Title: OED Précis no. 142 - La reforma educativa de Malasia: los objetivos compartidos son fundamentales para el éxito
Job number: 98S0196 Language: English Translations: Spanish Country: Malaysia Input date: 6/7/99
NÚMERO 142 OED Précis
Departamento de Evaluación de Operaciones - Boletín Abril de 1997
La reforma educativa de Malasia: los objetivos compartidos son fundamentales para el éxito
A menos que el Banco y sus clientes estén en total acuerdo con respecto a las políticas que promueve un proyecto, se producirán tensiones y los resultados serán limitados. En el caso de dos proyectos de educación en Malasia, a raíz de los problemas no resueltos acerca de las razones que justificaban las operaciones, el Gobierno no cumplió todas las estipulaciones de los préstamos y así se diluyeron los efectos que estos producirían. Como el Banco y las autoridades tenían propósitos diferentes en materia de políticas, hubo malentendidos sobre las responsabilidades de los funcionarios del Banco y del prestatario durante las etapas de supervisión y seguimiento. En una evaluación ex post llevada a cabo por el DEO* se determinó que los proyectos cumplieron sus objetivos de inversión, pero no consiguieron reducir los costos ni aumentar la eficiencia en el subsector de la educación básica. La evaluación permitió extraer enseñanzas para proyectos futuros.
En el decenio de 1980, el Banco trató de aplicar en Malasia dos modelos de préstamos sectoriales que entonces resultaban novedosos. El primer y el segundo proyecto para la educación primaria y secundaria estaban destinados a respaldar la nueva política económica oficial mediante la combinación de asistencia financiera con el apoyo a otras medidas más enérgicas. En estas circunstancias, la educación y la capacitación públicas se consideraban instrumentos importantes para reducir la pobreza y dar mejores oportunidades a los pobres.
Sin embargo, el Gobierno y el Banco entendían las estrategias en la materia de un modo diferente. La política de las autoridades consistía en fomentar la educación en todos sus niveles, incluso la enseñanza superior. El Banco prefería concentrarse en la enseñanza primaria, donde los beneficios sociales son mayores. Temía que si el Gobierno ampliaba rápidamente la educación superior, que es más costosa, le quitaría recursos presupuestarios a la enseñanza primaria. Al mismo tiempo, el Banco alentaba a las autoridades a aumentar la eficiencia de la educación primaria y a reducir los costos -- objetivos que el Gobierno consideraba menos urgentes que ampliar y mejorar la calidad.
Cuando los dos proyectos se aprobaron (en 1987 y 1989, respectivamente) aún no se habían resuelto estas diferencias, si bien los proyectos eran indicio del acuerdo entre el Banco y el prestatario acerca de las prioridades para la educación básica. Sus objetivos eran ampliar y mejorar la enseñanza primaria y secundaria y aumentar la eficiencia de la gestión educativa. Pero, finalmente, las medidas para alcanzar la eficiencia en función de los costos y contener el gasto que podrían haber dado lugar a disputas no se especificaron en las estipulaciones principales de los préstamos, sino en cartas de acuerdo complementarias. No se previeron sanciones en caso de que el prestatario no cumpliera con
sus obligaciones jurídicas y la tirantez por las diferencias en torno a las prioridades continuó hasta el cierre de los proyectos, en 1993.
Las inversiones en contraposición a las cuestiones de política
A pesar de que los proyectos eran complejos y se llevaron a cabo simultáneamente, los componentes de inversión se terminaron en seis años, lo cual constituyó una proeza para los organismos oficiales que intervinieron.
Los préstamos constituían sólo una pequeña parte del gasto público total en educación, pero realizaron importantes aportes a los objetivos del país en materia educativa. En el marco de los proyectos se construyeron escuelas, institutos universitarios de formación pedagógica, centros de información y recursos didácticos y otros establecimientos. Se dio capacitación a administradores, funcionarios y especialistas técnicos del Ministerio de Educación; se creó la infraestructura necesaria para ampliar el acceso a la educación básica y mejorar las condiciones para la enseñanza y el aprendizaje. Los proyectos también contribuyeron a elevar las tasas de matrícula y a mejorar la capacidad de gestión (véase el cuadro).
El prestatario no tomó cinco medidas cruciales que se habían estipulado en las cartas complementarias de los convenios de préstamo. Se trataba de cuestiones relativas al presupuesto y a la eficiencia en función de los costos, sobre las cuales habían surgido diferencias entre las partes durante la preparación de los proyectos: la reducción del número de alumnos por profesor y de alumnos por clase, la consolidación de escuelas pequeñas, la enseñanza simultánea de varios grados y el diseño de aulas más reducidas. Sin embargo, es cierto que era difícil llevar a la práctica algunas de estas medidas en vista del rápido aumento de las tasas de matrícula que se estaba produciendo en esa época.
Durante la ejecución de los proyectos, los funcionarios del Banco se concentraron más en los problemas físicos que en las cuestiones de política que habían quedado sin resolver, con la esperanza de que, con el tiempo (y en las operaciones posteriores), se zanjarían las diferencias. El Ministerio de Educación invertía con entusiasmo en ampliaciones y mejoras del sistema educativo, pero postergaba el examen del tema de los costos.
A pesar de que las partes evitaban los enfrentamientos, igualmente surgieron malentendidos con respecto a las responsabilidades de cada una. El Gobierno opinaba que el Banco debía tener menos atribuciones que las que éste se creía con derecho a tener. Cuando el Banco planteaba alguna cuestión sobre política general fuera del ámbito de los proyectos, el prestatario lo consideraba una intromisión en temas ajenos a su competencia. Por lo tanto, el Gobierno se negó sistemáticamente a acceder al pedido de la institución de que se efectuaran estudios sobre la totalidad del sector y se dieran a conocer detalles del presupuesto educativo. Asimismo, la microgestión del Banco durante la etapa de supervisión creó confusión entre la fiscalización de las autoridades y las tareas de vigilancia del Banco.
Como consecuencia de estas diferencias, los proyectos no proporcionaron los instrumentos empíricos, analíticos y objetivos necesarios para elaborar nuevos programas y políticas. Los estudios
concebidos para apoyar la formulación de políticas sectoriales y medidas relativas a la calidad, la eficacia en función de los costos y la equidad dejaron mucho que desear. En el diseño de los proyectos no se incluyó ningún marco, proceso o mecanismo para formular planes de acción basados en las conclusiones de los estudios, ni para difundir esas conclusiones entre las principales autoridades de gobierno.
Enseñanzas
Los logros de los proyectos se derivaron principalmente del firme compromiso de las autoridades con sus propios objetivos y programas educativos, mientras que los inconvenientes surgieron de los problemas y asuntos que quedaron sin resolver en el diseño de los proyectos, las prioridades --al parecer incompatibles-- del Banco y el prestatario, y los diferentes criterios acerca de la función y la autoridad del Banco.
Es posible que el Banco haya socavado la eficacia de su estrategia de asistencia al financiar varios proyectos de educación (siete entre 1980 y 1992) sin que existiera un acuerdo global sobre un marco normativo para la ayuda. En el mismo orden de ideas, el prestatario no debería haber firmado acuerdos legales sobre los cuales había expresado reservas y que tenía escasa voluntad o capacidad de respetar.
• Los procedimientos internos del Banco sobre garantía de calidad deberían asegurar que, antes de aprobar los proyectos, la administración estudie exhaustivamente los problemas planteados por los encargados de examinarlos --en especial, la justificación de los proyectos, el compromiso del prestatario y las enseñanzas extraídas de proyectos anteriores.
• Al efectuar préstamos a países que, como Malasia, tienen políticas y planes bien concebidos, el Banco debería limitarse a apoyar, sin salirse de la estrategia de asistencia, objetivos de política concretos para cuya consecución el prestatario ha solicitado ayuda; de este modo, se emprenderá una tarea conjunta y se entablará una relación de confianza.
• Para fomentar la autonomía en la capacidad de administración de los proyectos, el Banco debería establecer una clara distinción entre las atribuciones de sus propios funcionarios y las de los funcionarios del prestatario en materia de supervisión y seguimiento.
(BOX Page one)
*Informe de evaluación ex post: "Malaysia: First and Second Primary and Secondary Education Sector Projects", de Linda A. Dove, Informe No. 16352, 27 de febrero de 1997. Los miembros del Directorio Ejecutivo y el personal del Banco pueden obtener este informe en la Unidad de Documentos Internos y en los centros de servicios de información regionales. El presente Boletín fue redactado por Stefano Petrucci.
(TABLE Page two)
Tendencias en la educación, 1986-95
Aumento porcentual de la matrícula
Educación primaria 21,8
Educación secundaria de primer ciclo 24,4
Educación secundaria de ciclo superior 59,3
Educación posterior a la secundaria 6,7
Formación docente 11,8
Coeficientes
1986 1995
Alumnos por profesor 22:1 19:1
Alumnos por clase 48:1 36,4:1
(BOX Page two)
OED Précis es obra del Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial y tiene por objeto contribuir a la difusión de los resultados de las últimas evaluaciones ex post entre los especialistas que se ocupan del desarrollo dentro y fuera del Banco Mundial. Las opiniones expresadas en este Boletín son las del personal de dicho Departamento y no deben entenderse como las del Banco Mundial o sus instituciones afiliadas. Ésta y otras publicaciones del DEO se pueden encontrar en Internet, http://www.worldbank.org/html/oed. Sírvanse dirigir sus comentarios y consultas al director, Departamento de Evaluación de Operaciones, tel: 1-202/458-4497, fax: 1-202/522-3200, correo electrónico: [email protected]
