Roj: STSJ CV 223/2021 - ECLI:ES:TSJCV:2021:223
Id Cendoj:46250330042021100093
Órgano:Tribunal Superior de Justicia. Sala de lo Contencioso Sede:Valencia
Sección:4
Fecha:10/02/2021 Nº de Recurso:54/2019 Nº de Resolución:91/2021
Procedimiento:Procedimiento ordinario
Ponente:MIGUEL ANGEL OLARTE MADERO Tipo de Resolución:Sentencia
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA
En la Ciudad de Valencia, a diez de febrero de dos mil veintiuno
VISTO por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs. D MIGUEL ANGEL OLARTE MADERO, Presidente, D. MANUEL JOSÉ DOMINGO ZABALLOS y D. ANTONIO LOPEZ TOMAS, Magistrados, han pronunciado la siguiente:
SENTENCIA NUM: 91/21
En el recurso contencioso-administrativo con el número 54/2.019, interpuesto por la mercantil Neopistas SAU,representado por el Procurador Don Raul Martinez Gimenez y defendido por el Letrado Don Javier Fernandez Rivaya, , contra contra la desestimación presunta, de la Demarcación de Carreteras del Estado en la Comunidad Valenciana, de las solicitudes de autorización formuladas por NEOPISTAS con fecha 27 de julio de 2018 para la realización de determinadas actuaciones de mantenimiento, conservación y mejora en el Área de Servicio de Massalavés, en la Autovía A-7.
Han sido parte en los autos la Dirección General de Universidades, Investigación y Ciencia , representada por el Letrado de la Generalidad, y Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Don. MIGUEL A. OLARTE MADERO.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.-Interpuesto el recurso y seguidos los trámites legales, y recibido el expediente administrativo, se emplazóa la demandante para que formalizara la demanda, quien solicito la anulación de la resolucion recurrida declarandocontraria a Derecho o anule la desestimación presunta de las solicitudes de autorización solicitadas por NEOPISTAS con fecha 27 de julio de 2018., y que se condene al Ministerio de Fomento a dictar resolución expresa otorgando dichas autorizaciones a mi representada.
SEGUNDO.-Por la parte demandada se contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitó se declarase la plena conformidad a derecho de la resolución impugnada.
TERCERO.-Habiéndose recibido el proceso a prueba, se practicaron la admitidas, y después de conclusiones quedaron los autos pendientes de votación y fallo.
CUARTO.-Se señaló la votación y fallo del recurso para el día 10 de febrero de 2.021.
QUINTO.-En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO.- La actora deduce el presente recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta, de la Demarcación de Carreteras del Estado en la Comunidad Valenciana, de las solicitudes de autorización formuladas por NEOPISTAS con fecha 27 de julio de 2018 para la realización de determinadas actuaciones de mantenimiento, conservación y mejora en el Área de Servicio de Massalavés, en la Autovía A-7.
Las tres solicitudes de autorización presentadas por NEOPISTAS, cuya desestimacion presunta por silencio administrativo se recurren, fueron de fecha 27 de julio de 2018:
1. Autorización para a.- el mantenimiento del muro de protección construido alrededor de la zona de venteo y pinza en el margen del Área de Servicio en dirección Valencia, y b.- la construcción de un muro de contención, de iguales condiciones que el anterior, en el margen del Área de Servicio en dirección Albacete (Documento nº 8 del expediente administrativo).
2. Autorización para el repintado de las marcas viales existentes en ambas márgenes del Área de Servicio (Anexo II del complemento del expediente administrativo).
3. Autorización para la instalación de un módulo de almacenaje en ambas márgenes del Área de Servicio (Anexo I del complemento del expediente administrativo).
Frente a dicha resolución, la parte actora reacciona alegando que lafinalidad pretendida por la actora con dichas solicitudes fue llevar a cabo las obras necesarias para mantener en correcto estado de conservación y mantenimiento el Área de Servicio (en el caso de las dos primeras) y para garantizar, a la vista de las necesidades logísticas planteadas, una mejor operatividad que redundase en un beneficio para los usuarios de la instalación (en el caso de la tercera), e impugnadola en base a los siguientes motivos:
1.- Arbitrariedad de la denegación presunta impugnada; por cuanto que ante supuestos semejantes, tanto anteriores como posteriores a las tres solicitudes cuya denegación presunta impugnamos, la Demarcación de Carreteras ha accedido o ha informado favorablemente el otorgamiento de otras autorizaciones de obras, y que el único hecho diferencial con esos casos lo constituye aquí el Informe desfavorable, de 23 de noviembre de 2018, del Ingeniero del Área de Servicio de Massalavés(Documento nº 12 del expediente administrativo), emitido en relación con una de dichas tres solicitudes (pero extensible a las otras dos), que señala "que el Subdirector General de Explotación con fecha 20 de junio de 2017, acordó iniciar el procedimiento de liquidación del Contrato, por lo que a juicio del Ingeniero que suscribe no se puede autorizar ninguna actuación".
Dicho motivo, sin embargo, resulta completamente insuficiente para justificar la negativa de la Demarcación de Carreteras al otorgamiento de las autorizaciones solicitadas, y ello por tres razones fundamentalmente:
- La primera es que, a pesar del tiempo transcurrido desde que el contrato se entendió resuelto por la apertura de la fase de liquidación del concurso de acreedores (13 de noviembre de 2014), el Ministerio de Fomento considera que NEOPISTAS debe continuar transitoriamente con la explotación del Área de Servicio, como así se desprende del Informe, de 15 de marzo de 2019, del Subdirector General de Explotación (Documento nº 15 del expediente administrativo), que señala lo siguiente: "En consecuencia, en tanto se resuelve la liquidación de la sociedad desde la apertura de la fase de liquidación, del concurso de acreedores, y en tanto se licita y adjudica un nuevo contrato de concesión, debe entenderse que sigue siendo la sociedad NEOPISTAS, S.A.U.
la encargada de acometer las labores de conservación y mantenimiento (...)."
- La segunda es que, incluso si fuera cierto que con fecha 20 de junio de 2017 el citado órgano del Ministerio de Fomento acordó iniciar el procedimiento de liquidación del contrato, tal procedimiento, cuando se emitió el referido Informe (23 de noviembre de 2018), ya habría caducado, al no tener marcado un plazo específico de duración y, por tanto, resultarle de aplicación el genérico de seis meses previsto en el artículo 21.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común, con lo que, al no haberse vuelto a incoar, en puridad ni siquiera existiría ya como tal.
- El tercero es que, resultando de aplicación al contrato relativo al Área de Servicio de Massalavés el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, ni el mismo ni su Reglamento ni los propios pliegos rectores contienen una sola previsión que impida o prohíba realizar obras de conservación de una infraestructura pública mientras el contrato en virtud del cual se ha construido y explotado se liquida.
Partiendo de todo ello, concurre la particularidad de que se tiene conocimiento de la razón de fondo que justifica la inactividad de la Administración, y dicha razón de fondo, como acabamos de exponer, resulta manifiestamente incorrecta.
Pues bien en el caso que enjuiciamos, la jurisprudencia ha sido taxativa a la hora de declarar la invalidez de aquellos actos administrativos que adolecen de una absoluta falta de motivación, que sería lo que, de encontrarnos ante un acto expreso, cabría predicar de las denegaciones de las tres autorizaciones objeto de este recurso a la vista de la razón que ha dado lugar a las mismas.
En este sentido, como es sabido, la exigencia de motivación de los actos administrativos responde a una doble finalidad, pues, por un lado, constituye una garantía del derecho a la tutela judicial efectiva (al facilitar al particular el conocimiento de los fundamentos necesarios para decidir si considera o no conforme a Derecho una actuación administrativa y si existen argumentos para su impugnación), y, por otro, permite a los órganos judiciales controlar la legalidad del acto y corregir arbitrariedades, desviaciones de poder o, sencillamente, los errores de apreciación fáctica o jurídica que dieron lugar a una determinada decisión administrativa.
2.- Vulneración del principio de confianza legítima
La denegación de las autorizaciones solicitadas infringe, igualmente, el principio de confianza legítima que también garantiza el artículo 9.3 CE, en la medida en que la Demarcación de Carreteras ha otorgado a mi representada otras autorizaciones para actuaciones similares o las ha informado favorablemente, sin ver en el hecho de que el contrato deba ser liquidado razón alguna para su denegación, lo que hacía esperar que también accediera a estas solicitudes, en la medida en que tenían por objeto poder llevar actuaciones que redundaban en un beneficio para el Área de Servicio.
En efecto, consta en el expediente la autorización concedida a NEOPISTAS para la ejecución de obras de reparación del firme del Área de Servicio (Documento nº 7 del expediente administrativo),
De esto modo, la misma circunstancia a la que ha obedecido la desestimación presunta objeto de este recurso no había impedido con anterioridad, sin embargo, que la Demarcación de Carreteras accediera a una solicitud similar formulada por la actora. Siendo de aplicación como declara, entre otras muchas, la Sentencia de 22 de febrero de 2016, del Tribunal Supremo (rec. 1354/2014), el principio de confianza legítima que se traduce en que la Administración no puede ir en contra de "las perspectivas y esperanzas fundadas en las propias decisiones anteriores de la Administración", pues con las mismas "se genera una confianza basada en la coherencia del comportamiento administrativo", la Demarcación de Carreteras, al no hacer accedido a las autorizaciones solicitadas, pero sí haberlo hecho antes en supuestos iguales, también ha infringido el artículo 9.3 CE desde la perspectiva del principio de confianza legítima y su vertiente de imposibilidad de actuar en contra de los actos propios.
En síntesis , los motivos de impugnación contra la desestimación presunta de las autorizaciones solicitadas con fecha 27 de julio de 2018 para la realización de determinadas actuaciones de mantenimiento, conservación y mejora del Área de Servicio de Massalavés se concretan en que tal resolucion incurre en la infraccion del artículo 9.3 CE, en la medida en la que:
- Resulta arbitraria, tanto desde la perspectiva de la incoherencia que se desprende de que el Ministerio e Fomento considere que NEOPISTAS debe garantizar la correcta conservación y mantenimiento del Área de Servicio y, sin embargo, le prive de las autorizaciones para la realización de las obras que resultarían necesario para ello, como desde el punto de vista de la propia insuficiencia de la razón a la que respondería la falta de otorgamiento de las autorizaciones, contenida en el tanta veces mencionado Informe, de 23 de noviembre de 2018, del Ingeniero del Área de Servicio de Massalavés.
- Resulta contraria a la confianza legítima que NEOPISTAS podía tener en que la Demarcación de Carreteras, aplicando el mismo criterio que en un supuesto precedente (que sus órganos informantes también han adoptado después), volviera a otorgarle las autorizaciones necesarias para dar cumplimiento a las obligaciones de conservación, mantenimiento y mejora que el Ministerio entiende que debe cumplir en tanto se procede a la adjudicación de la explotación del Área de Servicio a otra entidad.
El Abogado de estado se opone a la demanda entendiendo que el contrato fue resuelto en virtud de Sentencia de la Audiencia Nacional de 15 de Octubre de 2018 . Extinción del contrato queimplica el fin de la relación obligatoria y cesación de las obligaciones de conservación y mantenimiento.
Tal resolución contractual supone que no ostenta un derecho/interés legítimo a que le sean otorgadas las referidas autorizaciones sobre la base de un previo título contractual con la Administración, pues la referida Sentencia, efectivamente anuló la "Resolución de 5 de agosto de 2016, por la que se acuerda la resolución del contrato para la construcción y explotación del Área de Servicio de Alberique (Valencia), la incautación de la garantía definitiva por importe de 144.242,90 euros y la iniciación de un expediente para la determinación de los eventuales daños y perjuicios que pudiesen ser exigidos"., pero con dicho fallo no acordó meramente la anulación del Acto administrativo resolutorio del Contrato, sino que acordó que el mismo se encontraba
en la fase de liquidación del concurso-. En concreto declara la AN declara en la meritada Sentencia: "Por tanto, procede estimar la demanda, declarando no conforme a Derecho la resolución impugnada que declara la resolución del contrato de referencia por incumplimiento culpable de la concesionaria. Declarando la procedencia de la resolución del contrato por la causa establecida en el apartado b) del artículo 111 y del artículo 264 TRLCAP.(...), y asi consta literalmente su fallo: "Que debemos ESTIMAR Y ESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de NEOPISTAS, S.A.U., en liquidación, contra tres resoluciones del Ministerio de Fomento de fecha 5 de agosto de 2016 descritas en el fundamento jurídico primero de esta sentencia, las cuales anulamos por no ser conformes a Derecho.
Y declaramos que procede la resolución de los contratos de concesión litigiosos desde la apertura de la fase de liquidación del concurso de acreedores de NEOPISTAS, así como la improcedencia de la incautación de las garantías.
Con condena en costas a la Administración demandada".
Por lo tanto nos encontramos con un contrato resuelto, que es un contrato extinguido., por lo que la relación obligatoria deja de existir. De ese modo cesan las recíprocas obligaciones existentes entre las partes en virtud del contrato -sin perjuicio, por supuesto, de la liquidación que proceda de las obligaciones pendientes de abono o de aquellas otras que puedan venir establecidas por la ley-. En consecuencia, la actora carece de título que le ampare para solicitar las autorizaciones referidas.
Ademas, añade,que el contrato que nos ocupa se encuentra sometido ratione temporis a la normativa establecida en el Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, así como a lo dispuesto en el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
Hemos de estar, por tanto, a los efectos de la Resolución, contenidos en el Art 113 TRLCAP:
"Artículo 113. Efectos de la resolución.
1. En los supuestos de no formalización del contrato en plazo por causas imputables al contratista se estará a lo dispuesto en el artículo 54.3.
2. Cuando obedezca a mutuo acuerdo los derechos de las partes se acomodarán a lo válidamente estipulado entre la Administración y el contratista.
3. El incumplimiento por parte de la Administración de las obligaciones del contrato determinará para aquélla, con carácter general, el pago de los daños y perjuicios que por tal causa se irroguen al contratista.
4. Cuando el contrato se resuelva por incumplimiento culpable del contratista le será incautada la garantía y deberá, además, indemnizar a la Administración los daños y perjuicios ocasionados en lo que excedan del importe de la garantía incautada.
5. En todo caso, el acuerdo de resolución contendrá pronunciamiento expreso acerca de la procedencia o no de la pérdida, devolución o cancelación de la garantía constituida".
Nada se dice en dicho precepto sobre la obligación de acometer las reparaciones solicitadas. Ni siquiera acudiendo, como pauta interpretativa, a la regulación contenida en los posteriores RDL 3/2011 de 14 de Noviembre TRLCSP y la vigente Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público se puede colegir de ellos que la contratista subsista en la citada obligación y por tanto pueda exigir la referida autorización.
"6. Al tiempo de incoarse el expediente administrativo de resolución del contrato por las causas establecidas en las letras b), d), f) y g) del apartado 1 del artículo 211, podrá iniciarse el procedimiento para la adjudicación del nuevo contrato, si bien la adjudicación de este quedará condicionada a la terminación del expediente de resolución. Se aplicará la tramitación de urgencia a ambos procedimientos.
Hasta que se formalice el nuevo contrato, el contratista quedará obligado, en la forma y con el alcance que determine el órgano de contratación, a adoptar las medidas necesarias por razones de seguridad, o indispensables para evitar un grave trastorno al servicio público o la ruina de lo construido o fabricado.A falta de acuerdo, la retribución del contratista se fijará a instancia de este por el órgano de contratación, una vez concluidos los trabajos y tomando como referencia los precios que sirvieron de base para la celebración del contrato. El contratista podrá impugnar esta decisión ante el órgano de contratación que deberá resolver lo que proceda en el plazo de quince días hábiles".
Es decir, que aún con la regulación vigente como parámetro de referencia, el contratista sólo pueda obligado en la forma y con el alcance que determine el órgano de contratación. En otras palabras, si el órgano de contratación no determina obligación alguna, como puede colegirse de la desestimación presunta de las tres
solicitudes de autorización, la contratista no queda obligada a efectuar reparaciones ni tampoco ostenta un derecho a que las mismas les sean otorgadas, al encontrarse dicha obligación eventual sujeta al criterio discrecional del órgano de contratación.
En consecuencia, en el ejercicio de su facultad discrecional, la Administración no se encuentra obligada a otorgar la referida autorización, que se articula sobre la base de un Contrato que ha devenido ineficaz.
Por lo tanto la parte actora carece de título para exigir la autorización. La desestimación presunta es plenamente conforme a Derecho, sin que pueda alegarse arbitrariedad o vulneración de la Confianza Legítima del Administrado, por cuanto la Administración en ningún momento le ha conminado a efectuar obra de reparación y mantenimiento alguna desde la resolución del Contrato, sin perjuicio de que en ocasiones haya autorizado reparaciones concretas.
En conclusión, la facultad de obligar al contratista a adoptar en la forma y con el alcance que determine el órgano de contratación, las medidas necesarias por razones de seguridad, o indispensables para evitar un grave trastorno al servicio público o la ruina de lo construido o fabricado es una potestad discrecional de la Administración, que puede imponerla a su discreción al Contratista conforme a la normativa vigente en la actualidad. No es, en cambio, una obligación que el contratista pueda imponerle a la Administración sobre la base de un contrato extinto. Sostener la postura contraria supondría obligar a la Administración a asumir una obligación de retribuir al contratista con carencia de contrato para ello, lo cual en ningún caso puede ser admitido.
Planteado el debate, este Tribunal entiende que la actuación administrativa impugnada (desestimación presunta por silencio administrativo de las solicitudes) infringe el principio de no a la arbitrariedad recogidos en el art 9..3 de la CE, y para llegar a tal conclusion hay que partir de un hecho incuestionable, cual es que la mercantil actora siguió explotando el área de servicio con autorización expresa de la administración pese a la resolución del contrato administrativo decretado por las razones señaladas en la Sentencia de la Audiencia Nacional de 15 de octubre de 2.018 ( Art 111.1.b) -haber entrado la contratista en la fase de liquidación del concurso-), alconstar en el expediente la autorización concedida a NEOPISTAS para la ejecución de obras de reparación del firme del Área de Servicio (Documento nº 7 del expediente administrativo), que, cuando fue otorgada, es decir, el día 22 de febrero de 2018, el contrato ya se encontraba resuelto desde hace más de 4 años. Tal autorización implica un acto propio de la administración, lo que conlleva a entender arbitraria la desestimación presunta por silencio administrativo de las tres solicitudes presentadas en fecha 27 de julio de 2.018, pues carece de fundamentación alguna o motivación, Debiendo añadirse que el contenido de las tres solicitudes inciden sobre la conservación y mantenimiento del area de servicio; de modo que si se autorizo el 22 de febrero de 2.018, no hay motivo alguno para no autorizar las solicitudes del presente recurso.
Por lo dicho la demanda debe ser estimada, y con ello se declara contraria a derecho y anule la resolución recurrida.
SEGUNDO.- Conforme al art. 139 de la LJ, procede imponer las costas a la demandada, si bien limitándolas a una cuantiá de 1.200 € por todos los conceptos.
En base a los anteriores hechos, fundamentos jurídicos, y vistos los preceptos citados y demás de general aplicación.
FALLAMOS
Debemos estimar y estimamos el recurso contencioso interpuesto por la mercantil Neopistas SAU contra contra la desestimación presunta, de la Demarcación de Carreteras del Estado en la Comunidad Valenciana, de las solicitudes de autorización formuladas por NEOPISTAS con fecha 27 de julio de 2018 para la realización de determinadas actuaciones de mantenimiento, conservación y mejora en el Área de Servicio de Massalavés, en la Autovía A-7; que se anula y deja sin efecto, reconociendo su derecho, como situación jurídica individualizada, a que el Ministerio de Fomento dicte resolución expresa otorgando dichas autorizaciones, y todo ello condenando a la demandada al pago de costas, limitándolas a 1.200 € por todos los conceptos
A su tiempo, con certificación literal de la presente Sentencia, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.
Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los
que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).
.Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACION.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando Audiencia Pública esta Sala, de la que, como Secretaria de la misma, certifico.
