P
ROGRAMA DEI
NFORMACIÓN EI
NDICADORES DEG
ESTIÓN DER
IESGOSBID – CEPAL – IDEA
EJECUCIÓN DEL COMPONENTE II
Indicadores para la Gestión de Riesgos
OPERACIÓN ATN/JF-7907-RG
APLICACIÓN DEL SISTEMA DE INDICADORES
1980 - 2000
- ARGENTINA -
RESUMEN DE RESULTADOSINDICADORES DE RIESGO Y DE GESTIÓN DEL RIESGO DE LOS
DESASTRES: RESULTADOS PARA ARGENTINA
El riesgo de los desastres no sólo depende de la posibilidad que se presenten eventos o fenómenos naturales intensos, sino también de las condiciones de vulnerabilidad que favorecen o facilitan que se desencadenen desastres cuando se presentan dichos fenómenos. La vulnerabilidad está íntimamente ligada a los procesos sociales que se desarrollan en las áreas propensas y usualmente tiene que ver con la fragilidad, la susceptibilidad o la falta de resiliencia de la población ante amenazas de diferente índole. En otras palabras, los desastres son eventos socio-ambientales cuya materialización es el resultado de la construcción social del riesgo. Por lo tanto, su reducción debe hacer parte de los procesos de toma de decisiones, no sólo en el caso de reconstrucción posdesastre, sino también en la formulación de políticas públicas y la planificación del desarrollo. Por esta razón, es necesario fortalecer el desarrollo institucional y estimular la inversión para la reducción de la vulnerabilidad con fines de contribuir al desarrollo sostenible de los países.
El propósito del sistema de indicadores desarrollado en el marco de la operación ATN/JF-7907-RG del BID1, es dimensionar la vulnerabilidad y el riesgo, usando indicadores a escala nacional, para facilitar a los tomadores de decisiones de cada país tener acceso a información relevante que les permita identificar y proponer acciones efectivas de gestión del riesgo, considerando aspectos macroeconómicos, sociales, institucionales y técnicos. Este sistema de indicadores permite representar el riesgo y la gestión del riesgo a escala nacional, facilitando la identificación de los aspectos esenciales que lo caracterizan desde una perspectiva económica y social, así como también comparar estos aspectos o el riesgo mismo de los diferentes países estudiados.
El sistema de indicadores que aquí se propone permite la comparación de cada país en diferentes periodos, de 1980 al 2000. Esto facilita el moverse hacia un enfoque orientado a datos más analítico y riguroso para la toma de decisiones en gestión de riesgos. Este sistema de indicadores permite: Representar el riesgo a escala nacional, facilitando la identificación de aspectos esenciales que
lo caracterizan, desde una perspectiva económica y social.
Valorar el desempeño de la gestión del riesgo en los diferentes países estudiados con el fin de establecer objetivos de desempeño que mejoren la efectividad de la gestión.
Por la falta de parámetros no es posible en este sistema evadir la necesidad de proponer indicadores cualitativos, valorados con escalas subjetivas debido a la naturaleza de los aspectos que se evalúan, como es el caso de los indicadores relacionados con la gestión de riesgos. La ponderación -o peso- de los indicadores que constituyen algunos índices se ha realizado con base en el criterio de expertos y de funcionarios de enlace de instituciones competentes de cada país, analizado y utilizando técnicas numéricas consistentes desde el punto de vista teórico y estadístico.
1Bajo la coordinación del Instituto de Estudios Ambientales, IDEA, Universidad Nacional de Colombia, sede Manizales y con la
Su agrupación en cuatro componentes o índices compuestos refleja los principales elementos que representan la vulnerabilidad y el desempeño de cada país en materia de gestión de riesgos de la siguiente manera:
1. El Índice de Déficit por Desastre, IDD, refleja el riesgo del país en términos macroeconómicos y financieros ante eventos catastróficos probables, para lo cual es necesario estimar la situación de impacto más crítica en un tiempo de exposición, definido como referente, y la capacidad financiera del país para hacer frente a dicha situación.
2. El Índice de Desastres Locales, IDL, captura la problemática de riesgo social y ambiental que se deriva de los eventos frecuentes menores que afectan de manera crónica el nivel local y subnacional, afectando en particular a los estratos socioeconómicos más frágiles de la población y generando un efecto altamente perjudicial para el desarrollo del país.
3. El Índice de Vulnerabilidad Prevalente, IVP, esta constituido por una serie de indicadores que caracterizan las condiciones prevalecientes de vulnerabilidad del país en términos de exposición en áreas propensas, fragilidad socioeconómica y falta de resiliencia social en general.
4. El Índice de Gestión de Riesgo, IGR, corresponde a un conjunto de indicadores relacionados con el desempeño de la gestión de riesgos del país, que reflejan su organización, capacidad, desarrollo y acción institucional para reducir la vulnerabilidad, reducir las pérdidas, prepararse para responder en caso de crisis y de recuperarse con eficiencia.
De esta forma el sistema de indicadores cubre diferentes perspectivas de la problemática de riesgos de cada país y tiene en cuenta aspectos como: condiciones de daño o pérdidas potenciales debido a la probabilidad de eventos extremos, desastres o efectos sufridos de manera recurrente, condiciones socio-ambientales que facilitan que se presenten desastres, capacidad de recuperación macroeconómica, desempeño de servicios esenciales, capacidad institucional y efectividad de los instrumentos básicos de la gestión de riesgos, como la identificación de riesgos, la prevención-mitigación, el uso de mecanismos financieros y de transferencia de riesgo, el grado de preparación y reacción ante emergencias y la capacidad de recuperación. Cada índice tiene asociado un número de variables que se han medido empíricamente. La selección de las variables se hizo teniendo en cuenta varios factores que incluyen: cobertura del país, la validez de los datos, la relevancia directa con el aspecto que los indicadores intentan medir y la calidad. Donde fue posible se intentó realizar medidas directas de los aspectos que se deseaban capturar. En algunos casos hubo que emplear proxies. En general se buscaron variables con amplia cobertura en los países, pero en algunos casos se acordó hacer uso de algunas variables con poca cobertura si lo que representaban eran aspectos importantes del riesgo que de otra forma se perderían.
ARGENTINA
1. EXPOSICIÓN Y AMENAZAS NATURALESArgentina es una republica federal. Esta limitada en el norte por Bolivia y Paraguay; en el oriente por Brasil, Uruguay y el océano Atlántico, al sur por el océano Atlántico y Chile; y al occidente por Chile. La longitud de Argentina en dirección norte a sur es aproximadamente de 3,330 km; su ancho extremo es aproximadamente de 1,384 km. El país incluye el territorio de la Tierra de Fuego que comprende la mitad oriental del Isla Grande de la Tierra Fuego y varias islas adyacentes a esta, incluso Isla de los Estados. El área de Argentina es 2,780,400 km2. La ciudad importante y más grande es Buenos Aires.
Figura 1. Mapa Argentina. (Fuente: Encarta 2003)
1.1. Población
cuadrado. La Figura 2 presenta un estimativo de la población en millones de habitantes para las diferentes provincias y su variación en el tiempo desde el año 1985 hasta el año 2003.
0 2 4 6 8 10 12 14 16 1985 1990 1995 2000 2003 M illon e s ha bit ant es .
CORDOBA CATAMARCA SANTA FE NEUQUEN TUCUMAN RIO NEGRO CHUBUT
CHACO S.DEL ESTERO SANTA CRUZ SAN JUAN LA PAMPA MENDOZA LA RIOJA
MISIONES CORRIENTES FORMOSA ENTRE RIOS JUJUY BUENOS AIRES
Figura 2. Población por provincias
1.2. Principales centros urbanos
Buenos Aires es la capital y es la ciudad más grande. En 1991 su población era 2,965,403 habitantes. En 1996 su población total incluyendo el área urbanizada de los alrededores era del orden de 11.9 millones de personas. Otras ciudades importantes son Córdoba (con una población en 1991 de 1,157,507 habitantes); el puerto del río de Rosario (1,157,372 habitantes); La Plata (676,128 habitantes), El Mar del Plata (512,880 habitantes), San Miguel de Tucumán (470,809 habitantes), Salta (367,550 habitantes) y Mendoza (121,620 habitantes).
1.3. Áreas de influencia según tipo de amenaza
En la Figura 3 se ilustra los porcentajes del área del país bajo la influencia de diferentes tipos de amenaza o peligro por fenómenos naturales.
Figura 3. Área de influencia según tipo de amenaza. (Fuente Munich Re)
A continuación se hace una breve descripción de la amenaza sísmica, volcánica e hidrometeoro-lógica del país.
1.4. Amenaza sísmica
La actividad sísmica en Argentina está asociada a la convergencia entre las Placas de Nazca y Sudamericana. La Placa de Nazca subduce sobre la sudamericana, produciendo un empuje de aproximadamente 11 cm por año.
En el país la actividad sísmica se ha concentrado históricamente en la zona Oeste del país, particularmente en la zona centro oeste y noroeste; pero con una ocurrencia mayor recurrencia de sismos destructivos en la zona centro oeste, particularmente concentrados en las provincias de San Juan y Mendoza.
En la Figura 4 se presenta un mapa general de amenaza sísmica de la República de Argentina. El mapa corresponde a aceleraciones máximas del terreno para un período de retorno de 500 años, equivalentes a una probabilidad de excedencia del 10% en 50 años. Como puede verse del mapa de amenaza, la zona occidental del país correspondiente a la zona montañosa clasifica como de amenaza moderada a alta.
Sismo
Erupción volcánica Tsunami
Tormenta tropical Tormenta invernal Oleada por tormenta Tornado Granizada Descargas eléctricas Inundación Sequía Helada
Figura 4. Mapa de amenaza sísmica. (Fuente http://www.seismo.ethz.ch/
Tabla 1 Principales sismos de la República de Argentina (Provincias de San Juan y Mendoza)
Año Prof Mag Int. Observaciones Provincia
1782 30 7 VIII Se produjo el primer terremoto importante que afectó a la ciudad de Mendoza desde su fundación. Ocasionó daños en varias construcciones sin ocasionar víctimas.
Mendoza
1861 30 7 IX Se produjo el terremoto porcentualmente más destructivo de toda la historia argentina. Destruyó la ciudad de Mendoza y dejó alrededor de 6000 muertos sobre una población total de 18000 habitantes.
Mendoza
1894 30 8 IX Se produjo el terremoto de mayor magnitud de todos los ocurridos en Argentina, con epicentro en la zona noroeste de la provincia de San Juan. Provocó graves daños y algunas víctimas en toda esta provincia y en la de La Rioja. Además ocasionó daños menores en las provincias de Catamarca, Córdoba, San Luis y Mendoza, a distancias de 500 km de la zona epicentral.
San Juan
1903 70 6 VII Afectó al Gran Mendoza, especialmente a la zona urbana del departamento Las Heras. Ocasionó daños moderados y pocas
víctimas. Mendoza
1917 50 6,5 VII Ocasionó daños moderados en el Gran Mendoza. Nuevamente los mayores daños se concentraron en Las Heras y en el norte
de la ciudad capital. Mendoza
1920 40 6 VIII Causó graves daños y numerosas víctimas en un conjunto de poblaciones ubicadas a unos 30 km al noreste de la ciudad capital de Mendoza, especialmente en Costa de Araujo, Lavalle y El Central.
Mendoza
1927 110 7,1 VIII Afectó nuevamente al Gran Mendoza. Los mayores daños estuvieron otra vez localizados en el departamento Las Heras.
También produjo algunas víctimas. Mendoza
1929 30 5,7 VI Afectó al Gran Mendoza y ocasionó leves daños, sin víctimas.
Mendoza 1929 40 6,8 VIII El epicentro se ubicó en el sur de la provincia de Mendoza, a
aproximadamente 200 km de la ciudad capital. Causó daños importantes y numerosas víctimas en las poblaciones de Villa Atuel y Las Malvinas.
Mendoza
1941 20 6,2 VII Ocasionó daños y un número reducido de víctimas en los departamentos del este de la provincia de San Juan,
especialmente Caucete y 25 de Mayo. San Juan 1944 30 7,4 IX Este terremoto destruyó la ciudad de San juan y varios
departamentos vecinos. Causó alrededor de 10.000 muertos sobre una población de 90.000 habitantes. También ocasionó daños en Mendoza, especialmente en el departamento Las Heras.
San Juan
1952 30 7 VIII Afectó a San Juan. Causó daños en algunas poblaciones del sur
y oeste de la provincia y un número reducido de víctimas. San Juan
1966 110 5,9 VI Afectó a la localidad de Media Agua, provincia de San Juan, y produjo gran alarma y leves daños en la ciudad capital de San
1967 45 5,4 VI Causó leves daños en la ciudad capital de la provincia de
Mendoza. Mendoza
1972 17 5,8 VI Produjo leves daños en la localidad de Mogna (provincia de San Juan) y causó derrumbes en los cerros cercanos a esta población. Fue percibido en las ciudades de San Juan, Mendoza y San Luis y con menor intensidad en Córdoba y La Rioja.
San Juan
1977 17 7,4 IX Produjo daños importantes en casi toda la provincia de San Juan, especialmente en la ciudad de Caucete, donde murieron 65 personas. También causó leves daños en la zona norte del Gran Mendoza.
San Juan
1977 21 5,9 VI Réplica del terremoto del 23 de noviembre de 1977. Produjo leves daños en la ciudad de Caucete y en otras poblaciones de
este departamento, en la provincia de San Juan. San Juan
1978 20 5,7 VI Réplica del terremoto del 23 de noviembre de 1977. Produjo leves daños en localidades del departamento de Albardón,
provincia de San Juan. San Juan
1985 12 5,9 VIII Causó daños considerables en todo el Gran Mendoza, aunque muy pocas víctimas. Los departamentos más afectados fueron
Godoy Cruz y Las Heras. Mendoza
1993 113 6,5 VI Fue sentido con gran intensidad en varias localidades de las provincias de San Juan y Mendoza y en Illapel (Chile). Ocasionó leves daños en el departamento de Calingasta (San Juan). Fue percibido con menor intensidad en otras provincias argentinas y en las localidades chilenas de Valparaíso, Copiapó, La Serena, Quillota y Santiago.
San Juan- Mendoza
1993 107 5,9 VI Causó alarma en varias localidades de las provincias de San Juan y Mendoza, con leves daños. Fue sentido con menor intensidad en San Luis y Córdoba.
San Juan- Mendoza
1.5. Amenaza volcánica
La amenaza volcánica constituye otro fenómeno natural de alto potencial de daño. Es importante destacar que, en el país, las erupciones de volcanes se asocian a la problemática sísmica, que, como ya se ha mencionado, está vinculada a la tectónica de placas. Los volcanes más importantes se concentran particularmente en la zona centro y sur oeste del país, no han producido víctimas, sino que, en su mayoría han producido afectación sobre los suelo, aire y agua por la emanación y depósito de gases y de cenizas.
La presencia y actividad de los volcanes es significativa en el sector mencionado,: • Tupungatito (Mendoza)- 1952- 1980- 1986
• Hudson (Santa Cruz) - 1991 • Peteroa – 1991-
La Figura 5 presenta la ubicación geográfica de los principales volcanes en la cadena montañosa entre Argentina y Chile.
Figura 5 Mapa con distribución de volcanes. (Fuente: Encarta 2003)
En cuanto a la ubicación de los volcanes respecto de los asentamientos humanos, es posible establecer que, los mismos se encuentran en zonas que no tienen gran cantidad de población ni actividades económicas instaladas, lo cual ha incidido significativamente en que no aparezcan pérdidas directas, salvo en el caso de la actividad agropecuaria.
Un ejemplo de ello es la erupción del volcán Hudson en 1991, que produjo la mortandad de gran parte del ganado ovino de la zona, debido a la afectación de más de 300.000 km2, alcanzando acumulaciones de más de un metro de cenizas. Una de las zonas en las cuales es factible esperar que las erupciones puedan tener afectación sobre los asentamientos humanos es la zona de Neuquén, debido a la actividad potencial del Copahue.
1.6. Amenaza hidrometereológica
En efecto, está expuesta a frecuentes inundaciones originadas por crecidas de los ríos, exceso y acumulación de lluvias torrenciales y, en menor medida, en las áreas de piedemonte, al problema derivado del derretimiento de las nieves, situación que se produce en los meses del verano. En las décadas de los 80 y los 90, las inundaciones han provocado cuantiosas pérdidas económicas. Sólo para el año 1985, un evento causó daños por US$ 2,000 millones de dólares, y en el 1998, las pérdidas alcanzaron US$ 2,500 millones. Es importante destacar que, en el país, los daños derivados de las inundaciones representan más del 1.1 por ciento del PIB.
Entre las zonas que habitualmente presentan el mayor nivel de afectación del país se encuentran: • Sectores emplazados en el Litoral y la Mesopotamia, donde los grandes afluentes de la
Cuenca del Plata tienen vastas tierras anegadizas a lo largo de sus cursos. Esta zona presenta llanuras.
• La Llanura Pampeana, particularmente las provincias de Santa Fe, Córdoba y Buenos Aires, aparecen como una zona de compromiso, debido a la problemática de los Ríos Quinto y Salado.
• La zona sur, zonas ubicadas en la cuenca de los Ríos Negro y Limay. Las principales amenazas se encuentran en las cuencas de los siguientes ríos: • Salado
• Paraná-Paraguay-Uruguay • Limay
• Negro
• Alto del Plata
El sector medio e inferior de la cuenca hidrográfica del sistema Paraná-Paraguay abarca una amplia extensión del territorio Argentino, formado por diferentes regiones de características geológicas-geomorfológicas particulares, con límites bien definidos. De estas regiones, la de mayor importancia en relación con la cuenca hidrográfica es la cuenca Chaco Paranense y, de menor importancia, la Cuenca del Paraná. La primera se encuentra limitada hacia el oeste por las sierras subandinas y un pequeño sector de la Cordillera Oriental y de la Puna. Ambas cuencas se desarrollan en una extensa región conocida como Llanura Chaco Pampeña.
Anualmente se produce un pico de creciente en otoño (marzo-abril), debido a las lluvias en la alta cuenca y un descenso a fines de invierno y principio de primavera (agosto-octubre). Sobre el ciclo de crecientes normales están impresos otros, de intervalos irregulares, de crecientes extraordinarias, que alcanzan niveles máximos o son de mayor duración
El área total inundada en el fenómeno de 1982-1983 fue de 3,373,000 (ha) y los daños económicos totales alcanzaron los US$ 1,800 millones de dólares. Es considerada la mayor inundación ocurrida durante el siglo, con mayor incidencia que la de 1992 (3,126,000 ha y US$ 900 millones de dólares en daños económicos).
Tabla 2. Estimación del número de evacuados, viviendas afectadas y pérdidas económicas por la inundación de 1982/83
Pérdidas económicas (dólares)
Provincia No. de evacuados
No. de viviendas
afectadas Sector agropecuario
Industria, comercio y servicios Formosa 50.026 13.364 62.000.000 75.100.000 Misiones 6.226 4.816 26.200.000 Chaco 68.527 27.600 35.607.800 53.000.000 Corrientes 11.228 5.687 41.682.200 81.000.000 Santa Fe 23.054 3.000 31.978.600 13.500.000 Entre Rios 17.974 4.919 13.380.000 32.400.000 Total 177.035 59.386 184.648.600 281.200.000
Nota: Se incluye parte de las pérdidas totales que abarcan: evacuación y emergencia, viviendas y edificios
públicos, agricultura, ganadería, industria, comercio y servicios, infraestructura vial, infraestructura ferroviaria, infraestructura de navegación, infraestructura de agua potable, infraestructura urbana.
2. ÍNDICE DE DÉFICIT POR DESASTRE (IDD)
El IDD refleja el riesgo del país en términos macroeconómicos y financieros ante eventos catastróficos probables, para lo cual es necesario estimar la situación de impacto más crítica en un tiempo de exposición, definido como referente, y la capacidad financiera del país para hacer frente a dicha situación. Desde el punto de vista numérico el IDD es un índice sintético de relación de indicadores de tipo deductivo, que depende de la modelación simplificada del riesgo físico en función de una amenaza extrema factible, es decir esta basado en una previsión científica aproximada, con la adecuada resolución para el tipo de decisiones factibles.
Para determinar la exposición fiscal se estiman las pérdidas potenciales que podrían ocurrir en el país utilizando varios referentes (períodos de retorno de los fenómenos catastróficos), utilizando técnicas de acuerdo con el estado del arte desde el punto de vista actuarial y técnico-científico. Dada la demanda de recursos que implicarían estos escenarios, tanto espacialmente como temporalmente en el país, se puede estimar el déficit potencial que significaría la ocurrencia de dichos eventos para el Estado, de acuerdo con el posible acceso a recursos internos y externos que actualmente tiene el gobierno, con fines de rehabilitación y reconstrucción. Igualmente, se puede establecer el valor de la pérdida anual esperada (conocida actuarialmente como prima técnica) y la posibilidad que tiene el gobierno de cubrirla, por ejemplo con recursos del presupuesto o mediante los excedentes de superávit intertemporal.
En resumen el IDD corresponde a la relación entre la demanda de fondos económicos contingentes o pérdida económica directa que debe asumir el Estado –resultado de la ocurrencia de un Evento Máximo Considerado, EMC– y su resiliencia económica, correspondiente a la disponibilidad o acceso a fondos internos o externos del país para restituir el inventario físico afectado,
Las pérdidas potenciales se calcularon mediante un modelo que tiene en cuenta, por un parte, diferentes amenazas, -que se calculan en forma probabilística de acuerdo con el registro histórico de las intensidades de los fenómenos que las caracterizan- y, por otra parte, la vulnerabilidad física actual que presentan los elementos expuestos ante dichos fenómenos. La pérdida económica o demanda de fondos contingentes (numerador del índice) se obtiene de la modelación del impacto
potencial causado por el EMC para un período de retorno definido: 50, 100 ó 5002 años, que
equivalen a 18%, 10%, 2% de probabilidad de excedencia en un período de exposición de 10 años.
La resiliencia económica (el denominador del índice) representa los posibles fondos internos o externos que frente al daño el gobierno del país, como responsable de la recuperación o
2
propietario de los bienes afectados, puede acceder en el momento de la evaluación. El acceso a dichos fondos tiene restricciones y costos asociados por lo cual es necesario estimarlos como valores factibles de acuerdo con las condiciones macroeconómicas y financieras de cada país. En esta evaluación se han tenido en cuenta: el pago de seguros y reaseguros que aproximadamente recibiría el país por los bienes y la infraestructura asegurada del gobierno; las reservas
disponibles en fondos para desastres con los que cuenta el país en el año de la evaluación; los
valores que puede recibirse como ayudas y donaciones, tanto públicas como privadas, nacionales como internacionales; el valor posible de nuevos impuestos que el país podría recaudar adicionalmente en caso de un desastre mayor; la estimación del margen de reasignación
presupuestal que tiene el país, que usualmente corresponde al margen de gastos discrecionales del
gobierno; el valor factible de crédito externo que puede obtener el país con los organismos multilaterales y en el mercado de capitales en el exterior; y el crédito interno que puede obtener el país con los bancos comerciales y en algunos casos con el banco central, cuando es legal obtener préstamos del mismo.
Un IDD mayor que 1.0 significa incapacidad económica del país para hacer frente a desastres extremos, aun cuando aumente al máximo su deuda. A mayor IDD mayor es el déficit.
De manera complementaria y para facilitar poner en contexto el IDD se ha propuesto un indicador colateral adicional IDD’ que ilustra qué porción de los gastos de capital del país corresponde la pérdida anual esperada o prima pura de riesgo. Es decir qué porcentaje de la inversión sería el pago anual por desastres futuros. El IDD’ también se estima con respecto al monto de recursos sostenible por superávit intertemporal3, que el gobierno puede destinar, calculado a 10 años. Es decir el porcentaje que representaría la prima técnica del ahorro potencial a valor presente. En caso de que anualmente la pérdida supere el monto de recursos disponible por superávit se prevé que con el tiempo habría un déficit por desastres que implicaría el inevitable aumento de la deuda. En general, si el superávit intertemporal es negativo el pago de la prima sencillamente aumentaría el déficit ya existente.
Detalles de los fundamentos técnicos de los modelos utilizados se encuentran en el documento de la metodología (Cardona et al 2004a/b), disponible en la página: http://idea.unalmzl.edu.co
2.1. Parámetros de referencia para el modelo
Aunque no existen datos detallados útiles para la modelación sobre el inventario de inmuebles públicos y privados es posible con información general de área construida y población realizar algunas estimaciones de parámetros aproximados que permitan dar una valoración coarse grain del volumen y costo de los elementos expuestos requeridos para el análisis. A continuación se presentan los parámetros que se utilizaron para efectos de conformar una estructura de
3 Lo que interesa conocer es si el gobierno, desde un punto de vista ortodoxo, cumple con su restricción presupuestal
información homogénea y consistente para los fines específicos del proyecto. Se estimaron parámetros como el costo por metro cuadrado de ciertos tipos constructivos, el número de metros cuadrados construidos en cada ciudad en relación con el número de habitantes y la distribución porcentual de las áreas construidas en grupos básicos de análisis como el componente público, el privado, que en caso de desastre estaría a cargo del Estado, y el resto de los bienes privados, que constitiyuyen el stock de capital. La Figura 6 presenta las estimaciones de áreas construidas en los diferentes componentes y su variación en el tiempo (desde el año 1980 hasta el 2003.) La Figura 7 presenta una gráfica equivalente en términos de valores expuestos para todo el país.
-20,00 40,00 60,00 80,00 100,00 1.980 1.985 1.990 1.995 2.000 2.003 Año A rea (k m 2)
Area total Sector público Sector privado a cargo del Estado
Figura 6. Áreas construidas totales por componente, en km2
- 10 20 30 40 50 60 70 80 1.980 1.985 1.990 1.995 2.000 2.003 Año M ile s de m ill on es U S D
Valor Total (millones USD) Valor público privado a cargo del Estado
Figura 7. Valor expuesto por componente en miles de millones de dólares.
2.2. Estimación de los indicadores
En la Tabla 3 se presenta el IDD cada cinco años desde 1980 hasta el 2000, para los Eventos Máximos Considerados, EMC, de períodos de retorno de 50, 100 y 500 años.
Tabla 3. IDD para diferentes periodos de retorno
IDD 1980 1985 1990 1995 2000
IDD50 0,02 0,04 0,08 0,02 0,03
IDD100 0,08 0,13 0,27 0,08 0,10
IDD500 0,97 1,49 2,55 1,00 1,24
Para los eventos extremos máximos en 500 años en la mayoría de los períodos4, el IDD es superior a 1.0, lo que indica que el país no tendría recursos propios suficientes, o por transferencia y/o de financiación factible para afrontar las pérdidas y realizar la reposición del
stock de capital afectado. Para eventos máximos en 50 y 1005 años el país, en general, ha estado en capacidad de cubrir los costos de reconstrucción con sus propios recursos o con lo que habría podido acceder de ser necesario. Ahora bien, la Tabla 4 presenta los valores del IDD’, tanto con respecto a gastos de capital o presupuesto anual de inversión, como del ahorro posible por superávit intertemporal a 10 años, expresados en porcentaje.
Tabla 4. IDD’ con respecto a gastos de capital y superávit intertemporal
IDD' 1980 1985 1990 1995 2000
IDDGC 0,30% 0,52% 1,12% 0,31% 0,41%
IDDSI ^D ^D 0,92% ^D ^D
La Figura 8 ilustra tanto los valores del IDD como del IDD’ con respecto a los gastos de capital. Las gráficas ilustran que desde 1980 hasta 1995 el IDD aumentó significativamente. Para el 2000 se presentó una considerable reducción, en parte, esta se debe a variaciones en la tasa de cambio, pues hay una reducción en el valor en dólares de los elementos expuestos. Igualmente el IDD’ con respecto al presupuesto de inversión tuvo una importante disminución en el año 2000. Esto ilustra que si las obligaciones contingentes del país se cubrieran mediante seguros (prima pura anual), el país tendría que invertir aproximadamente el 0.41% de sus gastos anuales de capital en el 2000 para cubrir sus futuros desastres. El IDD’ con respecto al monto sostenible de superávit intertemporal indica que para todos los años, excepto para 1990, el ahorro por superávit es negativo, y por lo tanto la prima pura anual estaría incrementando el déficit por desastres.
4Lo que no significa que ocurran cada 500 años. Dicho evento puede ocurrir en cualquier momento y tiene una probabilidad del
2% de presentarse en un lapso de 10 años.
5
Figura 8. IDD50, IDD100, IDD500, IDD’GC
Dada la importancia de las cifras que componen el IDD y el IDD’ en cada período y considerando los desastres extremos de referencia, en la Tabla 5 se presentan los valores de las pérdidas potenciales para el país para el Evento Máximo Considerado, EMC, con periodos de retorno de 50, 100 y 500 años. Esta estimación en retrospectiva se realizó para el nivel de exposición del país cada cinco años desde 1980 hasta el 2000. Así mismo se presenta el valor de la pérdida anual esperada o prima pura necesaria para cubrir los futuros desastres en cada período o momento indicado. Con base en estas estimaciones (numerador de los indicadores) se han realizado los cálculos del IDD y del IDD’ en los diferentes períodos, que se han presentado previamente.
Estos indicadores pueden estimarse cada cinco años y servirían para identificar si hay una reducción o un aumento del potencial de déficit por desastre. Inversiones en mitigación (reforzamiento de estructuras vulnerables) que reduzcan el potencial de pérdidas o el aumento de la cobertura de seguros de los elementos expuestos, que aumentarían la resiliencia económica, podrían reflejarse en una futura evaluación del IDD para el país.
Tabla 5. Pérdida probable y prima pura para cálculo del IDD e IDD’
L50 1980 1985 1990 1995 2000
Total - Millones US$ 210,7 234,5 265,8 319,1 400,7
Gobierno - Millones US$ 0,8 0,9 1,0 1,2 1,5
Pobres - Millones US$ 25,3 28,3 32,0 38,6 48,6
Total - %PIB 0,27% 0,27% 0,19% 0,12% 0,14%
Gobierno - %PIB 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
Pobres - %PIB 0,03% 0,03% 0,02% 0,01% 0,02%
L100
Total - Millones US$ 507,6 565,0 640,4 769,0 966,1
Gobierno - Millones US$ 3,4 3,8 4,3 5,1 6,5
Pobres - Millones US$ 93,9 104,9 118,8 143,1 180,3
Total - %PIB 0,66% 0,64% 0,45% 0,30% 0,34%
Gobierno - %PIB 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
Pobres - %PIB 0,12% 0,12% 0,08% 0,06% 0,06%
L500
Total - Millones US$ 3.925,7 4.370,9 4.954,2 5.954,4 7.485,9
Gobierno - Millones US$ 95,8 106,9 121,1 145,8 183,7
Pobres - Millones US$ 1.292,4 1.441,7 1.633,9 1.967,5 2.478,4
Total - %PIB 5,10% 4,96% 3,50% 2,31% 2,63%
Gobierno - %PIB 0,12% 0,12% 0,09% 0,06% 0,06%
Pobres - %PIB 1,68% 1,64% 1,16% 0,76% 0,87%
Ly
Total - Millones US$ 37,0 41,2 46,7 56,2 70,6
Gobierno - Millones US$ 1,4 1,6 1,8 2,1 2,7
Pobres - Millones US$ 4,7 5,3 6,0 7,2 9,0
Total - %PIB 0,05% 0,05% 0,03% 0,02% 0,02%
Gobierno - %PIB 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
Pobres - %PIB 0,01% 0,01% 0,00% 0,00% 0,00%
Tabla 6. Resiliencia económica, fondos y recursos para el cálculo del IDD
Fondos 1980 1985 1990 1995 2000
Primas Seguros - %PIB 1,430 1,452 1,474 1,503 1,538
Seguros/Reaseg.50 -F1p 0,4 0,4 0,5 0,6 0,8 Seguros/Reaseg.100 -F1p 1,4 1,6 1,8 2,2 2,9 Seguros/Reaseg.500 -F1p 19,9 22,5 25,9 31,8 40,9 Fondos desastres -F2p 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Ayuda/donacions.50 -F3p 10,5 11,7 13,3 16,0 20,0 Ayuda/donacions.100 -F3p 25,4 28,2 32,0 38,5 48,3 Ayuda/donacions.500 -F3p 196,3 218,5 247,7 297,7 374,3 Nuevos Impuestos -F4p 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Gastos de capital - %PIB 2,629 1,504 0,490 1,155 1,018 Reasig. presuptal. -F5p 1.213,8 795,3 415,3 1.788,7 1.735,2
Crédito externo. -F6p 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Crédito interno -F7p 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Superávit Intertemp. d*- %PIB -5,99 -0,76 0,59 -1,50 -0,31
Superávit Intertemp. -F8p -4.606,9 -672,2 840,5 -3.880,6 -877,9
RE.50
Total - Millones US$ 1.224,8 807,5 429,1 1.805,2 1.756,0
Total - %PIB 1,59% 0,92% 0,30% 0,70% 0,62%
RE.100
Total - Millones US$ 1.240,6 825,2 449,1 1.829,4 1.786,4
Total - %PIB 1,61% 0,94% 0,32% 0,71% 0,63%
RE.500
Total - Millones US$ 1.430,0 1.036,4 688,9 2.118,2 2.150,4
Total - %PIB 1,86% 1,18% 0,49% 0,82% 0,76%
3. ÍNDICE DE DESASTRES LOCALES (IDL)
El objetivo de este índice es captar qué tan propenso es el país a la ocurrencia de desastres menores y el impacto acumulativo que causa este tipo de eventos al desarrollo local. Este índice intenta representar la variabilidad y dispersión espacial del riesgo al interior del país como resultado de eventos menores y recurrentes. Este enfoque considera la importancia que para un país tiene la frecuente ocurrencia de eventos de escala menor, que rara vez entran en las bases de datos de desastres internacionales, en incluso nacionales, pero que plantea problemas de desarrollo serios y acumulativos para el nivel local y, dado su probable impacto generalizado, para el país como un todo. Dichos eventos, que pueden ser el resultado de procesos socio-naturales asociados con el deterioro ambiental, están relacionados con fenómenos persistentes o crónicos, como deslizamientos, avalanchas, inundaciones, incendios forestales, sequías y también terremotos, huracanes y erupciones volcánicas de menor escala.
Dado que, de acuerdo con las denominaciones e intereses de cada país, existen muchos tipos de eventos en la base de datos DesInventar6, se clasificaron en seis categorías: fenómenos geodinámicos externos e internos, hidrológicos, atmosféricos, tecnológicos y biológicos. Sin embargo, para simplificar, a los fenómenos geodinámicos externos se les denominó coloquialmente como a) deslizamientos y flujos y a los fenómenos geodinámicos internos se les identificó como b) eventos sismo-tectónicos. Se agruparon los fenómenos hidrológicos con los atmosféricos y se les denominó coloquialmente como c) inundaciones y tormentas e igualmente se agruparon los fenómenos tecnológicos y biológicos y se les identificó como d) otros eventos. Por otra parte, la base de datos se adecuó para procesar la información de tres variables: i) muertos, ii) afectados y iii) pérdidas directas –representadas en una valoración económica de las viviendas y cultivos destruidos– para los cuatro tipos de evento. Se consideró pertinente adicionar afectados con damnificados, dado que en algunos países se usa una u otra denominación para lo mismo, y se acordó adicionar las viviendas destruidas con las viviendas afectadas, considerando que una vivienda afectada corresponde a 0.25 viviendas destruidas. El valor de reposición de cada vivienda destruida se asumió equivalente al valor promedio de una vivienda de interés social en el período de análisis. Por otra parte, el valor de una hectárea de cultivos se determinó con base en un precio promedio ponderado de las áreas de cultivos usualmente afectadas, según el criterio de expertos de cada país en el período de análisis.
El IDL es un índice que capta de manera simultánea la incidencia y la uniformidad de la distribución de efectos a nivel local, es decir da cuenta del peso relativo y la persistencia de los efectos causados por los diferentes fenómenos que originan desastres en la escala municipal. El IDL lo constituye la suma de tres subindicadores calculados con base en las cifras, de la base de datos DesInventar, de personas fallecidas, personas afectadas y pérdidas en cada municipio del país. Un mayor valor relativo del IDL significa una mayor regularidad de la magnitud y la distribución de los efectos entre todos los municipios de un país, debido a los diferentes tipos de fenómeno que los originan. En menor valor del IDL significa baja distribución espacial de los efectos entre los municipios donde se han presentado eventos.
De manera complementaria, se ha formulado el IDL’ que da cuenta de la concentración de las pérdidas agregadas a nivel municipal. A mayor IDL’ mayor es la concentración del riesgo. En la Tabla 7 se puede apreciar el IDL para muertos, afectados y pérdidas, así como el IDL total y el IDL’ para todos los eventos que se presentaron en el país en los periodos de 1981-85, 1986-90, 1991-95, 1996-2000.
Tabla 7. IDL para muertos (K), afectados (A) y pérdidas (L), IDL total e IDL’
81-85 86-90 91-95 96-00 IDLK 64,75 63,89 40,54 66,65 IDLA 7,02 31,50 0,87 60,68 IDLL 0,61 8,12 1,68 50,39 IDL 72,37 103,51 43,09 177,72 IDL' 0,88 0,88 0,86 0,88
La Figura 9 ilustra gráficamente los valores del IDL, según el tipo de efectos, en los diferentes periodos. El valor del IDL por muertos para todos los períodos, y el IDL por afectados para el período entre 1996 y 2000 indica que los desastres menores causaron muertos y afectados de una manera más regular y uniforme en este tiempo. En el período de 1981 a 1985 y de 1991 a 1995 los afectados se concentraron en un grupo menor de municipios. Para el IDL por pérdidas económicas para el último período los desastres menores causaron pérdidas mas regulares y uniformes entre los municipios del país. Como lo ilustra el IDL’, se ha mantenido una concentración espacial de dichas pérdidas entre los municipios mas o menos constante en todos los años. Un IDL’ de 0.88 y 0.86 significa que el 10% de los municipios del país concentra el 58% y el 51% de las pérdidas respectivamente.
Al revisar los valores componentes se encontró que el IDLK presenta valores muy similares para todos los períodos, estos valores son altos debido a que la distribución es muy uniforme, especialmente para “inundaciones y tormentas” y para “otros eventos” en todos los municipios del país donde se presentaron eventos. El mayor valor para el IDLA se presentó para el periodo 1996-2000, por la mayor homogeneidad de los datos relacionados con inundaciones y tormentas; eventos que generan afectados en forma persistente en muchos municipios del país. Por otro lado, los eventos relacionados con sismos aportan totales muy altos de afectados, pero a diferencia de las inundaciones se presentan en pocos municipios. Como se indicó, el IDLL representa pérdidas debido principalmente a inundaciones y tormentas.
Figura 10. IDL total y desagregado
En general, tal como lo ilustra el IDL total, en la Figura 9, los desastres menores han causado en el país efectos más persistentes y uniformes entre todos los municipios a finales de los años 90. La Tabla 8 presenta las cifras de cada una de las variables con las que se ha estimado el IDL.
Tabla 8. Total de muertos, afectados y pérdidas
1981-1985 1986-1990 1991-1995 1996-2000
Total fallecidos 562 343 325 418
Total afectados 294.926 1.637.503 2.252.716 6.867.980 Total pérdidas (USD) 168.807.660 58.868.455 72.816.036 74.782.726
La Figura 11 presenta estos valores gráficamente para ilustrar posibles tendencias de las cifras. Los muertos disminuyeron para mediados de los 80 y 90 pero aumentaron para finales de los 90. Los afectados aumentaron gradualmente durante todos los períodos. Las pérdidas disminuyeron a lo largo de los años 80 e igualmente en los años 90.
Figura 11. Total de muertos, afectados y pérdidas
Se debe tener en cuenta que con base en estas variables a causa de los diferentes eventos se ha construido el IDL, sin embargo es importante indicar que el IDL es una medida que combina la persistencia de los efectos y la regularidad de su incidencia a nivel territorial, y por lo tanto para el efecto de determinar el IDL estas cifras han sido normalizadas por el área de los municipios y relacionadas según el número total de municipios donde se han registrado los efectos. Estos índices son útiles para el análisis económico y sectorial, con el fin de promover políticas de desarrollo, ordenamiento territorial a nivel local, intervención y protección de cuencas hidrográficas, justificar la transferencia de recursos al nivel local con fines específicos de gestión de riesgos y la conformación de redes de seguridad social.
Total Fallecidos 562 343 325 418 0 200 400 600 1981-1985 1986-1990 1991-1995 1996-2000
Total Afectados (miles)
295 1638 2253 6868 0 3.500 7.000 1981-1985 1986-1990 1991-1995 1996-2000
Total Pérdidas (mill USD)
4. ÍNDICE DE VULNERABILIDAD PREVALENTE (IVP)
En general se acepta que la vulnerabilidad es una situación condicional, es decir que depende de que se esté expuesto y de que exista una amenaza de por medio. En este sentido el riesgo claramente depende de que exista una vulnerabilidad física. Sin embargo, el riesgo también depende del posible impacto intangible de carácter social, económico o ambiental, y dicho impacto potencial depende de una serie de factores que agravan la situación –a veces llamados efectos indirectos– que dependen de situaciones sociales del contexto y de su resiliencia; expresión de la vulnerabilidad que no siempre es dependiente de la amenaza.
En ese sentido, el IVP caracteriza las condiciones predominantes de vulnerabilidad del país en términos de exposición en áreas propensas, fragilidad socioeconómica y falta de resiliencia; aspectos que favorecen el impacto físico directo y el impacto indirecto e intangible en caso de presentarse un fenómeno peligroso. Este índice es un indicador compuesto que intenta caracterizar, con fines de comparación, una situación o pattern de un país. Las condiciones de vulnerabilidad inherente reiteran la relación del riesgo con el desarrollo socioeconómico, en la medida que las condiciones (de vulnerabilidad) que subyacen la noción de riesgo son, por una parte, problemas causados por un proceso de inadecuado crecimiento y, por otra, porque son deficiencias que se pueden intervenir mediante procesos adecuados de desarrollo. Por lo tanto, aunque los indicadores que aquí se proponen reflejan reconocidos aspectos del desarrollo, aquí se presentan desde la perspectiva de capturar circunstancias que favorecen el impacto físico directo (exposición/susceptibilidad) y el impacto indirecto y en ocasiones intangible (fragilidad socio-económica y falta de resiliencia) de los fenómenos peligrosos factibles. El IVP es un promedio de estos tres tipos de indicadores:
3 / ) (IVPExposición IVPFragiidad IVP Re siliencia
IVP = + + ¬
Los indicadores para la descripción del grado de exposición, las condiciones socio-económicas prevalentes y la falta de resiliencia se han formulado en forma consistente (en forma directa o invertida según el caso) y reconociendo que su influencia explica que se presenten efectos socio-económicos y ambientales adversos cuando se materializa un fenómeno peligroso. Cada aspecto es un conjunto de indicadores que expresa situaciones, causas, susceptibilidades, debilidades o ausencias relativas del país, la región o la localidad que se valora, hacia las cuales se pueden orientar acciones de reducción del riesgo. Los indicadores se identificaron teniendo en cuenta que en lo posible se basen en cifras, índices, tasas o proporciones existentes que provienen de bases de información reconocidas o que existen en el país.
4.1. Indicadores de exposición y susceptibilidad
ES1. Crecimiento poblacional, tasa promedio anual en % ES2. Crecimiento urbano, tasa promedio anual en % ES3. Densidad poblacional en personas por área (5Km2
)
ES4. Porcentaje de población pobre con ingresos menores a US$ 1 diario PPP ES5. Stock de capital en millones de dólares por cada 1000 km2
ES6. Valor de importaciones y exportaciones de bienes y servicios en porcentaje del PIB ES7. Inversión fija interna del gobierno en porcentaje del PIB
ES8. Tierra arable y cultivos permanentes en porcentaje del área del suelo
Estos indicadores son variables que reflejan una noción de susceptibilidad ante la acción de eventos peligrosos, cualquiera que sea la naturaleza y severidad de los mismos. “Estar expuesto y ser susceptible” es una condición necesaria para que exista riesgo. No obstante que, en rigor, sería necesario establecer si la exposición es relevante ante cada tipo de amenaza factible, es posible admitir que ciertas variables constituyen una situación comparativamente adversa, suponiendo que las amenazas naturales existen como un factor externo permanente sin precisar su caracterización.
4.2. Indicadores de fragilidad socio-económica
La fragilidad socio-económica, FS, se representa mediante indicadores de pobreza, inseguridad humana, dependencia, analfabetismo, disparidad social, desempleo, inflación, dependencia, deuda y degradación ambiental. Son indicadores que reflejan debilidades relativas o condiciones de deterioro que agravarían los efectos directos causados por fenómenos peligrosos. Aunque dichos efectos no necesariamente son aditivos y, en algunos casos, podrían considerarse redundantes o correlacionados su influencia es de especial importancia a nivel económico y social. Dichos indicadores son los siguientes:
FS1. Índice de Pobreza Humana, HPI-1.
FS2. Dependencia de población vulnerable de la población en capacidad de trabajar (15-64).
FS3. Desigualdad social, concentración del ingreso medida con base en índice de Gini. FS4. Desempleo como porcentaje de la fuerza total de trabajo
FS5. Inflación, con base en el costo de los alimentos en % anual.
FS6. Dependencia del crecimiento del PIB de la agricultura, en % anual. FS7. Servicio de la deuda en porcentaje del PIB
FS8. Degradación antropogénica del suelo (GLASOD)
Estos indicadores son variables que captan en general una predisposición adversa e intrínseca7
de la sociedad ante la acción de fenómenos peligrosos, cualquiera que sea la naturaleza y severidad de estos eventos. “Predisposición a ser afectado” es una condición de vulnerabilidad, aunque en rigor sería necesario establecer la relevancia de dicha predisposición ante cada tipo de amenaza factible. Sin embargo, al igual que en la exposición es posible admitir que ciertas variables reflejan una situación comparativamente desfavorable, suponiendo que las amenazas naturales existen como un factor externo permanente sin precisar su caracterización.
7
4.3. Indicadores de resiliencia (falta de)
Como factor de vulnerabilidad la falta de resiliencia, FR, puede representarse mediante el tratamiento complementario o invertido8
de un amplio número de indicadores relacionados con el nivel de desarrollo humano, el capital humano, la redistribución económica, la gobernabilidad, la protección financiera, la percepción colectiva, la preparación para enfrentar situaciones de crisis y la protección ambiental. Este conjunto de indicadores por sí solos y particularmente desagregados en el nivel local podrían facilitar la identificación y la orientación de las acciones que se deben promover, fortalecer o priorizar para lograr un mayor nivel de seguridad. Dichos indicadores son los siguientes:
FR1. Índice de Desarrollo humano, DHI [Inv]
FR2. Índice de desarrollo relacionado con genero,GDI [Inv]
FR3. Gasto social; en pensiones, salud y educación, en % del PIB [Inv] FR4. Índice de Gobernabilidad (Kaufmann) [Inv]
FR5. Aseguramiento de infraestructura y vivienda en % del PIB [Inv] FR6. Televisores por cada 1000 habitantes [Inv]
FR7. Camas hospitalarias por cada 1000 habitantes [Inv] FR8. Índice de Sostenibilidad Ambiental, ESI [Inv]
Estos indicadores son variables que captan de manera macro la capacidad para recuperarse o absorber el impacto de los fenómenos peligrosos, cualquiera que sea la naturaleza y severidad de estos eventos (es decir, en su mayoría no son dependientes de las amenazas). “No estar en capacidad” de enfrentar con solvencia desastres es una condición de vulnerabilidad. No obstante, al igual que en la exposición y la fragilidad socio-económica es posible admitir que ciertas variables sociales y económicas reflejan una situación comparativamente desfavorable, suponiendo que las amenazas naturales existen como un factor externo permanente sin precisar su caracterización.
4.4. Estimación de los indicadores
En general el IVP refleja susceptibilidad por el grado de exposición física de bienes y personas, IVPES, lo que favorece el impacto directo en caso de eventos peligrosos. Igualmente, refleja condiciones de fragilidad social y económica que favorecen el impacto indirecto e intangible, IVPFS. Y, también, refleja falta de capacidad para absorber las consecuencias, responder eficientemente y recuperarse, IVPFR. La reducción de este tipo de factores, objeto de un proceso de desarrollo humano sostenible y de políticas explícitas de reducción de riesgo es uno de los aspectos en los cuales se debe hacer especial énfasis. En la Tabla 9 se puede observar el IVP total y sus componentes relacionados con exposición y susceptibilidad, fragilidad socio-económica, y falta de resiliencia. Es importante señalar que para efectos de considerar la participación de varios subindicadores de los cuales sólo existe un valor reciente, se optó por colocar el mismo valor en todos los períodos para no afectar el valor relativo de los índices y con la expectativa que en un futuro el valor de estos subindicadores se siga publicando.
8
Tabla 9. Valores IVP 1985 1990 1995 2000 IVPES 14,421 14,918 33,675 38,457 IVPSF 25,713 25,099 29,710 27,935 IVPLR 39,980 34,668 42,675 48,907 IVP 26,705 24,895 35,353 38,433
La Figura 12 presenta los valores sin escalar de los subindicadores que componen el IVPES y sus respectivos pesos obtenidos con el Procedimiento Analítico Jerárquico (PAJ).
1985 1990 1995 2000 Wpaj ES.1 1,49 1,32 1,29 1,22 2,18 ES.2 1,96 1,71 1,71 1,52 16,64 ES.3 55,37 59,43 63,52 67,66 2,63 ES.4 9,00 15,00 44,30 54,00 33,36 ES.5 124,17 154,02 213,11 379,40 13,74 ES.6 18,01 14,99 19,72 22,40 14,11 ES.7 17,59 14,00 17,94 16,19 7,45 ES.8 0,80 0,80 0,80 0,80 9,89 Figura 12. IVPES
La vulnerabilidad por exposición y susceptibilidad para el país aumentó en los años 80 hasta mediados de los 90 en un poco más del doble y siguió creciendo progresivamente en el 2000. Una de las causas es por un aumento leve en la densidad poblacional (ES3), pero principalmente por el incremento del porcentaje de población pobre (ES4) al triple en 1995 y casi cuatro veces en el 2000 comparado con la de 1990. Así mismo aumentan los activos del estado (ES5) especialmente para el 2000 en el que se crecen en más del doble los valores de 1985 y 1990. Por su parte las importaciones y exportaciones (ES6.), la inversión fija interna del gobierno (ES7.) y la tierra arable y cultivos permanentes (ES8.) se mantienen aproximadamente iguales en estos años. En este caso la vulnerabilidad por exposición y susceptibilidad debe aumentar normalmente con el crecimiento poblacional y económico del país, pero adicionalmente da un indicativo de que la población más susceptible al efecto de eventos peligrosos, que es la que cuenta con menos ingresos, es la que crece a un ritmo mucho mayor.
La Figura 13 presenta los valores sin escalar de los subindicadores que componen el IVPFS y sus respectivos pesos obtenidos con el Procedimiento Analítico Jerárquico (PAJ).
1985 1990 1995 2000 Wpaj FS.1 22.3 16,50 15,40 14,30 27,39 FS.2 0,65 0,65 0,62 0,60 12,51 FS.3 42,00 43,00 44,00 45,00 16,29 FS.4 5,30 7,30 18,80 15,00 18,45 FS.5 600 2.129 2,83 -2,62 2,12 FS.6 7,63 8,12 5,70 4,97 12,83 FS.7 6,92 4,36 3,45 9,62 7,27 FS.8 2,86 2,86 2,86 2,86 3,15 Figura 13. IVPFS
En la vulnerabilidad por fragilidad socio-económica para Argentina, los valores de los indicadores de pobreza humana (FS1), dependencia de población vulnerable (FS2), desigualdad social (FS3), dependencia del crecimiento del PIB de la agricultura (FS6) y degradación antropogénica del suelo (FS8) se mantienen relativamente iguales en todos los periodos. Sin embargo la inflación con base en el costo de los alimentos (FS5) sufre muchísimos cambios año tras año, llegando a un valor muy alto en 1990 y demasiado bajo en el 2000. A pesar de estos datos el IVPFS no se ve afectado tan drásticamente debido al peso asignado por el evaluador del país, de 2.12, lo que hace casi nulo su efecto en comparación con los demás indicadores. Por otro lado el desempleo (FS4) aumenta al doble de 1990 a 1995 y teniendo en cuenta el peso del indicador se puede observar la influencia que éste tiene en el crecimiento de la fragilidad social para este año. Para el año 2000 hay una leve disminución en el subíndice ya que algunos de los indicadores con más peso (FS1, FS2, FS3 y FS4) disminuyen para este año.
La Figura 14 presenta los valores sin escalar de los subindicadores que componen el IVPFR y sus respectivos pesos obtenidos con el Procedimiento Analítico Jerárquico (PAJ).
La vulnerabilidad por falta de resiliencia es la lectura complementaria o invertida la resiliencia o capacidad obtenida de los subindicadores seleccionados. En este caso se puede observar que en su mayoría dichos subindicadores presentan valores que permanecen relativamente constantes en todos los periodos. Aunque para 1990 hubo una disminución de IVPFR, para los años siguientes se presentó un incrementó debido a que las camas hospitalarias por cada 1000 habitantes (FR7.) disminuyen para 1995 y el 2000, el gasto social en salud y pensión (FR3) también se reduce, y el índice de gobernabilidad (FR4.) disminuye casi a la mitad para el 2000, probablemente como consecuencia de la crisis político-económica que presentó el país en esta época. La disminución de estos subindicadores es un factor importante que incrementa la falta de resiliencia. Sin embargo, aunque en comparación con los demás países de la región el país presenta una baja vulnerabilidad por falta de resiliencia, el valor del indicador en general es alto y es el indicador que más contribuye relativamente a la vulnerabilidad prevalente del país. La Figura 15 presenta el valor total del IVP obtenido del promedio de sus indicadores componentes y el valor agregado con el fin de ilustrar las contribuciones de los mismos.
Figura 15. IVP total, promedio y agregado
En el Índice de Vulnerabilidad Prevalente agregado se puede observar que entre 1990 y 1995 se presentaron cambios importantes en la economía y condiciones sociales de la población, por lo que incrementaron sustancialmente la exposición y susceptibilidad, y en menor medida la fragilidad socio-económica y la falta de resiliencia. Este crecimiento en el índice muestra que se ha descuidado un poco la prevención-mitigación del riesgo, en cuanto a la reducción de la vulnerabilidad, tanto física como social y económica del país. Esta situación se manifiesta en el ranking con los otros países analizados, ya que en los primeros 3 periodos Argentina permanece en los niveles bajos de vulnerabilidad, sin embargo para el 2000 pasa a estar el sexto puesto. Comparando los tres indicadores la falta de resiliencia es el indicador que más contribuye a la vulnerabilidad prevalente, situación que se repite y es más crítica en los demás países de la región. Este indicador tiene en general una alta incidencia en los países en desarrollo. El IVP ilustra la relación del riesgo con el desarrollo, o bien porque dicho desarrollo los disminuye o lo aumenta. Este aspecto hace evidente la conveniencia de explicitar las medidas de reducción de riesgos, dado que las acciones de desarrollo no reducen automáticamente la vulnerabilidad. Esta evaluación puede ser de utilidad para las entidades relacionadas con vivienda y desarrollo urbano, ambiente, agricultura, salud y bienestar social, economía y planificación, para mencionar algunas.
5. ÍNDICE DE GESTIÓN DE RIESGOS (IGR)
El objetivo del IGR es la medición del desempeño o performance de la gestión del riesgo. Es una medición cualitativa de la gestión con base en unos niveles preestablecidos (targets) o referentes deseables (benchmarking) hacia los cuales se debe dirigir la gestión del riesgo, según sea su grado de avance. Esto significa que el IGR se fundamenta en la definición de una escala de niveles de desempeño o una “distancia” con respecto a ciertos umbrales objetivo, o al desempeño obtenido por un país líder considerado como el referente. Para la formulación del IGR se tuvieron en cuenta cuatro políticas públicas:
a) Identificación del riesgo, IR (que comprende la percepción individual, la representación social y la estimación objetiva);
b) Reducción del riesgo, RR (que involucra propiamente a la prevención-mitigación) c) Manejo de desastres, MD (que corresponde a la respuesta y la recuperación); y
d) Gobernabilidad y Protección financiera, PF (que tiene que ver con la a transferencia del riesgo y la institucionalidad).
Para cada indicador de política pública se han propuesto seis subindicadores componentes que caracterizan el desempeño de la gestión del riesgo en el país. El IGR es el promedio de los cuatro indicadores compuestos:
4 / )
(IGRIR IGRRR IGRMD IGRPF
IGR= + + +
La valoración de cada subindicador se hizo utilizando cinco niveles de desempeño: bajo,
incipiente, apreciable, notable y óptimo que corresponden a un rango de 1 a 5, siendo uno el
nivel más bajo y cinco el nivel más alto. Este enfoque metodológico permite utilizar cada nivel de referencia simultáneamente como un “objetivo de desempeño” y por lo tanto facilita la comparación y la identificación de resultados o logros hacia los cuales los gobiernos deben dirigir sus esfuerzos de formulación, implementación y evaluación de cada política. A cada subindicador se le ha asignado un peso que representa la importancia relativa de los aspectos que se evalúan en cada una de las cuatro políticas públicas. Las valoraciones de los subindicadores y de sus respectivos pesos se establecieron mediante consultas con expertos externos y representantes de las instituciones encargadas de la ejecución de las políticas públicas de gestión de riesgos.
Para el procesamiento de las calificaciones se definieron funciones de pertenencia para conjuntos difusos que representan los niveles de calificación posibles para los subindicadores9. En la Figura 16 se ilustran estas funciones en la gráfica superior. El desempeño de la gestión de riesgos lo definen estas funciones, cuyo resultado es la curva que se ilustra en la gráfica inferior, donde se indica el grado de efectividad de la gestión del riesgo según el nivel de desempeño obtenido con los diferentes subindicadores. La grafica inferior ilustra que el aumento de la efectividad de la gestión de riesgo no es lineal; en un principio se tiene un menor progreso y en la medida que se
9Es posible estimar alternativamente el IGR como la suma ponderada (pesos) de valores numéricos fijos (1 a 5 por ejemplo), en
logra una mayor gestión del riesgo, y se hace sostenible, el desempeño aumenta y mejora la efectividad. En un alto grado de desempeño, esfuerzos menores adicionales aumentan significativamente la efectividad. Por el contrario, pequeños logros en la gestión del riesgo se traducen en un desempeño despreciable y poco sostenible, por lo que sus resultados tienen poca o ninguna efectividad. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 0.2 0.4 0.6 0.8 1
Índice de Gestión de Riesgos
E fec ti vi da d 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 0.2 0.4 0.6 0.8 1
Niveles de Desempeño de la Gestión
P e rt en enc ia
Bajo Incipiente Apreciable Notable Óptimo
Figura 16. Comportamiento de la gestión de riesgos y forma de las funciones para cada nivel de desempeño
5.1. Indicadores de identificación del riesgo
La identificación del riesgo colectivo, en general, comprende la percepción individual, la representación social y la estimación objetiva. Para poder hacer intervenir el riesgo es necesario reconocerlo10, dimensionarlo (medirlo) y representarlo mediante modelos, mapas, índices, etc. que tengan significado para la sociedad y para los tomadores de decisiones. Metodológicamente involucra la valoración de las amenazas factibles, de los diferentes aspectos de la vulnerabilidad de la sociedad ante dichas amenazas y de su estimación como una situación de posibles consecuencias de diferente índole en un tiempo de exposición definido como referente. Su
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valoración con fines de intervención tiene sentido cuando la población lo reconoce y lo comprende. Los indicadores que representan la identificación del riesgo, IR, son los siguientes:
IR1. Inventario sistemático de desastres y pérdidas IR2. Monitoreo de amenazas y pronóstico
IR3. Evaluación mapeo de amenazas IR4. Evaluación de vulnerabilidad y riesgo.
IR5. Información pública y participación comunitaria IR6. Capacitación y educación en gestión de riesgos
5.2. Indicadores de reducción del riesgo
La principal acción de gestión de riesgos es la reducción del riesgo. En general, corresponde a la ejecución de medidas estructurales y no estructurales de prevención-mitigación. Es la acción de anticiparse con el fin de evitar o disminuir el impacto económico, social y ambiental de los fenómenos peligrosos potenciales. Implica procesos de planificación, pero fundamentalmente de ejecución de medidas que modifiquen las condiciones de riesgo mediante la intervención correctiva y prospectiva de los factores de vulnerabilidad existente o potencial, y control de las amenazas cuando eso es factible. Los indicadores que representan la reducción de riesgos, RR, son los siguientes:
RR1. Integración del riesgo en la definición de usos del suelo y la planificación urbana RR2. Intervención de cuencas hidrográficas y protección ambiental
RR3. Implementación de técnicas de protección y control de fenómenos peligrosos RR4. Mejoramiento de vivienda y reubicación de asentamientos de áreas propensas RR5. Actualización y control de la aplicación de normas y códigos de construcción RR6. Refuerzo e intervención de la vulnerabilidad de bienes públicos y privados
5.3. Indicadores de manejo de desastres
El manejo de desastres corresponde a la apropiada respuesta y recuperación post desastre, que depende del nivel de preparación de las instituciones operativas y la comunidad. Esta política pública de la gestión del riesgo tiene como objetivo responder eficaz y eficientemente cuando el riesgo ya se ha materializado y no ha sido posible impedir el impacto de los fenómenos peligrosos. Su efectividad implica una real organización, capacidad y planificación operativa de instituciones y de los diversos actores sociales que verían involucrados en casos de desastre. Los indicadores que representan la capacidad para el manejo de desastres, MD, son los siguientes:
MD1. Organización y coordinación de operaciones de emergencia
MD2. Planificación de la respuesta en caso de emergencia y sistemas de alerta MD3. Dotación de equipos, herramientas e infraestructura
MD4. Simulación, actualización y prueba de la respuesta interinstitucional MD5. Preparación y capacitación de la comunidad
5.4. Indicadores de gobernabilidad y protección financiera
La gobernabilidad y protección financiera para la gestión de riesgos es fundamental para la sostenibilidad del desarrollo y el crecimiento económico del país. Esta política pública implica, por una parte, la coordinación de diferentes actores sociales que necesariamente tienen diversos enfoques disciplinarios, valores, intereses y estrategias. Su efectividad esta relacionada con el nivel de interdisciplinariedad e integralidad de las acciones institucionales y de participación social. Por otra parte, dicha gobernabilidad depende de la adecuada asignación y utilización de recursos financieros para la gestión y de la implementación de estrategias apropiadas de retención y transferencia de pérdidas asociadas a los desastres. Los indicadores que representan la gobernabilidad y protección financiera, PF, son los siguientes:
PF1. Organización interinstitucional, multisectorial y descentralizada PF2. Fondos de reservas para el fortalecimiento institucional
PF3. Localización y movilización de recursos de presupuesto PF4. Implementación de redes y fondos de seguridad social
PF5. Cobertura de seguros y estrategias de transferencia de pérdidas de activos públicos PF6. Cobertura de seguros y reaseguros de vivienda y del sector privado
5.5. Estimación de los indicadores
En la Tabla 10 se presenta el IGR total y sus componentes, en cada período, de identificación del riesgo, IGRIR; reducción del riesgo, IGRRR; manejo de desastres, IGRMD; y gobernabilidad y protección financiera, IGRPF.
Tabla 10. Valores IGR
1985 1990 1995 2000 2003 IGRIR 6,98 8,42 24,83 42,85 42,56 IGRRR 9,01 25,22 25,22 32,53 38,53 IGRDM 13,36 37,37 57,31 51,97 55,81 IGRPF 4,56 4,56 6,35 6,35 6,35 IGR 8,48 18,89 28,43 33,43 35,81
La Figura 17 presenta las calificaciones11 de los subindicadores que componen el IGRIR y sus respectivos pesos obtenidos con el Procedimiento Analítico Jerárquico (PAJ).
La gestión en relación con la identificación del riesgo indica que para los primeros años el país tuvo un avance de un nivel bajo a incipiente del monitoreo de amenazas y pronóstico (IR2) y de la evaluación y mapeo de amenazas (IR3), que se reflejó en un leve aumento del indicador. En estos mismos subindicadores (IR2 y IR3) y en el inventario sistemático de desastres y pérdidas
11 La calificación es lingüística y no se utilizan números definidos. En las tablas el significado es el siguiente: 1: bajo, 2:
(IR1) se presentó un avance en 1995 de un nivel incipiente a apreciable. Así mismo, la evaluación de vulnerabilidad y riesgo (IR4) pasó de un nivel bajo a incipiente.
NIVEL 1985 1990 1995 2000 2003 W paj IR,1 2 2 3 4 4 7,6490 IR,2 1 2 3 3 3 7,3432 IR,3 1 2 3 3 3 13,4385 IR,4 1 1 2 3 3 45,9908 IR,5 1 1 1 1 2 3,4453 IR,6 1 1 1 1 1 22,1333 Figura 17. IGR IR
Para el año 95 se tiene un aumento de casi tres veces el valor de 1990; esto se debe principalmente al significativo peso que los evaluadores le asignaron al IR4. En el año 2000 el IGRIR aumenta el doble con respecto al año anterior, como consecuencia del incremento que se presenta en el nivel de desempeño de IR1 que pasa de apreciable a notable, y del IR4 de incipiente a apreciable. El valor del IGRIR para el año 2003 es similar al del 2000, excepto que aumenta un poco porque la información pública y participación comunitaria (IR5) mejoró a un nivel incipiente, y a pesar de que su peso no es significativo, este avance se refleja en el total. Aunque la capacitación y educación en gestión de riesgos (IR6) tiene un peso alto, éste no influye en el valor total del IGRIR porque mantiene el mismo nivel de desempeño a lo largo del tiempo. La Figura 18 presenta las calificaciones de los subindicadores que componen el IGRRR y sus respectivos pesos obtenidos con el Procedimiento Analítico Jerárquico (PAJ).
La gestión en relación con la reducción del riesgo indica que en el país del año 1985 al año 1990 hubo algunos avances del nivel bajo a incipiente del monitoreo de amenazas y pronóstico (RR2) y de la implementación de técnicas de protección y control de fenómenos peligrosos (RR3), y del nivel incipiente a apreciable de la información pública y participación comunitaria (RR5), lo que representó un progreso en el índice. Durante el periodo de 1990 a 1995 no se observó ningún cambio, pero en el 2000 el IGRRR aumentó progresivamente, debido a que el subindicador que mayor asignación de peso tiene (integración del riesgo en la definición de usos del suelo y la planificación (RR1) presentó un avance de un nivel bajo a incipiente, y otros subindicadores como el RR2, el RR5 y el RR6 pasaron de un nivel incipiente a apreciable, de un nivel apreciable a notable y de un nivel bajo a incipiente respectivamente. Para el 2003 el único que presentó un aumento es el RR3, sin embargo, a pesar de tener un peso muy bajo para el total, se puede observar que este influyó en el leve crecimiento del IGRRR que se dio para este año.
