Resolución 2015NI-2552-14 del Ararteko, de 23 de julio de 2015, por la que se concluye su actuación en una queja en la que se denunciaba las previsiones del Ayuntamiento de Bilbao para el control y revisión de las ayudas sociales.
Antecedentes
1.-El Ararteko ha recibido quejas de diferentes colectivos con motivo del procedimiento que había anunciado el Ayuntamiento de Bilbao para el control y la revisión de las ayudas sociales que gestiona.
En las previsiones relativas a dicho procedimiento se señala que se va a incoar un procedimiento sancionador en los casos en los que no se ha justificado en plazo la totalidad del importe percibido en concepto de prestaciones económicas o si se ha han percibido indebidamente las Ayudas de Emergencia Social, o bien cuando se detecte una situación irregular tras una inspección ocular o en los casos en los que se verifique que las facturas no se corresponden con la finalidad de la ayuda para la que se acordó.
Así mismo, se prevé la entrada en el domicilio de la persona previo su consentimiento que se obtiene en el momento de solicitar las ayudas.
También se prevé la elaboración de un informe de convivencia por la policía municipal en las situaciones en las que existen contradicciones entre los datos de padrón y la situación real de una vivienda para ratificar qué personas viven realmente en el domicilio investigado y qué tipo de relación existe entre ellas.
Por todo ello el Ararteko inició una actuación de oficio en la que solicitó información al Ayuntamiento de Bilbao sobre algunas cuestiones relativas al procedimiento que se va a seguir para dar cumplimiento a las previsiones del mismo, y se trasladaron algunas consideraciones con carácter previo que posteriormente reproducimos para no ser reiterativos.
Las cuestiones sobre las que se solicitó información fueron las siguientes:
a) ¿Cuál es la normativa que se va a aplicar para incoar y tramitar el procedimiento sancionador? ¿Qué conductas se han tipificado como infracción? ¿Hay alguna graduación? ¿Cuál es la sanción prevista para cada infracción? ¿Qué procedimiento se va a seguir para imponer la sanción?
b) ¿Se ha iniciado algún procedimiento sancionador? ¿Cuántos? ¿Qué sanción se ha acordado?
c) Información sobre la manera en la que se va a solicitar la autorización para la entrada en un domicilio en los casos en los que se soliciten ayudas para la cobertura de gastos de mobiliario y electrodomésticos. Copia del
documento por el que la persona que solicita unas ayudas autoriza la entrada en el domicilio.
d) ¿Se admite la solicitud de Ayudas de Emergencia Social si no se otorga el consentimiento en la solicitud?
e) ¿Cuál es la normativa que prevé, como requisito para la concesión de las prestaciones, el consentimiento respecto a la entrada en el domicilio?
f) ¿Qué procedimiento se va a seguir para acordar que una factura haya podido ser falsificada en colaboración con entidades privadas, encargadas de servicios odontológicos, servicios optometristas o venta y alquiler de muebles y electrodomésticos, así como en los casos en los que se detecte que las facturas recibidas difieren del los importes establecidos por los colegios profesionales de odontólogos y optometristas?
g) ¿Qué procedimiento va a seguir la policía local para la elaboración del informe?
h) ¿Se prevé la audiencia previa con antelación al inicio de un procedimiento de reintegro o sancionador tras la elaboración del informe de la policía local o de la valoración de las facturas como falsas?
i) Su opinión sobre las consideraciones y propuestas trasladadas en este escrito con carácter previo.
2.-El Ayuntamiento nos ha contestado informándonos de las previsiones legales en las que se ha fundamentado para llevar a cabo el procedimiento de control y revisión de las ayudas sociales y nos ha explicado los motivos por los que ha establecido las pautas de actuación.
Informan que desde el Área de Acción Social del Ayuntamiento se está poniendo en marcha un procedimiento de control y revisión de las Ayudas de Emergencia Social con el objetivo de optimizar este recurso y que las ayudas lleguen a las personas que realmente cumplen con los requisitos exigidos por la Ley, evitando en la medida de lo posible situaciones de fraude.
Estas medidas se basan en la siguiente legislación:
Decreto 4/2011 de 18 de enero, de las Ayudas de Emergencia Social.
Ley 18/2008 de 23 de diciembre, para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social, modificada por la Ley 4/2011 de 24 de noviembre.
Decreto 147/2010 de 25 de mayo, de Renta de Garantía de Ingresos.
Normativa supletoria {Disposición Final Cuarta de la Ley 18/2008).
Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
R.D 887/2006 de 21 de julio, Reglamento de la Ley General de Subvenciones.
Ley 2/1998 de 20 de febrero, de la Potestad Sancionadora de las Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Así en el artículo 17.2 del Decreto 4/2011 de 18 de enero, de las Ayudas de Emergencia Social se recoge que "El Ayuntamiento comprobará el contenido de la solicitud y de la documentación presentada y el cumplimiento de los requisitos específicos para la concesión de las ayudas de emergencia social. A tales efectos, podrá pedir cuantos datos e informes sean necesarios a otras instituciones o entidades públicas y privadas o a la propia persona solicitante...".
Añaden que “En base a ello, el Área de Acción Social del Ayuntamiento mantiene comunicación con Lanbide para intercambio de la necesaria información sobre, entre otras cuestiones, las causas de suspensión de la RGI ya que las AES son subsidiarias a las prestaciones económicas de derecho subjetivo, y es necesario saber las causas de suspensión o extinción de la RGI para analizar adecuadamente el expediente de AES”.
Continúa señalando que “Siguiendo esta misma línea de comprobación de los documentos aportados en los expedientes de AES, cuando desde el Negociado de Prestaciones Económicas se detecta que una factura presentada tiene evidentes signos de haber sido manipulada (tiene faltas de ortografía, tachones, se combina la escritura manual y la mecanográfica...) se solicita a la entidad emisora una verificación de los datos de la factura, en caso de que la entidad nos corrobore que alguno de los datos esenciales de la factura no es correcto, se envía una carta al usuario indicándole el motivo por el que se le va a denegar la ayuda solicitada y se le concede un plazo de 10 días para que formule alegaciones, si no las formula o las mismas son desestimadas se le deniega la Ayuda de Emergencia Social.
Por el contrario, si el usuario está en fase de justificación de la ayuda ya concedida, se considera la ayuda como NO JUSTIFICADA por el importe de la factura irregular y se le inicia el consiguiente Procedimiento de Reintegro en base a los artículos 25 a 28 del Decreto 4/2011 de 18 de enero”.
En opinión del Ayuntamiento “Consideramos que, en este punto, el Área de Acción Social no produce indefensión en los usuarios puesto que se les abre la posibilidad de alegación o audiencia previa tanto antes de la denegación de la AES como en el procedimiento de reintegro.
En este sentido hemos de recordar que, si bien una factura es un documento mercantil y las posibles incongruencias en la misma se deben resolver entre el emisor y el receptor en el ámbito del Derecho Privado, utilizar dichas facturas de manera dolosa ante la administración pública para justificar la concesión de una ayuda económica o intentar que se conceda dicha ayuda puede llegar a constituir un delito de falsedad documental, que nos llevaría, en su caso, a su puesta en conocimiento del Ministerio Fiscal paralizando nuestro procedimiento administrativo a la espera de lo que se resolviera en vía judicial correspondiente para con posterioridad finalizar nuestro procedimiento de acuerdo a la sentencia judicial”.
Respecto a los informes de convivencia de la Policía Municipal:
El Ayuntamiento de Bilbao señala que “…para comprobar aspectos como el número de personas que viven en un domicilio, la relación que existe entre ellas o la situación real de una vivienda los informes de convivencia son elementos adecuados para facilitar esta información, ya que la concesión de una ayuda de emergencia social está condicionada no sólo al empadronamiento, sino también a la residencia efectiva, a cuántos miembros forman la unidad de convivencia o a cuántas unidades de convivencia hay en una vivienda. Estos informes de convivencia tienen presunción de legalidad y de veracidad, tal y como se les reconoce en el artículo 137.3 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, y así van a ser considerados por el Área de Acción Social. Sin embargo, teniendo en cuenta que las consideraciones que el Ararteko ha realizado sobre la forma en la que debe estar elaborado el informe para ser considerado como documento público administrativo con valor de prueba plena, son útiles y clarificadoras, desde el Área de Acción Social se han trasladado dichas consideraciones a la Policía Municipal a los efectos oportunos”.
En materia de control de la justificación de las ayudas de emergencia social, informan que “…el Área de Acción Social en cumplimiento de la normativa vigente, tiene la obligación de iniciar un procedimiento de reintegro a todos los usuarios que no han justificado en plazo o han justificado indebidamente las ayudas de emergencia social. Actualmente, de manera potestativa el Ayuntamiento de Bilbao está enviando cartas informativas previas al procedimiento de reintegro para dar la opción a que los usuarios puedan justificar o reintegrar la cantidad indebidamente percibida en el año 2013. Esta fase previa se está realizando con el objeto de dar la opción de regularizar esta situación a los beneficiarios de AES que han podido tener dificultades para justificar la ayuda de 2013, pero que deseen evitar los perjuicios que un procedimiento de reintegro les podría ocasionar ya que en último término cuando la deuda pase a vía ejecutiva puede dar lugar a un futuro embargo de cuentas bancarias o de bienes de los usuarios.
Igualmente, la Disposición Adicional del Decreto 4/2011 de 18 de enero en materia de infracciones y sanciones contenidas en el título VIl de la Ley 18/2008 de 23 de diciembre, donde se establece que será de aplicación en procedimiento sancionador lo previsto en el Capítulo VIl del Decreto 147/2010 de 25 de mayo, de Renta de Garantía de Ingresos, con la salvedad de que en el caso de las ayudas de emergencia social, la administración competente para el inicio, trámite y resolución del procedimiento es el ayuntamiento correspondiente. En este sentido actualmente se está realizando la fase previa al procedimiento de reintegro y no se ha llegado a incoar ningún procedimiento sancionador, en su caso dicho procedimiento seguirá la normativa anteriormente citada”.
Añaden que “Dentro de las medidas que se desean poner en marcha para el mejor control de las ayudas de emergencia social está la comprobación de la
compra o adquisición de bienes para los que se ha otorgado al usuario una ayuda de emergencia social (compra de electrodomésticos, mobiliario...)”.
E l A y u n t a m i e n t o h a c e r e f e r e n c i a a q u e “…para ello es condición indispensable el consentimiento del usuario para que se pueda acceder a su domicilio”.
Continúa señalando que “…dicha medida está en fase de estudio por el Área de Acción Social, por ese motivo consideramos de gran utilidad las referencias que el Ararteko hace encuadrando esta actividad dentro del plan de intervención individualizado que los profesionales de referencia puedan hacer con los usuarios. En cualquier caso, las visitas domiciliarias son práctica habitual y obligada de los y las profesionales del Área tanto de trabajo como de educación social. En ese marco el incorporar la adecuada gestión de las ayudas económicas recibidas dentro del apoyo en la gestión de la economía familiar puede ser uno de los objetivos de este abordaje”.
Por último, en relación c o n los importes de los conceptos, el Ayuntamiento informa de que “…debemos tener en cuenta que el presupuesto destinado por Gobierno Vasco a cada ayuntamiento para las ayudas de emergencia social es un presupuesto limitado y que si bien es cierto que en la Orden anual de la Consejería de Empleo y Políticas Sociales de Gobierno Vasco se establecen las cuantías máximas a conceder para cada concepto, dichas cuantías marcan el techo a conceder por cada tipo de ayuda pero teniendo en cuenta el aumento significativo de solicitantes de AES en el Municipio de Bilbao, el Ayuntamiento ha tenido que minorar las cuantías a conceder por cada concepto, en base al artículo 11.2 del Decreto 4/2011 de 18 de diciembre, para que las ayudas lleguen por igual al mayor número de solicitantes posibles. A la hora de minorar las cuantías el Área de Acción Social busca utilizar un criterio lo más objetivo posible y que sea fiel a la realidad del mercado actual, en este sentido se considera que los colegios profesionales pueden servirnos como referente a la hora de fijar cuantías a conceder en gastos derivados de necesidades dentales u oftalmológicas”.
Consideraciones
1.-En primer lugar reiterar que el Ararteko valora positivamente que se establezcan los controles necesarios para asegurar que el destino de las prestaciones que se conceden es el previsto en la normativa que las regula.
Estos controles tienen que ser adecuados a los principios de un Estado de Derecho y deben respetar las garantías y las previsiones relativas a la actuación de los funcionarios públicos y acordes con los principios de intervención de los servicios sociales. Así mismo, deben evitar la estigmatización de las personas beneficiarias de las prestaciones económicas ya que ello puede ser generador de prejuicios y de discriminaciones con relación a una población vulnerable.
En este sentido volvemos a insistir en las consideraciones trasladadas en nuestro anterior escrito con relación a las garantías que deben preservarse. Quisiéramos insistir en las mismas:
a) Con relación al consentimiento para la entrada en el domicilio a presentar en el momento en el que se solicitan las Ayudas de Emergencia Social.
“Se trata de una previsión que afecta a un derecho fundamental art. 18.2 CE: ”El domicilio es inviolable. Ninguna entrada o registro podrá hacerse en él sin consentimiento del titular o resolución judicial, salvo en caso de flagrante delito”. El hecho de que se solicite el consentimiento para la entrada al domicilio en el mismo momento en el que se presenta la solicitud de ayudas puede coaccionar la libre determinación de la persona.
Además hay que tener en cuenta que estas ayudas se gestionan por parte de los Servicios Sociales del Ayuntamiento. Las funciones de los Servicios Sociales municipales y de los trabajadores sociales están vinculadas a los derechos de las personas y a la atención integral a sus necesidades. La Ley 8/2008 de Servicios Sociales establece principios y derechos que no casan con este tipo de previsiones. Por otro lado, en la propia normativa se prevén instrumentos que pueden llevar al mismo resultado vinculados a la atención por un profesional de referencia, al plan de atención individualizado, o a un enfoque comunitario de la atención que permita llevar a cabo esta función con una dimensión social, es decir, en la relación entre la persona usuaria y la persona de trabajo social de referencia, cuyo plan de intervención puede incorporar las visitas al domicilio.
Además, la mencionada Ley establece que las personas usuarias de los servicios sociales tienen derecho a acceder a los servicios sociales en condiciones de igualdad, dignidad y privacidad, y tienen derecho a la autonomía, entendiéndose por tal la posibilidad de actuar y pensar de forma independiente en relación con la vida privada, incluida la disposición a asumir en la misma ciertos niveles de riesgo calculado, siempre que dispongan de capacidad jurídica y de obrar para ello, en los términos previstos en la normativa vigente”.
En definitiva, entendemos que existen otros instrumentos desde el trabajo social que llevan a cumplir esta función y, al contrario, valoramos que este tipo de previsiones dificulta el trabajo social con las personas porque hace prevalecer la desconfianza. Si se toma en consideración que la herramienta de trabajo más importante en el trabajo social es la relación del trabajador social con él o la usuario/a del servicio dicha desconfianza sería un obstáculo importante para poder desarrollar las funciones encomendadas en el mencionado marco legal.
El Ayuntamiento de Bilbao nos ha trasladado que está siendo objeto de revisión esta medida por lo que, por ahora, suspendemos nuestra intervención con relación a la misma, sin perjuicio de que según la decisión que finalmente adopte el
b) Con relación a los importes de los conceptos.
La previsión de contrastar con las personas que emiten las facturas su veracidad o bien con los Colegios Profesionales su importe tampoco casa con el trabajo social.
En este sentido entendemos que la previsión de unas cuantías máximas a conceder por cada concepto puede hacer la misma función. El control externo con agentes privados ajenos a los servicios sociales tiene un efecto social estigmatizante respecto a la población que no favorece la cohesión social y cuestiona el sistema de protección social. Se trata de favorecer el control en el buen uso de las ayudas sin que ello pueda implicar que todo el colectivo esté bajo sospecha por lo que las medidas a adoptar deberían afectar a las personas individuales sobre las que hay sospechas fundadas de que las facturas que presentan no reflejan adecuadamente los conceptos a los que hacen referencia.
c)-Con relación al informe de la policía municipal.
En la repuesta remitida se ha contestado a esta institución que se han trasladado a la policía local las consideraciones relativas a la manera en la que se tienen que elaborar estos informes, lo que se valora de manera positiva.
En este sentido esperemos que sirvan para mejorar la calidad de los informes que se realizan por parte de la policía municipal. Sobre todo teniendo en cuenta las dificultades que implica la coordinación entre el trabajo de seguridad ciudadana y la intervención social que responden a filosofías, y maneras de actuar diferentes.
Reiteramos lo señalado en nuestra petición de información sobre el contenido que debe tener el informe de convivencia previsto para las situaciones en las que existen contradicciones entre los datos de padrón y la situación de convivencia real en una vivienda.
“Es importante tener en cuenta que el funcionario, que elabora un informe que va a servir de prueba en un procedimiento administrativo que puede dar lugar a que se acuerde la devolución de las prestaciones, debe ser competente en razón de la materia y observar en su actuación los requisitos establecidos en cada caso. La manera en la que se elabore dicho informe es muy importante de cara a su validez legal.
Este informe presenta una presunción de legalidad y de veracidad por proceder de un funcionario público. El art. 137.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece:
“Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, y que se formalicen en documento público observando los requisitos legales pertinentes, tendrán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los
Así mismo, el art. 46.4 de la anterior normativa establece: “Tienen la consideración de documento público administrativo los documentos válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones Públicas”.
Para que tenga esa consideración se tiene que haber cumplido las formalidades exigidas.
El hecho de ser un documento público administrativo hace que se le otorgue el valor de prueba plena del hecho, acto o estado de cosas que documenten, de la fecha en que se produce esa documentación y de la identidad de los fedatarios y demás personas que, en su caso, intervengan en ella (art. 319.1 Ley Enjuiciamiento Civil).
El carácter de prueba plena queda reservado a los documentos que reflejen la existencia de datos cuya constancia obra en poder de la Administración Pública.
Por el contrario la prueba plena no se extiende, a las interpretaciones o juicios de valor que eventualmente pudiera contener el informe. La jurisprudencia ha señalado que los documentos públicos acreditan la fecha de su otorgamiento y quienes han sido sus autores, no es así en relación con la veracidad intrínseca de las declaraciones en ellos contenidas, que pueden quedar desvirtuadas por los demás medios de prueba.
Ello hace que los propios tribunales tienen que motivar por qué consideran que los hechos están probados y en base a qué pruebas.
En definitiva, el informe puede hacer prueba de los hechos objetivos constatados in situ por el funcionario. Si se extiende su eficacia a hechos que carecen de dicha cualidad es exigible la explicación de los elementos o pruebas que han llevado a su autor a la convicción de lo que expresan.
En este sentido si el informe va a señalar la relación existente entre varias personas, relación que no se puede constatar in situ debería contener una explicación de los elementos o pruebas que han llevado al funcionario a dicha convicción.
Hay, por tanto, que diferenciar los hechos que por su objetividad son susceptibles de percepción directa por el funcionario, a los inmediatamente deducibles de aquellos o acreditados por medios de prueba que deben ser consignados en el informe, es decir, no se puede entender que todo lo que contiene el informe deba tener una presunción de veracidad por haber sido expedido por un funcionario público.
En conclusión, para que el informe tenga valor de “prueba de cargo” debe reunir los siguientes requisitos. En primer lugar, deben constar los datos que ha conocido
“in situ” que son los que tienen valor de certeros. En segundo lugar, respecto a
pruebas que han llevado al funcionario a tener esa convicción, ya que la presunción de veracidad no se extiende a las apreciaciones globales o a cualquier juicio de valor. En tercer lugar, se debería informar a la persona a la que afectan estos hechos y apreciaciones con antelación a acordarse una resolución que afecte a sus derechos.
Resumiendo, el informe debe cumplir los requisitos legales para poder tomarse los hechos como ciertos y la persona a la que afecta debe poder aportar pruebas en defensa de sus derechos e intereses. De esa manera antes de tomarse una decisión se valorarían otras pruebas conjuntamente.
El alcance que tiene la elaboración de estos informes afecta a los intereses de las personas porque dan lugar a devolución de prestaciones y a la incoación de un procedimiento sancionador. Sería necesario, por tanto, una mayor y mejor regulación de estos documentos públicos, establecer un contenido posible con determinación expresa del conjunto de extremos a los que alcanza la presunción de certeza, y fijar un procedimiento de elaboración. Además, debería contemplarse la posibilidad de contradicción, esto es, que la persona pueda ser oída con carácter previo, así como que pueda oponerse a su contenido”.
2.-El Ayuntamiento de Bilbao nos ha contestado que van a tener en cuenta las consideraciones trasladas por el Ararteko con relación al contenido de los informes a elaborar para la comprobación de la composición de la unidad de convivencia.
Así mismo señala que tienen en fase de estudio la manera en la que van a controlar si se ha dado el fin previsto a las ayudas concedidas, esto es con respecto al consentimiento a recabar en la tramitación de las ayudas con carácter previo.
Según se deduce de la información remitida se trata de un protocolo de actuación que está siendo objeto de revisión por lo que no es definitivo.
Conclusiones
Se procede al cierre del presente expediente de queja en tanto que se trata de un procedimiento que está siendo objeto de revisión, sin perjuicio de que se reabra más adelante para conocer las pautas finalmente acordadas por el Ayuntamiento de Bilbao o bien se analice el mismo en la tramitación de las quejas individuales.
