Un análisis detallado
RESUMEN
Contenido del análisis detallado
Los Estados que ratifican tratados de derechos hu-manos están obligados a respetar, proteger y ga-rantizar y promover los derechos humanos. Para controlar si lo hacen están los órganos de la ONU creados en virtud de diversos tratados, los tribuna-les nacionatribuna-les o regionatribuna-les, los comités de vigilan-cia de las organizaciones no gubernamentales y los Estados en el Examen Periódico Universal (EPU): la evaluación por pares creada por el Consejo de Derechos Humanos. Las instituciones nacionales de derechos humanos juegan un papel muy impor-tante en este proceso; son las encargadas de pro-mover y proteger todos los derechos humanos, de controlar el cumplimiento de las obligaciones es-tatales en materia de derechos humanos y de vigi-lar cómo se ejerce la autoridad gubernamental en todos los niveles: desde el nivel federal hasta el municipal. Son creadas y financiadas por el Estado, pero actúan con independencia del mismo. A me-nudo tienen el mandato de recibir denuncias indi-viduales, si bien no es frecuente que se pronuncien sobre ellas como órganos jurisdiccionales. Traba-jan estrechamente con organizaciones no guber-namentales, pero se diferencian de éstas por la base legislativa o constitucional que las rige y por estar financiadas por el Estado. A nivel internacio-nal, las instituciones nacionales de derechos huma-nos (INDH) se basan en los Principios de París, adoptados en 1993 por la Asamblea General de la ONU. A pesar de esta base común, las INDH se or-ganizan y equipan de formas muy diversas en cuan-to a sus mandacuan-tos, estructuras y competencias. Son cerca de cien los países que tienen institucio-nes nacionales de derechos humanos. No obstan-te, hay poca información sobre el trabajo de las
1 Sedletzki, Vanessa (2013): Championing children’s rights. A global study of independent human rights institutions for children. Florence, Italy: UNICEF Office of Research-Innocenti.
2 Sedletzki, Vanessa (2013): Championing children’s rights. A global study of independent human rights institutions for children. Florence, Italy: UNICEF Office of Research-Innocenti.
3 Sedletzki, Vanessa (2013): Championing children’s rights. A global study of independent human rights institutions for children. Florence, Italy: UNICEF Office of Research-Innocenti.
4 On this, see: International Coordinating Committee (2015): The Mérida Declaration. The Role of National Human Rights Institutions in implementing the 2030 Agenda for Sustainable Development. https://nhri.ohchr.org/EN/ICC/ InternationalConference/12IC/Background%20Information/Merida%20Declaration%20FINAL.pdf (accessed 26 Jan. 2018).
INDH relacionado con los derechos del niño y los objetivos de desarrollo sostenible (ODS). Un infor-me de 2017 del Instituto Danés de Derechos Hu-manos y del Centro por los Derechos Económicos y Sociales (CESR) ofrece una descripción a grandes rasgos del papel que podrían y deberían desem-peñar las INDH en relación a los ODS, pero no menciona específicamente su función respecto a los derechos del niño.1 Asimismo, en un estudio de
2013 del Instituto Alemán de Derechos Humanos que examina el trabajo de las INDH en el ámbito de los derechos del niño, la muestra de datos que ofrece es limitada.2 En otro estudio financiado por
UNICEF se analiza el trabajo de instituciones inde-pendientes de derechos humanos especializadas en los derechos del niño, de las cuales aproxima-damente dos tercios forman parte de las INDH o están alojadas en ellas. El estudio se centra funda-mentalmente en la forma y la función institucional, más que en las actividades de las instituciones.3
Este estudio ha sido motivado por la ausencia de un análisis profundo sobre cómo actúan las INDH en el ámbito de los derechos del niño. Además, la Alianza Global de Instituciones Nacionales de De-rechos Humanos (GANHRI, por sus siglas en inglés) y UNICEF querían saber cómo apoyar el trabajo de las INDH en el ámbito de los derechos del niño y cómo vincularlo a la aplicación de los objetivos de desarrollo sostenible, que es un objetivo importan-te de las INDH.4
Este análisis se basa en una encuesta realizada en-tre los miembros de la GANHRI en agosto y sep-tiembre de 2017. El cuestionario estaba formado por 24 preguntas tanto cerradas como abiertas. El objetivo era registrar las actividades relevantes de las instituciones nacionales independientes de
de-rechos del niño, según la concepción del órgano del tratado de la ONU sobre la Convención sobre los Derechos del Niño (en adelante: Comité CDN) en su observación general nº 2 sobre el papel que desempeñan las Instituciones Nacionales Indepen-dientes de Derechos Humanos en la promoción y protección de los derechos del niño.5 En julio de
2017 se creó un grupo de trabajo formado por per-sonal de INDH de las cuatro regiones, de la sede central de la GANHRI, de UNICEF y del Instituto Alemán de Derechos Humanos. El grupo de traba-jo refinó el cuestionario, lo sometió a prueba y ofreció comentarios y observaciones sobre el estu-dio preliminar.
La sede central de la GANHRI envió el cuestionario a las cuatro redes regionales, la Red Africana de Instituciones Nacionales de Derechos Humanos, la Red de Instituciones Nacionales de Derechos Humanos de las Américas, el Foro Asia-Pacífico y la Red Europea de Instituciones Nacionales de De-rechos Humanos para que lo distribuyeran entre sus miembros. Para facilitar la accesibilidad, hubo versiones del cuestionario en inglés, francés, espa-ñol y árabe y se pudo cumplimentar en los cuatro idiomas. Los participantes podían hacer la encues-ta en línea o en un documento en Word que des-pués debían enviar por correo electrónico.
Hubo sesenta y cinco INDH que respondieron con la suficiente información como para ser incluidas en el estudio, de las cuales cincuenta y tres INDH de clase A, nueve INDH de clase B y cuatro sin cla-se formal. De las 65 INDH, dieciséis son miembros de la Red Africana de Instituciones Nacionales de Derechos Humanos, ocho de la Red de Institucio-nes Nacionales de Derechos Humanos de las Amé-ricas, diecisiete del Foro Asia-Pacífico y veinticua-tro de la Red Europea de Instituciones Nacionales de Derechos Humanos. La mayor parte de las INDH que respondieron son de Europa (37 por ciento) y las menos numerosas son de las Américas (12 por ciento). No obstante, en todas las regiones, casi la mitad o más de la mitad de todos los
miem-5 On this, see: International Coordinating Committee (2015): The Mérida Declaration. The Role of National Human Rights Institutions in implementing the 2030 Agenda for Sustainable Development. https://nhri.ohchr.org/EN/ICC/ InternationalConference/12IC/Background%20Information/Merida%20Declaration%20FINAL.pdf (accessed 26 Jan. 2018).
bros de la GANHRI respondieron al cuestionario. La participación más alta fue en la región de Asia Pacífico (73 por ciento) y la más baja en África y en las Américas (47 por ciento). Por tanto, el número de participantes de cada región es lo bastante alto para ser representativo.
Resultados principales del análisis
detallado
Todas las INDH que contestaron trabajan en el ám-bito de los derechos del niño, a excepción de una que se había creado tan solo cuatro meses antes de la encuesta.
• Para casi el 90 por ciento de las INDH que con-testaron, la razón principal por la que trabajan en el ámbito de los derechos del niño es el am-plio mandato de su INDH, una condición sine qua non según lo establecido en los Principios de París que regulan las INDH.
• El 75 por ciento de las INDH encuestadas tra-baja en el ámbito de los derechos del niño debido a la ratificación por parte de los respec-tivos estados de la Convención sobre los Dere-chos del Niño y sus Protocolos Facultativos.
• Los cinco temas principales de las INDH en los dos últimos años fueron la violencia contra los niños y la educación (para el 77 por ciento de las INDH que contestaron), seguidos por la le-gislación relacionada con los menores (65 por ciento) y los derechos del niño en conflicto con la legislación (52 por ciento).
• Por el contrario, los derechos del niño y los ODS son un tema relativamente nuevo que co-menzó a desarrollarse hasta después de 2016. El 20 por ciento de las INDH ya ha trabajado en el área de los ODS entre 2015 y 2017 y la consideran una de sus cinco prioridades princi-pales, lo cual resulta prometedor y también deja margen para asumir mayor compromiso.
• Entre las INDH que han trabajado en el área de los ODS, casi dos tercios son de África y Asia,
mientras que en Europa y las Américas solo el 40 por ciento de las INDH encuestadas ha tra-bajado en el ámbito de los ODS. Cabe por tan-to sugerir que las INDH de estas últimas regio-nes podrían aprender de sus homólogas de África y Asia cómo implicarse más en el área de los ODS.
• Uno de los resultados relacionados con este aspecto es que son muy pocas las INDH que elaboran estadísticas para garantizar que los datos se recojan y analicen de forma desglosa-da. La capacitación en esta área será decisiva para que las INDH fortalezcan el compromiso de supervisar la aplicación de los ODS desde la perspectiva de los derechos del niño.
El estudio también analizó el modo en que las INDH trabajan con grupos vulnerables distintos de los menores. Se observó que el número de INDH europeas que trabajan en el ámbito de los dere-chos de la mujer es inferior al de sus colegas en África y Asia, mientras que el número de INDH eu-ropeas que trabajan en el ámbito de los derechos de minorías sexuales y de otra índole es superior al de sus homólogas en África y Asia. Con indepen-dencia de estas diferencias regionales, cuando se establece adecuadamente el trabajo en el ámbito de otros grupos vulnerables las INDH pueden in-terconectar e integrar los derechos del niño, por ejemplo concentrándose en los derechos de las ni-ñas, en los menores con discapacidad, en los me-nores no acompañados que buscan asilo o en la identidad de género entre los menores.
En lo que respecta a la participación en mecanis-mos internacionales de derechos humanos, la en-cuesta demostró que las INDH participan con el EPU y el Comité CDN y los valoran, pero a difertes niveles. El 94 por ciento de todas las INDH en-cuestadas presentan informes al EPU, sin embargo solo el 72 por ciento los presentan en relación con los derechos del niño. El 85 por ciento de las INDH encuestadas presentan informes a los órganos creados en virtud de tratados, y el ochenta por ciento lo hacen en relación con los derechos del niño ante la CDN. Es probable que las INDH con-sideren que presentar informes en el marco de la CDN y sus Protocolos Facultativos ofrece mejores oportunidades de profundizar en temas relaciona-dos con los derechos de los menores en
compara-ción con el EPU. Con todo, el impacto de las reco-mendaciones del EPU y de la CDN sobre el correspondiente trabajo nacional de las INDH es valorado de forma muy positiva por las INDH y ha hecho que se preste más atención a temas conctos relacionados con los derechos del niño, a la re-estructuración interna necesaria para asignar más recursos a los derechos del niño y, en última instan-cia, al apoyo a las INDH y su legitimidad.
A pesar de que el mandato de recibir denuncias es opcional según los Principios de París, cincuenta y seis INDH encuestadas (86 por ciento) tienen y ejercen este mandato. Las INDH que no lo tienen son solo ocho (12 por ciento) y todas ellas se en-cuentran en Europa occidental. El objetivo de la encuesta no era evaluar si las pocas INDH que no tienen el mandato de recibir denuncias individua-les creen que necesitan ampliar su mandato en este aspecto, pero los resultados indican que inclu-so las INDH de Europa occidental que no tienen este mandato pueden cumplir con eficacia su man-dato de protección.
Los datos demuestran que la mayor parte de las INDH clasifican las denuncias en función del tema (por ejemplo, los derechos del niño o los derechos de la mujer), no en función de quién presenta la denuncia (que era lo que la encuesta quería iden-tificar). Aunque los datos no son concluyentes en todos los casos, parece que la mayoría de las de-nuncias relacionadas con los derechos del niño las presentan los cuidadores y no los propios menores. Esto se puede deber a varios motivos. En cualquier caso, el registro de quién presenta la denuncia (en función de la edad, la capacidad o discapacidad, o cualquier otra condición) puede ser una herra-mienta útil para evaluar la accesibilidad y por tanto es relevante para las INDH. Por otro lado, algunas INDH no desglosan a los denunciantes por edad, quizá por una cuestión de protección de datos. Las INDH deberían, por tanto, ponderar con atención las necesidades de protección de datos y la nece-sidad de ser accesible a todos los grupos de po-blación y utilizar todos los medios a su disposición, incluida la tecnología moderna para mejorar la ac-cesibilidad de los menores.
La mayor parte de las INDH que ofrecieron más in-formación sobre las actividades de sus oficinas
re-gionales (además de recibir denuncias o impartir formación sobre derechos humanos) señalaron el papel fundamental que desempeñan las oficinas descentralizadas a la hora de controlar e informar sobre los derechos del niño, así como la importan-cia de conectar el trabajo de las oficinas regionales con los sistemas locales de protección de menores. En general, la encuesta muestra que las INDH ejer-cen su mandato de protección fundamentalmente a través de actuaciones jurídicas y con respecto a la supervisión de instituciones públicas, ya sean es-cuelas, centros de detención o instituciones públi-cas especializadas en el cuidado de los menores. Utilizar el marco creado a partir de los Principios Rectores de las Naciones Unidas sobre empresas y derechos humanos puede ayudar a ampliar las ac-tividades de las INDH de control e inspección a ins-tituciones privadas, por ejemplo fábricas y guarde-rías privadas, entre otras. Las estrategias de supervisión de las ciencias sociales pueden aumen-tar la calidad y la profundidad de la supervisión. Las INDH ejercen su mandato de promoción fun-damentalmente a través de la educación, el estu-dio y la investigación en el ámbito de los derechos humanos, lo que permite obtener resultados de asesoramiento y recomendaciones sobre las polí-ticas. Veintitrés INDH señalaron que carecen de los medios para aplicar las recomendaciones, debido, entre otros motivos, a la complejidad de las cir-cunstancias políticas en las que han de actuar las INDH.
La mayor parte de las INDH encuestadas afirmó que en su trabajo participan niños y jóvenes, frente a un 20 por ciento señaló lo contrario. Es más, el grado de participación de los menores difiere en gran medida entre las INDH. Por lo general, la par-ticipación consiste en invitar a los menores a los eventos; son muy pocas las instituciones que tra-bajan con niveles avanzados de participación, por ejemplo mediante la creación de un consejo asesor dirigido por jóvenes para la INDH. La importancia de ampliar conocimientos sobre participación como tema y metodología es una necesidad ex-presada claramente por las INDH.
En general, la encuesta indica que el mayor desafío para los derechos del niño puede que no sea el
modo en que se promueven y protegen en las INDH o en otras instituciones independientes, sino en qué medida son accesibles las instituciones a los menores o, en concreto, cómo gestionan la re-lación con las autoridades locales cercanas a los menores. Los ejemplos ofrecidos por las INDH de-muestran que no existe un prototipo que disponga cómo institucionalizar mejor los derechos del niño y que las estructuras que pueden cumplir con el propósito son numerosas y variadas, siempre que cuenten con los recursos adecuados y que los de-rechos del niño no se aborden de forma aislada respecto a otros temas de derechos humanos. La interacción con una institución especializada en derechos del niño es una vía prometedora para ambos, siempre que cuente con los recursos apro-piados, con una colaboración cercana y con una orientación a los resultados, lo que puede ayudar a que cada institución aporte sus conocimientos e instrumentos específicos.
El desafío principal para las INDH es la falta de re-cursos económicos. Esto es especialmente grave en África: Casi todos los miembros de la Red Afri-cana de Instituciones Nacionales de Derechos Hu-manos valoraron la falta de recursos económicos como el principal desafío (catorce de dieciséis en-cuestados) como también lo hicieron cinco de las ocho INDH latinoamericanas, ocho de las diecisie-te INDH asiáticas y trece de las veinticuatro INDH europeas. Para optimizar el uso de los recursos de que disponen, las INDH encuestadas insistieron en la necesidad de mejorar las capacidades de su per-sonal, tanto en temas relacionados con los dere-chos del niño como en metodología.
Estructura y contenido del análisis
detallado
El estudio está organizado en cinco capítulos. El capítulo 2 ofrece un breve resumen sobre las INDH, cómo se acreditan y en qué criterios se basan para hacerlo. Además, se presenta la estructura de las redes globales y regionales de las INDH y se iden-tifican sus necesidades de capacitación a nivel re-gional e interrere-gional. El capítulo 3 analiza el modo en que trabajan las INDH en el ámbito de los de-rechos del niño y en qué se fundamenta. En él se muestra la importancia del amplio mandato de las
INDH como facilitadoras principales del trabajo re-lacionado con los derechos del niño y el impacto de las recomendaciones del sistema internacional de protección de los derechos humanos. A conti-nuación, se presenta la tarea que realizan las INDH en cuanto a supervisión de otras convenciones dis-tintas de la CDN y de otros grupos vulnerables, y se identifica de qué modo pueden interconectar esto con su trabajo relacionado con los derechos del niño. El capítulo 3 analiza en detalle los cinco temas más importantes del año pasado en materia de derechos del niño y demuestra que la violencia contra los menores y la educación adquieren parti-cular relevancia. Por último, el capítulo expone las distintas actividades de las INDH dentro de su mandato de proteger y promover los derechos hu-manos y los derechos del niño y el modo en que utilizan sus oficinas regionales para tal fin. La aten-ción se dirige al tratamiento de las denuncias
indi-viduales y la accesibilidad de este proceso para los menores. En el capítulo 4, el estudio aborda las es-tructuras internas que han creado las INDH para trabajar en el ámbito de los derechos del niño y cómo se gestionan las relaciones de cooperación con otras instituciones de su país que tengan un mandato específico sobre los niños y sus derechos. Por último, el capítulo menciona la participación de los menores en las INDH y concluye que la situa-ción puede mejorar en muchas de las INDH, de modo que se facilite una participación significativa, un desafío que las INDH reconocen abiertamente. El capítulo 5 describe los principales retos que afrontan las INDH y que se relacionan, fundamen-talmente, con la financiación para aumentar su plantilla.
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GANHRI
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Lena Stamm / Dr. Anna Würth, German Institute for Human Rights May 2018
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