Notas de Clase 10

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ASPECTOS OPERATIVOS DE LA TRIBUTACION Y EL GASTO PÚBLICO.

Prof. Sebastián Rocha

A) Aspectos operativos de la tributación.

1. Efectos teóricos y efectos reales del sistema tributario.

Todo lo estudiado sobre sistema tributario en las clases anteriores estuvo

centrado en los aspectos teóricos de la evaluación del mismo. Sin embargo, a la

hora de aplicar dichos criterios a una situación concreta es necesario tomar

conciencia de las dificultades de implementación que ello implica.

En este sentido, se distinguen dos disciplinas diferentes:

a) Política Tributaria: Diseña la estructura del sistema impositivo y de cada uno de los impuestos (Secretaría de Ingresos Públicos,

Subsecretaría de Política Tributaria);

b) Administración Tributaria: Tiene a su cargo todos los aspectos vinculados con la gestión concreta de las relaciones

tributarias entre el Fisco y los contribuyentes

(AFIP, Direcciones Pciales. de Rentas).

Esta distinción tiene como consecuencia que, o bien el sistema tributario

diseñado se vuelva dificultoso de aplicar o bien, que el sistema tributario sea fácil de “administrar” pero no resulte ser el más conveniente a la luz del equilibrio global

y los objetivos de política fiscal (Ejemplo: cargar excesivamente impuestos sobre

la IV categoría de ganancias).

Al respecto se pueden distinguir tres funciones operativas básicas de la “administración tributaria”

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y recibe los pagos. El Fisco actúa en forma pasiva frente al

contribuyente.

b) La fiscalización: El Fisco controla el cumplimiento de las distintas obligaciones de los contribuyentes:

 Formales: inscripción, presentación de la declaración jurada, etc.

 Sustanciales:

- Corrección de los montos de base imponible

declarados:

- Legitimidad de los procedimientos utilizados para la

determinación del impuesto;

- Monto y fecha de pago del impuesto.

c) La cobranza: Actitud activa del Fisco frente a los contribuyentes, demandando por diferentes procedimientos el ingreso de impuestos no

pagados cuyas causas pueden ser:

- Ocultamiento o disminución de la base imponible;

- Métodos incorrectos utilizados en la determinación y liquidación del

impuesto;

- Mora en el pago.

Todo lo anteriormente explicado genera costos tanto para el Fisco como

para los contribuyentes que serán mayores conforme el grado de incumplimiento

aumenta.

A continuación se analizan dos aspectos de “administración tributaria” especialmente importantes para las decisiones de “política tributaria”:

- La evasión tributaria;

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Es conveniente distinguir tres tipos de situaciones, diferentes entre sí, que

determinan diferencias entre los montos que teóricamente deben pagar los

contribuyentes y lo que efectivamente pagan:

a) Exención impositiva: la propia ley establece la diferencia entre la obligación resultante del criterio general y la que efectivamente se

aplicará a un contribuyente determinado (exenciones subjetivas) o a

operaciones específicas (exenciones objetivas).

La diferencia es perfectamente legal y obedece a cuestiones de política

económica: estimular a un sector productivo o socioeconómico o

estimular conductas (inversión productiva).

b) Elusión impositiva: el contribuyente elude total o parcialmente el impuesto mediante alguna acción legalmente permitida.

Estas acciones pueden resultar deseadas (reducir consumo de bebidas

alcohólicas) o no deseadas (integración vertical).

c) Evasión impositiva: surge de conductas dirigidas deliberadamente a reducir o eliminar la carga tributaria, o a demorar los pagos debidos,

apelando a formas ilícitas.

A continuación se desarrollarán los aspectos relacionados con la evasión

impositiva.

Las modalidades de incumplimiento tributario se pueden clasificar en cuatro grandes grupos:

a) Ocultamiento de la base imponible:

 Total: no presentar declaración jurada;

 Parcial: presentar declaración jurada con montos inferiores a los verdaderos.

Consecuencias “mercado negro”: facturación: IVA, Ganancias, Ingresos

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b) Exageración de deducciones: disminuye la base imponible y en algunos casos puede dar origen a reembolsos obtenidos del Fisco (IVA exportaciones – Mafia del ORO).

Ejemplos:

 Poner personas a cargo en ganancias personales;

 Fundaciones;

 Exagerar royalties en el caso de las multinacionales.

c) Traslación de la base imponible: se traslada la base imponible a Fiscos con alícuotas menores.

Ejemplo:

 Radicar el auto en jurisdicciones con menor impuesto automotor (capital

vs. Buenos Aires);

 Paseo de la factura en promoción industrial;

 Sociedad en Uruguay o en Bahamas.

d) Morosidad en el pago: presenta declaración jurada pero no paga.

 Por motivos reales (dificultad financiera en recesión);

 Por motivos especulativos (el punitorio es menor que el

endeudamiento).

La “administración tributaria” depende crucialmente de la “conciencia

tributaria” de la población, que será mejor o peor según:

 La educación cívica y ética de la población;

 La identificación de los contribuyentes con los objetivos y procedimientos del Gobierno y la aceptación de la distribución de las

cargas y de los gastos públicos;

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 La falta de simplicidad y precisión del sistema tributario y de cada tributo (necesidad de asesores);

 El trato recibido por los contribuyentes de parte de los funcionarios del Fisco;

 La falta de riesgo por parte del contribuyente incumplidor.

Las acciones de la “administración tributaria” tendientes a mantener y

acrecentar el grado de cumplimiento voluntario pueden ser:

- En sentido positivo:

 Educación tributaria a todos los niveles;

 Difusión de normas y facilitación de consultas;

 Simplificación de requisitos;

 Incentivos a los buenos contribuyentes.

- En sentido negativo: Aumentar los riesgos subjetivos de incumplimiento

a través de:

 mayor probabilidad de ser descubierto;

 mayor costo en caso de ser sancionado.

Los efectos de la evasión tributaria son múltiples. En el caso más simple en el cual la evasión estuviera uniformemente distribuida entre todos los

contribuyentes, el único efecto sería el de pérdida de recaudación global respecto

a la recaudación potencial.

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Si por ejemplo el grado de evasión de un determinado impuesto es del 20%

y su alícuota legal del 10% entonces la alícuota efectiva es del 8%. El Fisco puede

aumentar la alícuota legal para compensar la evasión.

- Alícuota legal 12,5%

- Grado de cumplimiento 80%

Pero el aumento de la alícuota puede modificar el grado de cumplimiento

con lo cual la alícuota efectiva aumenta en menor cuantía.

El análisis precedente es parte de la “Curva de Laffer” ya que el aumento de

la alícuota legal puede disminuir la recaudación efectiva por dos vías:

 Disminución de la base potencial por efectos incentivos;

 Disminución de la base potencial por efectos en el grado de cumplimiento;

p e

e tB tcB

R  

donde

e

R es la recaudación efectiva;

e

B es la base imponible efectiva;

t es la alícuota legal media;

c es la tasa de cumplimiento media;

p

B es la base imponible potencial.

Si se aplica LN a ambos lados de la igualdad se tiene:

p

e t c B

R ln ln ln

ln   

Derivando se obtiene la expresión de los cambios porcentuales;

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p p e e B B c c t t R R       

Si se supone que no hay efectos sobre la base imponible con lo cual

0   p p B B

se tiene que

c c t t R R e

e   

sacando factor común

t t              t t c c t t R R e e 1

Si se define

c t t c etc

   

, como la elasticidad alícuota legal del cumplimiento

tributario es posible obtener la siguiente expresión:

tc

e e e t t R R , 1    0   e e R R

si et,c 1

0   e e R R

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0  

e e

R R

si et,c 1

Con lo que un incremento en la alícuota legal incrementará la recaudación

efectiva si et,c 1

Si no es posible aumentar la recaudación por aumento en las alícuotas de

los impuestos ya existentes, se deberán establecer otros impuestos que adolecen

de deficiencias desde el punto de vista de los objetivos de la política fiscal

(asignación de recursos, distribución del ingreso, etc.). (Esto se debe a que si no

se presentaran estos problemas ya se hubiesen utilizado.)

Si la evasión no es uniforme aparecen otros problemas:

 Destrucción de la competencia;

 Equidad horizontal y vertical;

 Blanqueos impositivos.

3. Costos de recaudación: para el Estado y para el contribuyente.

Si cada $100 recaudados implica un costo para el Estado de $4 (edificio,

personal) y de $3 para el contribuyente (contador, etc.) entonces existe una

brecha entre los recursos totales extraídos de los contribuyentes ($103) y la

recaudación neta del Estado ($96).

Es necesario minimizar estos costos.

Los costos de recaudación son distintos entre impuestos.

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En términos amplios por “doble imposición” se describe una situación en la

cual un contribuyente debe pagar más de una vez impuesto sobre el mismo hecho

imponible. Esta definición tan amplia puede resultar confusa, pues abarca

situaciones totalmente diferentes.

Doble imposición del ahorro: al pagar el impuesto a la renta paga por la parte ahorrada y luego vuelve a pagar sobre el rendimiento de ese

ahorro. Fuertemente discutido.

Existencia de distintos niveles de gobierno y concurrencia de fuentes: se ha alegado doble imposición pero no tiene nada que ver.

Gobierno Nacional 80 100

Gobierno Provincial 20 0

Total 100 100

Hay doble imposición No la hay

Sin embargo no hay diferencias entre ambos

 Pareciera ser más recomendable restringir la doble imposición a situaciones como esta: dos fiscos del mismo nivel que establecen

impuesto sobre el mismo hecho imponible de tal modo que algunos

contribuyentes deben pagar más que otros;

Esta situación puede surgir por la diferente definición de base imponible

utilizada por cada uno de los fiscos del mismo nivel. En el caso de impuestos

sobre los bienes:

Pcia P aplica criterio de origen

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Aquellas empresas que producen en P y venden en C tributan más que una

empresa que produce y vende en P, en tanto que aquella que produce en C y

vende en P no tributa.

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B. ASPECTOS OPERATIVOS DEL GASTO PÚBLICO. 1. Gasto público y costo del bien público.

Para contar con elementos de juicio para decisiones acerca del gasto

público es necesario conocer el costo de provisión de cada bien público a efecto

de compararlo con otros bienes públicos alternativos o con el costo de obtener los

recursos necesarios para financiarlos.

La información presupuestaria es insuficiente ya que se refiere a las

erogaciones monetarias efectuadas en un ejercicio y no al costo de prestación de

servicios determinados.

Gasto en educación universitaria costo del egresado.

Es necesario hacer estudios adicionales para determinar el costo.

 Costos corrientes: remuneraciones, otros insumos;

 Costos de capital: alquiler imputado a los edificios y otros bienes durables)

 Costos incurridos por el estudiante: directos (libros, apuntes, fotocopias); de oportunidad (salario no percibido).

egresado Costo alumno

Gasto

Carreras “baratas” medidas por gasto/alumno pueden resultar “caras” si la

deserción es muy alta.

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Se aplica a la toma de decisiones respecto del nivel como de la

composición del gasto público.

 Analogía con el sector privado (max

= IT – CT).

 Es posible valuar el beneficio social resultante de cada nivel de gasto público.

 A medida que se incorporan nuevos proyectos (ampliación de los servicios existentes o nuevos servicios) el beneficio social se

incrementará menos que proporcionalmente (beneficio marginal

decreciente).

 Los costos sociales están representados por la reducción de bienes privados disponibles por efecto de la tributación.

Ver Gráficos hoja siguiente.

 El nivel de gasto público (G) está dado por la igualdad entre el Beneficio (bruto) marginal social y el Costo Marginal Social.

 Como regla operativa se puede postular:

 Incluir proyectos con relación 1

Costo Beneficio

 Desechar proyectos con relación 1

Costo Beneficio

 En caso de tener presupuesto fijo elegir los proyectos con mayor

relación

Costo Beneficio

BT CT

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4. Valores privados y valores sociales: precios sombra.

Siempre que existan fallas de mercado (de hecho los bienes públicos es

una de ellas), los precios de mercado pueden no reflejar los verdaderos costos o

beneficios marginales. En estos casos, los economistas intentan calcular los

verdaderos costos o beneficios sociales marginales de contratar un trabajador

adicional o de incorporar una unidad adicional de capital o de importar o exportar más bienes. Estos valores de los costos o beneficios se denominan “precios sociales” o “precios sombras”. El término precio sombra se utiliza para saber que

estos precios no existen realmente en el mercado pero que son los verdaderos

precios sociales, reflejados en forma imperfecta en el precio de mercado.

0 T

G

0 BMg C Mg

T G G

G

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El inconveniente en el cálculo de los precios sombras se presenta porque

es muy dificultoso identificar todas las consecuencias que no permiten reflejar el

verdaderos valor social. Por ello, en muchos casos se toman valores referenciales

que son adoptados como un dato por medio de los evaluadores de proyectos y

que son impuestos por los que toman las decisiones públicas (por ejemplo, el valor

del salario sombra se supone en un 80 % del salario de mercado en el caso de la

mano de obra no calificada y un 120 % en el caso de la calificada).

5. Las reglas de decisión.

Conocidos los flujos de los costos y beneficios, ¿cuál es la regla de decisión

para elegir la alternativa más eficiente?

a) Valor Actual Neto (VAN).

El proyecto más eficiente es el de mayor valor actual neto.

MAX

t

t t C

B

Existen dos alternativas:

 Con presupuesto variable.

 Con presupuesto fijo.

1) Presupuesto variable.

Al no tener restricción de gastos, se puede considerar el problema en el

contexto de la asignación de recursos entre bienes públicos y bienes privados, es

decir, la determinación del tamaño del sector público.

Cualquier proyecto con VAN > 0 es potencialmente beneficioso.

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siendo i la tasa de descuento.

2) Presupuesto fijo.

La elección es entre proyectos de tamaño determinado y presupuesto fijo.

t

C B

VAN ( )

los más altos.

b) La tasa Interna de Retorno (TIR).

Es la tasa que hace cero al VAN.

                     T t t t T t t t r C r B 0

0 1 1

donde r es la TIR.

Se aceptan todos los proyectos en los que la TIR sea superior a la tasa de

descuento (i): r > i.

VENTAJAS:

 Los tomadores de decisiones están más acostumbrados a comparar rendimientos.

 Incorpora el tema del riesgo al análisis costo beneficio.

DESVENTAJAS.

 Discrimina contra proyectos cuyos costos de capital son mayores.

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 Discrimina a favor de proyectos de corta vida.

 Si la tasa social de descuento (i) varía en el tiempo no es posible la comparación con r.

c. Elección de la tasa de descuento.  Tasa marginal de preferencia temporal:

Establece la relación entre consumo presente y consumo futuro. Cuánto

estoy dispuesto a renunciar de consumo presente por mayor consumo futuro. A

mayor valor de la tasa mayor preferencia por el presente.

 Tasa marginal social de rendimiento de la inversión:

Representa el costo de oportunidad del capital invertido en proyectos

privados.

 Tasa sintética:

El proyecto público no desplaza inversión privada solamente sino que

desplaza consumo presente. Es una combinación de los anteriores que requiere

conocer en cuánto disminuye el consumo presente y en cuánto la inversión

privada.

 Solución pragmática:

Se postulan tasas alternativas para realizar análisis de sensibilidad, y que el

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