EL SERVICIO DE SEGURIDAD PRIVADA EN AGLOMERACIONES: DEBATE DESDE LA LEY 1801 DE 2016 (NUEVO CÓDIGO DE POLICÍA Y
CONVIVENCIA).
JAIDY BUITRAGO HERNÁNDEZ
PROFESOR
CARLOS ALFONSO MAYORGA PRIETO
UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA
ESPECIALIZACIÓN EN ADMINISTRACIÓN DE LA SEGURIDAD SEMINARIO DE INVESTIGACIÓN
BOGOTÁ D.C.
2018
El servicio de seguridad privada en aglomeraciones: debate dese la Ley 1801 de 2016 (Nuevo Código de Policía y Convivencia)
Resumen
El servicio de seguridad privada en aglomeraciones es un tema que se encuentra en debate en Colombia. El Nuevo Código de Policía – Ley 1801 de 2016 establece que es responsabilidad de los organizadores de aglomeraciones contratar servicios de seguridad privada. Sin embargo, esta regulación fue declara inexequible por la Corte Constitucional. En este trabajo se presenta una posición documentada en la literatura internacional sobre la organización de los servicios de seguridad público – privada para aglomeraciones o eventos públicos, con el fin de aportar elementos para la discusión en el caso colombiano.
Palabras calve: seguridad privada, aglomeraciones, Código de Policía, Corte Constitucional, Colombia.
Introducción
La privatización de la seguridad es un fenómeno que se viene presentando de forma creciente, en la medida que, de una parte, el Estado no tiene la capacidad de atender todos los requerimientos de seguridad de la sociedad civil, y, de otra parte, por un mercado en el que se viene incrementando la demanda de gran variedad de servicios de seguridad (Conpes, 2008;
Greene, et al, 1995; Betancourt, 2007).
En Colombia la Constitución Política define en su artículo 218 que le corresponde a la Policía Nacional “el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz”. Así mismo, la Ley 1801 de 2016 define un nuevo reglamento para la actividad de la Policía Nacional. En esta ley, denominada como Código Nacional de Policía y Convivencia, se indica en los artículos 58 y 62 que la seguridad interna y externa en actividades que involucran aglomeraciones de público, complejas y no complejas, es responsabilidad de los organizadores, quienes están obligados a contratar empresas de vigilancia y seguridad privada y/o empresas de logística. Valga aclarar qué entiende la ley por aglomeraciones complejas de público. De acuerdo con los artículos 581 y 602, el grado de complejidad lo determina la
1 Artículo 58. Definición de actividades que involucran aglomeraciones de público no complejas. Las actividades que involucran aglomeraciones de público no complejas son aquellas que de acuerdo con variables tales como: aforo, tipo de evento, clasificación de edad para el ingreso, lugar donde se desarrolla, infraestructura a utilizar, entorno del lugar, características del público, frecuencia, características de la presentación, carácter de la reunión, den lugar a riesgos bajos o moderados de afectación a la comunidad o a los bienes y con baja probabilidad de ocurrencia, además de no generar afectación de la dinámica normal del municipio, distrito o del área específica en que se realizan y que por ello no requieren condiciones especiales para su desarrollo, determinadas por el Gobierno nacional de conformidad con el parágrafo del artículo 47 del presente Código.
2 Artículo 60. Definición de las actividades que involucran aglomeraciones de público complejas. Las actividades que involucran aglomeraciones de público complejas son aquellas que de acuerdo con variables tales como: aforo, tipo de evento, clasificación de edad para el ingreso, lugar donde se desarrolla,
infraestructura a utilizar, entorno del lugar, características del público, frecuencia, características de la presentación, carácter de la reunión, den lugar a riesgos de afectación a la comunidad o a los bienes, generando una alta afectación de la dinámica normal del municipio, distrito o del área específica en que se realizan, y que por ello requieren condiciones especiales para su desarrollo, determinadas por el Gobierno nacional de conformidad con el parágrafo del artículo 46 del presente Código.
estimación de un alto riesgo de afectación para la comunidad y sus bienes, sin que se aclare qué es alto riesgo.
La Corte Constitucional emite fallo sobre la inexequibilidad de los artículos 58 y 62, entre otros contenidos en el título VI de la Ley 1801 de 2016 (Corte Constitucional, C-
223/17, 2017) con efectos diferidos hasta el 19 de junio de 2019, abriendo un debate sobre las competencias de la seguridad privada y sus relaciones con la Policía Nacional para asuntos como la aglomeración de público. En este sentido, es importante hacer un análisis sobre los límites y alcances de la seguridad privada en el marco de eventos masivos como conciertos, certámenes deportivos, desfiles y manifestaciones que requieren de servicios de seguridad dado el potencial riesgo que representan para la convivencia pacífica y el ejercicio de los derechos ciudadanos. Específicamente, se presenta un debate entre el problema que significa para la fuerza pública movilizar personal y recursos para atender la seguridad de
aglomeraciones, sacrificando la actividad habitual y programada del pie de fuerza, generando riesgos para la seguridad ciudadana, y la capacidad e incentivos de las empresas privadas de vigilancia y seguridad para prestar un servicio de corta duración que requiere de personal capacitado y tecnologías en aspectos como el control de acceso, manejo de asistentes, rutas de evacuación y prevención de riesgos como incendios, invasiones y sobrecupos, así como acciones para prevenir y enfrentar actos terroristas o de violencia en general.
Este aspecto lo analiza Chaparro (2016) en su trabajo de grado de la Especialización en Administración de la Seguridad de la Universidad Militar Nueva Granada, brindando un panorama inicial de gran valor, que puede extenderse con una revisión de literatura
internacional y de casos de otros países para contribuir al pensamiento crítico en el debate actual que abre la Ley 1801 de 2016 respecto de la participación de empresas de seguridad y
vigilancia privada y/o empresas de logística en las actividades que involucran aglomeraciones de público complejas y no complejas.
Desarrollo
Evolución de los servicios de seguridad privada
La privatización de la seguridad puede encontrarse en la alta edad media en Europa, alrededor del siglo XIII, a través de un proceso en el que los caballeros ya no actuaban para la protección de las monarquías y los feudos, sino en favor de agentes como los comerciantes y terratenientes, que pagaban sus servicios para su protección al margen de los mandatos de la realeza (Mandel, 2001).
Estas fuerzas privadas se fueron consolidando durante los siglos XIV y XV, llegando a constituirse en organizaciones mercenarias con un lugar en el mercado de la seguridad hacia el siglo XVIII (Mandel, 2001). Estas organizaciones fueron usadas por los primeros grandes industriales para disuadir sindicatos, como lo muestra el caso de la huelga de Homestead en 1892 en Estados Unidos, donde la Carnegie Steel Company contrató a la llamada Agencia Nacional de Detectives Pinkerton para resolver por la fuerza un conflicto laboral (Schneider, 1982). De hecho, esta empresa es considerada la primera en prestar servicios de seguridad privada en Estados Unidos (McCrie, 2017, pag. 293).
Como consecuencia de las revoluciones burguesas del siglo XVIII, que trajo consigo el establecimiento de estados nacionales, se configuró la idea de que el aparato militar, que obedece a la rama ejecutiva del poder político, tiene una función central: garantizar la soberanía sobre un territorio. El Estado tiene el legítimo monopolio del poder militar para
establecer el orden y la seguridad. También se fueron configurando modernos cuerpos policiales para atender los problemas de orden público. Por tanto, las organizaciones mercenarias, a comienzos del siglo XX, fueron objeto de intervención y supresión por parte del poder armado de los Estados (Lozano, 2012).
Las dos guerras mundiales en la primera mitad del siglo XX hicieron que la estructura militar se afincara en los asuntos bélicos y de seguridad nacional, evidenciando la
incapacidad de la organización policial para atender la gran cantidad de asuntos que requiere la seguridad de las naciones. En tiempos de la guerra fría, se implementan una serie de políticas neoliberales, enfocadas a la privatización de muchas actividades que manejaban los Estados. En las décadas de 1960 y 1970, conocidas como la era de la privatización, entraron toda clase de empresas en el negocio de la seguridad (Lozano, 2012), animados entre otros asuntos por la falta de confianza generada por la incapacidad de la fuerza pública de atender los requerimientos de seguridad (Yoshida, 1999).
Si bien la presencia de departamentos de seguridad dentro de las empresas es un fenómeno que emergió desde la primera revolución industrial, y se reconoce que este departamento es fundamental dentro de las estructuras organizacionales (Fayol, 1974), la emergencia de empresas dedicadas a prestar servicios de seguridad se da en el marco de la Posguerra, ya que existía una falla en el mercado por la incapacidad de la policía para salvaguardar la propiedad privada. Entonces, los militares y policías retirados y cesantes entraron a solucionar estas fallas de mercado con la creación de empresas privadas
prestadoras de diferentes servicios de seguridad (Mandel, 2001). Así mismo, se vende una percepción de inseguridad por parte de los prestadores de servicios privados, que aumenta las demandas de los privados (Sarre y Prenzler, 2000).
Se fue generando un mercado creciente para los servicios de seguridad, en tanto que los Estados no han tenido la capacidad para atender la gran variedad de requerimientos en seguridad de las naciones (Mandel, 2001). Tanto la ola de privatización que se inicia en las políticas neoliberales de la posguerra, como la creciente demanda que ofrece la oportunidad para que emprendedores en el sector de la seguridad creen firmas prestadoras de servicios, hace converger el auge de la seguridad privada con la privatización de la seguridad. El hecho, por ejemplo, de que organismos como Naciones Unidas acompañen desde la década de 1990 procesos de paz con una fuerza militar privada y compañías de seguridad privadas es muy indicativo (Avant, 2004). Así mismo, en Estados Unidos, por ejemplo, la relación de
efectivos de la seguridad privada frente a la fuerza pública es de tres a uno (Sarre y Prenzler, 2000).
En Colombia, la aparición de fuerzas militares privadas se remonta a los tiempos de la independencia. Corsarios ingleses y franceses conformaron fuerzas privadas para combatir a los españoles en las Américas (Lozano, 2012). Esto continuó en los diferentes conflictos del siglo XIX e inicios del XX. En la década de 1950 aparecen empresas privadas de seguridad, especialmente internacionales, lo que hizo necesario empezar a regularlas. Sin embargo, se reconocía la existencia de servicios especiales de vigilancia que no estaban a cargo del Estado, como lo son “espectáculos públicos, circos, boxeo, corridas de toros, carreras, deportes, etc” (Art. 1 Decreto 776 de 1945), pero en los que podía trabajar el personal de la fuerza pública.
En 1966, mediante el Decreto 1667, se definió el Estatuto Orgánico de Policía, en el que esta entidad del Estado tiene la competencia para emitir conceptos favorables o no sobre
la prestación de servicios de seguridad privada. Luego, el Decreto 2347 de 1971 autoriza al Ministerio de Defensa Nacional para expedir licencias de funcionamiento para las empresas de vigilancia. De esta forma se puede deducir que el auge de la seguridad privada estaba de la mano con la facultad del Estado para privatizar, o facultar a organizaciones privadas, a realizar funciones de seguridad.
Con fundamento en la Ley 61 de 1993 el Gobierno Nacional expide el Decreto - Ley 356 de 1994 por medio del cual se establece un marco regulatorio para la seguridad privada en Colombia (Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada) que a la fecha se encuentra
vigente. Se entiende de esta normatividad que las empresas de vigilancia y seguridad privada deben desarrollar actividades tendientes a prevenir, disuadir, disminuir y detener las
amenazas que afecten a las personas y sus bienes, así como las perturbaciones a la seguridad y la tranquilidad (Conpes, 2008). Asimismo, en el documento Conpes 3521 de 2008 sobre los
“Lineamientos de política pública para el sector de la vigilancia y seguridad privada en Colombia”, propone que existen oportunidades de negocio y posibilidades de crecimiento del sector brindando servicios en cárceles, espectáculos públicos y protección a personas, que pueden aprovecharse con un nuevo marco legal.
Desde la expedición del Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada (Decreto-Ley 356 de 1994) a la fecha, han pasado más de dos décadas, en las cuales se ha evidenciado un dispendioso esfuerzo por parte de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada - SVSP a través de una serie de resoluciones y circulares para complementar y/o reformar este estatuto de normas generales aplicado a toda clase de servicios de seguridad.
Recientemente, la Ley 1801 de 2016 – Código Nacional de Policía y Convivencia - pone en manos de empresas privadas actividades de seguridad que actualmente son asumidas por el Estado como la seguridad en aglomeraciones de público (eventos masivos), abriendo un debate sobre las implicaciones que esta situación puede desencadenar, sin embargo, la Corte Constitucional mediante sentencia C-223/17 se pronunció sobre el Titulo VI de la
mencionada Ley, en los siguientes términos:
La Sala considera que la normatividad dispuesta en el Título VI del derecho de reunión, del Libro Segundo, artículos 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 69, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74 y 75 de la Ley 1801 de 2016, consiste en una regulación integral de los derechos fundamentales de reunión y protesta pública pacífica, con incidencia sobre los derechos interrelacionados y concurrentes de libertad de expresión y los derechos políticos, que versa sobre el núcleo esencial, los elementos estructurales y los principios básicos de esos mismos derechos, en el sentido de haber consagrado límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten la estructura y los principios de tales derechos, lo que obligaba a que esa regulación sea expedida por los procedimientos de la ley estatutaria y no por los de la ley ordinaria, como en efecto sucedió, razón por la cual, la Corte Constitucional declarará la
inexequibilidad de las referidas normas, defiriendo los efectos de dicha declaración por un término no mayor al agotamiento de las siguientes dos legislaturas, es decir, hasta antes del 20 de junio de 2019 (Corte Constitucional, C-223/17, 2017).
Si bien la Corte Constitucional declara inexequibles los artículos del Título VI de la Ley 1801 de 2016, por considerar que los mismos versan sobre derechos fundamentales de reunión y protesta pública pacífica y que por tanto deben ser regulados por procedimiento de
ley estatutaria en virtud del art. 152 de la CP, nada dice sobre la importancia que conlleva dejar en manos de las empresas de vigilancia y seguridad privada y/o empresas de logística la seguridad interna y externa de actividades que involucran aglomeraciones de público
complejas y no complejas (Corte Constitucional, C-223/17, 2017), ni se advierte ningún tipo de incompatibilidad entre la prestación de servicios de vigilancia y seguridad privada en aglomeraciones de público y los derechos fundamentales consagrados en la CP. A
continuación, se expone una revisión de la literatura internacional sobre las relaciones entre la seguridad pública y privada, orientada al debate que abre las disposiciones de la ley 1801 de 2016 y el pronunciamiento de la Corte Constitucional en Colombia.
El manejo de la seguridad en aglomeraciones
Desde una posición teórica, se puede indicar que la policía se encarga de regular el orden social fuera de las edificaciones, mientras que la seguridad privada se encarga del orden dentro de los edificios y las infraestructuras (Greene et al. 1995). Avant (2004) argumenta que existe un impacto positivo en la seguridad ciudadana a partir de la acción de las empresas de seguridad privada en múltiples requerimientos de la sociedad, que le permiten al Estado y su pie de fuerza enfocarse en asuntos relevantes de seguridad nacional como el control del crimen organizado. De hecho, Loader (2012) indica que la protección a la persona y la propiedad cada vez es menos competencia de la policía y más un asunto
comercial y de negocios entre privados. La seguridad puede verse como un servicio que se puede vender y comprar. Como indica Loader (2012), la seguridad como mercancía se convierte en capital de función privada más que en un bien público del cual todos deben gozar.
Sin embargo, en la búsqueda de seguridad ciudadana, especialmente en grandes
metrópolis, se presentan una serie de relaciones entre las dos fuerzas para salvaguardar la ley y el orden, basadas en la idea de que la seguridad privada extiende los ojos y los oídos de la policía para su efectiva actuación (Greene et al. 1995). De hecho, como lo argumenta Greene et al. (1995, pag. 8) la cooperación con la seguridad privada es una estrategia que la policía utiliza para mejorar la seguridad pública, particularmente en las comunidades de negocios densamente pobladas.
En las décadas recientes las relaciones entre la seguridad pública y privada han venido en aumento (McGrie, 2017), particularmente bajo el concepto de alianzas público-privadas (public-private partnerships - PPPs) (Bures y Carrapico, 2017). En grandes eventos de aglomeraciones complejas como los juegos olímpicos, se ha evidenciado una
complementariedad organizada entre seguridad pública y privada que ha dado buenos
resultados (Boyle y Haggerty, 2009). La destinación de fondos específicos para mega eventos por parte del Estado y los organizadores, ha permitido que las fuerzas armadas y las firmas de seguridad privada coordinen sus esfuerzos para garantizar el orden social. Las divisiones claras de tareas apoyadas en sistemas de comunicación han facilitado la armonía de acciones conjuntas frente a los riesgos en seguridad de los mega eventos (Boyle y Haggerty, 2009).
Sin embargo, estos mega eventos son planeados con mucha anticipación, preparando entre otros asuntos, la coordinación en las relaciones entre la seguridad pública y la privada.
Lo interesante es analizar cuándo esas relaciones deben organizarse en razón de eventos que no tienen una programación definida en el largo plazo, como lo pueden ser los conciertos musicales, algunos eventos deportivos, desfiles y pequeñas manifestaciones, entre otros. Es
importante entonces, señalar algunos de los factores que dificultan la relación entre la seguridad pública y privada.
En las aglomeraciones hay un asunto de riesgo que es fundamental tener presente. Se pueden presentar situaciones de gran excitación emocional, irritabilidad, agresividad, pánico, histeria y agitación, que puede expandirse colectivamente generando situaciones de peligro para las que es necesario tener protocolos preparados y formas de atención de emergencias en la prestación de un servicio de seguridad. No basta con que la seguridad privada advierta a la fuerza pública de un problema colectivo, es necesario que ambas fuerzas puedan articularse para actuar. Sin embargo, hay tensiones en las relaciones y la coordinación de la seguridad pública y privada.
Dentro de las tensiones en la coordinación de la seguridad pública y la privada se encuentran las percepciones y estereotipos entre los miembros de las dos fuerzas (Nalla y Hwang, 2006; Greene et al. 2005). Los policías tienden a considerar a los vigilantes como un personal mal preparado, mal pagado y con bajo estatus, mientras que los vigilantes pueden considerar a los policías como agentes corruptos que abusan de su estatus y poder, que no comparten información y subestiman la fuerza privada (Greene et al. 1995; Nalla y Hwang, 2006, pág. 487). Sin embargo, la responsabilidad del control social es de la policía y del Estado, que legítimamente controlan y regulan lo que la seguridad privada puede o no hacer, haciendo que la seguridad privada tenga un rol marginal. Como bien indica Gimenez-Salinas (2004, pag. 169): “La policía tiene una superioridad que puede dificultar el logro de una cooperación real e igualitaria con el sector privado: tienen poderes de licencia, control y sanción”.
También se generan tensiones sobre los límites de la seguridad pública y privada. Los roles de la policía y los guardias de seguridad se confunden y se malinterpretan en situaciones en las que tienen que interactuar (Greene et al. 1995; Yoshida, 1999). Button, (2003, pag.
230), en su análisis sobre la seguridad privada en espacios cuasi-públicos, como lo pueden ser estadios y otras infraestructuras para aglomeración de público, indica que “Todos los agentes de seguridad poseen "Derechos universales", como el derecho a realizar un arresto ciudadano cuando se ha cometido una ofensa arrestable o el uso de fuerza razonable para evitar que se cometa un delito”. Yoshida (1999, pág. 247) indica que los guardias de seguridad se
consideran como una autoridad cuasi-policial, con poder para intervenir en función de mantener a salvo las personas y espacios de su competencia, incluyendo la captura de
criminales en “flagrante delicto” (Yoshida, 1999, pág. 249). En esta tensión se podría situar el manejo de las relaciones en eventos masivos y aglomeraciones de público, donde las
contingencias que urgen ser atendidas pueden generar conflictos entre la seguridad pública y la seguridad privada en el uso legítimo de la fuerza.
Finalmente, las empresas de seguridad y vigilancia privada tienen fines diferentes a los que tienen las organizaciones del Estado en materia de seguridad pública (Bures y Carrapico, 2017). Particularmente la empresa privada presta sus servicios donde es rentable hacerlo, mientras que la fuerza armada del Estado debe atender por orden constitucional los diferentes asuntos de seguridad de las naciones. Por lo tanto, se generan conflictos en la definición de responsabilidades y competencias, en la medida que la empresa privada busca maximizar su ganancia sobre las lógicas y requerimientos de la seguridad pública, y las organizaciones de policía y otras fuerzas del Estado no reciben el apoyo que esperan o requieren para establecer la seguridad y el orden público.
Como expone Gimenez-Salinas (2004), las empresas privadas de seguridad tienen el incentivo de la ganancia, por encima de las lógicas de un sistema de seguridad ciudadana. La responsabilidad de garantizar la seguridad es de la fuerza pública. El rol de la vigilancia privada es el de mantener, hasta donde le es posible, el control de la seguridad contratada. Por lo tanto, asumir responsabilidades como el manejo de aglomeraciones, implica no solo tener la capacidad en personal y tecnología disponible para la contratación, sino garantizar que las fallas en la seguridad son responsabilidad del Estado y su fuerza armada. Las empresas de seguridad privada al no encontrar rentable la prestación del servicio en eventos de
aglomeraciones masivas ya sea en términos de salario, condiciones de trabajo o costos y complejidad de la tecnología, no se involucran. En consecuencia, le corresponde a la Policía hacerse cargo de la seguridad en asuntos como aglomeraciones dada su misión constitucional (Alain y Crête, 2009, pag. 88).
Casos internacionales
A continuación, se presentan algunos casos reseñados en la literatura internacional sobre las relaciones entre la seguridad pública y privada. Si bien no se encuentran casos específicos sobre el manejo de aglomeraciones en eventos masivos, si se presentan algunas consideraciones que resultan indicativas para el debate que se suscita en Colombia. Se seleccionó un caso de Asia, uno de África, uno de Europa y uno de América del Norte.
En Corea del Sur la policía tiene facultades para inspeccionar a las empresas privadas de seguridad y vigilancia dos veces al año, administrando las sanciones en los casos en los que las firmas y el servicio no cumplen con los requisitos estipulados en la ley. Este marco de relación puede generar tensiones que se convierten en barreras para la cooperación y las relaciones cordiales entre la seguridad pública y privada (Nalla y Hwang, 2006, pág. 488).
Sin embargo, el estudio de Nalla y Hwang (2006) sobre la percepción de las relaciones entre la seguridad pública y la privada muestran que la vigilancia privada tiene una percepción positiva sobre la colaboración con la policía. Pese a ello, la policía no tiene una percepción tan positiva en la colaboración con la vigilancia privada. Esto en parte a la superioridad que legalmente disponen para el control del orden social. Por lo tanto, en asuntos como el manejo de aglomeraciones, la policía prefiere mantener el dominio de la seguridad y no arriesgar con la sesión de funciones a las empresas de seguridad privada.
En Sudáfrica, el estudio de Berg (2004) muestra una estrategia denominada City Improvement District – CID, diseñada para obligar a las empresas de seguridad privada a cooperar con la policía para mejorar la seguridad ciudadana. A través de entrevistas a profundidad, Berg (2004) encuentra que las grandes empresas de seguridad privada son comandadas por exmiembros de la fuerza pública, que con sus relaciones generan sistemas de coordinación con la policía en un marco informal pero funcional para el control del delito. En otros casos, donde no hay relaciones entre los empresarios y los miembros de la fuerza pública, se generan espacios de coexistencia con límites de competencias bien marcados.
Berg (2004, pág. 119) argumenta que “La mayoría de los delitos que se tratan en las áreas de CID son delitos menores: delitos callejeros, infracciones de la ley y seguridad pública general en los centros comerciales y durante los eventos deportivos. Es una excepción más que una regla que las compañías de seguridad privadas se relacionen con la policía en operaciones organizadas”. Por lo tanto, las relaciones tienden a ser funcionales, en el sentido de que la vigilancia privada provee información y la fuerza pública actúa en consecuencia, sin que se creen formas de trabajo coordinado, por ejemplo, para el manejo de eventos deportivos.
En el Reino Unido el debate sobre la disposición de servicios de seguridad privada en espacios de aglomeraciones de personas como aeropuertos, escenarios deportivos, complejos de oficinas y centros comerciales reside en la legitimidad del poder de la propiedad privada más que del poder público de control criminal, lo que ha derivado el término de ‘nuevo feudalismo’ (Loader, 1997, pag. 146). Las compañías aseguradoras han incidido en que los servicios de seguridad privada se extiendan y generen múltiples mecanismos para aplicar tecnologías de prevención del crimen. El problema reside en que “Betraña está casi sola en la Europa Occidental en su deseo de no regular o licenciar la industria de la seguridad privada”
(Loader, 1997, pag. 147). Mientras que la British Security Industries Association – BSIA busca mantener las lógicas de un libre mercado en el que puedan proveer sus servicios contratados acorde a las necesidades de los demandantes, la policía teme los intereses comerciales generen tanto abusos en la fuerza, como desbalances en la posibilidad de coordinar sistemas de seguridad para clases medias y bajas. Así mismo, debates sobre el costo-beneficio de la financiación pública y los presupuestos para el cuerpo policial versus una orientación hacia la promoción de la seguridad privada, son asuntos de tensión en el Reino Unido (Loader, 1997).
Finalmente, en el caso de Canadá se puede ver que las relaciones entre la seguridad pública y privada son muy diversas y heterogéneas, donde los roles tienden a confundirse.
Alain y Crête (2009) indican como caso representativo que la seguridad en el Departamento de Policía de Montreal es provisionada por empresas privadas. También Alain y Crête (2009, pag. 77) indican que “las organizaciones policiales compiten ahora con firmas privadas por contratos para brindar seguridad durante eventos públicos como conciertos de rock y reuniones deportivas”. Los autores dejan entrever que el manejo de la seguridad en
aglomeraciones se encuentra en un libre mercado, donde los organizadores, responsables de
garantizar que los eventos no generen problemas de orden público y seguridad, tienen la facultad de establecer las formas en las que pueden proveer seguridad. Señalan que se pueden contratar miembros de la fuerza pública para asuntos privados, lo que genera problemas para la gobernanza de la seguridad. En Colombia existió la práctica, especialmente en los bancos, de contar con policías que, en uso de sus vacaciones o licencias, eran contratados para prestar sus servicios, asunto que se restringió con la regulación de la década de 1990 arriba
mencionada.
Retos y dificultades en el sector de la vigilancia y seguridad privada
Alain y Crête (2009, pag. 88) proponen que el sector de la seguridad debe organizar comités entre la seguridad pública y privada para que se planifiquen y coordinen las formas de respuesta a los requerimientos que se generan para actividades no cotidianas. Estos comités deben no solo generar un espacio de diálogo y capacitación conjunta, así como de planificación y negociación, también debe fungir como árbitro para dirimir los conflictos que se presenten en las relaciones entre la seguridad pública y privada. También indican que la capacitación es un tema fundamental para crear una cultura de colaboración entre las dos fuerzas.
En este sentido, se propone la creación de espacios de capacitación conjunta entre los miembros de la fuerza pública y la vigilancia y seguridad privada, en la que se puedan generar escenarios de interacción, aprendizaje y coordinación entre estos dos agentes de la seguridad. Para lograr una seguridad ciudadana, es fundamental que tanto las personas que trabajan en la fuerza pública como en la privada, se conozcan, puedan compartir espacios y experiencias, y en un proceso de formación conjunta, puedan generar sinergias para la coordinación de sus actividades.
En consecuencia, el Estado colombiano debe regular de fondo el mercado de la seguridad privada, definir claramente las reglas de juego para este sector y contar con la capacidad de mantener el legítimo control de la fuerza, así como de la supervisión y vigilancia de la seguridad privada. Hay tanto auge de aparición de empresas de seguridad privada, como un proceso de privatización de la seguridad en el que debe legislarse para que exista un equilibrio en la libre empresa y libre competencia con la responsabilidad que tiene el Estado de garantizar la seguridad de los ciudadanos de acuerdo con la Constitución Política de Colombia, desde las lógicas de calidad y eficiencia que guían su actuación.
Conclusión
Posibilitar la participación de la seguridad privada en la prestación de servicios en aglomeraciones es, como indica el documento Conpes 3521 de 2008, una oportunidad para el crecimiento del sector, que puede capitalizarse con la actualización de la legislación vigente.
Sin embargo, la reglamentación del Código de Policía en la Ley 1801 de 2016 de la participación de la seguridad privada en aglomeraciones de público masivas, en vez de contribuir a organizar la normativa en seguridad y vigilancia privada, lo que hace es generar más distorsiones para interpretaciones y arbitrariedades.
El primer punto de controversia radica en que mientras la Supervigilancia en el marco del Decreto 356 de 1994 exige que la prestación de servicios sea realizada por empresas y cooperativas de vigilancia y seguridad privada, previo cumplimiento de una serie de
requisitos y con personal calificado, el Código de Policía abre la puerta para que la seguridad en aglomeraciones de público sea prestada por empresas de logística. Como indica Carlos
Mayorga, superintendente de vigilancia y seguridad para agosto de 2015: “Es necesario señalar y establecer que una actividad que involucra un alto riesgo social exige que sea prestado con los más altos índices de idoneidad, condiciones que avala la Superintendencia al expedir una licencia de funcionamiento para el desarrollo de este tipo de actividad y que le brinda garantías e incluso seguros” (El Nuevo Siglo, 2015). Por lo tanto, esta disposición en el Código de Policía genera un riesgo para la seguridad en las aglomeraciones en tanto se posibilita que instituciones encargadas de la organización de eventos como actividad misional, cumplan funciones para las que no están preparadas.
Otro problema está en la preparación y capacidad para las empresas del sector, así como los incentivos para prestar servicios en aglomeraciones de público. Como se indicó, para una empresa movilizar recursos y capacidades para atender un evento público, puede no resultar atractivo como negocio. Es posible que emerjan empresas de seguridad privada dedicadas a este sector, o las empresas grandes formen unidades estratégicas de negocio para atender este naciente segmento. Sin embargo, sin una debida organización del sistema jurídico-legal, se pueden generar riesgos en cuanto a la capacidad humana, tecnológica, logística y operativa de las empresas para atender este tipo de eventos.
Existen asuntos clave de análisis para las empresas, como lo es contratar masivamente personal altamente capacitado para un evento temporal, así como los problemas que pueden surgir como reacción a cualquier emergencia o contingencia que se pueda presentar durante el evento, donde muy posiblemente los guardas de seguridad se pueden extralimitar en sus funciones invadiendo las competencias que exclusivamente le corresponde desarrollar a la Policía, representando esta situación un riesgo para la convivencia pacífica y el ejercicio de los derechos ciudadanos, así como la generación de problemas de responsabilidad para las empresas frente a las contingencias por las acciones tomadas por sus vigilantes.
Es necesario desarrollar un marco normativo para las nuevas realidades y condiciones del mercado de la seguridad privada, incluyendo el fortalecimiento de recursos económicos y legales suficientes para el desarrollo de las labores que adelanta la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada. La ausencia de reglamentación debidamente actualizada sumada al excesivo crecimiento del sector ha impedido al ente de control estar el día en cuanto al cumplimiento de sus laborares administrativas evidenciando un alto retraso en los tramites, así como en el cumplimiento las funciones misionales, siendo estas últimas las que en gran medida han provocado la denominada desconfianza publica, dado que no se ejerce un adecuado control sobre los vigilados y menos sobre los usuarios del servicio, que ejemplarice las empresas del sector.
Así las cosas, la disposición del Código de Policía respecto de la prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada en aglomeraciones de público no es viable de implementar por ahora, toda vez que puede generar graves implicaciones frente al monopolio de la fuerza del Estado, más cuando no ha sido posible la expedición de una reforma al Decreto- Ley 356 de 1994, que le brinden al ente de control los instrumentos para que pueda ejercer sus
funciones sobre vigilados y usuarios.
No resultaría prudente ampliar a otros escenarios las actividades de seguridad privada, mientras no se cuente con las herramientas que permitan poner en orden lo existente a la fecha, por tanto la prioridad es la actualización normativa para el funcionamiento de las empresas de seguridad privada, el cual ha estado vigente por más 20 años y que
evidentemente en la actualidad resulta obsoleta en muchos aspectos, toda vez que ha impedido el aprovechamiento de las ventajas tecnológicas, la multiplicidad de servicios, la
inversión extrajera para el crecimiento de la economía, la constitución de otras formas
societarias, entre otros aspectos como bien lo señala el mencionado documento Conpes 3521.
Por tanto, en la actualidad el sector de la vigilancia y seguridad privada no cuenta con la reglamentación necesaria que garantice un buen funcionamiento en otros escenarios, las relaciones entre la seguridad pública y privada no están claramente definidas para enfrentar situaciones que por ahora le corresponde a la fuerza pública, por eso se reitera la importancia de ordenar primero lo que se tiene antes de incursionar en otros campos.
Referencias
Alain, M., & Crête, C. (2009). Continuous training as a subject of negotiations in public and private policing. Policing: An International Journal of Police Strategies & Management, 32(1), 75–91. https://doi.org/10.1108/13639510910937120
Avant, D. (2004). The privatization of security and change in the control of force. International Studies Perspectives, 5(2), 153-157.
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