REGIMEN JURÍDICO DEL LITORAL (Comparación entre los ordenamientos
español y costarricense)
Oscar Miguel Rojas Herrera
Programa de Doctorado en Derecho Ambiental
REGIMEN JURIDICO DEL LITORAL
(Comparación entre los ordenamientos español y costarricense)
Tesis Doctoral presentada por:
OSCAR MIGUEL ROJAS HERRERA
Dirigida por:
Prof. Dr. GERMAN VALENCIA MARTIN
Alicante, 2014
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“Si avanzo seguidme; si me detengo empujadme y si retrocedo matadme”
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5 INDICE
INTRODUCCIÓN ... 19
CAPITULO I. DETERMINACIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO- TERRESTRE ESPAÑOL ... 23
I. INTRODUCCIÓN ... 23
II. DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO-TERRESTRE ORIGINARIO POR DETERMINACION DEL ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA ... 26
1. La ribera del mar ... 30
1.1. Zona marítimo-terrestre ... 31
1.2. Las playas ... 35
2. El mar territorial y las aguas interiores ... 39
3. Los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental ... 40
4. Los acantilados: los acantilados sensiblemente verticales que estén en contacto con el mar o con espacios del dominio público marítimo-terrestre hasta su coronación ... 40
5. Las islas e islotes ... 42
5.1. Las islas ... 42
5.2. Los islotes en aguas interiores y mar territorial ... 43
III. DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO-TERRESTRE SOBREVENIDO ... 44
1. Introducción ... 44
2. Bienes que complementan la definición de ribera del mar o proceden de alteraciones de ella, por causas naturales o artificiales: ampliaciones o alteraciones de la ribera del mar ... 45
2.1. Accesiones: las accesiones a la ribera del mar por depósito de materiales o por retirada del mar, cualesquiera que sean las causas ... 45
2.2. Terrenos ganados al mar: los terrenos ganados al mar como consecuencia directa o indirecta de obras y los desecados en su ribera ... 45
2.3. Los terrenos invadidos por el mar que pasen a formar parte de su lecho por cualquier causa ... 48
2.4. El artículo 6 del Reglamento y ciertos supuestos de salinas ... 50
2.4.1. Terrenos que invada el mar por causas naturales ... 50
2.4.2. El supuesto contrario al anterior... 51
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IV. DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO-TERRESTRE ARTIFICIAL ... 52
1. Terrenos sobrantes: Los terrenos deslindados como dominio público que por cualquier causa han perdido sus características naturales de playa, acantilado o zona marítimo-terrestre. ... 52
2. Adquisiciones para ampliar el dominio público ... 53
2.1. Los terrenos colindantes con la ribera del mar que se adquieran para su incorporación al dominio público marítimo- terrestre ... 53
2.2. Adquisiciones para ampliar el dominio público. Aporte de los concesionarios: Los terrenos incorporados por los concesionarios para completar la superficie de una concesión de dominio público marítimo-terrestre que les haya sido otorgada cuando así se establezca en las cláusulas de la concesión ... 54
3. Las obras e instalaciones construidas por el Estado en dicho dominio ... 56
4. Las obras e instalaciones de iluminación de costas y señalización marítima construidas por el Estado cualquiera que sea su localización, así como los terrenos afectados al servicio de las mismas ... 56
5. Los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal, que se regularán por su legislación específica ... 57
6. Las llamadas marinas o urbanizaciones marítimo-terrestres ... 59
CAPITULO II. PROTECCIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO- TERRESTRE ESPAÑOL,CON ESPECIAL REFERENCIA AL DESLINDE ... 61
I. TÉCNICAS GENERALES DE PROTECCIÓN ... 61
1. Planteamiento general ... 61
2. La facultad de investigar los bienes de dominio público marítimo- terrestre ... 63
3. La autotutela posesoria, recuperación de oficio, reintegro posesorio o interdictum proprium ... 66
4. El desahucio administrativo ... 69
5. La prohibición de interdictos contra las resoluciones dictadas por la Administración en el ámbito de la Ley de Costas ... 72
6. La publicidad posesoria ... 73
7. Los inventarios y catálogos ... 76
8. Indisponibilidad del dominio público... 76
8.1. Inalienabilidad. ... 78
8.2. Imprescriptibilidad. ... 80
8.3. Inembargabilidad ... 83
II. EL DESLINDE: ASPECTOS GENERALES ... 83
1. El deslinde en el Derecho civil ... 83
2. El deslinde en el Derecho administrativo ... 87
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III. EL DESLINDE EN LA LEY DE COSTAS Nº 22/1988 ... 91
1. Introducción ... 91
2. Fundamento de la facultad de deslindar... 92
2.1. Fundamentación genérica ... 92
2.2. Fundamentación específica ... 93
3. Fundamentación en la Ley de Costas de 1988 ... 94
IV. NATURALEZA JURÍDICA DEL DESLINDE DEL DEMANIO PÚBLICO MARÍTIMO-TERRESTRE... 95
1. Su carácter de acto administrativo ... 95
2. Su carácter declarativo ... 97
3. Supuestos en que procede el deslinde ... 100
3.1. Supuesto general ... 100
3.2. Conflicto de límites. ... 101
3.3. La alteración de la configuración del demanio ... 101
3.4. La modificación jurídica del demanio ... 102
3.5. La ocupación del demanio ... 103
3.6. Actividades en la zona de servidumbre de protección ... 103
4. Inmatriculación o inscripción de fincas que puedan colindar con el dominio público ... 105
V. ELEMENTOS DEL DESLINDE ... 106
1. Introducción ... 106
2. Elementos subjetivos ... 106
2.1. La Administración deslindante ... 106
2.2. Los interesados ... 109
2.3. Otros órganos y otras Administraciones intervinientes ... 109
3. Elementos objetivos ... 110
3.1. Las pretensiones de las partes ... 110
3.2. El espacio que se deslinda ... 111
4. Elementos de la actividad ... 112
4.1. Lugar ... 112
4.2. Tiempo ... 114
4.3. Forma ... 115
VI. EL PROCEDIMIENTO DEL DESLINDE: ACTOS DE INICIACIÓN ... 115
1. Introducción ... 115
2. Incoación: actuaciones previas ... 116
3. Requisitos generales de la providencia del acto de incoación ... 119
3.1. Contenido ... 119
3.2. Publicación de la providencia de incoación... 120
3.3. Notificación ... 121
4. Efectos del acto de incoación ... 124 4.1. Faculta a la Administración del Estado para realizar o
autorizar, incluso en terrenos privados, trabajos de toma de
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datos y apeos necesarios, sin perjuicio de las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados a
resultas del deslinde que se apruebe definitivamente ... 124
4.2. La suspensión de autorizaciones y concesiones en el dominio público y en la zona de servidumbre de protección ... 126
4.3. Otras medidas cautelares: suspensión del otorgamiento de autorizaciones y concesiones y autorización de obras de emergencia ... 127
4.4. La anotación preventiva de deslinde ... 129
4.5. Suspensión de licencias de obras ... 130
VII. ACTOS DE DESARROLLO Y TERMINACION ... 131
1. La instrucción ... 131
2. La información pública ... 132
3. Informe del Ayuntamiento y de la Comunidad Autónoma ... 133
4. El apeo ... 134
5. El proyecto de deslinde ... 138
6. Reposición de actuaciones en caso de modificación sustancial del deslinde provisional ... 139
7. Conclusión del procedimiento: resolución aprobatoria del deslinde de costas ... 140
8. Notificación de la aprobación del deslinde ... 142
VIII. LOS EFECTOS DEL DESLINDE DEL DEMANIO MARÍTIMO- TERRESTRE: MARCO GENERAL ... 143
1. Eficacia del deslinde realizado conforme a la Ley de Costas: ejecutividad y ejecutoriedad del acto de deslinde... 143
2. Eficacia declarativa y ejecutiva ... 144
3. Proyección temporal de la eficacia declarativa ... 146
IX. SOBRE LA TITULARIDAD Y POSESION. EFECTOS JURIDICOS MATERIALES. LA DECLARACION DE LA NATURALEZA DE LOS BIENES. ... 147
1. Efectos sobre la naturaleza jurídica de los bienes: la declaración de la naturaleza demanial de los terrenos incluidos en el deslinde .... 147
2. Efectos sobre la titularidad y posesión: el deslinde como acto declarativo de la titularidad dominical y posesión a favor del Estado. ... 150
3. Eficacia del deslinde frente a situaciones jurídicas amparadas por una sentencia judicial ... 154
X. EFECTOS REGISTRALES ... 155
1. La prevalencia del deslinde frente a las inscripciones registrales ... 155
2. Acerca de la firmeza del deslinde como título para proceder a las rectificaciones registrales ... 160
3. Alcance de la rectificación registral ... 162
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4. Procedimiento de rectificación ... 163
5. Inmatriculación de los bienes de dominio público ... 166
XI. OTROS EFECTOS ... 168
1. Actuaciones de ejecución del deslinde: represión de situaciones posesorias contrarias y amojonamiento... 168
2. La represión de situaciones posesorias contrarias. Conexión entre el deslinde y la recuperación de oficio ... 169
3. La represión de ocupaciones en contradicción con la declaración del deslinde ... 170
4. El deslinde y la potestad de recuperación de oficio ... 171
5. El desahucio administrativo... 176
6. Amojonamiento ... 177
7. Efectos jurídicos procesales ... 177
8. El levantamiento de las medidas cautelares ... 177
XII. LA IMPUGNACIÓN JURISDICCIONAL: CONTROL Y REVISIÓN JUDICIAL DEL DESLINDE... 179
1. Dualidad jurisdiccional ... 179
2. La esfera de conocimiento de la jurisdicción contencioso- administrativa ... 184
2.1. Introducción ... 184
2.2. Pretensiones y motivos de impugnación en vía contencioso- administrativa ... 184
2.4. Infracciones formales o de procedimiento... 188
3. La esfera de conocimiento de la jurisdicción civil ... 190
3.1. Acciones civiles posibles ... 191
3.2. Un primer grupo de acciones civiles de posible ejercicio para revisar la eficacia declarativa del deslinde ... 196
3.3. Un segundo grupo de acciones a las que no las afecta la limitación temporal establecida en la ley de Costas: las que deriven de derechos sobre terrenos que afectados por el deslinde no se encuentren en el dominio público deslindado ... 197
3.4. Un tercer grupo de acciones de ejercicio jurídicamente imposible por vetarlo la propia esencia de la institución del deslinde demanial ... 199
4. Un caso testigo de la problemática que plantea la dualidad jurisdiccional: el caso de la Colonia de Nueva Berria... 200
4.1. Los hechos ... 200
4.2. La problemática jurídica subyacente... 202
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CAPITULO III. LIMITACIONES A LA PROPIEDAD PRIVADA SOBRE LOS TERRENOS CONTIGUOS A LA ZONA MARÍTIMO-TERRESTRE EN EL
DERECHO ESPAÑOL. ... 205
I. LAS SERVIDUMBRES SOBRE EL DOMINIO PRIVADO ... 205
1. Introducción ... 205
2. Algunas características de las servidumbres prediales ... 206
3. Las clases de servidumbres ... 207
4. Diferencias entre servidumbre y limitación ... 211
II. LA SERVIDUMBRE DE PROTECCIÓN ... 215
1. Concepto ... 215
2. Objeto ... 217
3. Contenido ... 220
3.1. Actuaciones o usos libres o permitidos ... 221
3.2. Actuaciones o usos prohibidos ... 221
3.2.1. Las edificaciones destinadas a residencia o habitación ... 221
3.2.2. La construcción o modificación de vías de transporte interurbanas y las de intensidad de tráfico superior a la que se determine reglamentariamente, así como sus áreas de servicio ... 223
3.2.3. Las actividades que impliquen la destrucción de yacimientos de áridos ... 223
3.2.4. El tendido de líneas eléctricas de alta tensión ... 223
3.2.5. El vertido de residuos sólidos, escombros y aguas residuales sin depuración ... 224
3.2.6. La publicidad a través de carteles, o vallas o por medios acústicos o audiovisuales ... 224
3.3. Actuaciones o usos autorizables de modo ordinario ... 225
3.3.1. Las obras, instalaciones y actividades que por su naturaleza no puedan tener otra ubicación. ... 225
3.3.2. Las obras, instalaciones y actividades que presten servicios necesarios o convenientes para el uso del dominio público marítimo-terrestre ... 225
3.3.3. Cuando se trate de instalaciones deportivas cubiertas ... 226
3.3.4. También se puede autorizar la ejecución de terraplenes y desmontes... 226
3.3.5. La tala de árboles ... 226
3.3.6. Cerramiento de fincas ... 226
3.3.7. Obras de reparación y mejora de construcciones existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas ... 227
3.4. Actuaciones o usos autorizables de modo extraordinario ... 228
3.4.1. La construcción o modificación de vías de transporte interurbanas y las de intensidad de tráfico superior a 500 vehículos/día de media anual y sus áreas de servicio ... 228
11
3.4.2. El tendido aéreo de líneas eléctricas de alta tensión ... 228
3.4.3. Edificaciones destinadas a residencia o habitación y las instalaciones industriales ... 228
III. LA SERVIDUMBRE DE TRANSITO... 229
1. Concepto ... 229
2. Objeto ... 231
3. Contenido ... 234
3.1. Realización de cultivos ... 234
3.2. Obras o instalaciones legalizadas o amparadas en licencia o concesión ... 234
4. Extinción de la servidumbre ... 235
IV. LA SERVIDUMBRE DE ACCESO AL MAR ... 235
1. Concepto ... 235
2. Objeto ... 237
3. Contenido ... 238
4. Fórmulas para la efectividad de la servidumbre de acceso gratuito al mar ... 240
5. Conservación de los accesos existentes al mar ... 242
V. OTRAS LIMITACIONES A LA PROPIEDAD... 242
VI. LA ZONA DE INFLUENCIA ... 244
VII. BREVE REFERENCIA AL REGIMEN DE USOS ... 245
1. Utilización y ocupación del dominio público marítimo-terrestre ... 245
2. Utilización y ocupación de las playas ... 246
CAPITULO IV. LOS DERECHOS REALES ADMINISTRATIVOS ... 249
I. LOS DERECHOS REALES ADMINISTRATIVOS ... 249
1. Introducción ... 249
2. Concepto ... 250
3. Naturaleza jurídica ... 250
II. ESTRUCTURA O ELEMENTOS DEL DERECHO REAL ADMINISTRATIVO ... 251
1. Sujeto ... 251
1.1. Sujeto activo ... 251
1.2. Sujeto pasivo ... 252
2. Objeto ... 252
3. Contenido ... 253
III. CICLO DE VIDA ... 253
1. Nacimiento ... 253
12
1.1. La Ley ... 253
1.2. La concesión ... 254
1.3. La prescripción ... 254
2. Comercio jurídico ... 255
3. Extinción ... 255
IV. TIPOLOGIA DE LOS DERECHOS REALES ADMINISTRATIVOS ... 256
1. Derechos de goce ... 256
2. Derechos de garantía ... 257
3. Derechos de adquisición ... 258
CAPITULO V. DETERMINACIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO TERRESTRE EN LA LEY DE ZONA MARÍTIMO TERRESTRE DE COSTA RICA Nº 6043, DE 2 DE MARZO DE 1977 ... 259
I. BREVE HISTORIA DE LA LEGISLACIÓN SOBRE ZONA MARÍTIMO TERRESTRE ... 259
1. Introducción ... 259
2. Evolución histórico-legislativa de la demanialidad de la zona marítimo terrestre en el ordenamiento jurídico costarricense ... 260
II. DETERMINACIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO TERRESTRE EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1949 ... 264
III. DETERMINACIÓN LEGAL DEL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO TERRESTRE SEGÚN LA LEY DE ZONA MARÍTIMO TERRESTRE Nº 6043 ... 267
1. Franja de 200 metros ... 269
2. Playas marítimas ... 269
3. Terrenos y rocas que deje el mar ... 270
4. Las islas ... 270
5. Los manglares ... 272
6. La franja de 200 metros aledaña a ambos lados del sistema de canales principales que unen puertos de Moín y Barra del Colorado ... 272
7. Faja de terreno de 200 metros contiguo a las rías ... 273
IV. NATURALEZA JURIDICA ... 274
V. COMPOSICIÓN, SECCIONES O ELEMENTOS QUE INTEGRAN LA ZONA MARITIMO TERRESTRE... 276
1. Concepto ... 276
2. La zona pública ... 276
3. La zona restringida ... 279
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CAPITULO VI. REGIMENES ESPECIALES O DE EXCEPCION DENTRO DE
LA ZONA MARITIMO TERRESTRE... 283
I. LOS CASOS DE ISLAS SUSTRAIDAS AL REGIMEN JURIDICO DE LA LEY DE ZONA MARITIMO TERRESTRE ... 283
1. Isla del Coco ... 283
2. Isla San Lucas ... 285
3. Islas Guayabo, Negritos y Pájaros. ... 286
3.1. Isla Guayabo ... 287
3.2. La Reserva Biológica Isla Negritos ... 287
3.3. Reserva Biológica Isla Pájaros ... 288
II. LAS AREAS DE LAS CIUDADES SITUADAS EN LOS LITORALES ... 289
III. LAS PROPIEDADES INSCRITAS CON SUJECION A LA LEY... 291
1. Inmuebles titulados al amparo del transitorio III de la ley 4558, de 22 abril 1970 ... 292
2. Inmuebles adquiridos al amparo de la ley Nº 35, de 5 de julio de 1915 y de la ley Nº 166, de 22 de agosto de 1935... 296
IV. LOS PARQUES NACIONALES Y RESERVAS EQUIVALENTES ... 299
1. Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) ... 300
2. Diferentes categorías de las áreas silvestres protegidas ... 301
3. Estructura del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) ... 302
3.1. Consejo Nacional de Áreas de conservación (CONAC)... 302
3.2. Secretaría ejecutiva del sistema ... 303
3.3. Las Áreas de Conservación ... 303
3.3.1. Funciones de las Áreas de conservación ... 303
3.3.2. División territorial de las Áreas ... 304
3.3.3. Estructura administrativa de las Áreas de Conservación ... 305
4. Enumeración y localización en el mapa cartográfico de las Áreas de Conservación existentes en Costa Rica y enumeración de las Áreas Silvestres Protegidas incluidas en ellas ... 307
V. JUNTA DE ADMINISTRACION PORTUARIA Y DESARROLLO ECONOMICO DE LA VERTIENTE ATLANTICA (JAPDEVA) ... 311
VI. ZONA DE MATA DE LIMON ... 313
VII. TIVIVES ... 316
VIII. MARINAS TURISTICAS ... 317
1. Definición de marina turística y de atracadero turístico ... 317
2. Garantía del uso y disfrute de la zona pública ... 318
14
3. Clasificación de las marinas y atracaderos turísticos y su contenido
mínimo ... 318
4. La Comisión Interinstitucional de Marinas y atracaderos (CIMAT) ... 320
5. Régimen concesional ... 321
CAPITULO VII. EL REGIMEN ESPECIAL DEL POLO TURISTICO GOLFO DE PAPAGAYO. LITORAL PACIFICO NORTE ... 325
I. CONTEXTO, HISTORIA Y OBJETIVOS ... 325
1. El contexto internacional ... 325
2. El contexto o marco regional de America Latina ... 327
3. El contexto o marco regional centroamericano ... 330
4. La crisis mundial del petróleo ... 332
5. La crisis del sistema monetario internacional ... 333
6. Contexto de Costa Rica en la década de finales de los 70 e inicios de los 80 en la que se declaró de interés público la zona del Polo Turístico Golfo de Papagayo ... 334
7. Algunas referencias históricas del Polo Turístico Golfo de Papagayo... 339
8. Objetivos del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo ... 342
II. MARCO JURIDICO DEL PROYECTO TURISTICO GOLFO DE PAPAGAYO ... 343
1. La ley Nº 6370, del 20 de agosto de 1979, que declara de utilidad pública el Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, reformada por las leyes Nº 6811, de 10 de setiembre de 1982 y Nº 6936, de 31 de julio de 1984 ... 343
2. La Ley Nº 6758, del 4 de junio de 1982, que regula la ejecución del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo ... 344
3. Gestión del Proyecto Polo Turístico Golfo de Papagayo ... 344
3.1. La Oficina Ejecutora ... 344
3.2. El Consejo Director ... 345
3.3. La Dirección Ejecutiva ... 346
4. Reglamento a la ley reguladora del Polo Turístico Golfo de Papagayo, reglamento número 25439 de 1996: régimen concesional ... 348
4.1. Otorgamiento de las concesiones ... 348
4.2. Rescate de las concesiones ... 349
4.3. De las cesiones totales o parciales de las concesiones ... 350
4.4. Régimen disciplinario ... 351
4.5. Registro General de Concesiones ... 351
6. Reglamento para el otorgamiento de garantías reales que gravan las concesiones del Polo Turístico de Papagayo. Decreto ejecutivo número 29794-mp-tur del 30 de agosto del 2001 y su reforma ... 353
6.1. Autorización para el sometimiento a garantía de una concesión ... 353
15
6.2. Caso de ejecución de la garantía sobre la concesión ... 354
III. EL REGLAMENTO DE VIALIDAD ... 357
1. Reglamento de Vialidad para el Proyecto Península Papagayo. Decreto ejecutivo número 30175-mp-tur, de 13 de febrero del 2002 ... 357
2. Principales observaciones al Reglamento de Vialidad por la Procuraduría General de la República ... 360
2.1. Deber de respeto a la zona pública ... 360
2.2. Dominio público de las vías de acceso ... 361
2.3. Características del uso común... 363
2.4. Presuntas violaciones contenidas en el Reglamento, señaladas por la Procuraduría General de la República ... 364
3. Sentencia Nº 18483, de 19 de diciembre del 2007, de la Sala Constitucional en acción de inconstitucionalidad contra el Reglamento de vialidad para el Proyecto Península Papagayo ... 366
3.1. Aspectos más importantes del voto de mayoría de la sentencia, en lo que interesa para esta investigación ... 367
3.1.1. Defensa del aprovechamiento común del dominio público ... 367
3.1.2. Distinción entre uso común y privativo ... 367
3.1.3. Régimen específico de uso o aprovechamiento de los bienes demaniales ... 369
3.1.4. Régimen jurídico-administrativo de aprovechamiento o uso de los bienes del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo y reglamento de vialidad y Reglamento de vialidad ... 370
3.2. Aspectos más relevantes del voto de la minoría ... 371
3.2.1. Sobre los alcances de la libertad de circulación ... 371
3.2.2. Sobre los bienes de dominio público ... 373
3.2.3. Sobre el principio de razonabilidad y proporcionalidad ... 373
3.3. Valoración personal ... 377
IV. EL REGLAMENTO PLAN MAESTRO GENERAL ... 379
1. El Reglamento Plan Maestro General del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo de 10 de julio de 1995 y sus modificaciones posteriores ... 379
2. Principios orientadores de tipo general ... 380
2.1. Fin primordial ... 380
2.2. Participación sector público-sector privado ... 380
2.3. Corresponsabilidad de los concesionarios ... 380
3. Principios orientadores sobre la infraestructura y los servicios ... 381
3.1. Recurso hídrico ... 381
3.2. Diseños arquitectónicos y acabados externos adecuados a la zona y la finalidad del polo turístico ... 384
3.3. Infraestructura técnica ... 384
16
3.4. Sistema de circulación ... 385
4. Principios orientadores para los concesionarios ... 385
5. Principios orientadores sobre el espacio turístico ... 388
5.1. Libre uso de las playas y acceso a vistas panorámicas ... 388
5.2. Lineamientos específicos para el diseño y construcción de su proyecto turístico por parte de los concesionarios ... 388
5.2.1. Altura de las edificaciones ... 388
5.2.2. Límite de veinte habitaciones promedio por hectárea ... 389
5.2.3. Coeficiente de ocupación de superficie ... 389
6. Regulación de la presencia de animales domésticos ... 389
7. Enumeración de otra normativa del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo... 390
CAPITULO VIII. PROTECCIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO TERRESTRE EN COSTA RICA ... 391
I. TÉCNICAS GENERALES DE PROTECCIÓN. ... 391
1. Facultad de investigar los bienes de dominio público marítimo terrestre ... 391
2. La auto tutela posesoria, la recuperación de oficio, reintegro posesorio o interdictum proprium ... 394
3. El desahucio administrativo ... 396
4. Inmunidad interdictal en el ámbito de la Ley de Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 de 1977 ... 398
5. La publicidad posesoria. La innecesaria inscripción del dominio público marítimo terrestre en el Registro de la Propiedad ... 401
6. Inventarios y catálogos ... 404
7. La indisponibilidad del dominio público marítimo terrestre ... 405
7.1. Planteamiento general del problema en el Derecho costarricense ... 405
7.2. Inalienabilidad ... 414
7.3. Imprescriptibilidad ... 416
7.4. Inembargabilidad ... 417
II. SOBRE EL DESLINDE Y AMOJONAMIENTO EN GENERAL ... 419
1. Concepto ... 419
2. Presupuesto fundamental del ejercicio de la acción en el Derecho civil... 422
3. Legitimación activa y pasiva para el ejercicio de la acción de deslinde en el derecho civil costarricense ... 422
4. Procedimiento del deslinde civil como acto de jurisdicción voluntaria o no contenciosa en la legislación de Costa Rica ... 423
4.1. Procedimiento Notarial ... 423
4.1.1. Pérdida de la competencia notarial Procedimiento Notarial ... 424
17
4.1.2. Asuntos pendientes ante los tribunales Procedimiento
Notarial ... 424
4.1.3. Nombramiento de peritos Procedimiento Notarial ... 424
4.2. Procedimiento civil del deslinde y amojonamiento ... 425
III. EL DESLINDE EN LA LEY DE ZONA MARÍTIMO TERRESTRE Nº 6043/1977 ... 428
1. Introducción ... 428
2. Delimitación de la zona pública de la zona marítimo terrestre. Decreto ejecutivo Nº 36642-2011 ... 429
2.1. Introducción ... 429
2.2. La Administración deslindante ... 432
2.3. De las nuevas delimitaciones ... 435
2.4. Costo de los servicios ... 436
2.5. Del contrato ... 436
2.6. Ejecución de los trabajos ... 438
2.7. Publicación del aviso en el diario oficial la gaceta... 438
2.8. Delimitación de la Zona Pública a través de colocación de mojones ... 440
2.9. Delimitación de la Zona Pública a través del método georreferenciado ... 441
2.10. Delimitación mediante el método mixto georreferencia e instalación de mojones ... 442
2.11. Delimitación en zonas de condiciones especiales ... 443
IV. LIMITACIONES A LA PROPIEDAD PRIVADA EN TERRENOS COLINDANTES CON ZONA MARITIMO TERRESTRE ... 443
1. Las servidumbres sobre el dominio privado ... 443
2. Características de las servidumbres ... 445
3. Tipos de servidumbre... 446
4. Modo de adquisición de las servidumbres ... 448
5. Extinción de las servidumbres. ... 448
V. SOBRE LA TRANSPOSICIÓN DE ALGUNA O ALGUNAS DE LAS SERVIDUMBRES O LIMITACIONES DE LA LEY DE COSTAS ESPAÑOLA Nº 22/1998 A LA LEGISLACIÓN DE LA ZONA MARITIMO TERRESTRE DE COSTA RICA: REALIDADES DIFERENTES ... 449
VI. LAS COMPETENCIAS SOBRE EL DOMINIO PUBLICO MARITIMO TERRESTRE EN COSTA RICA ... 455
1. Algunas de las atribuciones que la Ley y su respectivo reglamento, encomiendan al Instituto Costarricense de Turismo ... 455
2. Competencia del Instituto Costarricense de Tierras y Colonización, transformado después en el Instituto de Desarrollo Agrario y finalmente en el Instituto de Desarrollo Rural ... 458
18
3. Competencia del Ministerio del Ambiente, Energía, Minas y
Telecomunicaciones ... 460
4. Competencias de las Municipalidades en la Zona Marítimo Terrestre ... 461
4.1. Control y planificación. ... 461
4.2. Velar por el cumplimiento de las normas de la Ley de Zona Marítimo Terrestre. ... 462
4.3. Cuidado y conservación de la Zona Marítimo Terrestre. Nombramiento de Inspectores ... 463
4.4. Construcción de vías ... 464
4.5. Otorgamiento, traspaso y extinción de concesiones ... 465
4.5.1. No se pueden otorgar concesiones en zonas turísticas sin aprobación de desarrollo previo ... 466
4.5.2. Casos en que no se otorgarán concesiones ... 467
4.5.3. Plazo y prórroga de las concesiones ... 468
4.5.4. Denegatoria de la prórroga de la concesión ... 468
4.5.5. Traspaso intervivos de la concesión ... 469
4.5.6. Traspaso mortis-causa de la concesión ... 469
4.5.7. Causas de extinción de las concesiones ... 469
4.5.8. Causas para la cancelación de la concesión ... 470
4.5.9. Otras disposiciones significativas aplicables a las concesiones de Zona Marítimo Terrestre ... 471
5. Competencia de la Asamblea Legislativa ... 472
VII. ENTORNO JURÍDICO DE QUIENES OCUPAN LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE ... 473
1. El concesionario ... 473
2. El arrendatario ... 473
3. El ocupante ... 474
4. El poblador ... 474
5. Permisos de uso ... 474
VIII. DESORDEN EN LA TENENCIA DE LA TIERRA EN LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE Y LAS ISLAS ... 475
CONCLUSIONES ... 481
BIBLIOGRAFIA ... 491
Anexo sobre las Areas de Conservación ... 505
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INTRODUCCIÓN
Costa Rica es un pequeño país de la América Central (con una superficie de 52.0000 Km2, equivalente a la de Cataluña) que de igual forma a España, tiene una gran longitud de costa, con la diferencia que Costa Rica tiene costa tanto en el Océano Pacífico como en el Atlántico, que constituye un enorme patrimonio público, valioso por las grandes posibilidades que ofrece, pero muy sensible y de difícil recuperación en su equilibrio físico.
Geográficamente, el litoral Atlántico se extiende desde Punta Castilla en la Boca del Río San Juan (en la frontera norte con Nicaragua) hasta la Boca del Río Sixaola (en la frontera Sur con Panamá) en una longitud de 212 Km. y de 1.016 Km en el Pacífico, desde Mojones (en la frontera norte con Nicaragua) hasta el denominado Hito de Burica (en la frontera Sur con Panamá).
En estos 1.228 kilómetros de litoral se esconden algunas de los más espléndidas formaciones coralinas y políperas de América Central unidas a la presencia siempre dominante de la selva vecina, donde se pueden localizar alrededor de 100 playas cuyas variaciones de forma, color, tipo de arena, temperatura del agua y paisaje las convierten en las mejores de Centroamérica, y por ello el Banco Centroamericano de Desarrollo escogió a Bahía Culebra en el Océano Pacífico para desarrollar el Polo Turístico Golfo de Papagayo como el primer Polo Turístico de playa, sol y mar en el Istmo Centroamericano.
En algunas de estas playas, la naturaleza ha montado en los meses de abril, mayo, junio, julio, agosto, setiembre y octubre, espectáculos increíbles que reflejan la indestructible periodicidad del ciclo biológico en ciertas especies animales y así tenemos que en playas como Nancite en el Pacífico y Tortuguero en el Atlántico, llegan a desovar anualmente, congregaciones de
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tortugas baulas y verdes, que han llamado la atención de científicos famosos, quienes han escrito libros sobre ese fenómeno.
El litoral costarricense es un “territorio singular” donde confluyen muchos intereses, y también de modo patentes, ambientales que están llamados a protegerse, siendo palmaria la tendencia a la privatización encubierta de las playas, ya que ese escenario, de modo semejante, pero evidentemente en menor grado que el caso de España, se ha visto revalorizado por el cambio de costumbres humanas y de la civilización del ocio como fenómeno de masas.
Se ha dado una desnaturalización del dominio público marítimo terrestre, provocado por la creación de regímenes de excepción a la aplicación de la Ley de Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 de 1977 como el caso del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, que nos introduce en la industria del turismo de sol, playa y mar, que surge por idea del Banco Centroamericano de Integración Económica en un entorno de guerra fría a nivel mundial, con una América Latina con enormes cambios políticos y una Centroamérica donde nuestros vecinos como Nicaragua y El Salvador estaban envueltos en guerras internas. Además, en ese momento histórico, Costa Rica carecía de experiencia en el turismo internacional, con lo que algunas de nuestras playas presentan enormes problemas para su acceso público, quedado sustraídas al disfrute de la colectividad en beneficio de un reducido grupo de privilegiados, lo que también ha sido favorecido por resoluciones poco acertadas por nuestra Sala Constitucional.
Se ha dado también en Costa Rica una yuxtaposición de la normativa en torno a la zona marítimo terrestre, lo que ha permitido el accionar en ella a diversas instituciones tales como el Ministerio de Educación Pública, el Ministerio de Seguridad Pública, las Municipalidades, el Instituto Costarricense de Turismo, la Procuraduría General de la República, el Instituto Costarricense de Pesca, el otrora Instituto de Tierras y Colonización,
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entre otros, que han generado un desorden, corrupción e inseguridad jurídica en la zona, pues se han otorgado títulos a los lugareños y otros interesados, que a la postre no tienen ningún valor jurídico y que finalmente terminan en largos procesos judiciales.
Otro enorme problema que presenta la zona, es que la superior y general vigilancia de todo lo referente a la zona marítimo terrestre, le corresponde al Instituto Costarricense de Turismo, en vez de corresponderle al Ministerio del Ambiente y Energía de Costa Rica y el usufructo y administración están a cargo de las Municipalidades, donde se han observado grandes focos de corrupción, falta de personal especializado y con un contenido económico bastante limitado.
Pues bien, el tema central de la Investigación es el dominio público marítimo terrestre, tanto en la legislación española como en la costarricense y lograr hacer una comparación entre ellas, y de ese modo con fundamento en la experiencia española, corregir debilidades, modificar, y actualizar la legislación costarricense.
El tema es importante para Costa Rica pues entre otras cosas prácticamente no se ha escrito mucho sobre dominio público y menos se ha realizado un estudio comparativo de nuestra legislación con otra como la española, que ha evolucionado rápidamente y en principio es proteccionista.
A través del tiempo en la investigación y con ella muy avanzada, cuando creíamos que la estábamos terminando, la Ley Nº 22/1988, Ley de Costas con la que se inició la investigación, fue modificada y prácticamente se promulgó una nueva Ley de Costas, Ley 02/2013, y en Costa Rica, a finales del mes de abril del 2014, también se ha producido la reforma de un artículo muy importante de la Ley de Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 de 1977, lo que nos obligó a modificar y actualizar en lo que correspondía lo ya escrito.
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La investigación la hemos dividido en ocho capítulos, donde el capítulo número I versa sobre la determinación del dominio público marítimo terrestre español; el capítulo II es sobre la Protección del Dominio Público Marítimo Terrestre Español; el capítulo III sobre las limitaciones a la propiedad privada sobre los terrenos contiguos a la zona marítimo terrestre en España. El capítulo IV es sobre los derechos reales administrativos. El capítulo V es sobre la determinación del dominio público marítimo terrestre en la ley de Zona Marítimo Terrestre de Costa Rica número 6043 de 1977, composición, secciones o elementos que la integran. En los capítulos VI y VII se tratan los regímenes especiales o de excepción dentro de la Zona Marítimo Terrestre, tal es el caso de los Parques Nacionales y el Polo Turístico Golfo de Papagayo. Y finalmente, el capítulo VIII versa sobre la Protección del dominio público marítimo terrestre en Costa Rica y se analiza también el tema del deslinde y la situación de ocupación de esa zona, así como las concesiones y el tema de las competencias en la ley. En las Conclusiones se recapitulan, entre otras cosas, los principales aspectos de la comparativa efectuada entre los ordenamientos español y costarricense.
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CAPITULO I. DETERMINACION DEL DOMINIO PUBLICO MARITIMO-TERRESTRE ESPAÑOL
I. INTRODUCCIÓN
De gran trascendencia para España es su legislación costera, por su gran extensión de costas, 7.880 kilómetros, por el fortísimo aumento de la población en dichas zonas y por el conjunto de usos productivos que suministra, tales como pesca, acuicultura y turismo entre otros, y por el enorme deterioro a que se ha sometido ese espacio natural por las extracciones abusivas de áridos, la utilización abusiva de construcciones, la privatización de algunos sectores, la destrucción de marismas y otros por lo que ha sido necesario frenar y dar a la vez medidas precisas de protección y conservación de las costas, conjuntamente con un desarrollo armónico del progreso.
Como confluyen en la zona marítimo- terrestre, tanto intereses privados como públicos a proteger, se ha generado una evolución conflictiva en ese sector, nada fácil y mucho menos pacífica, tanto en la doctrina como en la jurisprudencia, no solo en el significado y alcance de la intervención pública en esa zona, sino alrededor de la amplitud de esa intervención y el juego de los derechos adquiridos y la propiedad privada1.
Por otra parte, a propósito del dominio público marítimo terrestre, el concepto jurídico de bienes2, incuestionablemente nos lleva a la exigencia de distinguir entre bienes de dominio público y bienes de dominio privado, pues
1 CASTILLO BLANCO, Federico A, en: SANCHEZ MORON, Miguel (Director). Los Bienes Públicos, (Régimen Jurídico). Editorial Tecnos, 1997. p. 127
2 ALBALADEJO, Manuel, Derecho civil I, introducción y parte general, Edisofer S.L. Décimo sexta edición, 2004, p.518
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dichas clases de bienes tienen distintos sistemas jurídicos de protección. Los bienes de dominio público, tienen un régimen exorbitante de protección, que nada tiene que ver con las potestades de los particulares sobre sus bienes.
Dentro de ese régimen exorbitante de protección, caben señalar reglas sustantivas basadas en la insusceptibilidad de los bienes de dominio público para ser objeto de propiedad privada, los cuales se concretan en la imprescriptibilidad, la inalienabilidad y la inembargabilidad y por otra parte, los denominados medios procesales ofensivos para recuperar el dominio público perdido o usurpado, como las facultades de deslinde, de recuperación directa de los bienes o interdicto propio, desahucio administrativo e inscripción en el Registro de la Propiedad. Y los represivos para castigar los atentados al dominio público, como la potestad sancionadora de la administración titular3.
Cabe destacar que de la lectura del artículo 132 de la Constitución Española4, se desprenden cuatro tipos de bienes públicos: los demaniales, los comunales y los pertenecientes al Patrimonio del Estado y al Patrimonio Nacional. Siendo característico en todos ellos, su sometimiento al principio de reserva de Ley, pero en los comunales y demaniales con las atribuciones de la inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad y agregándoles la nota implícita de su afectación/desafectación5.
A los bienes públicos antes enumerados, hay que adicionar los bienes de las Comunidades Autónomas, a los que se refieren todos los Estatutos de Autonomía, y los bienes del patrimonio de las Corporaciones locales, mencionados en los artículos 79 y 80 de la Ley de Bases del Régimen Local.
También los bienes patrimonio propio de los organismos y entidades públicas
3 PARADA, Ramón, Derecho Administrativo III, Bienes Públicos. Derecho Urbanístico, Marcial Pons. Ediciones Jurídicas y Sociales, Décima Edición, 2004. p. 70 ss.
4 Constitución Española de 1978
5 ORTEGA ALVAREZ, Luis, en LUCIANO PAREJO, Alfonso (coordinador). Manual de Derecho Administrativo, Parte Especial, 4ª Edición, Editorial Ariel S.A. págs 33,34
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dependientes de la administración del Estado, de las Comunidades Autónomas o de la Administración local, en los términos que establezcan la legislación aplicable6.
Hay otras dos cuestiones en relación con el dominio público que se intentaron constitucionalizar, pero al final no se hizo, es el caso del dominio público natural y lo relacionado con los derechos adquiridos.
En el texto del Anteproyecto de Constitución, de modo expreso se hacía referencia a los bienes de dominio público por su naturaleza, pero desapareció en el trámite de Comisión en el Congreso, en virtud de la enmienda defendida por el entonces Diputado Meilán Gil7.
La supresión de esta referencia constitucional al demanio natural ha planteado la duda de si realmente existe o no jurídicamente esta categoría de demanio. La duda no es nueva, sino que tiene vieja data doctrinal, basada en la existencia real de parcelas de propiedad privada en espacios que por ser de demanio natural, no deberían ceder ni un metro cuadrado en su exclusiva titularidad pública. Esto hizo dudar la existencia de esta categoría doctrinal, ya que no se entendía cómo era posible esa existencia de propiedades privadas en ámbitos que por su naturaleza excluían cualquier titularidad que no fuese pública. El Profesor francés Maurice HAURIOU, decía que esta doctrina debía ser rechazada pues la demanialidad no es cuestión de predestinación, sino de destinación actual. No hay otros así y eso es a tal punto que los bienes declarados legalmente de dominio público por su naturaleza (por ejemplo, las playas) se puede usucapir una porción concreta de ellos (un metro cuadrado), lo que indica que no se trata de dominio público por naturaleza, pues también puede corresponderle la titularidad de esos mismos bienes (o de un metro
6 SANCHEZ MORON, Miguel (Director). Los Bienes Públicos, (Régimen Jurídico). Editorial Tecnos, 1997. ps 29,30
7 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág.168
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cuadrado de ellos) a los particulares. Para finalizar, debemos señalar que un sector importante de la doctrina rechazó la categoría de demanio natural y centró sus esfuerzos teóricos en el estudio de la afectación, como criterio básico para la determinación legal de la demanialidad8.
II. DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO-TERRESTRE ORIGINARIO POR DETERMINACIÓN DEL ARTÍCULO 132 DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA
El aspecto más importante para nuestro estudio en relación con las reservas de ley establecidas por el artículo 132 de la Constitución, es el que se refiere a la determinación de los bienes de dominio público estatal, pues acorde con ese precepto, tienen esa condición los “bienes que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y plataforma continental”.
Ahora bien, la declaración constitucional demanial, no es óbice para que el legislador pueda declarar el carácter demanial de cualquier otro tipo de bienes y determinar cuáles son los bienes de dominio público que corresponden al. Estado, pero esa potestad del legislador no puede ejercerse desproporcionadamente, con un sacrificio excesivo e innecesario de los derechos patrimoniales de los particulares. En otros términos, la demanialización ope legis de determinados bienes, debe tener una justificación objetiva, relacionada con las finalidades que pretende servir la institución del dominio público y debe constituir una medida proporcionada y razonable a la luz de las circunstancias9.
Desarrollando el artículo 132 de la Constitución, la Ley de Costas de 1988 ha superado la reducción de demanio marítimo a dos dependencias,
8 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág.168 y sgte.
9 Idem. p. 34.
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mar territorial y playas o zona marítimo-terrestre, ampliándolo al lecho y subsuelo marino y a los recursos naturales de la zona económica y plataforma continental, resultando igualmente ampliados los conceptos de zona marítimo-terrestre y de playa10.
Los artículos 3 a 5 de la Ley de Costas contienen una clasificación expansiva de los bienes de dominio público marítimo-terrestre, conteniendo el artículo 3 lo que ha definido la doctrina como “dominio público marítimo- terrestre originario, o dominio público natural”11, es decir, dominio público por determinación constitucional, o lo que es lo mismo, por imperativo del artículo 132 de la Constitución. Por otra parte, los artículos 4 y 5 de la Ley de Costas y 6.1 del Reglamento de Costas, contienen el denominado dominio público marítimo-terrestre por determinación legal, también llamado derivado, sobrevenido o por accesión, es decir, dominio público por determinación legal
10 La Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, ha sido objeto recientemente de una importante modificación parcial, por medio de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, a la que se hará referencia en el trabajo cuando resulte indicado. La doctrina española que hasta el momento se ha ocupado de ella, se muestra en general crítica con la reforma, por entender que rebaja en algún punto los niveles de protección y que rompe la uniformidad de la regulación anterior con regímenes especiales discutibles. Ver, a este respecto, SANZ LARRUGA, Francisco Javier, “La reforma de la Ley de Costas o la apertura de la Caja de Pandora”, Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, núm. 25, págs. 11 y sigs.; MENENDEZ REXACH, Angel “La nueva regulación de las costas: un giro hacia el dominio privado marítimo-terrestre”, IX Congreso de la Asociación de Profesores de Derecho Administrativo, Santiago de Compostela, 2014; GARCIA PEREZ, Marta y SANZ LARRUGA, Francisco Javier, “Reflexiones en torno a la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas”, IX Congreso de la Asociación de Profesores de Derecho Administrativo, Santiago de Compostela, 2014; y NUÑEZ LOZANO, María del Carmen, La reforma de la Ley de Costas de 2013, Tirant lo Blanch, 2013. Ver también, en sentido contrario, la postura más favorable hacia la posible reforma de la Ley de Costas de VALENCIA MARTIN, Germán, “Jurisprudencia constitucional: Ley de Costas y otros incidentes”, en: López Ramón (Coord.), Observatorio de Políticas Ambientales 2010, Thomson Reuters-Aranzadi, 2010, págs. 229 y sigs., quien cuestionaba antes bien el excesivo rigor y uniformidad de la Ley de 1988. También se está elaborando un nuevo Reglamento de la Ley de Costas, para adaptarlo a la modificación de la Ley, de momento sólo en fase de proyecto, disponible en la página web del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (www.magrama.gob.es), apartados
“participación pública”, “plazo de presentación cerrado”.
11 RODRIGUEZ LOPEZ, Pedro. Comentarios a la Ley de Costas (Doctrina y jurisprudencia) Editorial Dijusa. 2003. p. 30
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y es por ello que la ley de Costas dice que “pertenecen” al dominio público y no “son” dominio público12.
CALERO RODRIGUEZ13 hace una clasificación de los bienes de dominio público marítimo terrestre en “A. Bienes demaniales por naturaleza.
a) Demanio natural originario: 1. Zona marítimo terrestre. Ribera del mar y de las rías. 2. Playas. 3. Mar territorial y aguas interiores. 4. Recursos naturales de la plataforma continental. 5. Recursos naturales de la zona económica. 6.
Acantilados. 7. Islotes existentes en determinadas zonas. 8. Islas formadas en determinadas zonas. b) Demanio natural sobrevenido: 1. Accesiones por depósitos de materiales o por retirada del mar. 2. Terrenos ganados al mar como consecuencia directa o indirecta de obras públicas y los desecados de la ribera. 3. Terrenos invadidos por el mar que pasen a formar parte de su lecho por cualquier causa. 4. Islas que se formen en determinados lugares de la costa o de las desembocaduras de las rías. C. Bienes demaniales artificiales: a) Por afectación expresa: 1. Por mandato del artículo 18 de la ley.
2. Por mandato de la Disp. Transit. Segunda. 1. de la ley. b) Por afectación implícita o presunta. 1. Los adquiridos por cualquier modo de los admitidos en Derecho. 2. Los adquiridos por expropiación forzosa. 3. Los adquiridos por ejercicio de los derechos de tanteo y retracto. 4. Los adquiridos por los concesionarios para completar la concesión, haya mediado o no expropiación forzosa. c) Por afectación tácita: 1. Las obras o instalaciones construidas en el demanio. 2. Las obras e instalaciones de iluminación de costas y señalización marítima y los terrenos afectados. 3. Los puertos y las instalaciones portuarias de titularidad estatal.”
12 Idem. p. 40
13 CALERO RODRIGUEZ, Juan Ramón, Régimen Jurídico de las Costas Españolas, Editorial Aranzadi, 1995, pág.181
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Siguiendo a MELIÁN GIL14, en lo relativo a la denominación de dominio público marítimo terrestre, conforme a la Exposición de Motivos de la Ley de Costas de 1988, la innovación estriba en restaurar principios de hondo arraigo en el Derecho Histórico Español, utilizando como ejemplo la recuperación de la expresión tradicional de ribera del mar. En otros casos, incorporando preceptos y técnicas de nuevo cuño. En síntesis, opera una ampliación del dominio público bajo la equívoca etiqueta doctrinal del dominio natural o por naturaleza, en una interpretación del artículo 132 de la Constitución Española, en donde por primera vez a nivel constitucional, se regula el régimen de los bienes de dominio público y en donde se die que son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y en todo caso, la zona marítimo terrestre, y las playas, para lo que aquí interesa. La base doctrinal se empezó a fraguar en un dictamen del Consejo del Estado en relación con las islas Salvora, Bionta y Noro, que no fue seguido por el Tribunal Supremo.
Como habrá ocasión de comprobar tal apelación a lo natural, a la naturaleza será desmentida en algunos casos. No tendría mayor consecuencia si no fuera porque el deslinde, que tiene por finalidad constatar las características físicas de los bienes que forma parte del dominio público marítimo terrestre, una vez aprobado declara la posesión y titularidad dominical a favor del Estado. Tampoco la apelación de dominio natural como un bien caracterizado por la inalienabilidad e imprescriptibilidad ha podido asumirse con plenitud en la Ley de Costas. Se trataba de sostener que nunca han podido ser de propiedad privada bienes situados en el nuevo dominio público, aunque hubiesen sido enajenados por la Administración del Estado, adquirida la propiedad en pública subasta y reconocida por sentencia firme del Tribunal Supremo. Son los enclaves que han dado lugar a pleitos famosos. La Ley en su disposición transitoria primera, que ha sido aseada por la del Reglamento aprobado por Real Decreto 1471/1989 de 1 de diciembre
14 MELIÁN GIL, José Luis, “Dominio Público y protección del Litoral”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enrique (coordinador), Derecho de Costas en España, Primera Edición, Editorial La Ley, Madrid 2010, págs. 62-63
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ha tenido que reconocer la propiedad y transformarla en concesión, en la pirueta de una expropiación vergonzante en la que, con anuencia del Tribunal Constitucional, la concesión es el justiprecio. En definitiva, la calificación del dominio público marítimo terrestre es una determinación del legislador constitucional y ordinario, no deriva del orden de la naturaleza aunque la naturaleza de las cosas pueda servir para justificar el régimen jurídico que se les aplica.
1. La ribera del mar15
Se utiliza el término ribera como concepto genérico que engloba la zona marítimo terrestre y la playa, ya que estos últimos son menos comprensivos en el lenguaje legal y ordinario. La zona marítimo- terrestre no puede incluir la playa <seca> y hay muchos tramos de costa que no forman playa; en cambio, siempre se puede decir que hay ribera16.
En una primera aproximación, podemos decir que zona marítimo- terrestre es la franja de tierra sujeta a la acción del mar, con los criterios que adelante se comentarán, y playa es un terreno de determinadas características y de cota superior a la zona marítimo-terrestre, de modo que no resulta inundado.
Es un concepto descriptivo que se limita a enumerar lo que el concepto incluye, concepto que se subdivide en varias zonas, a saber:
15 Ver Ley de Costas de España, Nº 22/1988, de 28 julio, modificada por ley Nº 3/2013 artículo 3.1
16 MENÉNDEZ REXACH, Ángel, “La configuración del dominio público marítimo terrestre. En Ley de Costas, legislación y Jurisprudencia Constitucional”. Jornadas sobre la ley de costas, celebradas en Santiago de Compostela, los días 7, 8 y 9 de noviembre de 1991.
Editan Escola Galega de Administración Pública, Centro de Publicaciones del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pág. 43
31 1.1. Zona marítimo-terrestre17
Lo que cabe destacar acá, es la afectación de esta zona por parte del Constituyente18 y que está formada por el espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial, y el límite hasta donde alcancen las olas en los mayores temporales conocidos, “de acuerdo con los criterios técnicos que se establezcan reglamentariamente”19 o, cuando lo supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinoccial. Esta zona se extiende además por las márgenes de los ríos hasta el sitio donde se haga sensible el efecto de las mareas. También se consideran incluidas en esta zona, las “marismas, o terreno muy llano y bajo que se inunda periódicamente como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas o de la filtración del agua del mar”20, “albuferas que son cuerpos de aguas costeras que quedan físicamente separados del océano, en mayor o menor extensión por una franja de tierra” 21, “marjales o terrenos bajos cubiertos por un manto de agua
17 Ver artículo 3.1.a) Ley de Costas Nº 22/1988 modificada por Ley 3/2013.
18 Ver artículo 132.2 Constitución Política Española
19 Frase agregada al artículo 3.1.a) de la Ley de Costas Nº 22/1988, por el artículo 1.uno de la ley Nº 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. El Proyecto de nuevo Reglamento de la Ley de Costas contiene, a este respecto, los siguientes criterios técnicos (art. 4): “Para fijar el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos, se consideraran las variaciones del nivel del mar debidas a las mareas y el oleaje. Dicho límite será el alcanzado al menos en 5 ocasiones en un periodo de 5 años. Para calcular el alcance de un temporal, se utilizarán las máximas olas registradas con boyas o satélites o calculadas a través de datos oceanográficos o meteorológicos. Las variaciones del nivel del mar debidas a las mareas incluirán los efectos superpuestos de las astronómicas y de las meteorológicas. No se tendrán en cuenta las ondas de mayor periodo de origen sísmico o de resonancia cuya presentación no se produzca de forma secuencial”.
20 Frase agregada al artículo 3.4 de la Ley de Costas Nº 22/1988 por el artículo 1.4 de la ley Nº 2/2013. Según el Diccionario Real Academia Española marisma es Terreno bajo y pantanoso que inundan las aguas del mar.
21 Frase agregada al artículo 3.4 de la Ley de Costas Nº 22/1988 por el artículo 1.4 de la ley Nº 2/2013. Laguna litoral, en costa baja, de agua salina o ligeramente salobre, separada del mar por una lengua o cordón de arenas, como la de Valencia o la de Alcudia, en Mallorca. Diccionario Real Academia Española