Reutilización de Información del Sector Público
Gratuidad, Tasas y Precios Públicos
Madrid, 02/2013
Autor: Proyecto datos.gob.es: Servicio de soporte técnico y asesoramiento especializado sobre RISP
Contenidos
0 Introducción...3
1 Contexto normativo de aplicación...5
1.1 Referencias normativas de la UE...5
1.2 Referencias normativas nacionales...7
1.3 Conclusiones...9
2 Técnicas de estimación de costes en RISP...11
2.1 Técnicas de estimación de coste y fijación tarifaria...11
2.2 Financiación a través de modelos de Colaboración-Público Privada...14
2.3 Ejemplos prácticos de tarificación...16
2.3.1 El Instituto Geográfico Nacional del Gobierno de España y el Centro Nacional de Información Geográfica...16
2.3.2 Institutos meteorológicos en la UE...20
2.3.3 El Catastro Nacional...22
2.3.4 El Instituto Nacional de Estadística del Gobierno de España...22
3 Conclusiones y recomendaciones...26
1 Introducción
La Directiva 2003/98/CE reconoce la posibilidad de que los organismos gestores de la información del sector público (en adelante ISP) establezcan modelos de tarificación de los datos que suministran.
Estas tarifas, en su caso, deben de establecerse en unos márgenes proporcionados procurando aplicar métodos de precio para la cobertura del coste marginal incurrido por parte del organismo en el suministro de la ISP, procurando que las políticas de precio no penalicen el consumo de la información pública, cuya reutilización, por parte de los sectores info-mediarios, se ha demostrado en múltiples estudios como un impórtate motor económico generador de PIB y empleo.
En la misma línea que la Directiva, su trasposición nacional, a través de la Ley 37/2007 y su RD de desarrollo, reconocen igualmente la competencia de un organismo para fijar tasas y precios públicos sobre la ISP, remitiendo a las disposiciones previstas en la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, y aplicando el principio de proporcionalidad entre precio y coste incurrido en la recolección, producción y difusión de la información.
Por otro lado, el Anteproyecto de Ley de Transparencia y Buen Gobierno en el contexto instan a los organismos públicos nacionales a cumplir con la Ley 37/2007 en condiciones de gratuidad, si bien incorpora en su artículo 19 la potestad de aplicar tasas o precios públicos en supuestos de trasposición de datos en formatos diferentes al original:
El acceso a la información será gratuito. No obstante, la expedición de copias o la trasposición de la información a un formato diferente al original podrá dar lugar a la exigencia de exacciones en los términos previstos en la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos o, en su caso, conforme a la normativa autonómica o local que resulte aplicable.
Desde datos.gob.es se desarrolla este informe con el objeto de analizar los diferentes condicionantes aplicables en materia de gratuidad o tarificación de la ISP. Este informe repasa las disposiciones normativas de aplicación en esta materia, los diferentes modelos aplicables en organismos públicos españoles y europeos, y fija un conjunto de recomendaciones y técnicas que, sin ser en absoluto vinculantes, permitirán establecer un marco de referencia para aquellos organismos que se encuentren en un proceso de reflexión sobre esta materia.
Así, el informe se estructura de la siguiente manera:
1. El análisis de la normativa europea y nacional vigente y las disposiciones específicas relativas al cobro de tarifas por la ISP.
2. El análisis de las diferentes técnicas de tarificación existentes, desarrollando el modelo reconocido por la UE y la normativa nacional como justo y recomendado: el coste marginal.
3. El desarrollo de otras técnicas de financiación de las políticas RISP a través de modelos de colaboración público-privado.
4. El análisis de casos reales de organismos públicos españoles y europeos que han aplicado diferentes estrategias en cuanto a la gratuidad o tarificación de la ISP.
5. Conclusiones finales y una guía práctica para el análisis o reflexión de la aplicación de tarifas en determinados servicios ISP.
2 Contexto normativo de aplicación
2.1 Referencias normativas de la UE
La aprobación de la Directiva 2003/98/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 17 de noviembre de 2003 relativa a la reutilización de la información del sector público, fijó el marco general de los compromisos en la materia que los Estados miembro de la Unión debían de trasponer en los años sucesivos, de manera vinculante.
En este sentido, en el Capítulo III de dicha Directiva, relativa a las condiciones aplicables a la reutilización, se desarrollan los artículos 3, 6, 7, 8 que reconocen la potestad y competencia de los organismos públicos europeos para fijar tarifas asociadas a los conjuntos de datos publicados, bajo determinados supuestos y reglas generales:
“Los Estados miembros velarán por que, cuando se autorice la reutilización de documentos conservados por organismos del sector público, dichos documentos puedan ser reutilizados para fines comerciales o no comerciales de conformidad con las condiciones expuestas en los capítulos III y IV. En la medida de lo posible, los documentos se pondrán a disposición del público por medios electrónicos” (Art 3 de la Directiva).
Dichas reglas establecen los siguientes principios y disposiciones:
Aplicar un principio de proporcionalidad en la tarifación de la información: las tarifas aplicables deben ser proporcionales a los costes de recolección, producción, reproducción y difusión más un margen de beneficio proporcionado sobre la inversión.
Dichas tarifas deben calcularse conforme a las normas y sistemas contables aplicables al organismo en el Estado miembro.
Aplicar el principio de transparencia en las tarifas aplicables: tanto las tarifas de información, como los métodos de estimación aplicados, condiciones de tarifación extraordinarias o las vías de recurso aplicables, debe ser difundidas por el organismo, preferentemente por medios electrónicos.
Los organismos públicos podrán aplicar licencias para la autorización en la reutilización de la información en determinadas condiciones por terceras partes, siempre y cuando no supongan una limitación de los principios de libre competencia.
En el año 2009, en la COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES Reutilización de la información del sector público – Revisión de la Directiva 2003/98/CE –
[SEC(2009) 597] la Comisión, si bien no modifica el texto de la Directiva, realiza algunas aclaraciones y recomendaciones sobre la tarificación de la ISP: la gratuidad o aplicación de tarifas basadas en costes marginales de reproducción y difusión, como antesala de la posterior modificación de la Directiva en el año 2011, que finalmente establece como norma dicha consideración.
En efecto, en el año 2011, la Propuesta de DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO por la que se modifica la Directiva 2003/98/CE relativa a la reutilización de la información del sector público (COM(2011) 877 final), la CE hace balance de los principales aspectos clave que se han generado durante los años de vigencia de la Directiva. Entre ellos, la CE destaca las dudas y cuestiones trasladadas por los diferentes Estados miembro y organismos consultados relativos a la conveniencia de aplicar tasas a la ISP u ofrecerlos con carácter gratuito, así como los modelos de tasación aplicables.
Como respuesta a las inquietudes planteadas en dicha consulta la Propuesta introduce las siguientes aclaraciones a la Directiva y la modificación de los Artículos referidos a los principios de tarificación aplicables:
«1. Cuando se aplique una tarifa por la reutilización de documentos, el importe total cobrado por los organismos del sector público se limitará a los costes marginales en que se incurra para su reproducción y difusión.
2. En casos excepcionales, en particular cuando los organismos del sector público cubran una parte sustancial de sus gastos de funcionamiento derivados de la realización de sus misiones de servicio público de la explotación de sus derechos de propiedad intelectual, se podrá autorizar a los organismos del sector público a cobrar por la reutilización de documentos tarifas superiores a los costes marginales conforme a criterios objetivos, transparentes y comprobables, siempre que ello redunde en el interés público y previa aprobación de la autoridad independiente …
3. No obstante lo dispuesto en los apartados 1 y 2, las bibliotecas (incluidas las universitarias), los museos y los archivos podrán cobrar tarifas superiores a los costes marginales por la reutilización de los documentos que conservan….
…5. La carga de demostrar que las tarifas son conformes con este artículo corresponderá al organismo del sector público que cobre por la reutilización.»
Finalmente, junto a esta propuesta de modificación de la Directiva, la CE aprobaba la DECISIÓN DE LA COMISIÓN de 12 de diciembre de 2011 relativa a la reutilización de los documentos de la Comisión (2011/833/UE) en la que establecía las disposiciones de aplicación en su propia
política de reutilización y cumplimiento de la Directiva, estableciendo los siguientes principios en materia de tarificación de sus datos reutilizables:
1. La reutilización de documentos de la CE, será, con carácter general, gratuita, salvo en casos excepcionales, en los que podrán cobrarse los costes marginales que hubieran acarreado la reproducción y difusión de los documentos, conforme a lo dispuesto en la Directiva.
2. En los supuestos en los que se solicite a la Comisión la adaptación de un conjunto de datos para cubrir necesidades específicas de un tercero, se le aplicarán los costes asociados, según los esfuerzos asociados, pero considerando las ventajas potenciales que puedan derivar de dicha adaptación para la operativa general de reutilización o la imagen de la Comisión.
3. Las tarifas aplicables, en su caso, serán difundidas a través de medios electrónicos.
2.2 Referencias normativas nacionales
El marco jurídico nacional dispone de instrumentos de trasposición de la Directiva y de normativa específica relativa a la aplicación de tasas y precios públicos en la prestación de servicios públicos. Sin embargo, todas ellas tienen un carácter ciertamente general y no articulan disposiciones o modelos prácticos que permitan servir como referencia para los organismos públicos nacionales en la toma de decisiones respecto de su estrategia de tarificación o gratuidad y respecto de las técnicas de análisis del coste marginal aplicable para el cálculo de las tarifas.
Con carácter general, la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público incluye únicamente referencias a este aspecto en su artículo 7, que dispone que:
1. Podrán aplicarse tasas o precios públicos por el suministro de documentos para su reutilización, según lo dispuesto en la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos o en la normativa autonómica o local de aplicación, con el fin que los organismos públicos puedan cubrir los costes relativos a la recogida, producción, reproducción y difusión.
2. Si un organismo del sector público reutiliza datos para actividades comerciales ajenas a sus competencias, se deberá aplicar las mismas tasas que al resto de usuarios.
3. Se podrán aplicar tasas o precios públicos diferenciados para reutilización con fines comerciales o no comerciales.
4. Cada organismo debe publicar el listado de las tasas y precios públicos que sean de aplicación o el carácter gratuito de la información, preferentemente por medios electrónicos.
5. Cada organismo debe notificar, mediante solicitud, la técnica utilizada para determinar las tasas o precios públicos y los factores tenidos en cuenta en supuestos extraordinarios.
Por su parte, el Real Decreto 1495/2011, de 24 de octubre, por el que se desarrolla la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público, para el ámbito del sector público estatal, no desarrollo de forma expresa este artículo 7 de la Ley, y únicamente habilita la disposición de su artículo 4 relativa a la preferencia de publicación del listado de tasas y precios públicos, y las técnicas de cálculo aplicadas, en la sede electrónica del organismo correspondiente.
Así, la referencia normativa fundamental debe entenderse a partir de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos o en la normativa autonómica o local de aplicación, que en sus artículos 19 y 25 establece las siguientes disposiciones que determinan:
1. Respecto de la aplicación de tasas en los servicios público:
a. El importe de las tasas por la prestación de un servicio no podrá exceder del coste del servicio o del valor de la prestación recibida.
b. Para la determinación de dicho importe analizarán los costes directos e indirectos, inclusive los de carácter financiero, amortización del inmovilizado y, en su caso, los necesarios para garantizar el mantenimiento y un desarrollo razonable del servicio.
c. La cuota tributaria podrá consistir en una cantidad fija señalada al efecto y/o determinarse en función de un tipo de gravamen aplicable sobre elementos cuantitativos que sirvan de base imponible.
2. Respecto de la aplicación de precios públicos:
a. Los precios públicos se determinarán, como mínimo, para la cobertura costes económicos originados por la prestación de los servicios o a un nivel que resulte equivalente a la utilidad derivada de los mismos.
b. Cuando existan razones sociales, benéficas, culturales o de interés público podrán señalarse precios públicos que resulten inferiores, mediante una cobertura presupuestaria asociada.
En términos generales de esta Ley, considerando la diferenciación entre la no voluntariedad o
voluntariedad aplicable a las tasas o precios públicos, la disposición vinculante en materia de RISP debe ser la del artículo 29, relativa a la cuantificación de precios públicos, que establece la posibilidad de fijar precios superiores a los costes originados, dentro de un orden de utilidad, o permite fijar precios inferiores a los costes por motivos de interés social, benéfico, cultural o público, en general.
Finalmente, aunque en proyecto y trámite de aprobación, parece que la futura Ley Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno del Gobierno de España, marcará también algunas consideraciones aplicables como trasfondo a las políticas RISP desarrolladas en los organismos públicos españoles, y que estipula de forma clara y contundente la gratuidad de la información pública, salvo en los supuestos de costes de soporte o trasposición:
1. Se entiende por información pública a los contenidos o documentos que obren en poder de cualquiera de los organismos incluidos en el ámbito de la Ley y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.
2. Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, salvo en determinados supuestos de seguridad, intereses económicos, institucionales o de protección de datos.
3. El acceso a la información pública será gratuito, salvo la expedición de copias o la trasposición de la información a un formato diferente al original que podrá aplicar Tasas y Precios Públicos según la normativa vigente.
Finalmente, es conveniente hacer referencia a determinados desarrollos normativos específicos acometidos en las Administraciones de las Comunidades Autónomas españolas.
Además de contar, en algunos casos, con normativas autonómicas y locales específicas análogas a la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, en algunas Comunidades se ha desarrollado, o se encuentran en vía de desarrollo, normativa en el ámbito de la transparencia, buen gobierno, o reutilización de la información pública.
2.3 Conclusiones
A la vista del análisis normativo realizado, y como postulado general para el desarrollo de recomendaciones para los organismos que se encuentren en proceso de adaptación al RD 1495/2011 y más concretamente en la valoración de las determinaciones estratégicas necesarias para aplicar tasas y precios públicos por el servicio de puesta a disposición y reutilización de la ISP, desde datos.gob.es se concluye:
1. Tanto la normativa estatal como la europea reconocen, con carácter general la posibilidad de aplicar tasas y precios públicos a las ISP.
2. Esta determinación debe hacerse pública, preferentemente por medios electrónicos como la sede electrónica, mediante un listado de datos gratuitos, datos sometidos a tasas o precios públicos y, en su caso, el método aplicado para su tarificación.
3. Los modelos de tarificación deben ser proporcionados al valor de la información que se suministra, siendo aconsejable aplicar la doctrina de la Comisión Europea fundamentada en el sistema de cobertura de coste marginal1, entendiendo como tal, la imputación de los costes directos e indirectos incurridos en su más un margen de beneficio razonable sobre la inversión realizada para su recolección, producción, reproducción y difusión.
4. Finalmente, debe considerarse que la aplicación del Anteproyecto de Ley de Transparencia y Buen Gobierno aplicará un efecto general de gratuidad en la ISP, en la medida que dicha información se produzca en el contexto de las competencias de un organismo, permitiéndose la exigencia de exacciones en supuestos de reproducción de copias a soportes no electrónicos o su trasposición a formatos adicionales a los originales.
1 La definición precisa de este concepto se incorporará en la aprobación de la nueva Directiva
3 Técnicas de estimación de costes en RISP
3.1 Técnicas de estimación de coste y fijación tarifaria
La Universidad de Cambridge en un estudio del año 20092 distinguía los siguientes modelos o estrategias alternativas de tarificación de las ISP ofrecidas por las Administraciones Públicas europeas:
1. Modelos de maximización del beneficio o precio de mercado, cuestionada por los expertos en un ámbito en el que las Administraciones Públicas ostentan una posición de monopolio lograda a través de fondos públicos.
2. Modelos de recuperación del coste total del servicio, a largo plazo
3. Modelos de coste cero o de coste marginal unitario para un usuario adicional
Aunque la normativa Europea y Nacional reconocen cualquiera de los dos últimos modelos, las recomendaciones se centran en la aplicación del modelo de costes cero o coste marginal, que garantiza un debido cumplimiento de las Directivas y normas RISP en la Administración General del Estado, además de garantizar su legitimidad frente a las nuevas normas de transparencia emergentes. La aplicación de este modelo genera una mayor dinamización del consumo de ISP que, según se indica en diferentes estudios realizados, repercute en efectos sociales y económicos inferidos y un beneficio para las Administraciones Públicas a través de ingresos fiscales y ahorro del gasto público.
Según lo indicado, las siguientes recomendaciones prácticas son de utilidad para los organismos públicos en el análisis y definición de sus modelos de tarificación, acordes con el principio de gratuidad o de coste marginal:
1. Aplicabilidad de coste 0 en la ISP: toda aquella información “bruta” que obre en poder de las Administraciones Públicas, cuya recolección y producción se realice en el marco de funciones o competencias atribuidas (dotadas de presupuestos públicos) debe de ser gratuita y difundida en las condiciones que estable la Ley 37/2007 y el RD 1495/2011 de desarrollo:
a. Las Administraciones dispondrán de un inventario o catálogo de información reutilizable por medios electrónicos en el que difundirán el conjunto de datos, de carácter gratuito que ofrecen a la comunidad.
2 Pollock (2009): The Economics of Public Sector Information
b. La reproducción de dicha información, por parte de los interesados, será mediante descarga electrónica, aplicándose en dicho caso un coste marginal igual a coste cero por reproducción y distribución.
c. Las Administraciones atenderán, de forma gratuita, la conversión de dichos conjuntos de datos en, al menos uno de los formatos considerados como reutilizables.
d. En la medida de lo posible, con el objeto de favorecer el desarrollo económico nacional –especialmente el infomediario-, no se deberían aplicar tarifas específicas relativas a la concesión de licencias de uso, reproducción y difusión comercial de la información. En el supuesto de aplicar precios públicos a dichas licencias, deberán ser proporcionadas y no penalizar la competitividad de las empresas “re-utilizadoras”.
2. Aplicabilidad de coste marginal en la ISP: los supuesto en los que se recomienda que las Administraciones Públicas apliquen tarifas a la ISP, responden al concepto de prestación de servicios de valor añadido o personalizados bajo demanda, pudiendo considerar, entre otros, los siguientes supuestos:
a. Por la recolección, producción y difusión personalizada de conjuntos de datos cuyo propósito atienda a un interés particular, bajo demanda, y su tratamiento no atienda un requerimiento competencial o funcional “habitual” del organismo.
b. Por el tratamiento especializado de la información para atender a una demanda específica de un interesado.
c. Por el asesoramiento personalizado en la interpretación y análisis de la información solicitada.
d. Por la trasposición de los datos a un formato no existente en el organismo, requerido por un interesado particular.
e. Por la reproducción de la información en un soporte diferente a la descarga electrónica, en este caso considerando como coste marginal el coste del soporte o material de reproducción.
La aplicación del coste marginal como tarifa debe responder al análisis de los costes reales incurridos por el organismo en la atención del servicio de valor añadido o personalizado. En dicho caso, las prácticas más comunes aplicadas en los organismos públicos se orientan incurrir todos los costes de naturaleza directa que se generen en la atención de la solicitud específica
y puntual, principalmente los siguientes:
1. Costes de mano de obra: se fijará una tarifa/hora asociada al coste medio de un técnico de información del organismo para la recolección o el tratamiento especializado de un conjunto de datos. El organismo, ante una solicitud de servicio personalizada, debería estimar el volumen de horas a incurrir en dicho servicio y notificarlo al interesado para requerir su aceptación.
2. Costes suministros y fungibles para la reproducción: se fijarán los costes de reproducción de la información digital en diversos soportes físicos o electrónicos, así como de los suministros utilizados para su reproducción, indicando al interesado los presupuestos asociados, en función del tipo de información, volumen de la misma y soporte seleccionado.
3. Los costes de amortización de la infraestructura y equipamiento utilizado para la producción o reproducción de la información (según tasa establecida)
4. Costes de difusión: se podrían fijar los costes asociados al envío de la información por canales de transporte físico habituales en el mercado.
5. Los viajes y dietas del personal técnico en los supuestos de que debieran incurrir en desplazamientos para la prestación del servicio (según el convenio aplicable).
6. Costes de comercialización y marketing de los servicios añadidos ofertados, que podrán ser imputados de forma proporcionada a cada una de las demandas de servicio que se reciban.
En cualquier caso, cada organismo es libre de establecer su modelo de costes aplicable a la tarificación ISP dentro del marco de las recomendaciones establecidas por la normativa vigente, relativa a la proporcionalidad y coste marginal asociado.
Igualmente cada organismo podrá determinar excepcionalidades en el cobro de dichas tarifas con descuentos o coste cero, según se consideren motivaciones socio-económicas de la información, por interés público o por suponer un beneficio directo para el propio organismo en el desempeño de sus funciones o en su imagen institucional.
Cualquiera de estas consideraciones debe recogerse en una memoria justificativa o reglamentación de carácter público (convenientemente publicada a través de canales oficiales y preferentemente on-line) , según las disposiciones previstas en el artículo 20 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos:
“Toda propuesta de establecimiento de una nueva tasa o de modificación específica de las cuantías de una preexistente deberá incluir, entre los antecedentes y estudios previos para su elaboración, una
memoria económico-financiera sobre el coste o valor del recurso o actividad de que se trate y sobre la justificación de la cuantía de la tasa propuesta…La falta de este requisito determinará la nulidad de pleno derecho de las disposiciones reglamentarias que determinen las cuantías de las tasas”
3.2 Financiación a través de modelos de Colaboración-Público Privada
Existen otras vías adicionales de facilitar la captación de retornos económicos directos que posibiliten la financiación de los costes de desarrollo de las disposiciones RISP. Las principales medidas que se están aplicando en el contexto internacional pasan por los modelos de colaboración público-privada en el los que, empresas privadas y públicas son invitadas a colaborar en el desarrollo y financiación de las políticas RISP de las Administraciones Públicas, recibiendo, a cambio, un beneficio directo a través de publicidad o canal directo de comercialización.
Este tipo de acuerdos pueden establecerse al amparo de la Directiva y de la Ley 37/2007 que establece el supuesto de exención del principio de “derechos exclusivos” de la ISP en supuestos de interés público y sujeto a revisión trianual3: “No será admisible el otorgamiento de derechos exclusivos de los organismos del sector público a favor de terceros salvo que tales derechos exclusivos sean necesarios para la prestación de un servicio de interés público. En tal caso, la Administración o el organismo del sector público correspondiente quedará obligado a la realización de una revisión periódica, y en todo caso, cada tres años, de la permanencia del motivo que justificó la concesión del mencionado derecho exclusivo. Estos acuerdos exclusivos deberán ser transparentes y públicos”.
Artículo 6 de la Ley 37/2007, de de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público
¿Cómo se pueden articular estos modelos de colaboración?. El ejercicio más práctico es el de habilitar un canal de patrocinadores o miembros en el Portal RISP o open data correspondiente en el que, a través de una aportación o cuota, determinadas compañías privadas (o incluso públicas) contribuyan a la financiación de los costes operativos RISP del organismo. La contraprestación de dicha contribución puede ser articulada a través de varios modelos complementarios:
3 La propuesta de revisión de la Directiva incorpora: “No obstante, estos acuerdos con instituciones culturales y bibliotecas universitarias concluirán cuando expire el contrato o, en cualquier caso, no más tarde del 31 de diciembre de 20XX [seis años después de la entrada en vigor de la Directiva]”
1. El mecenazgo oculto de compañías especialmente interesadas en que la liberación de datos públicos para su interés empresarial. La contraprestación de dicho mecenazgo es un acceso Premium y anticipado a la información para que estas empresas puedan desarrollar productos competitivos y adelantarse a su competencia.
2. Los propios beneficios de publicidad estática y dinámica de la compañía en la Web RIPS derivados del patrocinio (inclusión de logos, links a la web de la compañía, información, etc.).
3. La posibilidad de utilizar el canal web RISP del organismo como plataforma para publicar, o incluso proveer, datos y servicios de carácter privado sometidos a tarifas fijadas por la compañía. Este modelo es especialmente aplicable en el caso de empresas infomediarias que quieran utilizar los canales públicos para la comercialización de sus productos.
4. La concesión en un agente externo privado de la gestión RISP y canal web del organismo, a través de un sistema de concesión administrativa y la viabilidad de que éste implemente determinados modelos de negocio (publicidad, accesos Premium, etc.) y políticas de tarificación y cobro.
En cualquier caso, estos modelos de colaboración deben ser eminentemente abiertos para no generar exclusividad comercial en el ámbito de las Administraciones Públicas, y debidamente regulados por acuerdos y contratos de colaboración entre partes que incluyan obligaciones y derechos de ambas partes.
En la actualidad, y como luego se analizará, existen ya experiencia reales de algunas de estas casuísticas de colaboración público-privada y, aunque todavía no muy extendidas, abren una vía de financiación para el cumplimiento de las disposiciones RISP en un escenario presupuestario difícil para las Administraciones Públicas. La entrada de capital o gestión privada en este ámbito puede generar un beneficio mutuo win-win para el sector público y privado en el contexto nacional para generar nuevos modelos de negocio y servicios competitivos que combinen capacidades de ambos sectores:
“Las ventajas que pueden extraerse de una mejora del acceso y de una reutilización más fácil incluyen: innovación en productos basados directamente en la ISP y en productos complementarios; reducción de los costes de las transacciones y mayor eficacia en el sector público; y, cada vez más, combinación de información pública y privada diferente para producir nuevos productos”
Exposición de motivos de la Propuesta de la DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO por la que se
modifica la Directiva 2003/98/CE relativa a la reutilización de la información del sector público.
3.3 Ejemplos prácticos de tarificación
A continuación se presentan diferentes estudios de caso de organismos públicos nacionales e internacionales en los que se aplican modelos de tarificación de ISP o se han puesto en marcha sistemas de colaboración público privada.
Los casos presentados han sido analizados a partir de un ejercicio de desk research sobre la base de diferentes estudios publicados por entidades públicas y privadas en el contexto europeo relativos a la aplicación de precios públicos en el suministro de ISP en diferentes ámbitos de gestión pública a nivel internacional y nacional:
1. Información geográfica 2. Información meteorológica 3. Entidades registrales 4. Organismos de estadística 5. Etc.
3.3.1 El Instituto Geográfico Nacional del Gobierno de España y el Centro Nacional de Información Geográfica
El Instituto Geográfico Nacional (ING) es el órgano dependiente del Ministerio de Fomento del tratamiento y difusión de los datos de naturaleza geográfica oficiales a nivel del Gobierno de España, a través de la gestión del Centro Nacional de Información Geográfica (CNIG).
El modelo de negocio implementado por el organismo ha sido el siguiente:
El ING recolecta y produce la información geográfica que se gestiona en el marco de las funciones del organismo.
El CNIG es el órgano de comercialización y difusión de la información geográfica. En la actualidad ofrece un amplio conjunto de información gratuita a través de difusión digital por su Web, y ofrece servicios de valor añadido, en muchos casos de asistencia personalizada bajo presupuesto, y la reproducción y venta de documentación cartográfica en formatos físicos alternativos.
La ORDEN FOM/956/2008, de 31 de marzo, por la que se aprueba la política de difusión pública de la información geográfica generada por la Dirección General del Instituto Geográfico Nacional regula el carácter de gratuidad o tarificación de los conjuntos de datos del ING-CNIG:
1. Información de carácter gratuito:
o La información geográfica digital comprendida en el Equipamiento Geográfico de Referencia Nacional y los Metadatos de los datos geográficos producidos por el IGN y de los servicios de información geográfica prestados por el IGN y el CNIG tendrán el carácter de
«información del sector público», y su uso, en cualquier caso, tendrá carácter libre y gratuito, siempre que se mencione el origen y propiedad de los datos (Art. 2.1). La descarga de la información que recoge este artículo no está sometida a condiciones de licencia de uso.
o El uso no comercial de los datos geográficos digitales distintos a los comprendidos en el Equipamiento Geográfico de Referencia Nacional y de los servicios de información geográfica prestados a través de Internet, incluidos en esta orden, tendrá carácter gratuito, siempre que se mencione el origen y propiedad de los datos, con el alcance que autorice la licencia de uso correspondiente. (Art. 2.2).
o Los servicios de acceso a través de Internet a la información geográfica producida por el IGN, y los de análisis y procesamiento realizados en línea a través del mismo medio a partir de la información geográfica producida por el IGN, serán gratuitos (Art. 3.2).
o La descarga por medios telemáticos en línea, utilizando los servicios de información geográfica habilitados por el CNIG, para uso no comercial
realizada por el usuario de la información geográfica producida por el IGN, será gratuita. (Art. 3.3).
o Según la Orden, no se considerará uso comercial a aquella información cuyo uso sea la integración en sistemas de información interno de una compañía o su difusión en Internet sin explotación comercial.
2. Información de carácter no gratuito:
o El uso comercial de la información geográfica sometida a licencia deberá ser acordada por el organismo con la entidad beneficiaria, aplicándose en su caso un precio público asociado a su licencia de uso, reproducción y difusión.
El modelo que se aplicará para usos comerciales se basará en la cesión parcial y no exclusiva de los derechos del Estado sobre el uso de los datos o servicios de información geográfica solicitados, formalizada mediante contratos de licencia de uso suscritos entre el CNIG y la persona física o jurídica que pretende el uso comercial de los mismos.
Esta cesión de derechos devengará una contraprestación económica, que tendrá el carácter de precio público, y su cuantía será la que resulte de aplicar el porcentaje en que participe la información o servicio aportados en la generación del producto o servicio comercializado en referencia a su valor final de negocio, pudiéndose tomar en consideración las
contraprestaciones en especie que se acuerden. La aportación del Estado se evaluará en términos de los valores de referencia, cuya cuantía para cada uno de los productos se contemplará en la Resolución de precios públicos del Centro Nacional de Información Geográfica (Art. 8.3 y 8.4) o La atención a peticiones de información geográfica en formatos no
telemáticos, peticiones excepcionales de información no incluidas en el catálogo de descargas, o servicios de valor añadido bajo demanda devengará, en calidad de costes del servicio de puesta en soporte y distribución, las contraprestaciones pecuniarias que, con el carácter de precio público(Art. 3.4), que será presupuestada mediante las disposiciones
previstas en el Anexo II de la resolución4 de 2004 de precios públicos del CNIG.
En dicho anexo, el organismo aplica los siguientes costes imputables a los servicios de valor añadido que pretenden cubrir los costes generados, aplicando un margen de beneficio del 10%, para el cálculo de los precios públicos aplicables:
Los costes/hora del personal: técnico superior (90€), técnico (50€) y auxiliar (30€).
Los costes de viajes y dietas del personal en los supuestos de que debieran incurrir en desplazamientos para la prestación del servicio.
Costes de amortización de equipamiento de reproducción (9€ por hora de uso).
Costes de suministros y fungibles, según precio de mercado.
Todos los conceptos de coste incluyen una absorción implícita de:
El 12% en concepto de gastos generales indirectos y el 10% en concepto de margen de beneficio sobre el servicio
Adicionalmente se aplica el impuesto comercial (IVA) aplicable El IGN ofrece también la descarga de aplicaciones accesibles para los ciudadanos, con carácter gratuito o de pago. La aplicación “Camino de Santiago 2.0” es un ejemplo destacado de este servicio: una colección de productos cartográficos del Camino de Santiago compatibles con dispositivos GPS y con información temática de utilidad para los peregrinos:
Descarga de la aplicación y formato gratuito para dispositivos móviles y plataformas Android y Apple:
4 Anexo II de la RESOLUCIÓN de 1 de julio de 2004, del Centro Nacional de Información Geográfica, por la que se fijan los precios públicos que han de regir en la distribución de datos, publicaciones y prestación de servicios de carácter geográfico (derogada).
Descarga de la aplicación para PC en versión gratuita:
Venta de mapas, impresos y DVD de la cartografía del Camino, sometido a precio público:
3.3.2 Institutos meteorológicos en la UE
Otro ámbito funcional de las Administraciones Europeas en el que la ISP cobra una especial relevancia es el campo de la información meteorológica. Los organismos gestores de esta información manejan grandes sistemas de procesamiento de datos que son de gran interés para muchos sectores de actividad económica primaria, secundaria o terciaria.
En este sentido, existen diversas estrategias aplicadas en el modelo de tarificación de la ISP en los organismos europeos, desde modelos gratuitos a modelos de tarificación. A continuación se analizan estos dos modelos con sendos casos prácticos:
El Instituto Meteorológico de Noruega (NMI) es el órgano competente en la recolección, producción y difusión de la información meteorológica del Estado de Noruega.
El NMI ofrece toda la información pública con carácter gratuito, independientemente de la finalidad comercial, e incluso acceso a información de otros institutos europeos con carácter
igualmente gratuito. Únicamente se aplican tarifas para la prestación de servicios de valor añadido.
La medida adoptada por el NMI de liberalización de datos ha implicado un incremento exponencial en el volumen de accesos y descargas de información y un rédito institucional significativo para el Instituto a nivel nacional y en la comunidad open data internacional.
También es considerable el retorno de la inversión inferido del crecimiento del sector info- mediario meteorológico, cuyos beneficios y empleo se han incrementado en los últimos años generando un retorno a la hacienda noruega en concepto de impuestos directos e indirectos.
Met Éireann, el Irish National Meteorological Service, agencia dependiente del Departamento de Medio Ambiente que provee información meteorológica y servicios relacionados en el contexto de la República de Irlanda.
El MET ofrece un amplio abanico de información y servicios gratuitos a través de su Web http://www.met.ie, que no se encuentran disponibles en formato reutilizables. Sin embargo, para aquellos solicitantes que lo requieran, se comercializan datasets de series históricas de datos meteorológicos y otros productos bajo una tarifa prefijada: información de eventos meteorológicos específicos, series históricas de datos, datos marítimos, etc.
La solicitud de esta información debe realizarse a través de un formulario y las tasas o precios aplicadas se ajustan un modelo de tarificación por producto.
Algunos ejemplos:
1. Provisión de datos básicos:
a. Datos horarios:
i. €16 + 23% VAT per station/element/month ii. €160 + 23% VAT per
station/element/year b. Datos diarios: €80 + 23% VAT
c. Imágenes pluviométricas: €2-€4 + 23% VAT en función de sitio simple o composiciones geográficas agregadas.
2. Provisión de datos analizados:
a. Tablas mensuales y anuales: €30-50€ + 23% VAT b. Reporte diario de estación: €25.00 + 23% VAT
c. Tablas de valores mensuales: €10.00+ 23% VAT
3. Provisión de información en modalidad “tarifa plana” para propósitos de investigación académica (45€ + VAT).
4. Publicaciones oficiales en formato físico: 80€ +VAT
3.3.3 El Catastro Nacional
La Dirección General de Catastro (DGC) del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas fue uno de los pioneros en España en la implantación de una política abierta y gratuita de reutilización de la ISP para fines comerciales y no comerciales. El proceso de transición fue progresivo y se finalizó en el año 2011.
A pesar de que otros Catastros europeos han retornado hacia la política de precio público, como medida de financiación en un contexto de recortes presupuestarios en la AAPP europeas, la DGC ha mantenido su estrategia de liberalización y gratuidad, en virtud de los beneficios económicos generados de su información y en el ahorro de impuestos y tasas que se repercuten en empresas y ciudadanos.
En la actualidad, la DGC no oferta ningún servicio ISP de valor añadido o personalizado por el que se puedan plantear el desarrollo de un sistema de tarificación.
3.3.4 El Instituto Nacional de Estadística del Gobierno de España
El Instituto Nacional de Estadística (INE) es el organismo responsable de la llevanza estadística de los datos e información oficial en materia socio-económica del Gobierno de España.
Actualmente es uno de los organismos que mayor volumen de información gratuita y pública facilita a los ciudadanos y empresas a través de su aplicativo INEBASE que ofrece un servicio dinámico de descarga de encuestas oficiales, según diferentes filtros y segmentaciones disponibles.
Adicionalmente, el INE ofrece un conjunto de servicios de información de valor añadido por los que cobra un precio público:
1. Producción editorial estándar. Consiste en libros, folletos, disquetes o CD-ROM donde se presentan organizadamente los resultados de las operaciones estadísticas que el INE realiza.
2. Extracciones de información de ficheros o bancos de datos. Consisten en selecciones especiales de datos del banco de series temporales o de los ficheros de resultados de las distintas operaciones estadísticas.
3. Elaboración de información a medida. Consisten en peticiones de información que requieren una elaboración específica a partir de los ficheros básicos de las operaciones estadísticas que el INE mantiene en sus ordenadores o de búsqueda en fondos bibliográficos. También se incluye en este apartado la elaboración de diseños muestrales y la obtención de muestras a medida. Esta elaboración implica un trabajo de estudio y programación así como un tiempo de ejecución en proceso informático.
4. Copias o digitalización de documentos. Consisten en copias o digitalizaciones parciales o totales de publicaciones u otros documentos elaborados por el INE. También se incluyen en este apartado las publicaciones impresas editadas bajo demanda en Reprografía.
La Resolución de 17 de febrero de 2010, del Instituto Nacional de Estadística, por la que se regulan los precios privados de los productos de difusión del organismo, establece los principios de tarificación aplicados por el INE para este conjunto de servicios
complementarios de valor añadido:
1. Tabla de precios aplicada a la producción editorial, según el tipo de publicación y soporte físico.
2. Precio por conjunto de datos extraído de forma adicional de la información bruta de sus encuestas y de su base cartográfica, tarifadas según volumen de registros solicitados y escalas, respectivamente.
a. Para microdatos anonimizados no estándar de encuestas y otra información en ficheros informáticos se establece un precio fijo mínimo para cada petición de 5 euros, que incluye el coste del soporte físico para el envío (CD-ROM), el coste de preparación y la siguiente escala variable:
i. Desde el primer dato, hasta 5.000: 0,35 euros por cada 100 datos o fracción.
ii. Desde el dato 5.001 a 50.000: 0,35 euros por cada 1.000 datos o fracción.
iii. Desde el dato 50.001 a 2.500.000: 0,35 euros por cada 10.000 datos o fracción.
iv. Resto de datos a partir de 2.500.001: 0,35 euros por cada 100.000 datos o fracción.
b. Para la extracción de series temporales:
i. Por la extracción de una línea de datos: 0,98 euros.
ii. Por cada línea de datos adicional: 0,17 euros.
iii. En el caso de extracciones no automáticas, que se entregan normalmente en soporte electrónico, se tendrán en consideración los siguientes precios:
iv. Precio mínimo fijo de la petición: 7,02 euros. Incluye el coste del soporte físico en el que se entrega la información.
v. Precio por cada serie extraída: 0,06 euros.
vi. Además, se establece un precio por dato del fichero según los tramos que a continuación se especifican. A estos efectos se considera que un dato es cada campo de cada registro (sea este campo numérico o alfanumérico): Desde el primer dato hasta el 5.000: 0,35 euros cada 10 datos o fracción y a partir del dato 5.001 en adelante: 0,21 euros por cada 10 datos o fracción.
c. Para base cartográfica se aplicara un precio fijo mínimo de 7,02 euros que incluye el coste del soporte físico y un precio por cada unidad (sección censal) contenida en el fichero según criterios de escala.
3. Para la elaboración de información a medid se realiza un estudio previo de viabilidad y la elaboración del presupuesto correspondiente que deberá ser aceptado por el peticionario:
a. Costes de preparación:
i. Hora de analista o estadístico superior: 51€
ii. Programador/Estadístico Técnico/ Documentalista: 37 € iii. Operador: 30€
b. Costes de información: 5 € por coste del CD y precio aplicado en la extracción de microdatos.
4. Para precios por copias documentales, en función del soporte, resolución y material requerido.
Esta Resolución regula igualmente los precios asociados a los servicios de suscripción, excepcionalidades en el cobro de los mismos y la política de descuentos aplicable.
4 Conclusiones y recomendaciones
A continuación desde datos.gob.es se establecen un conjunto de parámetros aplicables en el proceso de reflexión de los organismos públicos en el desarrollo de estrategias de fijación de precios públicos por la ISP, como conclusión a los principios fijados por la normativa vigente y por los modelos aplicados en los diferentes organismos analizados:
1. La publicación de la ISP en modelo gratuito. La difusión de la información que ya ha sido generada y tratada por el organismo, y cuyo coste marginal (por usuario) tiende a cero, en cuanto se dispone de medios masivos de difusión sin coste unitario relevante, podría ser ofertada de forma gratuita.
2. No obstante, la expedición de copias o la trasposición de la información a un formato diferente al original permitiría la exigencia de exacciones en los términos previstos en la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos o, en su caso, conforme a la normativa autonómica o local que resulte aplicable, tal y como se refiere en el Anteproyecto de Ley de Transparencia y Buen Gobierno.
3. Así mismo, se podría contemplar la aplicación de tasas en los supuestos de prestación de servicios de valor añadido o personalizados bajo demanda y aceptación presupuestaria del peticionario. La información de las tarifas aplicadas se debería hacer pública, en cualquier caso (a través de Resolución) y a atender a un principio de cobertura de costes marginales del tratamiento del servicio. En los supuestos de tarificación se podrían considerar servicios como el asesoramiento o tratamiento de datos personalizado a un particular, la recolección y producción datos adicionales a los ofrecidos o la reproducción de la información en soportes físicos.
4. Finalmente, en su caso, los organismos públicos deberían de explorar otras técnicas de financiación de las políticas RISP, basadas en modelos de colaboración público-privado en los que entidades privadas colaboren a través de financiación adicional (y su contraprestación económica asociada) o a través de colaboración en la operación del servicio.