La prevención de los riesgos profesionales y el seguro social
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(2) Este documento forma parte de la producción editorial de la Conferencia Interamericana de Seguridad Social (CISS) Se permite su reproducción total o parcial, en copia digital o impresa; siempre y cuando se cite la fuente y se reconozca la autoría..
(3) La prevención de los riesgos profesionales y el Seguro Social por el Dr. Enrique Arreguín V. pág.. Reformas a la Ley Mexicana del Seguro Social . . . „. S awtazia. 9. 19. Informe del Sr. Lic. Benito Coquet Director General del I.M.S.S. a la XVIR. H. Asamblea General. „. Nuevo Cuadro Básico de Medicamentos del I.M.S.S. „. 29. Ratificación del Convenio de la O.I.T. No. 102 relativo a la norma mínima de la Seguridad Social . . „. 45. Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales. „. 49. Reestructura de los Servicios Médicos del I.M.S.S. „. 56. Las Prestaciones Sociales del I.M.S.S. según su nueva Estructuración. Bibliografía. 73. 87.
(4) La Prevención de los Riesgos Profesionales y el Seguro Social. Por el Dr. ENRIQUE ARREGUIN V. Jefe del Departamento de Riesgos Profesionales e invalidez del M. S. S.. El Instituto Mexicano del Seguro Social participó, juntamente con algunas Secretarías de Estado, organizaciones patronales y de trabajadores, en la realización de la III Semana Nacional de Higiene y Seguridad en el Trabajo, en julio de 1959. Los diversos actos realizados en esta Semana en toda la República tuvieron como finalidad la prevención de los accidentes y de las enfermedades originadas en el Trabajo. Entre estos actos destacan la celebración de 5 sesiones de Mesas Redondas en la ciudad de México en las cuales se estudiaron los siguientes temas: la.— Organización de la en la Industria.. pl eve. zción de los riesgos profesionales. 2a. — Medios para lograr el uso del equipo de protección personal.. 3a.—La ventilación como medio de prevención de los riesgos profesionales. 4a.—Procedimientos educativos para lograr la seguridad en l dustria.. in-. 5a — Las relaciones humanas en la prevención de los riesgos en la. industria. Durante esta Semana se dictaron numerosas Conferencias en todos los Estados de la República, destinados especialmente a los trabajadores y patrones. En la ciudad de México el Instituto Mexicano del Seguro Social organizó seis cursos breves sobre los siguientes temas: a).—La protección contra los polvos en la industria. b).—La protección contra las enfermedades de la piel en la Industria. 9.
(5) c).—Las actividades que deben realizar las Convenciones de Higiene y Seguridad. d).—La protección contra los agentes físicos en la industria. e).—La protección contra las intoxicaciones en la industria. f).—La protección de los trabajadores en el Seguro Social Mexicano. En el mes de diciembre de 1959, el Departamento de Riesgos Profesionales e Invalidez del Instituto Mexicano del Seguro Social organizó la Junta Anual de los Delegados de dicho Departamento en los Servicios de toda la República, que se verificó en la ciudad de México. En esta Junta se estudiaron diferentes temas relacionados con los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales. Especialmente se analizó el programa que el Instituto está realizando y que ampliará en el futuro para la prevención de los riesgos profesionales. Formando parte del Departamento de Riesgos Profesionales e Invalidez del Instituto Mexicano del Seguro Social, existe el Servicio de Prevención de Riesgos Profesionales que, en el presente año de 1960, realizará un trabajo de investigación de las causas de los riesgos laborales en todas las empresas afiliadas al Seguro Social en la República, para determinar especialmente las características propias del obrero mexicano que favorecen la producción de los riesgos profesionales.. 1. IMPORTANCIA DE LOS ACCIDENTES DE TRABA JO Y LAS ENFERMEDADES PROFESIONALES EN EL MEDIO LABORAL MEXICANO.. Los accidentes y las enfermedades originados por el trabajo son considerados en la Ley Federal del Trabajo Mexicana bajo la denominación genérica "riesgos profesionales." Esta misma Ley define, de manera precisa, cuáles son las características que debe tener un accidente o una enfermedad para considerarse con el carácter de profesional, lo que dará, al trabajador afectado, el derecho a las prestaciones que señala la propia Ley en un amplio capítulo de su articulado. El régimen del Seguro Social que se inició el 19 de enero de 1944 en el Distrito Federal y que se ha extendido progresivamente a las diversas zonas geográficas de la República, protege a los accidentados y enfermos profesionales, superando las prestaciones que señala la Ley Federal del Trabajo como obligaciones patronales, desde tiempos anteriores a dicho régimen. En México, al igual que en otros países, el desarrollo industrial ha intensi10.
(6) ficado el problema de los riesgos del trabajo, ya que la industria moderna y especialmente: la química, la metalúrgica, la de construcción, la de plásticos, la del petróleo y otras más, tienen una alta peligrosidad, tanto por la naturaleza de las materias primas y de los productos que se manejan, como por la maquinaria y el ambiente de trabajo. Para tener una idea sobre la importancia que revisten para nuestro país los riesgos profesionales y comprendiendo, como ya se dijo, tanto los accidentes de trabajo como las enfermedades laborales, serán suficientes algunas cifras que corresponden a las estadísticas que el Instituto Mexicano del Seguro Social tiene acumuladas en relación con sus propias actividades. Estos datos estadísticos se refieren sólo a una parte de la población activa de México, que es precisamente la población asegurada, la cual comprende a los asalariados en las empresas industriales, comerciales, oficinas y miembros de cooperativas de producción; pero no están comprendidos los trabajadores eventuales, los burócratas, el trabajo doméstico, los trabajadores de Petróleos Mexicanos ni de los Ferrocarriles Nacionales. En el año 1958 y en el Distrito Federal, sobre una población de trabajadores asegurados en el Instituto Mexicano del Seguro Social, de 442.889 personas, ocurrieron 28.237 casos de riesgos profesionales (accidentes de trabajo y enfermedades profesionales), que representan un 6.38%. Tales casos, son aquellos que produjeron incapacidad para el trabajo; no se incluyen los accidentes con lesiones leves sin incapacidad, ni aquellos que sin originar lesiones en los trabajadores pueden haber producido desarreglos o destrucción de las máquinas, del local de trabajo o de los materiales en proceso. Estos accidentes sin lesiones, ocurren en cantidad mucho mayor que aquellos que afectan al organismo de los trabajadores. Los 28.237 casos ocurridos, produjeron 538.791 días de incapacidad para el trabajo, con un promedio de 18.5 días por caso. La diferencia del tiempo de incapacidad entre el accidente y la enfermedad profesional es muy notable, así mientras el accidente da 16.03 días de promedio, la enfermedad alcanza 41.56, como promedio por caso. Las incapacidades permanentes, o sean las debidas a accidentes que produjeron al trabajador un daño definitivo, reduciéndole su capacidad de trabajo, sea sólo para algunas actividades o, sea para cualquier clase de trabajo, fueron 780, que representan el 2.76% de los casos ocurridos. Los accidente produjeron el 96.9% de estas 780 incapacidades y las enfermedades el 3.1%. Estas últimas producen siempre incapacidades de mayor valuación y con un porcentaje muy alto de incapacidades totales. Las defunciones causadas por accidentes profesionales en este mismo año de 1958, fueron de 60 en total, que representan un 2.10 por mil casos ocurridos. A estos datos conviene añadir los casos de accidentes de tránsito que sufrieron los trabajadores asegurados al trasladarse de su domicilio al lugar de trabajo 11.
(7) y regreso, los cuales el Seguro Social considera también como profesionales. Fueron en total 610 casos con 20.281 días de incapacidad. Representan el 2.16% del total de casos de riesgos profesionales realizados. Revisemos ahora otro ejemplo. En la zona industrial del Estado de México, que tiene como centro la población de Tlalnepantla, las cifras son las siguientes: La población de trabajadores asegurados en 1958 fue de 50.126; el total de los casos de riesgos profesionales realizados en estos trabajadores fue de 8.349, que da un 16.7%, es decir, que en esta zona industrial se accidentan casi 17 trabajadores de cada 100 en un año, mientras que en el Distrito Federal son 6.38 los lesionados de cada 100, en el mismo tiempo. El total de días de incapacidad para el trabajo fue de 143.258, que dan un promedio de 17.2 días por caso. Las incapacidades permanentes fueron 192 que son 2.30% del total de riesgos realizados. Las defunciones fueron 13, que representan el 1.56 por mil casos realizados. Los accidentes en tránsito fueron 238, con 5.132 días de incapacidad; son el 2.85% del total de los casos de riesgos profesionales realizados.. Un último ejemplo: En el Municipio de Guadalajara hubo 44.195 trabajadores protegidos por el Seguro Social en 1958. Los riesgos profesionales en ese año y en esos trabajadores fueron 4.739, que representaron 10.7 casos por cada 100 trabajadores, cifra más alta que en el Distrito Federal pero menor que en el Estado de México. Los días de incapacidad fueron en total de 58.215, que dan 12.28 días por caso. Las incapacidades permanentes fueron 1.05% y las defunciones 1.69%. Los accidentes en tránsito aumentan a 4.62% del total de casos ocurridos. Los datos anteriores, que corresponden sólo a tres localidades de la República, son suficientes para tener una apreciación real de la importancia que tiene el problema de los riesgos profesionales en nuestro País. Su costo integral es de muchos millones de pesos al año. De los datos anteriores se concluye que, de cada 100 trabajadores en ejercicio, 11 se están accidentando y sufriendo enfermedades causadas por el propio trabajo, en cada año; cada caso origina una falta de 16 días al trabajo productivo, y quedan numerosos trabajadores en estado de invalidez y familias en la miseria por la muerte de quien las sostenía con su trabajo. Los elementos que integran el costo total de estos riesgos de origen laboral, son los siguientes: los gastos directos, que corren a cargo del Seguro Social para los trabajadores del País que se encuentran dentro de este régimen y de los patrones en los lugares en donde aún no se ha establecido, se integran con los servicios médicos (urgencia, especialidades, hospitalización, auxiliares, farmacéutico, etc.), el subsidio del 100% del salario durante la incapacidad temporal, la indemnización global o la pensión en incapacidades permanentes, la rehabilitación y las pensiones a viudas y huérfanos en los casos de muerte. Los gastos indirectos, a cargo de las empresas, representan una proporción de 4 a 1 y aún más sobre los direc12.
(8) tos; se integran con varios elementos: salario del trabajador substituto, pérdida de tiempo en la producción, baja de calidad de los productos por substitutos con menos adiestramiento, descompostura o destrucción de máquinas o locales, interrupción de trabajo en serie que afecta a numerosos trabajadores, etc., etc. La conclusión obvia del planteamiento anterior es que este problema de los riesgos profesionales debe atenderse en nuestro País con todo cuidado. emprendiéndose una enérgica y eficaz campaña de prevención contra las causas de estos riesgos; además de extenderse la protección y la reparación de los daños causados, a todos los mexicanos que sufran estos infortunios. 2.. INTERVENCIÓN DEL SEGURO SOCIAL EN EL PROBLEMA DE LA PREVENCIÓN. La prevención de los riesgos del trabajo debe ser una labor integral en la que se necesita que participen todos los sectores que integran la población. A estos riesgos no sólo están expuestos, como se cree erróneamente, los trabajadores industriales, sino que toda persona que realiza cualquier actividad por poco peligrosa que parezca. Los trabajadores, los patrones, los técnicos en medicina, higiene, mecánica, química, electricidad, etc., así como el Estado a través de diversas dependencias, deben participar y coordinar sus esfuerzos en esta campaña de prevención. Entre estos sectores debe incluirse, en posición muy destacada, a las instituciones de Seguridad Social. En efecto, la doctrina moderna de este régimen de protección colectiva, ha establecido como una de sus normas, la inclusión del riesgo profesional dentro del conjunto de riesgos y contingencias a que están expuestos los seres humanos, que deben ser protegidos por el sistema de Seguros Sociales. La Primera Conferencia Interamericana de Seguridad Social (Santiago de Chile, 1942) adoptó resoluciones que son cuerpo de una doctrina y también recomendaciones pata los Seguros Sociales de los países americanos; dicen así: "Resuelve: Recomendar a los Gobiernos de las Naciones Americanas, que gestionen la promulgación de leyes que implanten el Seguro Social contra el riesgo de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales y la organización sistematizada de su prevención". Por su parte la Segunda Conferencia Interamericana de Seguridad Social (Río de Janeiro, 1947) resolvió: insistir ante los Gobiernos de las Naciones Americanas, sobre la recomendación formulada eta la primera reunión de Santiago de Chile, en el sentido de que gestionen la promulgación de leyes que implanten el Seguro Sócial contra el riesgo de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales y la organización sistematizada de su prevención. (Segunda Conferencia Interamericana de Seguridad Social. Río de Janeiro, 1947). Ponencia de México. Nuestro País adoptó estas recomendaciones desde la iniciación de su Seguro Social. El proyecto de Ley que fue presentado al Congreso, comprendía al riesgo 13.
(9) profesional entre la lista de infortunios y contingencias que debería proteger el sistema a que daría nacimiento el documento legal propuesto. Desde 1944, en que se inició el régimen, los daños de los accidentes y las enfermedades laborales han venido siendo reparados e indemnizados por nuestro Seguro Social Mexicano en la población que, cada vez en mayor número, y de manera progresiva, ha incorporado al sistema. Pero esto no es todo; la reparación del daño causado es muy importante, pero no lo es menos la lucha para que el riesgo no ocurra y no se originen daños que reparar. Es ya conocida y aceptada la superioridad de la prevención sobre la curación y reparación. Por ello, la doctrina internacional del Seguro Social se enriquece y se moderniza al adoptar acuerdos y recomendaciones a este respecto. La más importante es la de Río de Janeiro, propuesta por México, que por su daridad y amplitud no necesita comentarios; dice así: "Resolución Núm. 21. Seguro Social de Riesgos Profesionales. 69 Recomienda que, siendo una de las causas principales cine afectan la salud y la vida de los trabajadores, así como la cantidad y calidad de la producción, la realización de los riesgos profesionales derivados de las malas condiciones de higiene y de seguridad existentes en los centros de trabajo, así como de las deficientes condiciones de la higiene personal, de alimentación, de habitación, etc., en que viven gran parte de los trabajadores, las instituciones del Seguro Social deben realizar una amplia labor de prevención de estos riesgos, creando una dependencia especial para ello, la cual coordinará su trabajo con las dependencias oficiales y las instituciones particulares que se ocupen de las labores de seguridad y de higiene industrial, de la selección y orientación profesionales. "79 El programa de trabajo de este organismo encargado de la prevención, comprenderá fundamentalmente los siguientes puntos: a) investigación de las causas de los accidentes y enfermedades del trabajo, para orientar la prevención de éstos; b) elaboración de estadísticas con los datos obtenidos, que permitan apreciar las condiciones de cada empresa y de las ramas industriales en su conjunto; c) d) e) J). orientación y selección profesionales; seguridad industrial; higiene de los centros de trabajo; educación de trabajadores y patronos en higiene y seguridad industrial;. g) protección de carácter especial al trabajo de las mujeres y de los jóvenes trabajadores. "89 Para asegurar la colaboración de trabajadores y patronos en la labor de prevención de riesgos, se recomienda que estos sectores estén debidamente representados en el organismo mencionado, así como que, en todas las actividades prácticas que se realicen, se les haga participar activamente".. 14.
(10) "99 Se recomienda estimular, por todos los medios, la creación y el desenvolvimiento de organizaciones especializadas en la técnica de prevención de los riesgos del trabajo, promover la unificación de métodos de investigación, catastro y registro, así como su intercambio y divulgación, y estimular la creación en las escuelas técnicas, de cursos especializados de prevención". "109 Con el fin de favorecer las medidas de prevención, debe tenderse a la reducción de las cotizaciones a cargo de los empleadores: cuando éstos las adopten y demuestren su eficacia con duraderos resultados. En esta virtud, sea en las legislaciones que mantengan la cotización de sólo los patronos, o sea en las que establezcan la cotización tripartita, debe acordarse la reducción del aporte patronal en proporciones correlativas a la eficacia de las medidas de prevención que fueren implantadas". El Seguro Social Mexicano ha realizado actividades de prevención de los riesgos del trabajo, por medio de un sistema que tiene como base el estímulo económico a las empresas afiliadas. El Seguro de Riesgos Profesionales es sostenido con sólo la cotización del sector patronal, pero la prima es variable según la peligrosidad de la empresa derivada de su actividad y también varía según las buenas o malas condiciones de higiene y de seguridad existentes, traducidas en bajos o altos índices de riesgos profesionales realizados. Este sistema de estímulos y "castigos" por baja o aumento de la prima patronal, ha sido aplicado con éxito, ya que en la industria del Distrito Federal se han logrado mejorías de las condiciones de trabajo, que se han traducido en una reducción progresiva del índice de frecuencia general de accidentes en las empresas afiliadas al Seguro, durante los últimos 8 años; así en el año de 1950 se accidentaron el 8.33% de los trabajadores asegurados, en 1952 el 7.60% y en 1958 la cifra baja a 6.38%. Las medidas de higiene y de seguridad que el Instituto Mexicano del Seguro Social ha recomendado a las empresas para su aplicación, se han cumplido en proporción cada vez mayor. En 1950 sólo se atendía un 45% de estas medidas, mientras que en 1958, la proporción sube a 80%. Estos datos permiten afirmar que el Seguro Social Mexicano ha cuidado desde su fundación el problema de la prevención de los riesgos profesionales, al lograr algunos éxitos que sólo representan el principio de una labor que debe adquirir proporciones nacionales con la intervención, como ya se indicó, de todos los sectores del trabajo, gubernamentales y personal técnico. 3.. ASPECTOS FUNDAMENTALES DE LAS ACTIVIDADES DE PREVENCIÓN DE LOS RIESGOS DEL TRABAJO,. La prevención de los accidentes y de las enfermedades profesionales es un 15.
(11) problema que presenta varios aspectos. Como problema humano que es, tiene que considerarse desde diversos ángulos y estudiarlo en sus variadas situaciones, a fin de llegar a aplicar las medidas que sean realmente eficaces para reducir y aun suprimir por completo estos riesgos que afectan en tan alta proporción a los seres humanos más valiosos, como son, los que producen. Una primera parte del problema es la investigación y el conocimiento de las causas que producen estos infortunios. Es indudable que existe ya un conocimiento amplio sobre esta materia; investigadores de diversos países han plasmado su experiencia en importantes y documentados volúmenes que pueden consultarse en las bibliotecas especializadas. Conocemos la clasificación de estas causas, y su análisis profundo y acucioso hecho por técnicos de alta calidad. Pero esto es sólo un conocimiento básico que señala el camino a seguir en la investigación propia que debe hacer cada centro industrial, cada empresa, cada organismo de prevención, de su propio problema, de los elementos que intervienen en un país determinado, en una industria precisa, en una fábrica con características propias. En efecto, aun cuando la protección mecánica de una máquina sea igual en cualquier país y en cualquier fábrica, los elementos de inseguridad correspondientes al obrero que la maneja cambian, algunas veces de manera considerable, de un país a otro, de una región a otra del mismo país, y aun de una fábrica a otra en la misma zona; pero aun estos factores varían de un trabajador a otro en la misma factoría y en la misma actividad. De ahí la necesidad de que toda labor de prevención deba apoyarse en un estudio cuidadoso del terreno en que se aplique. Es frecuente que en nuestro medio, en nuestra industria en pujante desarrollo especialmente, se consideren las causas de riesgos profesionales que se refieren a maquinaria y medio externo de trabajo, como las únicas determinantes del riesgo o como las de mayor importancia y contra las que se deba luchar para suprimirlas. Esto es un error, ya que las causas de carácter personal, las que se refieren al obrero mismo, alcanzan una importancia mucho mayor, tanto como elementos determinantes, como adyuvantes en la realización del riesgo. A este respecto es conveniente señalar el importantísimo estudio del Dr. Morris S. Schulzniger sobre los aspectos médicos y sociales de treinta y cinco mil casos de accidentes ocurridos. En relación con los accidentes industriales este profesionista afirma que "el factor personal es de mayor significación que el tipo de trabajo u ocupación- en la producción del accidente. La proporción en que intervienen los elementos personales aumenta considerablemente, según las instigaciones de este autor, sobre aquellas cifras que se consideraban las correspondientes a estos factores; alcanzan proporciones de 90% y más, en el conjunto de causas productoras de los riesgos laborales. La enumeración de algunos de los factores personales que deben considerarse e investigarse para la prevención de los riesgos profesionales, permitirá apre-. 16.
(12) ciar la complejidad y lo delicado del problema: accidentes con o sin incapacidad permanente sufridos anteriormente; falta de conocimiento y adiestramiento en el trabajo; falta del sentido de protección o de seguridad propia; desprecio al peligro; desprecio a la propia vida y a la propia integridad orgánica, tan frecuente y generalizada en el mexicano; aspectos y modalidades del terreno psicológico como: actitud agresiva y violenta, falta de atención, tendencia a competir con el vecino, trastornos por las bebidas alcohólicas y drogas, problemas domésticos, impulsividad, indecisión, inseguridad, sobreactividad con fatiga rápida, preocupaciones económicas, actitud de rebeldía, tendencia al juego, rebeldía ante el trabajo de rutina, etc. Todos estos elementos, algunos psicológicos y otros fisiológicos, conducen al fenómeno de desajuste en el trabajo, una de cuyas consecuencias es la producción fácil del accidente de trabajo. Los factores no personales, que se refieren a las condiciones del medio del trabajo, son más fáciles de investigar y aun, la mayor parte, se pueden medir, cuantificando su peligrosidad y su agresión para el organismo humano. Estos factores pueden clasificarse de manera precisa, para su investigación, dentro del problema de la prevención que se estudia. Un cuestionario para análisis de las causas de los riesgos realizados debe comprender, en lo referente al medio de trabajo, lo relativo a las máquinas y sus protecciones; la herramienta de mano y su integridad; las materias primas con su manejo, estado y composición química; materiales en proceso y terminados, con su manejo y peligrosidad; existencia de polvos, su dispersión, nocividad, tamaño, cantidad y naturaleza química; producción de gases o vapores tóxicos o esplosivos; estado de la iluminación, como factor de riesgos; características de la temperatura y la humedad ambiente; existencia o falta de espacios libres en las áreas de trabajo; eliminación de los desperdicios; existencia o falta de servicios para los trabajadores, tales como: baños, excusados, lavabos, comedores y dotación de agua de bebida; orden y limpieza en los locales de trabajo, etc. Estudiado el aspecto de la investigación de las causas de los riesgos profesionales, debe considerarse el de la aplicación de las medidas necesarias, derivadas precisamente de esta investigación, a fin de lograr neutralizar o suprimir estas causas y evitar los riesgos. La Higiene y la Seguridad del Trabajo nos dan las bases para esta tarea, auxiliadas por la mecánica, la física, la química, la medicina, la bacteriología y otras ciencias más, que contribuyen a proteger al ser humano durante su trabajo, con la modificación de las condiciones del medio, al aplicar aparatos y equipo protector que eliminan o neutralizan elementos nocivos, así como el uso de máquinas que suprimen el peligro al operador. Pero a estas ciencias y sus aplicaciones a la seguridad, debemos añadir las que nos dan los elementos necesarios para combatir las causas de carácter personal, tan importantes y decisivas; entre ellas debemos señalar desde las ciencias 17.
(13) pedagógicas en su más grande amplitud, hasta la psicotécnica, la economía, la fisiología, la selección y la orientación profesionales. Por último, parece necesario terminar esta rápida revisión del problema de la prevención de los riesgos del trabajo en nuestro medio, repitiendo lo indicado al principio y que se considera básico para un planteamiento y para una realización eficaces y correctas: sólo lograremos éxitos satisfactorios en la lucha contra los riesgos profesionales, cuando participen con eficacia y decisión, dentro de un programa de acción conjunta, los trabajadores, los patronos, los técnicos, los investigadores y el Estado como representante de la colectividad y de los intereses supremos de todo el pueblo.. 18.
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