda a través de la infraestructura. Así pues, para realizar una gestión eficiente de proyectos de inversión pública es necesarios un sistema de Evaluación, Monitoreo y Control de sus indicadores de Tiempo, Costo y Registros, el mismo que no tendrá que estar supeditado a los ciclo políticos o actores políticos de turno.

1.6 ALCANCE

La investigación se desarrolla en el ámbito de la región Huánuco, teniendo como organización pública analizada al Gobierno Regional Huánuco.

1.7 TIPO DE INVESTIGACIÓN

El tipo de investigación es aplicada. La investigación empleará los siguientes métodos científicos:

 Estadístico: Para determinar la correlación estadística entre las variables a utilizar.

 Dialéctico: Para analizar el problema tecnológico dentro del contexto económico y socio político

de la región Huánuco y el entorno nacional.

 Inductivo - deductivo: Estos métodos se aplicarán con el propósito de establecer las

conclusiones y generalizar los resultados de la investigación.

1.8 DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN

El proyecto de investigación es de tipo no experimental, transversal, descriptivo y correlacional –

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UNIDAD DE POSGRADO CAPÍTULO II: MARCO TEÓRICO.

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2. CAPÍTULO II. MARCO TEÓRICO.

El presente capítulo trata acerca de la metodología de los proyectos de Inversión Pública, del Sistema Nacional de Inversión Pública, la Metodología del Marco Lógico, conceptos de Planificación Estratégica e Indicadores de Desempeño, y finalmente el cuerpo de conocimiento de la Gestión de Proyectos del PMBOK 5ta edición.

Este capítulo es la base teórica para desarrollar el modelo de gestión de proyectos presentado.

2.1 IDENTIFICACIÓN, PREPARACIÓN Y EVALUACIÓN DE PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA.

El contenido del manual Metodología General De Identificación, Preparación Y Evaluación De Proyectos De Inversión Pública [1], desarrollado por el Instituto Latinoamericano y del Caribe de

Planificación Económica y social (ILPES)2, presenta una visión integral sobre los conceptos y

métodos de la identificación, preparación y evaluación de proyectos, poniendo especial énfasis en los aspectos de identificación del problema, el diagnóstico de la situación actual y el estudio técnico para abordar los proyectos. Hacer una buena identificación del problema al que nos enfrentamos, manifiesta, es determinante para un buen resultado de un proyecto, ya que a partir de esto se establece toda la estrategia que implica la preparación del proyecto.

2.1.1 Identificación del Problema y Alternativas de Solución.

Uno de los factores esenciales para actuar en forma acertada frente a un problema, tanto en el ámbito privado como público, es buscar diferentes alternativas de solución y escoger la mejor de ellas. Para lograrlo, no es posible guiarse sólo por capacidades intuitivas o simples experiencias, sino que debe haber un dominio en la problemática pertinente y apoyarse en una metodología adecuada.

Para asegurar un buen análisis, esto durante el proceso de evaluación es necesario, en primer lugar, conocer el problema, identificarlo plenamente para poder proponer alternativas de solución que respondan a ese problema. Ello significa conocer las causas y los efectos del problema, fijar los fines que se persigue con la solución del problema y cuáles serán los medios a utilizar. De este modo se podrá estructurar alternativas de solución y seleccionar la que mejor responda al problema central planteado, lo que implica el uso eficiente de los recursos disponibles. Este proceso debe llevarse a cabo con la participación anticipada de la unidad evaluadora del proyecto.

2.1.1.1 Identificación del Problema a Abordar.

Identificar el problema significa ordenar y priorizar los problemas que se presentan, para ello es necesario analizarlos en detalle, buscar cual es realmente el problema que vamos a abordar y qué elementos constituyen causas y cuáles son los efectos, de tal manera que podamos ordenarlos dentro de una lógica.

Esquemáticamente la lógica causal entre causas, problema y efectos se puede representar como lo muestra la figura N°2.1.

Figura N° 2.1: Ordenamiento lógico de causas, problema y efectos.

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UNIDAD DE POSGRADO CAPÍTULO II: MARCO TEÓRICO.

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Fuente: ILPES, Área de proyectos y programación de inversiones.

2.1.1.2 El Árbol de Problemas, Causas y Efectos.

El método “árbol de problemas” es una de las herramientas más usadas para iniciar el proceso analítico de identificación de un proyecto de inversión. El cual implica realizar el análisis a partir de una “lluvia de ideas” en torno a una “situación problema”. El método es calificado por ILPES, como muy flexible, eficiente y efectivo, siempre y cuando los participantes que se reúnan para aplicarlo también lo sean.

Mediante este proceso de búsqueda del árbol de problemas, las partes interesadas probablemente identificarán otras causas de los efectos de los problemas y pueden llegar a la conclusión de que la solución inmediata al problema a nivel de proyecto que ha identificado puede no ser adecuada

para afrontar algunas de esas otras causas de los efectos de más alto nivel.3

Si durante el desarrollo de estas etapas inicial se cuenta con la participación de los involucrados, se facilitarían los trabajos de preparación y evaluación posteriores. A continuación se muestra la integración entre las causas – efectos.

Figura N° 2.2: Árbol del problema (integración entre árbol de causas y efectos).

Fuente: ILPES, Área de proyectos y programación de inversiones.

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2.1.1.3 Árbol de Objetivos (medios y fines).

Los objetivos se definen como la identificación de la situación deseada, es decir, de la situación problema solucionado. Éstos son las guías del estudio y constituyen la proyección al futuro de una situación que los afectados consideran deseable. Se recomienda que los objetivos sean realistas, eficaces, coherentes y cuantificables. A continuación se muestra el esquema del árbol de medios y fines:

Figura N° 2.3: Esquema del árbol de medios y fines.

Fuente: ILPES, Área de proyectos y programación de inversiones

2.1.1.4 Identificación de Alternativas de Solución.

En este punto se deben formular acciones para solucionar el problema planteado, para esto se debe utilizar como herramienta el árbol de objetivos (medios) con el fin de buscar de manera creativa, una acción que lo concrete efectivamente en la práctica.

En primer término se debe identificar las acciones, mediante un proceso analítico, el cual permitirá operacionalizar los medios. La figura N°2.4 muestra la relación existente entre las acciones y el problema.

Figura N° 2.4: Relación entre acción y problema.

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12 Luego de haber identificado las acciones, se debe proceder a la Postulación de las Alternativas viables y pertinentes para la solución del problema. Para ello es necesario examinar las acciones propuestas, de la siguiente manera:

1. Clasificar las acciones en dos tipos, complementarias y excluyentes.

2. Las “Acciones Complementarias” serán aquellas que son factibles en conjunto y que van a complementar sus aportes a la solución del problema.

3. Las acciones excluyentes, por el contrario, no es posible realizarlas en conjunto, estas nos ayudan a decidir por una estrategia.

4. Verificar el grado de interdependencia entre las acciones propuestas y agrupar las que sean complementarias.

5. Analizar su nivel de incidencia en la solución del problema.

6. Verificar la factibilidad (física, técnica, presupuestaria, institucional, cultural) de las alternativas.

2.1.2 Preparación de Proyectos.

La formulación de proyectos parte con la identificación de ideas, continúa con la definición de objetivos para diseñar un perfil que, luego será analizado y aprobado. Este proceso no es siempre lineal, la experiencia demuestra que pueden surgir muchos imprevistos, reacciones inesperadas o cambio de último momento. Por tal razón, los proyectos se conciben mejor si en la elaboración se consideran las interacciones entre las diferentes fases y con la participación de todos los involucrados (beneficiarios, formuladores, evaluadores, entre otros). (Metodología general de identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública).

Más aún, si a tales imprevistos se le añade la duración prolongada de este proceso, pudiendo el problema analizado incrementar su dimensión, debiéndose modificar en consecuencia, el planteamiento de las alternativas de solución.

En la preparación del proyecto se analizan dos aspectos: a) Diagnóstico de la situación actual y b) Estudio técnico del proyecto.

2.1.2.1 Diagnóstico de la Situación Actual.

El diagnóstico de la situación actual es la descripción de lo que sucede al momento de iniciar el estudio en un área determinada.

En el diagnóstico se definen y calculan los indicadores que servirán para “medir” el problema e identificar y caracterizar a las poblaciones directa e indirectamente afectadas y la población que será objeto del programa. Las etapas comprendidas en la elaboración del diagnóstico son:

A. Definición del área de estudio B. Determinación del área de influencia C. Análisis y estimación de la población D. Determinación de la demanda actual E. Determinación de la oferta actual F. Cálculo y proyección del déficit

2.1.2.2 Estudio Técnico del Proyecto.

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13 En el contexto nacional, debe mencionarse, la reciente incorporación del Análisis de Riesgos de Desastres en el contexto del cambio climático, como metodología para la formulación de proyectos de inversión pública en el Sistema Nacional de Inversión Pública.

2.1.2.3 Evaluación Social de Proyectos.

Los proyectos de inversión generan múltiples efectos. Mientras que la evaluación privada capta aquellos relevantes desde el punto de vista del inversor o accionista, hay efectos que superan ese enfoque, y que siendo irrelevantes para el inversor no lo son para otros involucrados o para la sociedad en su conjunto. La disciplina que intenta medir y evaluar el conjunto total de efectos es la evaluación social de proyectos. Esta consiste en analizar el proyecto con la metodología habitual del análisis costo-beneficio, pero ampliando el enfoque de manera que no se circunscriba al impulsor directo del proyecto. (Metodología general de identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública).

2.2 SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA (SNIP).

A continuación se presenta los puntos relevantes a la investigación contenida en el marco normativo del Sistema Nacional de Inversión Pública y sus modificaciones vigentes a la fecha de elaboración de la presente tesis.

2.2.1 Antecedentes.

Para una sociedad, la maximización del beneficio de una inversión radica del hecho de que los proyectos que se materialicen exhiban beneficios sociales netos positivos. Con el fin de alcanzar este propósito, son los SNIPs los que a través de su intervención, logran la selección de los proyectos favorables para la sociedad en sus conjunto. En ese sentido, cuanto mayor sea la proporción de los proyectos de inversión pública que pasen por los SNIPs, mayor será la probabilidad de que los mismos tomen la debida consideración de los requerimientos necesarios

para garantizar una mejora en el bienestar social.4

En el Perú, La ley Nº 272935 crea el Sistema Nacional de Inversión Pública, con la finalidad de

optimizar el uso de los Recursos Públicos destinados a la inversión, mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologías y normas técnicas relacionados con las diversas fases de los proyectos de inversión. El Reglamento de la Ley del SNIP, se promulga a través del D.S. Nº 157-2002-EF, en octubre de 2002, y la Directiva General del SNIP con la Resolución Directoral Nº 012-2002-EF-68.01, de noviembre de 2002; con progresivas modificaciones con la finalidad de hacer más ágil los procesos de inversión.

El Nuevo Reglamento se promulga por D.S. N° 102-2007-EF el 19.07.2007 y es modificado por D.S. N° 185-2007-EF el 24.11.2007. La Nueva Directiva N° 001-2009-EF/68.01 se aprueba con R.D. N° 002-2009-EF/68.01 el 05 de febrero de 2009 y es modificada por R.D. N° 003-2009-EF/68.01 de 21 de marzo 2009 y R.D. N° 004-2009-003-2009-EF/68.01 de 15 de abril de 2009. La Resolución Directoral N° 002-2009-EF/68-01, entró en vigencia el 10 de febrero de 2009 y fue

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Avances y Retos de los Sistemas Nacionales de Inversión Pública, CEPAL. 5

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14 derogada por la Resolución Directoral N° 003-2011-EF/68.01, el 09 de abril de 2011, vigente en el

periodo de elaboración de la presente tesis, y posteriores modificaciones6.

- Análisis del Contenido de la Directiva General N° 003-2011-EF/68.01

La Directiva tiene por objeto establecer las normas técnicas, métodos y procedimientos de observancia obligatoria aplicables a las Fases de Preinversión, Inversión y Postinversión y a los órganos conformantes del Sistema Nacional de Inversión Pública.

- Definición de Proyecto de Inversión Pública.

Un Proyecto de Inversión Pública se define como una intervención limitada en el tiempo que utiliza total o parcialmente recursos públicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar o recuperar la capacidad productora o de provisión de bienes o servicios de una Entidad; cuyos beneficios se generen durante la vida útil del proyecto y éstos sean independientes de los de otros proyectos.

2.2.2 Organización del Sistema.

Conforman el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) el Ministerio de Economía y Finanzas

(MEF) a través de la Dirección General De Inversión Pública (DGIP)7, así como los Órganos

Resolutivos, las Oficinas de Programación e Inversiones de todos los Sectores del Gobierno Nacional (OPI-GN), de los Gobiernos Regionales (OPI-GR) y Gobiernos Locales (OPI-GL), o el que haga sus veces en aplicación del numeral 11.4 del artículo 11° de la Ley, así como las Unidades Formuladoras (UF) y las Unidades Ejecutoras (UE) de cada Entidad.

La DGIP mantiene relación técnico-funcional directa con la OPI o el que haga sus veces en aplicación del numeral 11.4 del artículo 11° de la Ley, y a través de ella con la UF y la UE. Determina en última instancia, en caso de discrepancia entre OPI y/o UF, la metodología, estudios adicionales y parámetros de formulación y evaluación de un proyecto. Dicta las normas técnicas, métodos y procedimientos que rigen los Proyectos de Inversión Pública. La organización del sistema se muestra en la figura N°2.5.

Figura N° 2.5: Organización del SNIP.

Fuente: Directiva General del SNIP

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Modificaciones R.D. Nº 002-2011-EF/63.01 (23 de julio de 2011), R.D. N° 003-2012-EF/63.01 (23 de mayo de 2012), R.D. N° 008-2012-EF/63.01 (13 de diciembre de 2012), R.D. Nº 003-2013-EF/63.01 (2 de mayo de 2013), R.D. N° 004-2013-EF/63.01 (7 de julio de 2013), R.D. N° 005-2013-004-2013-EF/63.01 (27 de julio de 2013), R.D. Nº 008-2013-004-2013-EF/63.01 (31 de octubre de 2013) , R.D. Nº 005-2014-EF/63.01 (20 de mayo 2014), R.D. N° 001-2015-EF763.01 (05 de febrero de 2015) y R.D. N° 004-2015-EF/63.01 (09 de abril de 2015).

7

(31)

MODELO EFICIENTE DE GESTIÓN DE PROYECTOS PARA LA EVALUACIÓN, MONITOREO Y CONTROL DE LA INVERSIÓN PÚBLICA.

UNIVERSIDAD NACIONAL DE INGENIERÍA FACULTAD DE INGENIERÍA CIVIL

UNIDAD DE POSGRADO CAPÍTULO II: MARCO TEÓRICO.

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El Órgano Resolutivo o la más alta autoridad ejecutiva de la entidad, (Alcaldes, Presidentes de Gobiernos Regionales, Ministros). Aprueba, con acuerdo del Consejo Regional o Concejo Municipal, según corresponda, el Programa Multianual de Inversión Pública (PMIP), que forma parte de sus Planes. Designa al órgano encargado de realizar las funciones de OPI en su Sector, Gobierno Regional o Local. Designa al Responsable de la OPI, informando a la DGPI de dicha designación, la misma que debe recaer en una persona que cumpla con el Perfil (Anexo SNIP-14). Autoriza la elaboración de expedientes técnicos o estudios definitivos, así como la ejecución de los PIP declarados viables. Vela por la aplicación del Ciclo del Proyecto. Promueve la generación y fortalecimiento de capacidades del personal de la OPI de su Sector, Gobierno Regional o Local, así como de sus UF y UE.

Las Oficinas de Programación e Inversiones (OPI), constituye el máximo órgano técnico del SNIP, en cada Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local. La OPI institucional es la OPI del Sector, a la que pertenece o está adscrita la Unidad Ejecutora del PIP y la OPI funcional es la OPI del Sector del Gobierno Nacional funcionalmente responsable del subprograma en el que se enmarca el objetivo del PIP, de acuerdo al Clasificador de Responsabilidad Funcional (Anexo SNIP 04).

Las OPIs, deben aprobar expresamente términos de referencia de estudios de preinversión. Si la Unidad Formuladora (UF) hace los estudios, previamente las OPIs aprueban el plan de trabajo. Si la UE elabora estudios equivalentes a expedientes técnicos, cualquier modificación al PIP en fase de inversión debe informar oportunamente. Las OPIs son responsables de los informes, análisis y resultados de evaluación de PIPs.

Las Unidades Formuladoras (UF) elaboran términos de referencia o planes de trabajo para estudios de preinversión, según contrate o elabore directamente, siendo responsable por el contenido de los estudios. Asimismo, deben verificar el estado de saneamiento físico legal o arreglos institucionales para la implementación del PIP, y en caso de GR y GL, verificar que la localización geográfica del PIP corresponda a su ámbito territorial, salvo alcance intermunicipal o interregional.

La UF, a través de la persona encargada asume la responsabilidad aún si consultores externos apoyan la formulación del PIP. La UF para ser registrada debe contar con profesionales especializados con por lo menos 01 (un) año de experiencia en SNIP y puede formar parte directa o indirectamente de la Unidad Ejecutora (UE) y viceversa. Elabora los estudios de preinversión y remite a la OPI responsable de su evaluación en versión impresa y electrónica.

Las Unidades Ejecutoras (UE) u órganos responsables de la ejecución, operación y mantenimiento y evaluación ex post de los PIP en las diferentes entidades públicas de todos los niveles de Gobierno. Elabora los ET o ED y ejecución del PIP, bajo responsabilidad de quien los apruebe y del responsable de la UE, y deberá ceñirse a los términos de la declaratoria de viabilidad; así como, elabora el Informe de Cierre del PIP e Informa oportunamente al órgano que declaro la viabilidad toda modificación en la fase de inversión.

2.2.3 Definición del Ciclo de Proyectos.

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MODELO EFICIENTE DE GESTIÓN DE PROYECTOS PARA LA EVALUACIÓN, MONITOREO Y CONTROL DE LA INVERSIÓN PÚBLICA.

UNIVERSIDAD NACIONAL DE INGENIERÍA FACULTAD DE INGENIERÍA CIVIL

UNIDAD DE POSGRADO CAPÍTULO II: MARCO TEÓRICO.

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Figura N° 2.6: Ciclo de Proyectos del SNIP.

Fuente: Directiva General del SNIP.

2.2.4 Fases del Ciclo de Proyectos.

Los Proyectos de Inversión Pública se sujetan a las siguientes fases:

Pre Inversión: Comprende la elaboración del perfil, del estudio de pre factibilidad y del estudio de factibilidad.

Inversión: Comprende la elaboración del expediente técnico detallado y la ejecución del proyecto. Post Inversión: Comprende los procesos de control y evaluación ex post.

2.2.5 Fase de Pre Inversión.

La Fase de Preinversión tiene como objeto evaluar la conveniencia de realizar un PIP en particular. En esta fase se realiza la evaluación ex ante del proyecto, destinada a determinar la pertinencia, rentabilidad social y sostenibilidad del PIP, criterios que sustentan la declaración de viabilidad.

2.2.5.1 Formulación de los Estudios de Pre Inversión.

La UF elabora los estudios de preinversión del PIP sobre la base de los Contenidos Mínimos para

Estudios de Preinversión (Anexos SNIP-05, SNIP-06, SNIP-07 y SNIP-08)8, teniendo en cuenta los

términos de referencia o planes de trabajo aprobados, así como los contenidos, parámetros, metodologías y normas técnicas que se dispongan. Asimismo, debe ser compatible con los Lineamientos de Política Sectorial, con el Plan Estratégico Institucional y con el Plan de Desarrollo Concertado, según corresponda.

La elaboración de los estudios de preinversión considera los Parámetros y Normas Técnicas para Formulación (Anexo SNIP-09), los Parámetros de Evaluación (Anexo SNIP-10), así como la programación multianual de inversión pública del Sector, Gobierno Regional o Local, según corresponda, a efectos de evaluar la probabilidad y período de ejecución del PIP.

Para la declaración de viabilidad de un PIP por la OPI, éste deberá contar, como mínimo, con el nivel de estudios siguiente:

 Perfil Simplificado: Para los PIP cuyos montos de inversión, a precios de mercado, sean iguales

o menores a S/. 1’200,000.00 (Un Millón Doscientos y 00/100 Nuevos Soles).

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Figure

Figura N° 1.3: Inversión Pública Declarada Viable y ciclos políticos del GRHCO.
Figura N° 1.4: Evolución de la Inversión Declarada Viable por el Gobierno Regional Huánuco
Figura N° 1.5: Ranking en Ejecución Presupuestal del Gobierno Regional Huánuco.
Tabla N° 2.3: Objetivos de los estudios en las fases del proyecto.
+7

Referencias

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d) que haya «identidad de órgano» (con identidad de Sala y Sección); e) que haya alteridad, es decir, que las sentencias aportadas sean de persona distinta a la recurrente, e) que

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