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ARA EXAMINAR EL RETORNO A LA BICAMERALIDAD EN ELP
ERÚCésar Delgado-Guembes ( 1 )
SUMARIO: I CARENCIAS REPRESENTATIVAS EN EL UNICAMERALISMO 1. Condiciones inapropiadas para que las agrupaciones partidarias preparen y seleccionen a los militantes o invitados que postulan como candidatos 2. Dedicación desproporcionada a actividades individuales populistas que no agregan valor en los productos institucionales 3. Selección de temas o materias de debate y votación sin definición de los principios, metas, objetivos que debe cumplirse programada e institucionalmente en una agenda de largo plazo 4. Insuficientes filtros para seleccionar la calidad de los productos y resultados institucionales 5. No existe evaluación, seguimiento, ni control de calidad sobre la ejecución e implementación de los productos aprobados con acuerdo institucional 6. Excesivo número de Comisiones impide concentración de los representantes en temas prioritarios bajo estudio, debate y decisión 7. Distorsiones de las suplencias 8. Anualidad de puestos directivos 9. Insuficiencias del debate en el Pleno 10. Exceso de delegación representativa al personal de confianza II LO QUEDEBE EVITARSE YNODEBE TENERLUGAR ENEL BICAMERALISMO 1. Redundancia representacional 2. Reiterancia funcional 3. Ausencia de especialización orgánica en los perfiles de puestos 4. Debilitamiento de la agencia de intermediación 5. Sustentar su existencia en razones de pura rutina y de inercia histórica III HACIA LACONGRUENCIADELMODELOORGANIZACIONAL
Con esta contribución al esfuerzo realizado por el Centro de Capacitación y Estudios del Congreso pretendo exponer algunos de los criterios conforme a los cuales vengo definiendo la posición que adopto en relación con el régimen de Cámaras parlamentarias en el Perú.
1() El autor es abogado (1983), tiene estudios de pregrado en filosofía (1974- 1975) y ha concluido el posgrado en sociología (2007) por la Pontificia Universidad Católica del Perú. En su condición de investigador de la institución parlamentaria ha publicado libros y artículos especializados sobre el estatuto, la organización, gestión, procesos y normatividad parlamentaria entre los que se cuenta Manual del Parlamento (2012); Para la Representación de la República (2011); Prerrogativas Parlamentarias (2007); Congreso:
Procedimientos Internos (1995); y Qué Parlamento Queremos (1992). Es profesor de derecho, gestión y procesos parlamentarios en varias universidades peruanas. Está vinculado laboralmente al Congreso desde 1980, donde se ha desempeñado en posiciones asesoriales y funcionariales. Fue Sub Oficial Mayor de la Cámara de Diputados (1991-1992), Oficial Mayor del Congreso (2003), Director General Parlamentario (2003, y 2010), Director de Comisiones (2004- 2006), Jefe del Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria (2009-2011), y asesor de la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales, de la Comisión de Ética, y de la Comisión de Levantamiento de la Inmunidad Parlamentaria. Desde el año 2012 es Jefe del Departamento de Relatoría, Agenda y Actas.
Si bien fui entrenado y recibí formación práctica bajo el período bicameral, y además dentro del período de vigencia del venerable Reglamento Interior de las Cámaras Legislativas del año 1853 que rigió en la Cámara de Diputados hasta el año 1988, me ha tocado trabajar bajo el régimen unicameral instalado bajo la vigencia de la Constitución de 1993. Es cierto que la decisión de adoptar un régimen bicameral tendría consecuencias afines a mis preferencias eminentemente personales, profesionales y subjetivas, porque se trataría de una opción que me encontraría preparado y además en capacidad de aportar para su implementación. Pero habiendo declarado la esfera de mis naturales preferencias e intereses personales, subjetivos y profesionales, esta dimensión no puede ser la que presida un análisis y una propuesta que no debe ni puede decidirse con el sesgo de mi singularidad personal. Cierto es que no resulta sencillo ni muy claro distinguir las esferas individuales de las que corresponden al ámbito de la comunidad para la que se crean o reforman las instituciones, pero me resulta más cómodo dejar expresados mis escrúpulos personales de forma que el lector quede satisfecho con la declaración del conflicto dentro del cual debo proceder a examinar esta cuestión.
Lo que sigue en consecuencia son puntos de partida que me orientan para aclararme a mí mismo antes que a nadie en qué medida el bicameralismo puede ser una alternativa apropiada para mejorar la gestión del Congreso peruano. Se trata de una presentación preliminar de la cuestión, y el objetivo es pensar la situación general de la representación para definir o establecer si existen aspectos de la organización y procesos parlamentarios que justificarían la adopción del bicameralismo como una alternativa que mejore las ineficiencias actuales.
I
CARENCIASREPRESENTATIVAS ENEL UNICAMERALISMO
La realidad y experiencia reciente del unicameralismo como propuesta política del constituyente que emerge luego del autogolpe de 1992, nos muestra una realidad que permite caracterizar el régimen representativo actual con aspectos entre los cuales quizá los más saltantes puedan ser los que se apuntan a continuación.
1. Condiciones inapropiadas para que las agrupaciones partidarias preparen y seleccionen a los militantes o invitados que postulan como candidatos
Porque el centro del debate ha dejado de ser la cuestión ideológica que polarizó a occidente y oriente entre el capitalismo y el comunismo, entre libertad o igualdad, o entre democracia y dictadura, la vida política exige hoy a los partidos que seleccionen a sus cuadros y a sus candidatos según objetivos más prosaicos, como lo son el mantenimiento de una vigencia que les asegure el acceso a puestos de poder. Para mantenerse vigentes los partidos políticos que operan el sistema desde 1993 necesitan captar el voto del electorado con campañas que deben ser financiadas por aliados dispuestos a invertir en posiciones representativas, y apoyadas con figuras capaces de atraer con mayor facilidad el voto a través de la popularidad de los candidatos. De ahí el déficit representativo en materia de operadores capacitados o entrenados en gestión de los procesos estatales, porque esos mismos puestos tienden a ser ocupados los financistas o por las figuras populares que llegan para aumentar el número de escaños y de votos de los partidos con los que se alían.
De otro lado, junto con la lógica de operación basada en una estrategia de vote seeking por partidos que gestionan su posición en el sistema político según el
modelo del catch all parties, que construye candidatos según su capacidad de sumar y maximizar votos, se suma la fórmula del doble voto preferencial que sirve para que las agrupaciones partidarias pierdan capacidad de manejo, dirección y conducción de sus equipos en razón a la legitimidad externa que genera la selección por un canal ajeno al de la organización partidaria.
2. Dedicación desproporcionada a actividades individuales populistas que no agregan valor en los productos institucionales
Me refiero de modo específico y directo al erróneo sobredimensionamiento de tareas que se asocian al ejercicio de la función representativa, como lo son la atención prioritaria que se otorga a la presencia física en las localidades y circunscripciones por las que postularon los congresistas, en desmedro del cumplimiento de tareas típicamente estatales del Congreso en las que se concreta esa misma función representativa como lo son las legislativas y de control intra e interorgánico entre poderes del Estado y otros órganos constitucionales.
El énfasis en la proximidad con las bases territoriales del mandato ha afectado notablemente el procesamiento social y políticamente efectivo de la demanda de intervención estatal del Congreso en los dominios legislativo y de control político, generando de este modo vacíos técnicos que progresivamente se dejan en manos de los otros organismos constitucionales o estatales, los mismos que, ante las ineficiencias técnicas e institucionales del parlamento copan la escena estatal desplazando así la vigencia y eficacia del parlamento en la solución de problemas de índole pública que no sabe atender mejor. Se trata de un concepto de la función representativa desligado de los procesos institucionales, que parece ser consecuencia de una visión del Congreso como agencia populista de atención de la demanda sin procesar.
La priorización del contacto externo de los congresistas tiene en último término fines electorales, íntimamente vinculados al propósito de mantener al representante en una campaña latente aún entre fechas electorales, disposición y alternativa que se agudiza cuando los congresistas organizan su estrategia de acción y comunicación con alto peso mediático. No son extraños los casos, por ejemplo, en los que los congresistas conceden entrevistas a los medios en las galerías del hemiciclo durante el desarrollo de una sesión, independientemente de que al hacerlo así interrumpan el debate, o el silencio que suele reinar cuando se concede un minuto de silencio para honrar el fallecimiento de algún personaje distinguido, o de que exijan que se les reconozca el voto desde las galerías para alguna votación en curso.
La idea de que representar es alienar la atención de las responsabilidades de los representantes con las tareas estatales que debe cumplir el Congreso es una forma de descuidar y también de incumplir el mandato, así ese descuido e incumplimiento consista en la paradójica práctica de viajar a las localidades e intensificar el contacto con la población. Cuando los viajes y el contacto se anteponen a la contracción que deben mantener personalmente los congresistas a las tareas estatales sobre las que el Congreso tiene responsabilidades constitucionales la consecuencia es el empobrecimiento en la gestión estatal del Congreso. Y ese empobrecimiento también es parte de la degeneración del régimen democrático que, por definición constitucional, en el Perú, es fundamentalmente representativo. Las formas participativas en el régimen parlamentario en último término desestabilizan y afectan la eficiencia y la gobernabilidad del país cuando se pone por delante el esquema populista y electorero en detrimento de la concentración con la que deben emprender sus funciones legislativas y de control político quienes deben representar al pueblo ante el Estado.
3. Selección de temas o materias de debate y votación sin definición de los principios, metas, objetivos que debe cumplirse programada e institucionalmente en una agenda de largo plazo
La experiencia del unicameralismo se ha caracterizado por la definición de la agenda de las sesiones según criterios de coyuntura, reciprocidad entre las distintas agrupaciones parlamentarias, o capacidad de agencia e influencia del gobierno.
Según esta lógica lo que se debate o vota en las Comisiones o en el Pleno no se selecciona en base a la importancia o prioridad de los temas para alcanzar un objetivo o meta nacional o institucional, sino en función de las distintas agendas de los actores interesados en atender demandas populares de las localidades o de potenciales electores.
El pragmatismo conforme al cual se define la agenda es una metodología de operación que limita el impacto colectivo de los productos que se debaten y aprueban en el parlamento, los mismos que tienen escasa trascendencia nacional.
Sin visión de futuro y sin perspectiva de colectividad difícilmente puede utilizarse eficientemente el tiempo y los recursos en beneficio del país. He ahí una responsabilidad en la representación que no practica el planeamiento de sus actividades y procesos con vistas a la toma de decisiones que optimicen y prioricen el trabajo representativo con fines públicos.
Si bien la experiencia del planeamiento no ha sido ajena al parlamento nacional, ésta se redujo al período en el cual presidiera el Congreso Carlos Ferrero Costa, quien bajo su conducción lideró el proceso de planeamiento estratégico para el período 2001-2006, entre los diversos grupos parlamentarios y en el que colaboraron además los estamentos del servicio parlamentario. El esfuerzo de planeamiento se complementó con buen criterio con la aprobación de las
sucesivas Agendas Legislativas Anuales, en las que se priorizó los temas de estudio y debate en conformidad con el plan estratégico multianual.
La experiencia del período liderado por Carlos Ferrero Costa lamentablemente no ha sido sostenida por los sucesivos períodos. Se trata de una buena práctica sin continuidad por las Mesas Directivas de los períodos siguientes. La falta de visión de futuro y la actitud aplastante de un tipo de actitud política que antepone la coyuntura presentista, el pragmatismo rentista y el cálculo de beneficios según una agenda difusa de intereses, o clientes, no claros ni declarados, son formas que niegan valor público en proporciones alarmantes en los diversos procesos parlamentarios.
4. Insuficientes filtros para seleccionar la calidad de los productos y resultados institucionales
Así como la tarea representativa tiene como una exigencia elemental la identificación de objetivos y metas colectivas de largo plazo, es igualmente una práctica indispensable el establecimiento de estándares y características para el ingreso o admisión de demandas de procesamiento institucional, no menos que de estándares y características para la adopción de acuerdos y conclusión de productos o resultados corporativos.
Con el inicio del unicameralismo el Perú cambia radicalmente su concepto histórico de parlamento. Probablemente el único cambio más importante y esencial en el modelo que diseña y aplica el régimen que lideró el ingeniero Fujimori, pero que mantienen y agudizan los demás regímenes desde entonces hasta hoy, fue acelerar y recalentar todos los procesos de producción de debates y resultados institucionales.
De ahí por ejemplo la significativa reducción del tiempo para debatir y estudiar las iniciativas que llegan como demanda externa, que ha traído también como consecuencia los escasos y pobres niveles de valor agregado en el procesamiento de la demanda colectiva. La aceleración y recalentamiento generados por la reducción del tiempo de estudio y debate se concretan tanto en la eliminación del debate general como resultado del cual se determina si una iniciativa es admisible y debe enviarse a una o más Comisiones, y a cuáles, sustituyendo este paso por la asignación de dicha tarea a un Vicepresidente en la Mesa Directiva, que obviamente procede a su sola discreción, sin el tamiz del debate plural entre grupos parlamentarios que debería tener lugar en el Pleno.
De manera similar la aceleración y recalentamiento institucional que genera pobreza en el valor agregado de la representación, también ocurre con la sustitución de la modalidad de debate artículo por artículo de las propuestas que contienen los dictámenes e informes de las Comisiones por un solo debate proporcional de totalidad entre todas las agrupaciones, debate en el que se atribuye facultades decisorias al Presidente de la Comisión, quien a su solo criterio y discreción puede determinar el texto que se somete a votación. A este arreglo debe sumarse la inutilidad de la regla relativa a la obligatoriedad de la segunda votación, que en la práctica se exonera en más del 90 por ciento de los casos, con lo cual el proceso de recalentamiento se intensifica privando a los representantes de espacios adicionales de prevención, prudencia y reflexión.
Si a estas características se suma el recurso a los atajos que prevé el Reglamento para exoneración de envío a Comisiones, de dictamen, de publicación de los dictámenes, de ampliación de la agenda de la sesión, o de priorización en la agenda, mediante sesiones virtuales de la Junta de Portavoces que adopta sus acuerdos con criterio ponderado y del número proporcional de representantes que la integra, la consecuencia son altísimos niveles de impredecibilidad en la calidad de los resultados institucionales.
Pero, además, cuando existen los filtros que tienen el objetivo de asegurar estándares en los distintos procesos parlamentarios, en la práctica del régimen parlamentario peruano se advierte y constata que si bien existen reglas y requisitos para la presentación de iniciativas, y para la presentación de dictámenes o informes, la gran carencia es el hábito, la disposición y la voluntad de que esas reglas y requisitos se observen y cumplan. Predomina una actitud generalizada de resignación en los operadores que adoptan un estilo de comprensión mera y puerilmente formal de unas y otros. Se asume que el solo hecho de enunciar el requisito y organizar algún que otro argumento bajo el epígrafe exigido en el Reglamento basta para que se den por cumplidos. Las instancias que examinan y controlan los procesos de producción de resultados institucionales asumen su tarea con niveles bajos de responsabilidad. Y este tipo de actitud esta difundida en tal grado que forma parte de la cultura que mina y agudiza el descrédito parlamentario cuando se analizan o comentan el tipo, la materia o el número de leyes que arroja a la sociedad periódica y regularmente el Congreso, período tras período.
5. No existe evaluación, seguimiento, ni control de calidad sobre la ejecución e implementación de los productos institucionales
Precisamente en relación con el incumplimiento de los requisitos de presentación otra grave carencia en el sistema representativo es que no existe modo de comprobar que todas la ventajas y necesidades invocadas durante el proceso de estudio y deliberación se cumplen.
La ausencia de datos verificables o medibles en el tiempo respecto de la situación existente antes de la presentación de las proposiciones de ley; la omisión de estimados, cálculos o pronósticos sobre el cambio y mejora que representará la ley que se propone como solución eficaz de la problemática existente; y en consecuencia la ausencia de evaluación de la eficacia de la ley aprobada y vigente
como alternativa para eliminar las inconveniencias sociales detectadas al momento de proponerla, son incentivos para seguir usando el sistema representativo sin ninguna responsabilidad respecto a la proliferación desmedida de normas sobre las que se desconoce su impacto en la colectividad.
El océano de supuestos sobre las virtudes de las leyes, de este modo, mantiene la calidad de la ley, y de los representantes que la producen con su voto, en una situación ilusoria o fantástica, porque no se llega a demostrar ni acopiar evidencia respecto a la eficacia de las normas que se propusieron y aprobaron.
Si el Congreso es la agencia estatal natural en la producción de la ley y también en el control político del gobierno, debe esperarse que el propio Congreso sea la instancia más interesada en demostrar con transparencia de qué manera sus productos y resultados han sido valiosos y se justifica en los procesos conforme a los cuales la demanda ha sido transformada en un producto que mejora efectivamente la calidad de vida colectiva. Sin evidencia ni prueba de que los productos son lo beneficiosos que se argumentó que pudieran serlo el Congreso no tiene manera de acreditar que su intervención ha sido beneficiosa o provechosa para el país.
Así como no hay manera de demostrar que las leyes han cumplido el objetivo en razón del cual se afirmó que era necesario aprobarlas, tampoco hay modo de saber si las leyes se aplican según se previó que debían serlo, ni de determinar si la ley de presupuesto se aplica y rinde los resultados que se aprobó que generaran. De modo similar el propio Congreso carece de información sobre los modos en los que tanto el gobierno como el aparato jurisdiccional del Estado interpreta y aplica las normas y las disposiciones aprobadas por la representación popular.
Esta carencia muestra un vacío en la operación del Congreso que no tiene previsión en el diseño organizacional, y cuya ausencia además bien podría actuar
como un espacio institucional que debe explotarse. Sólo cuando se evalúan los productos concluidos por una organización se aprende cómo puede mejorarse. La inexistencia de una metodología que permita analizar la gestión institucional y el valor colectivo que tienen los resultados y productos entregados a la comunidad niega oportunidades de fortalecer y optimizar el desempeño de la función representativa que los congresistas realizan por cuenta de la comunidad ante el Estado.
6. Excesivo número de Comisiones impide concentración de los representantes en temas prioritarios bajo estudio, debate y decisión
Un mal que se repite en la historia representativa del Perú es el criterio que se utiliza para determinar el número de Comisiones que deben estudiar las iniciativas legislativas. Las razones que determinan ese número varían período tras período, pero en general forman parte del ideario programático del partido que gana una elección, las mismas que refuerza y se complementan con el criterio reglamentario que señala que las Comisiones se crean según la estructura de sectores que define el número y competencias de los ministerios en el Poder Ejecutivo.
Estos supuestos de diseño organizacional se refuerzan con el incentivo y conveniencia práctica que representa para los congresistas la posibilidad de mayor acceso a puestos visibles que les permita actuar como voceros y agentes de decisión ante los medios y ante el Pleno del Congreso. Reducir el número de Comisiones hace inevitablemente más ruda y reñida la competencia entre las expectativas de visibilidad mediática y pública. Y a ello se suma que quienes se resisten a permanecer en grados variados de anonimato son quienes se opondrán a reformar el Reglamento si lo que pretenden es contar con la expectativa y oportunidad de ser directivo de alguna Comisión durante el período para el que fue electo.
La consecuencia es que el contexto no resulta de los más favorables para que la reproducción de la debilidad organizacional se supere o elimine. A lo cual se suma que son quienes pretenden llegar a un puesto en la Mesa Directiva del Congreso los que necesitan mantener alto y cultivar el mayor número de Comisiones, porque de ese modo tienen más posibilidades de negociar y transar las adherencias que necesitan para que aumente el número de votos y posibilidades de ser electos. El sistema de déficit, de esta manera, reproduce un círculo vicioso que afecta la calidad del proceso representativo.
¿Por qué se le atribuye la capacidad de disminuir la calidad del proceso representativo a este factor? Fundamentalmente porque el mayor número de Comisiones, en relación con el número de congresistas, tiene por efecto, irremediablemente, el mayor número de puestos que cubrir y atender por el conjunto de representantes, porque esos puestos se distribuyen proporcionalmente entre las agrupaciones parlamentarias. A mayor número de Comisiones se sigue también mayor exigencia a las agrupaciones para quedar proporcionalmente representadas en los puestos que se les reservan.
Tanto mayor es el número de Comisiones también mayor es la exigencia para las agrupaciones con menor número de miembros, porque siendo pocos tendrán que mantener presencia en más puestos. Los grupos parlamentarios con mayor número de miembros cubren la mayor exigencia de presencia en puestos delegando su espacio representativo entre los congresistas cuyo tiempo no resulta partidariamente tan relevante, o entre los que sí son relevantes pero pueden quedar cubiertos mediante el régimen de las suplencias.
La consecuencia ineludible, por lo tanto, es que el exceso de puestos por cubrir debilita la posibilidad efectiva de responsabilizarse respecto de los temas y asuntos que debe conocer cada Comisión. A mayor número de puestos por cubrir por cada congresista aumenta también la exigencia de operar de manera informada, conociendo el fondo de los distintos temas de la agenda, así como el
tipo de posición política que deberá sostenerse durante la etapa de estudio y análisis por cuenta de la agrupación a la que se pertenece. El resultado es que, o los congresistas se ausenten por falta de tiempo, que se los reemplace por sus suplentes, que cumplan parte importante de su función quienes actúan como sus asesores o personal de confianza, que simplemente asistan para evitar que se les descuente la falta en sus ingresos mensuales sin llegar a participar de manera significativa (o a participar de manera desinformada) en los debates, y que al momento de votar voten sin conocer el fondo de la materia, sin calidad de compromiso, o simplemente se abstengan.
Un sistema con estas características debiera significar que quienes pretenden mejora la calidad del régimen representativo debieran poner las condiciones para cambiarlo reduciendo o eliminando los arreglos que conducen a su ineficacia y, en consecuencia, a daños públicos para la colectividad a la que representan. Sin embargo, año tras año y período tras período el mismo sistema se reproduce privilegiando la noción pragmática de que más conviene mantenerlo en razón al régimen de incentivos que permite la transacción o negociación de respaldos en la aspiración de quienes pretenden ocupar un puesto en la Mesa Directiva que se elige anualmente.
7. Distorsiones de las suplencias
La exigencia de asistencia durante las sesiones del Pleno y de las Comisiones produce inevitablemente ausencias. Las ausencias se convierten en signo de incumplimiento, torpeza funcional, relajo ético o negligencia. Naturalmente a los congresistas y a los grupos parlamentarios les incomoda verse en la posición del faltoso o de quien tolera o condona la irresponsabilidad en el cumplimiento de un mandato constitucional y popular.
Para acuñar la imagen de la responsabilidad se previó en el Reglamento la figura del suplente en la membresía a las Comisiones. La idea central es que para no perder la proporcionalidad en las votaciones los grupos parlamentarios pueden acreditar un orden de reemplazo de los titulares por quienes los sucederán cuando exista impedimento o dificultad de asistir de la índole que fuera. La suplencia surge cuando un miembro de Comisión enferma o viaja y no puede asistir, tanto como si durante la sesión debe salir de la sesión para ir a su Despacho, a una conferencia de prensa, para conversar fuera de la sesión o para atender necesidades biológicas indelegables.
Confiar que detrás de un titular hay un suplente permite en efecto mantener relativamente el equilibrio entre las posiciones políticas en relación al voto y a las decisiones de la Comisión, pero no es útil para generar un nivel de debate suficientemente informado. Tampoco es útil para asegurar la legitimidad de los acuerdos de las Comisiones, porque el principio de que los grupos parlamentarios puedan mantener la proporcionalidad entre ellos no elimina las discordias o discrepancias irresueltas al interior de los propios grupos. Los inadecuados niveles internos de integración o disciplina, y la inexistencia de espacios de discusión al interior de los grupos para asumir una posición colectiva respecto de los temas cotidianos de las Comisiones, resulta en la posibilidad de que no exista consistencia, primero, entre la posición del titular y del suplente, y luego entre la posición que uno u otro sostengan durante el debate en la Comisión y la que sus voceros o los distintos miembros del grupo asuman en el debate en el Pleno.
La falta de representatividad de los grupos parlamentarios en las Comisiones, consecuencia de grados significativos de indisciplina o de incoherencia organizacional, genera que las suplencias se conviertan en una alternativa cuya única virtud consista en la ocupación física de puestos para evitar el descuento de los titulares cuando no pueden estar presentes en una sesión. Obviamente este tipo de “ventajas” más parecen un recurso para eludir el cumplimiento de un mandato cuyos extremos son especialmente más grandes entre otras cosas
porque los propios congresistas se convierten en víctimas de la lógica rentista en razón de la cual prefieren tener más Comisiones y no las que sean temáticamente necesarias en función del número de grupos y de las posibilidades efectivas de sus miembros para asistir y participar de manera responsable e informada.
8. Anualidad de puestos directivos
Una característica central de la gobernabilidad es la sostenibilidad de las iniciativas, procesos y objetivos de las instituciones en el tiempo. Cuando los objetivos y metas de las instituciones son definidas, diseñadas, establecidas e implementadas con el concurso real y grados elementales de consenso entre los diversos actores que operan las instituciones, los resultados pueden alcanzarse de manera razonable y regular independientemente de los sujetos que actúan como titulares de las iniciativas y procesos institucionales.
La ausencia de participación efectiva de los actores, operadores y titulares de los procesos, sin embargo, mella de manera esencial y trascendente la capacidad de aplicación de las iniciativas, de los procesos y de los objetivos. Se convierten en iniciativas, procesos y objetivos particulares definidos con el criterio coyuntural e interesado de los actores, operadores y titulares que ejercitan sus funciones con criterio miope, maximizando el poder temporal que les corresponde durante su mandato, independientemente del beneficio y del futuro del país.
Este último es el caso de los puestos directivos que se elige con periodicidad anual en la Mesa Directiva del Congreso. Porque el mandato en un puesto directivo dura sólo un año la visión regular y el propósito frecuente de los congresistas es explotar y maximizar lo más intensamente posible la capacidad que les reconoce el sistema para disponer y tomar decisiones en las distintas esferas directivas sobre las que tiene competencia la Mesa Directiva.
La lógica de este concepto directivo y de este tipo de funcionamiento tiene como resultado que la agenda del Congreso queda sensiblemente orientada según un modelo coyuntural que sacrifica el uso de los procesos con una perspectiva que asegure la agregación de valor en la demanda que se transforma en productos institucionales. El modelo coyuntural prioriza las solicitudes de acción colectiva de acuerdo a los requerimientos particulares de la agencia en que se convierten los intereses electorales de los congresistas. La agenda es una relación de intereses particulares sin más horizonte histórico que el que de satisfacer los grupos de interés local o nacional con los que cultiva algún vínculo, principalmente de finalidad electoral, el representante.
Cuando existen mínimos institucionales perceptibles y compartidos, según una visión de futuro y de largo plazo, es posible armonizar la dimensión electoral que afecta la intervención o acción parlamentaria. Cuando la esfera prospectiva del mandato se minimiza o no existe sólo queda la posibilidad de reducir el mandato a la complacencia de los beneficios e intereses de quienes generan la expectativa de una relación electoralmente positiva o satisfactoria.
En este escenario la anualidad de los puestos directivos complota con otros factores propios del diseño o de las prácticas organizacionales que ocasionan fallas críticas en la operación de la institución representativa. Además de los graves efectos que ocasiona agendar materias sin ningún tipo de concierto ni plan colectivo, conforme al cual se priorice qué es institucionalmente más importante y qué exige la atención de los planes de trabajo, de estudio y de debate de las Comisiones y del Pleno, el perjuicio que incidentalmente causa es el reforzamiento de otras ineficiencias organizacionales como las que se ha referido en relación con el número de Comisiones y con la atomización de las agendas de éstas que se establecen con una lógica feudal, como si cada una fuera una isla desconectada del Pleno o, peor aún, como si el Pleno fuera el espacio que cada una debe conquistar para formalizar los arreglos alcanzados en la provincialidad marginal de su ámbito.
El resultado natural es una pérdida de sinergia organizacional lamentable, a lo que se suman también lamentables grados de ineficiencia institucional que significan en último término un grado penoso de irresponsabilidad en el ejercicio político del mandato representativo por quienes reciben autorización del pueblo para actuar por su cuenta y en su interés.
9. Insuficiencias del debate en el Pleno
Otra forma de agravar las carencias del régimen representativo ha sido la reforma que tuvo por propósito reducir el número y extensión de los debates en el Pleno, cuyo supuesto fue la desconcentración de competencias deliberativas y transaccionales del Pleno para trasladárselas al sistema de Comisiones.
Si el peso e importancia que tenía el Pleno en el debate parlamentario se asignó a las Comisiones era previsible que, si no se introducían reformas trascendentales en el rol de esta etapa del proceso, el objeto o finalidad deliberante del Pleno representaría un grave revés en la función del parlamento y del régimen representativo como instancia de debate plural en la que se tomaban las decisiones finales que se entrega a la sociedad.
Las Comisiones han adquirido en la actualidad un papel muy parecido al que en algún momento cumplió el régimen feudal, porque la desconcentración del Pleno ha causado el sobredimensionamiento de su papel, y de modo singular el de los Presidentes de Comisión que tienen competencia para aceptar sujeto a su único albedrío las modificaciones propuestas durante el debate en el Pleno. Cuando el régimen de Comisiones no está en condiciones de garantizar la eficiencia del proceso de agregación de valor, de acopio extenso y plural de fuentes de información, ni de siquiera asegurar que son los congresistas miembros de Comisión los que personalmente investigan, estudian y preparan su participación e
intervenciones en el debate, cuando estas condiciones no se cumplen lo que quiera que de ellas depende para que el Pleno debata se construye sobre una base falsa y defraudatoria.
Por esta razón es que las reglas de debate que eliminan la discusión sobre la idea general de las proposiciones y la evaluación de los requisitos de admisibilidad o procedencia constitucional y reglamentaria se convierten en una puerta abierta para el procesamiento laxo de propuestas normativas, conforme al cual se transfiere a las Comisiones alternativas legislativas impropias o inconvenientes. Lo anterior se agrava cuando los dictámenes adoptados en sesiones de Comisión en las que no solamente los miembros no son suficientemente representativos de sus grupos, sino que participan sin conocer adecuada ni informadamente la materia sobre la que intervienen, si acaso concurren y no acontece que quien votó fue el suplente que tampoco tuvo oportunidad de informarse satisfactoriamente respecto de la naturaleza, alcances y efectos que se pretende lograr con la propuesta bajo análisis y discusión.
Y a ello debe añadirse que luego de un debate ligero sobre la totalidad de la iniciativa dictaminada (en el que puede muy bien ocurrir que el tiempo asignado a los grupos con menor cantidad de integrantes no pase de cinco minutos, independientemente de cuán extensa sea la iniciativa) el texto aprobado por el Pleno quede sujeto a la decisión técnica que acepte el Presidente de la Comisión.
La revisión que sobre el texto final aprobado realizaba antes la Comisión de Redacción es hoy obsoleta. No se utiliza.
La suma de condiciones adversas resulta en un proceso cuya finalidad no es asegurar la aprobación de normas socialmente convenientes o necesarias, sino cumplir con la formalidad de las reglas que permiten que la mayoría convierta en ley lo que quiera que haya sido incluido en la agenda de la sesión, sin plan alguno ni objetivos nacionales o institucionales que hayan sido materia de acuerdo por las fracciones parlamentarias. De ahí el abultamiento de leyes cuya tramitación y
aprobación sean formalmente irrefutables, pero que concreta y materialmente sean de dudosa necesidad y conveniencia. Mientras los operadores del proceso legislativo no ordenen su acción institucional según una visión de lo que se quiera para el país, conforme a la cual se prioricen las tareas y planes de las Comisiones y del Pleno en un cronograma de estudio, deliberación y votación, es muy probable que sigan pasando por leyes propuestas mal concebidas, peor evaluadas, pésimamente discutidas en el Pleno y redactadas sin garantías adecuadas de legitimidad con el acuerdo pluralmente acordado.
10. Exceso de delegación representativa al personal de confianza
Hasta el año 1988 ningún representante, excepto limitadamente los que integraban las Juntas Directivas de las Cámaras tenía posibilidad de contar con personal de confianza contratado a su servicio. Ese año se toma la decisión de dar facilidades y apoyo a los Despachos individuales de Diputados y de Senadores de contratar a un asesor y a una secretaria. En esta condición operaron todos los Despachos hasta el año 1992. A inicios del Congreso Constituyente de 1993 se mantiene la misma dinámica de apoyo con personal de confianza, y progresivamente se aumenta la cantidad de personal en los Despachos.
El año 2001, que coincide con el uso de la modalidad de distrito múltiple para la elección de los congresistas, empieza el aumento de la cantidad de personal de confianza en los Despachos hasta llegar a un número nominal que llega a ocho puestos. De esta cantidad de puestos algunos cuentan con un régimen flexible, conforme al cual es posible desdoblar las plazas entre varios colaboradores. La flexibilidad ha generado una tendencia a desdoblar las plazas que en algunos casos está fuera del control institucional, porque se maneja a base de arreglos particulares en el Despacho de cada congresista, porque con la remuneración reconocida a un mismo puesto se contrata a dos, tres o más personas que
reportan o establecen algún tipo de vínculo sólo con el Despacho de un congresista.
En paralelo al esquema generalizado del régimen de apoyo se ha producido otra tendencia simultánea, que consiste en el progresivo deterioro de la institucionalidad en el apoyo que presta el servicio parlamentario como cuerpo especializado que reporta fundamentalmente al Estado y no a una fuerza política ni persona en particular. El deterioro del servicio parlamentario puede plantearse como una consecuencia del progresivo aumento del papel jugado por el personal de confianza.
En efecto, en la medida en que el personal de confianza de los Despachos ha ido en aumento ha crecido también la expectativa de este personal de incorporarse al servicio parlamentario con el objeto de ganar y acceder a las ventajas de permanencia que son propias de la indeterminación en el plazo de contratación del servicio parlamentario.
Cuando en el Congreso sólo existía la noción del trabajo estatal prestado por el cuerpo de personal con experiencia en los procesos parlamentarios quienes integraban la planta solían contar con el expertise y destrezas que los calificaban para desarrollar sus funciones de manera neutral a quienes quiera que fueran las mayorías parlamentarias. Sin embargo, con el aumento de personal de confianza y de las expectativas que éste trae consigo, progresivamente el servicio parlamentario es repoblado con una lógica de funcionamiento y operación según la cual la atención se sesga en razón del origen político del personal de confianza que ingresa al servicio parlamentario.
Parte de esta lógica se ha agudizado régimen tras régimen a punto tal que, contra toda tendencia previa, en la estructura orgánica del servicio parlamentario se ha pervertido la noción de la línea de carrera y el acceso a las posiciones de dirección
hoy pueden ser ocupadas indiferentemente a la experiencia o capacidades organizacionales que los puestos requieren.
Sin embargo, además del efecto que la creciente presencia e impacto del personal de confianza causa en el servicio parlamentario, se nota otro efecto quizá más grave en el sistema representativo del régimen unicameral. Este efecto es el relacionado con la mayor dependencia que tienen los congresistas del personal de confianza, del que se valen con cada vez mayor intensidad para cumplir con el mandato popular recibido.
Si bien es cierto los congresistas son quienes en último término toman las decisiones y se responsabilizan por ellas, y por lo tanto no pueden excusar sus resultados en las deficiencias que pudieran existir en su elección o designación del personal cuya contratación requieren, la delegación que efectúan en el personal de confianza tiende a desvincularlos con la operación propiamente dicha de los procesos parlamentarios en curso, porque se incrementa su dependencia de la visión, capacidades, experiencias, hábitos y percepciones del personal que cumple tareas asociadas a las funciones propias del mandato representativo.
El resultado es que a diferencia del representante que existió en el Perú hasta el año 1988, cuando cada uno tenía que hacerse cargo personalmente de las responsabilidades y tareas propias del estudio y debates en las Comisiones o en el Pleno, con el aumento relativo de un tipo de representante con mayor nexo con las localidades que con la problemática propiamente estatal (consecuencia del uso del distrito múltiple en la elección de los congresistas, en reemplazo del distrito único o nacional que rigió entre 1995 y el año 2000), el representante que llega al Congreso a partir del año 2001, con abundante apoyo de personal de confianza en sus Despachos, el grado de desentendimiento personal y estrecho con las funciones inherentes al mandato han aumentado. Por lo tanto también debe anunciarse una forma de degradación en la calidad del ya débil vínculo
representativo entre el congresista y labores constitucionales y estatales que debe cumplir.
Puede verse entonces dos efectos notables que resultan del abuso de la práctica que consiste en facilitar el trabajo parlamentario mediante la contratación de personal de confianza. Primero, se ha debilitado la calidad de los servicios que el servicio parlamentario presta al Estado. Y segundo, se ha debilitado la contracción que los representantes prestaban antes al vínculo con las funciones que les corresponde cumplir.
Es un caso pues en el que el exceso de ayuda ha supuesto una forma de superprotección del mandatario que se convierte en una causa del deterioro del régimen representativo a nivel estatal (por las debilidades que ha creado en el servicio parlamentario) y a nivel de los operadores de las funciones constitucionales (por la desatención progresiva que resulta de la menor contracción personal del congresista con las tareas que debiera desempeñar sin el elevado grado de delegación que protagoniza su personal de confianza).
La situación descrita exige una tarea quirúrgica importante, de manera que no se desvirtúe más el margen de apoyo que puede recibir un congresista. El núcleo central de la responsabilidad parlamentaria es representar al país en el ejercicio de las funciones constitucionales prescritas, esto es, legislar y controlar al gobierno. Esa es la esencia de la democracia representativa y obviar este mandato es una forma también de negar tanto formas democráticas de gobierno, como la modalidad representativa prescrita en el texto constitucional
Quizá un modo de enderezar el sesgo y distorsiones actuales lo sea reducir al máximo la modalidad de apoyo a los Despachos minimizando el número de puestos asignables, pero a la vez fortalecer el centro de gravitación de los grupos parlamentarios proveyéndolos de equipos multidisciplinarios que los habiliten en el
proceso de toma de decisiones representativas en los diversos órganos de los que son miembros sus integrantes.
II
LOQUEDEBEEVITARSEYNODEBETENERLUGARENEL BICAMERALISMO
Las lecciones aprendidas del bicameralismo son fuente importante para rechazar algunas modalidades de su funcionamiento que no garantizan la optimización del régimen representativo peruano. La existencia de un régimen unicameral durante más de 20 años deja ver vacíos y aspectos indeseables cuya reparación parece urgente y necesaria. La cuestión es determinar qué es lo que no se quiere que tenga el régimen bicameral si se lo propone como una alternativa eficaz para superar las carencias y práctica representativa del unicameralismo que se ha mantenido desde su aparición a fines del siglo XX.
Las siguientes pueden ser algunas de las características que sería deseable evitar que tuviera un régimen bicameral en el que no se repitan las fallas históricas y en lo posible se eliminen o neutralicen las deficiencias y limitaciones observadas durante la experiencia del unicameralismo.
1. Redundancia representacional
Una primera y básica lección es evitar que las dos cámaras sean elegidas sobre la misma base electoral (territorial, gremial, o estamental), para evitar que una y otra operen como mellizas duplicando en el sistema estatal el mismo origen electoral.
Si alguna ventaja debiera tener el bicameralismo sería la ampliación de la base
plural en la representación de la comunidad ante el Estado, lo cual es una forma de mejorar la calidad representativa del régimen político.
Lo que exige esta condición es que se defina un origen distinto para la segunda Cámara, que no suponga la elección de sus miembros en circunscripciones departamentales. La opciones básicas son compensar el origen y base local que es propio del distrito múltiple con el origen nacional y genera del distrito único para la segunda Cámara, la misma que además puede integrar otro tipo de representantes cuya designación se genere mediante un proceso de agregación corporativa basado en la participación de etnias, gremios, o instituciones. La elección mediante la fórmula del distrito nacional representa una variación importante que compensa la tendencia al localismo propia del distrito múltiple, y la presencia de representantes étnicos, gremiales y corporativos amplía el espectro de la diversidad de origen del poder en cumplimiento del principio representativo.
2. Reiterancia funcional
Es también una lección de la historia del bicameralismo que las dos cámaras no cumplan ambas las mismas funciones, reiterando la segunda lo que la otra hace.
Contra el criterio generalmente repetido, es inútil, estéril e ineficiente la noción de Cámara revisora que duplica y superpone simétricamente todas las funciones de la otra. Cuando las dos Cámaras repiten las mismas funciones no sólo se pierden oportunidades de desarrollar y ofrecer productos institucionales distintos y de mejor calidad, sino que la yuxtaposición de los dos órganos en el cumplimiento de las mismas funciones no justifica la inversión social en el régimen representativo del sistema político.
Suele argumentarse que el bicameralismo aumenta la capacidad reflexiva del régimen representativo, porque la Cámara revisora o detiene o retrasa las prisas del unicameralismo, o mejora la calidad de los resultados esperables terminados
por la primera Cámara. Siendo innegable, y más allá del hecho físico de que duplicar el proceso legislativo en dos instancias hace más lenta la producción de resultados, esa visión del bicameralismo asume como cierto el supuesto de que el mayor número de veces que un mismo asunto es revisado permite más oportunidades de evitar errores. El supuesto parece basarse, sin embargo, en una la falacia que consiste en que el número de veces que un tema se debate aumenta la capacidad reflexiva de la agencia.
La reflexión tiene poco que ver con el número de pasos que un mismo asunto se plantea, porque sea una o más Cámaras no es una propiedad inherente al proceso ni a las Cámaras que el producto mejore. La reflexión depende, en realidad, de la capacidad de los operadores de los procesos y de los miembros de las Cámaras. Una sola Cámara puede ser más reflexiva que tres, y un solo individuo puede también serlo más que cien. Si los partidos realizan a cabalidad el entrenamiento y habilitan a sus militantes para competir en el sufragio electoral, la selección que ellos realicen es la mejor garantía para la calidad del parlamento. Si los perfiles para ocupar los puestos representativos se descuidan y los partidos presentan a candidatos cuya capacidad y competencias son insatisfactorias el descuido no puede salvarse con el dispendio que significa aumentar el número de Cámaras porque la mayor cantidad de representantes carentes de destrezas representativas no asegura mejores resultados en la institución parlamentaria.
Si la premisa y la decisión tomada es que el régimen es bicameral, una condición básica del diseño de su funcionamiento es que cada rama del parlamento asuma funciones distintas y no se repitan las mismas en ambas. La distribución de tareas y de responsabilidades se basa en el principio de que las unidades organizacionales en que se convierten cada una de las ramas del parlamento son más útiles si se especializan y comparten las diversas tareas y actividades que permiten el ejercicio más productivo y eficiente posible de la representación. La yuxtaposición de las mismas tareas en los dos órganos del parlamento anula las virtudes de contar con dos Cámaras.
Es cierto que históricamente y operativamente la experiencia ha sido y sigue siendo que una Cámara actúe como revisora de la otra. Este diseño tiene especial sentido en los países con una clara delimitación de los distintos orígenes representativos, como ocurre en la división de Cámaras en el Reino Unido, o como acontece en la mayoría de países de régimen federal.
Siendo deseable que cuando hay dos Cámaras se generen sinergias y formas de coordinación y colaboración, esta necesidad y deseo aumentan de modo significativo en países de régimen unitario de gobierno. Ello exige una actitud y posición más innovadora, imaginativa y creativa en el proceso de diseño de un modelo bicameral, porque no obstante las diferentes fórmulas basadas en el origen de las Cámaras según distinto tipo de circunscripción o distrito, la diversidad de origen puede seguir siendo un arreglo deficiente si ambas ramas del Congreso se limitan a duplicar mecánica y simétricamente prácticamente las mismas funciones o tareas por las que es responsable la institución representativa.
En concordancia con esta línea y lógica se requiere definir y plantear las situaciones o casos más relevantes que permitirían distribuir las funciones entre cada una de las Cámaras de forma que sólo de modo excepcional o extraordinario una de ellas revise los acuerdos de la otra antes que se tenga una iniciativa o propuesta por corporativamente definitiva.
3. Ausencia de especialización orgánica en los perfiles de puestos
Para que el bicameralismo tenga la propiedad de convertirse en un modelo organizacional superior al unicameral será necesario que el plantel de representantes que acceda a los escaños de una y otra Cámara no se diferencie únicamente por la edad de sus integrantes. Si se admite como parte del modelo la
conveniencia de evitar la reiterancia funcional, es congruente con esa lógica que quienes sean miembros de ellas reúnan como requisito las capacidades y competencias propias del perfil de los puestos que permitirán el óptimo funcionamiento de la especialidad en cada una de ellas.
Esta característica tiene una dificultad normativa, porque de acuerdo al tipo de Estado y sociedad que la Constitución establece el derecho pasivo de participación política reconoce la capacidad de cualquier peruano de acceder a un puesto representativo a condición de que, además de tener la condición de ciudadano mayor de edad y de origen peruano, sin inhabilitación de los derechos políticos y civiles, tenga una edad determinada. Cualquier otro requisito basado en características específicas tendría la dificultad de ser considerado una forma de discriminación o de impedimento de acceso al ejercicio de la representación política de la sociedad.
La experiencia contradice el principio constitucional, porque durante el ejercicio del mandato representativo se observa y constata que la radicalidad de apertura en el acceso genera severas deficiencias y distorsiones en el cumplimiento de las funciones estatales que le corresponde a la institución representativa. De todas las deficiencias quizá la más notable es la insuficiente experiencia o competencias en gestión pública y en el marco de operación constitucional del Estado. Las capacidades adquiridas en la diversidad de actividades que forman parte de la esfera o dominio privado pueden contribuir complementaria y aleatoriamente en el cumplimiento de tareas representativas, pero el desempeño eficaz del puesto requiere el entendimiento y comprensión cabal de los parámetros y condiciones propios de la dimensión pública del Estado.
Si bien es cierto los talentos desarrollados en la actividad privada no deben ser materia de forma alguna de discriminación contra actividades y personas exitosas en aquélla, el ejercicio efectivo de un puesto representativo sí demanda una
formación, aprendizajes, capacidades, habilidades y actitudes compatibles con las tareas y cultura propia del Estado.
A partir de las dos premisas anteriores, esto es, la ausencia tanto de redundancia representacional por origen (que las Cámaras tengan un origen electoral distinto conforme al cual la visión de quienes resultan elegidos no duplica el localismo al que tiende la Cámara de Diputados elegida por distritos múltiples) como de reiterancia funcional (que exista distribución efectiva de funciones y tareas en un esquema asimétrico que niega el modelo de Cámaras revisoras), la consecuencia es que el mismo modelo especifique el distinto tipo de perfil que se espera que cumplan quienes sean miembros de una y otra Cámaras. La cuestión es cómo definir esos perfiles de puestos y competencias sin a la vez afectar el principio de la libertad de acceso a un puesto representativo que reconoce la Constitución.
El dilema no tiene una solución normativa sino operativa y supone la interacción entre tres factores críticos: el Estado, el Congreso y los partidos políticos. Según el régimen político nacional la actividad estatal se sustenta en el principio del origen representativo del poder popular en la república. Los partidos políticos son la agencia natural de selección de los cuadros de candidatos entre los que el pueblo elige. Por esta razón los partidos se convierten en la agencia especializada en la definición de los potenciales representantes. Para que cumplan esta misión deben contar con los medios razonables para honrar la misión que el régimen político les confía.
Una vez establecidas las distintas funciones y tareas propias de cada una de las Cámaras empieza la programación del entrenamiento y capacitación en los partidos políticos, de forma que optimice el valor agregado que debe potenciar con la certificación de calidad de los candidatos que presente en las elecciones parlamentarias. Con el proceso de certificación que debe otorgar y garantizar el partido se cumple con la exigencia inherente a la especialidad política de cada una de las Cámaras, porque a los requisitos constitucionales relativos a la edad, la
nacionalidad y la habilitación política se agregan los que hayan contribuido a aportar los partidos con el proceso de entrenamiento, capacitación y certificación con el que selecciona a quienes propondrá como candidatos.
Cuando el perfil de puestos y competencias de cada cámara asegura la aproximación a la visión de un futuro políticamente más representativo y productivo en el parlamento nacional se estrecha la brecha entre lo deseable y lo factible. Cuando existe la oportunidad y la voluntad de revisar la situación del régimen representativo que ha resultado como consecuencia del unicameralismo lo peor que podría ocurrir sería desperdiciar la ocasión sin innovar y proponer alternativas que no repitan los errores del bicameralismo. El objetivo en una coyuntura de reforma es descubrir espacios inexplorados de actuación e intervención que fortalezcan la posición institucional del régimen representativo.
No recurrir mecánicamente a diseños obsoletos que fueron probablemente óptimos cuando se los propuso hace tres siglos o más. El desafío consiste en concretar las ventajas del bicameralismo según un tipo y diseño organizacional capaz de generar mayor valor y mejores resultados políticos tanto que el unicameralismo vigente como el que limitadamente sería capaz de ofrecer un bicameralismo definido según el criterio clásico de las cámaras revisoras.
4. Debilitamiento de la agencia de intermediación
En la medida que parte importante del peso que se pone en el éxito de la reforma en el régimen representativo se fija en el difícil y complicado proceso de entrenamiento, capacitación y certificación que se encomienda a los partidos políticos, se deduce que lo menos deseable sería cargar a estas organizaciones con exigencias y responsabilidades sin proveerlos de los medios necesarios para que cumplan su misión. Privarlos de medios sería una forma de negar la visión de futuro de la que se parte.
Por lo tanto, para que la instancia partidaria pueda asumir su responsabilidad y garantizar razonable y confiablemente que los perfiles de puestos y competencias son suficientemente asegurados con los candidatos que postulan al pueblo en el proceso electoral, el propio sistema político debe respaldar el rol que se les asigna.
Los frentes de apoyo para la labor de los partidos políticos son varios. En primer término parece ser de ayuda especial el reconocimiento de la atribución plena de facultades para integrar las listas de candidatos según la certificación que están dispuestos a ofrecer a la sociedad. Para ello es deseable la modificación del sistema electoral de forma que las listas sean cerradas y bloqueadas, de manera que no quepan variantes que los exima de manejo en el desempeño de las funciones parlamentarias. Si se espera que se responsabilicen de la certificación que otorgan y de las competencias que garantizan en el ejercicio de los puestos, no puede privárselos de medios críticos para llegar a puestos representativos según las prioridades y orden de calificación conforme al cual se llega a una lista de candidatos.
Las supuestas e ilusorias ventajas del voto preferencial representan el detrimento de la capacidad de gestión de los partidos, a los que se condena a invitar a quienes les mejoren oportunidades de ganar la elección sea mediante el financiamiento de las campañas o mediante el arrastre de popularidad de figuras sin vida partidaria. El voto preferencial es un incentivo para la perversión de la lógica partidaria, que sólo los debilita y los somete a la complacencia utilitaria.
En segundo término, convenios de capacitación con instituciones educativas. La necesidad de opciones de capacitación va asociada con la generación de oportunidades entre las escuelas de formación especializadas en gestión de la demanda pública y en organización de la estructura estatal. La temática de la gobernabilidad y del planeamiento prospectivo, las bases del funcionamiento operativo del Estado, las reglas de organización constitucional del régimen político
y de manera especial las relativas a la naturaleza y características de la institución parlamentaria son parte de la malla de conocimientos en los que se espera la certificación con la que los partidos avalan al equipo de candidatos que propone al electorado. Los partidos tienen la opción de recurrir al entrenamiento in house, o a la contratación de los servicios por instituciones educativas especializadas con las que realicen la tercerización del entrenamiento. En cualquier caso existe un núcleo indelegable a terceros constituido por el adiestramiento en la doctrina del partido y en la formación en actitudes y virtudes cívicas y partidarias.
Tercero, financiamiento de la capacitación y certificación. Sería una pretensión vana esperar que la reforma del régimen representativo se basara sólo en la modificación de la Constitución o del Reglamento del Congreso. Emprender una reforma en ese nivel es una tarea vana, estéril e improductiva. Cuando se formulan alternativas para reformar el parlamento con las reglas que definen la conducta y los procesos institucionales se equivoca el punto de gravitación. Las reformas del parlamento son póstumas o tardías cuando el enfoque queda en la sola redefinición de los procesos parlamentarios o las reglas de operación y agregación de valor de la demanda política. La reforma empieza antes. Y, además, no es gratuita.
En efecto ya es demasiado tarde para reformar el parlamento cuando se prescinde que todos los procesos y reglas dependen de quienes las operan. El punto crítico e institucionalmente más gravitante es el papel que cumplen los partidos políticos en el proceso de capacitación y de certificación de los equipos de candidatos que proponen al electorado. Pero ese proceso ni es gratis ni el barato. Los partidos se organizan conforme a un tipo de asociación en el que no se concibe el interés lucrativo. Se los concibe como instancias desprendidas y desinteresadas en la ganancia. Pero por más altruista que sea una organización su fin colectivo requiere medios y recursos para alcanzarlo. Cuando hay mecenas que ofertan su ayuda generosa los partidos tienen gran parte del problema solucionado, pero el altruismo del mecenazgo no es precisamente un bien en el que la sociedad sea
pródiga. Puede haber mecenas, pero mecenas desinteresados es una especie todavía más complicado de encontrar.
Para compensar la dificultad de las tareas emprendidas por los partidos se ha planteado con alguna insistencia la necesidad de prever el financiamiento de actividades de los partidos políticos. La propuesta tiene críticas importantes basadas principalmente en las deficiencias y vicios observados en la naturaleza poco seria de las agrupaciones y movimientos que emergen como clubes de aventureros que se lanzan al escenario político con la esperanza de satisfacer el ego y deseo de fama, poder o dinero de quienes los impulsan con fines eminentemente electoreros. Sin embargo, una propuesta integral basada en la visión integral del sistema en el que los partidos ocupan un papel crítico genera una situación significativamente distinta.
Si se tratara de asignar fondos públicos a partidos que del nombre sólo exhiben la etiqueta de una caricatura carece de sentido botar desaprensivamente los escasos recursos públicos en empresas de improvisación política. La situación es en efecto muy distinta si se concibe a los partidos como los principales garantes de la operación del régimen representativo a través de la certificación que garantizan de la capacitación y habilidades de sus cuadros para desempeñar eficazmente las funciones representativas en el parlamento. No es lo mismo asignar recursos para desperdiciarlos en un esquema de partidos parasitarios, que invertirlos en el potenciamiento de mejores cuadros representativos educados y formados según la dinámica de cada uno de los partidos políticos.
Sin riesgos razonablemente asumidos no puede haber ganancias. Para que el círculo vicioso rompa su espiral de experiencias indeseadas es necesario tomar acción, confiar y apostar por el uso sano de una alternativa cuyo fin es curar el régimen político del mal que padece. Si no se puede confiar en los núcleos saludables de nuestra propia identidad colectiva no cabe ninguna esperanza. Ante
el fatalismo de derrotas prematuras es preferible emprender riesgos y luchar desde la entraña dura de la fe en nuestra propia condición histórica y política.
Cuarto, apoyo de las instancias que deben validar el proceso interno de los partidos según el cual el acceso a una posición como candidato no se entiende como una forma de limitar el derecho político a la participación en los procesos electorales (derecho igualitario a ser elegido). Se trata en buena cuenta del ejercicio de colaboración y control hermenéutico que realizan el sistema electoral a cargo principalmente del Jurado Nacional de Elecciones y de la Oficina Nacional de Procesos Electorales, así como los órganos jurisdiccionales que forman parte del Poder Judicial y del Tribunal Constitucional.
No es difícil suponer, imaginar ni prever que más de una persona que se sienta afectada por el proceso de definición de las candidaturas a cargo de los partidos políticos recurra a cualquiera de estas instancias con el propósito de eliminar las limitaciones fijadas para optimizar la calidad del régimen representativo. La interpretación maximalista del derecho pasivo de participación y acceso a la vida política lejos de afirmar la calidad de la vida democrática tiende a convertir el sistema político en un escenario proclive a la perversión o corrupción de las instituciones, costumbres y prácticas de organización colectiva.
Si una parte significativa del malestar y de la miseria del régimen representativo lo genera la necesidad de fondos para organizar las campañas, o las ineficiencias del voto preferencial, en la medida que inducen a los partidos a la práctica de invitar a candidatos que los apoyen con el financiamiento o la postulación de personas de escasa significación o valor para el partido, aunque de especial utilidad para aumentar el número de sus escaños, el bien público que se confía a los partidos se anula cuando ellos mismos carecen de medios eficaces para asumir directamente su responsabilidad sin los incentivos negativos de las concesiones a las que el pragmatismo los fuerzan y obligan.
