Exp: 99-000845-007-CO-E Res: 06827-99
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las veinte horas quince minutos del primero de setiembre de mil novecientos noventa y nueve.-
Acción de inconstitucionalidad de GERARDO WONG SEGURA, vecino de Heredia, cédula 5-135-917, para que se declare que el artículo 11 de los Estatutos de la MUTUAL HEREDIA DE AHORRO Y PRESTAMO, es inconstitucional. Intervienen la Procuraduría General de la República, representada por Farid Beirute Brenes, vecino de San José, cédula 1-394-673, en su condición de Procurador General Adjunto de la República y la Mutual Heredia de Ahorro y Préstamo, representada por Silvia Elena Soto Arroyo, vecina de Heredia, cédula 2-418-169 en su condición de apoderada general judicial.
RESULTANDO:
1.- El accionante expresa que es Regidor de la Municipalidad del Cantón Central de la Provincia de Heredia y asociado a la Mutual Heredia de Ahorro y Préstamo; que el 10 de diciembre de 1997 se celebró una asamblea general extraordinaria, en la que se reformaron los Estatutos, modificándose el artículo 11, para señalar que el puesto de director de la asociación es incompatible con todo cargo público, sea o no de representación popular, salvo cargos de docencia. Que ha gestionado, pero no ha obtenido respuesta, para que se corrija el defecto, por lo que acude a la vía de la inconstitucionalidad, para hacer valer sus derechos. Agrega que presentó un recurso de amparo y en él se le previno de presentar la acción, que pide se declare con lugar, por violación de los artículos 25 y 33 de la Constitución Política.
2.- Por resolución de las catorce horas dieciséis minutos del dieciséis de febrero de mil novecientos noventa y nueve (folio 18 del expediente) se le dio curso a la acción.
asociado, del ejercicio del voto en una asamblea general, del sistema de control que ejerce por medio de la Superintendencia General de Entidades Financieras y concluye afirmando que "no siendo una asociación de afiliación obligatoria, sino voluntaria, que por su misma naturaleza tiene autonomía administrativa y por ende regulación interna, aquel que decida voluntariamente afiliarse a ella, deberá ajustarse a sus estatutos y demás regulaciones"; c) que efectivamente, en la asamblea general extraordinaria del 10 de diciembre de 1997, se modificó el texto del artículo 11, para declarar que el puesto de director es incompatible con todo cargo público, sea o no de representación popular, contando la modificación con una abrumadora mayoría; d) que los argumentos del accionante son tres: que es regidor municipal y asociado de la Mutual, lo que le impide ser director; que el artículo 80 de la Ley 7052 es taxativo enumerando los requisitos para ser director y por vía estatutaria no se pueden poner otros requisitos; y que la modificación limita su derecho a la libre asociación y al principio de igualdad; e) que el accionante lo que hizo fue transformar el recurso de amparo 99-000693-007-CO en acción de inconstitucionalidad, lo que es improcedente según la sentencia 3784-93; f) que el artículo 9 de la Ley de Asociaciones permite que se establezcan en los estatutos restricciones a los asociados, para el desempeño de funciones de la asociación, para el ejercicio del voto y para la separación de sus miembros; por ello, los requisitos de la Ley 7052 son mínimos y por la vía de los estatutos se pueden modificar; g) ejemplariza con los casos de instituciones públicas, asociaciones de desarrollo, sociedades anónimas, bancos privados, para justificar la norma, que la califica de razonable y proporcionada; h) examina las razones de conveniencia de la existencia de la norma y cita como ejemplos, las sentencias de la Sala números 2412-95, 1139-97, para expresar que la norma es típica del poder de autorregulación; i) concluye la exposición afirmando que de todas formas, la razón de ser de la disposición cuestionada, es evitar la intromisión de la política en la Mutual, así como los conflictos de intereses. Solicita que se declare sin lugar la acción.
estatutos una limitación como la que se analiza; que la norma no limita el derecho de ser electo, puesto que el interesado puede dejar de ocupar el cargo incompatible, para aspirar a un puesto de dirección. En síntesis, se consideró razonable la disposición. Sin embargo, estima que en el presente asunto la solución debe ser otra; c) en cuanto al principio de igualdad, señala el contenido de la sentencia de esta Sala número 8858-98, para concluir que la norma cuestionada es irrazonable, inidónea y también desproporcionada, puesto que para evitar la intromisión política, se le prohibe a todos los servidores públicos -de elección popular o no- acceder a los puestos de dirección; d) en cuanto al derecho a la libre asociación, las Mutuales son expresión de ese derecho, al calificárselas de "asociaciones mutualistas de derecho privado", lo que implica que ese derecho en su vertiente positiva debe garantizar, no solo el acceso a ella, sino el ejercicio de los otros derechos inherentes a la calidad de socio y cita las sentencias 3570-92, 1335-93, 1695-94; e) en lo que atañe al principio democrático, estima que la norma también lo viola y señala las sentencias 1261-90, 990-92, para indicar que el derecho de elegir y de ser electo, es parte consustancial de este principio constitucional; f) sobre el principio de reserva de ley, si bien las mutuales son organizaciones privadas, con posibilidad de autorregularse por vía estatutaria, también es cierto que existe un marco normativo, de rango legal, que establece las pautas generales para su organización y funcionamiento, como lo es la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda. Siendo ello así, para establecer limitaciones al acceso de los socios a cargos directivos, lo procedente es hacerlo por la vía legislativa y no mediante acuerdos de la Asamblea General, en atención al principio de reserva de ley, desarrollado en la sentencia 3550-92. Con fundamento en lo expresado, sugiere declara con lugar la acción y en consecuencia, anular del artículo 11 de los Estatutos de la Mutual de Heredia de Ahorro y Préstamo, la frase que indica "… el puesto de Director será incompatible con todo cargo público, sea o no de representación popular, salvo cargos de docencia, lo anterior con el fin de evitar la intromisión política".
5.- Los avisos de ley fueron publicados en los números 44, 45 y 46 del Boletín Judicial de los días 4, 5 y 8 de marzo de 1999.
6.- Esta sentencia se dicta sin celebrar la audiencia a que aluden los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por estar fundamentada, básicamente, en antecedentes jurisprudenciales de esta Sala (artículo 9 idem).
CONSIDERANDO:
I.- LEGITIMACION PARA INTERPONER LA ACCION.- El asunto previo, a que alude el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, lo es el recurso de amparo, que bajo expediente número 99-000693-007-CO, se tramita ante esta Sala y en el que se previno al interesado, presentar esta acción, a la luz de lo que establece el artículo 48 de esa misma Ley. De esta manera, la acción resulta admisible.
II.- OBJETO DE LA ACCIÓN.- Se presenta para que se declare inconstitucional, del artículo 11 de los Estatutos de la Mutual Heredia de Ahorro y Préstamo, el párrafo que dice: "… el puesto de director será incompatible con todo cargo público, sea o no de representación popular, salvo cargos de docencia, lo anterior con el fin de evitar la intromisión política". Por estimarlo contrario a los principios contenidos en los artículos 25 y 33 de la Constitución Política.
III.- NORMA IMPUGNADA.- El artículo 11 de los Estatuos de la Mutual Heredia de Ahorro y Préstamo, literalmente dispone:
"ARTICULO DECIMO PRIMERO.- DEL DIRECTORIO.- La Mutual estará regida por un Directorio integrado por seis miembros que durarán cuatro años en sus funciones y podrán ser reelectos. En caso de muerte, renuncia o impedimento permanente físico o legal de un Director, se elegirá su sucesor en la próxima Asamblea General, quien fungirá para el resto del período para el que fue nombrado el sustituido. El nombramiento del Directorio se hará en forma alterna, de manera que cada dos años vencerá el nombramiento de la mitad de los miembros que conforman ese cuerpo colegiado. El Directorio será la Autoridad Superior responsable ante la Asamblea General, Solo podrán ser directores los asociados de la Mutual que estén en el pleno ejercicio de sus derechos civiles, que fueren personas idóneas y que gocen de buena reputación, el puesto de Director será incompatible con todo cargo público, sea o no de representación popular, salvo cargos de docencia, lo anterior con el fin de evitar intromisión política" (el subrayado es lo impugnado).
incompatiblidad entre la condición de funcionario público y el puesto de director de la Mutual, es ilegal e inconstitucional; c) sostiene que es ilegal, porque infringe las disposiciones de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, donde se regula el funcionamiento de este tipo de organizaciones, concretament, al introducir requisitos que no están en el artículo 80 de esa Ley; d) por último, que la norma cuestionada violenta el derecho a ser electo, así como la libertad de asociación prevista en el artículo 25 constitucional y el principio de igualdad ante la ley, contemplado en el artículo 33 idem.
VI.- SOBRE LOS ARGUMENTOS DE LA ACCION.- la Sala, en general, comparte el informe de la Procuraduría General de la República en el examen del fondo de la acción, desde los cuatro puntos de vista: igualdad, derecho a la libre asociación, principio democrático y el principio de reserva de ley en la restricción de los derechos fundamentales. Si bien, es cierto, también, que la Mutual es una asociación privada, de interés público y de carácter financiero y por ello, con potestad de autorregulación, no menos lo es el que las normas que definen los diferentes aspectos de la asociación, deben conformarse con el Derecho de la Constitucióny desde esta perspectiva, estima la Sala que la norma impugnada –el párrafo resaltado del artículo 11 de los Estatutos- es excesiva, desproporcionada e irrazonable, puesto que la limitación que contiene, prohibe a todo servidor público, sin excepción, acceder a los puestos directivos de la organización. En efecto, si lo que se pretendió con la norma, fue evitar que personas físicas, involucradas en partidos políticos, ocupen esos cargos, la norma no solo lo logra, sino que por exceso en su contenido, involucra a las personas que, sin ser representantes de partidos políticos y sin tener ninguna injerencia en ellos, son servidores públicos, lo que resulta desproporcionado, como ya se dijo. Y ello quiere decir, desde luego, que se lesiona el derecho de elegir y de ser electo, en el sentido que la Sala desarrolló en su sentencia 1695-94, es decir, que el de asociación garantiza el derecho de pertenencia a la organización y, además, el de participar en la toma de decisiones, principalmente en lo que atañe con la integración de los órganos que la dirigen; si a lo anterior se agrega lo expresado en la sentencia 3570-92 sobre el derecho de elegir y de ser electo, desde el punto de vista de que las restricciones deben ser medios razonables para proteger intereses superiores, entonces la conclusión es afirmativa, en pro de la declaratoria de la inconstitucionalidad. En todo caso, limitaciones como las que se analizan, tienen su fundamento en la restricción de derechos fundamentales, de la que la Sala, reiteradamente, ha dicho que es materia reservada a la ley. Por ejemplo, recientemente, en sentencia número 05676-99 de las 15:42 horas del 21 de julio de 1999, confirmando la jurisprudencia anterior, la Sala Constitucional expresó:
precedentes jurisprudenciales de esta Sala, el desarrollo de la organización de las libertades públicas, solo puede hacerse por la vía de la ley común, es decir, que es materia que le corresponde al legislador ordinario y como ya se ha dicho, para que las restricciones a la libertad sean lícitas, deben estar orientadas a satisfacer un interés público imperativo, tal y como lo afirma la Procuraduría General de la República, citando las sentencias número 3173-93 y 3550-92. En razón de lo dicho, resulta de la mayor importancia reproducir los más importantes conceptos de la jurisprudencia de esta Sala sobre la reserva de ley en esta materia. V.- JURISPRUDENCIA DE LA SALA.- La jurisprudencia de la Sala sobre el tema de la reserva de ley en la regulación de las libertades públicas, ha sido consistente y ha señalado que ese principio ha sido recogido por el artículo 191 de la Ley General de la Administración Pública, como lo indicó en las sentencias números 0074-89, 0089-89, 0106-89 y 0107-89. Es particularmente fecunda, en el desarrollo de estas ideas, la sentencia que cita la Procuraduría General de la República, No 3173-93 de las catorce horas con cincuenta y siete minutos del seis de julio de mil novecientos noventa y tres, en la que se afirma, en lo que interesa al tema lo siguiente:
ciertas condiciones y en determinadas circunstancias. Por esta razón constituyen las fronteras del derecho, más allá de las cuáles no se está ante el legítimo ejercicio del mismo. Para que sean válidas las limitaciones a los derechos fundamentales deben estar contenidas en la propia Constitución, o en su defecto, la misma debe autorizar al legislador para a imponerlas, en determinadoas condiciones.
II.- Los derechos fundamentales de cada persona deben coexistir con todos y cada uno de los derechos fundamentales de los demás; por lo que en aras de la convivencia se hace necesario muchas veces un recorte en el ejercicio de esos derechos y libertades, aunque sea únicamente en la medida precisa y necesaria para que las otras personas los disfruten en iguales condiciones. Sin embargo, el principio de la coexistencia de las libertades públicas -el derecho de terceros- no es la única fuente justa para imponer limitaciones a éstas; los conceptos "moral", concebida como el conjunto de principios y de creencias fundamentales vigentes en la sociedad, cuya violación ofende gravemente a la generalidad de sus miembros-, y "orden público", también actúan como factores justificantes de las limitaciones de los derechos fundamentales. Se trata de conceptos jurídicos indeterminados, cuya definición es en extremo difícil.
IV.- Al hablar de las razones justas para imponer limitaciones a los derechos fundamentales debe hacerse obligada mención del artículo 28 constitucional; que establece los límites de las libertades públicas, de manera tal que "las acciones privadas que no sean contrarias a la moral, el orden público, ni dañen a terceros, se encuentran fuera del dominio de la ley." Estas consideraciones han sido reiteradas por esta Sala, incluso remitiéndose a antecedentes de la Corte Plena en función de tribunal constitucional. Por ejemplo, según sesión extraordinaria número 51 de las trece horas treinta minutos del veintiseis de agosto de mil novecientos ochenta y dos, cuando se dijo:
"... el artículo 28 de la Constitución Política preserva tres valores fundamentales del Estado de Derecho costarricense: a.) el principio de libertad, ... ; b.) el principio de reserva de ley, ... ; y c.) el sistema de la libertad, conforme el cual las acciones privadas que no dañen la moral, el orden público o las buenas costumbres y que no perjudiquen a terceros están fuera de la acción, incluso, de la ley. Esta norma, vista como garantía implica la inexistencia de potestades reglamentarias para restringir la libertad o derechos fundamentales, y la pérdida de las legislativas para regular las acciones privadas fuera de las excepciones, de ese artículo en su párrafo 2°, el cual crea, así, una verdadera reserva constitucional" en favor del individuo, a quien garantiza su libertad frente a sus congéneres, pero, sobre todo, frente al poder público".
V.- En el sentido señalado en el aparte anterior es que esta Sala ha considerado que (ver Sentencia número 3550-92, de las 16:00 horas del 24 de noviembre de 1992), para que las restricciones a la libertad sean lícitas, constitucionalmente:
Considerando XX, del voto número 3550-92).
administrativa en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse a la Administración potestades discrecionales, porque éstas implicarían obviamente un abandono de la propia reserva de ley." (Ver sentencia número 3550-92.) La inmediata consecuencia de esto es que, si bien existe una potestad o competencia del Estado para regular las acciones privadas que sí dañen la moral o el orden público, o perjudiquen los derechos iguales o superiores de terceros; no lo es en razón de cualquier tipo de disposición estatal la que puede limitar esas acciones privadas dentro de las excepciones previstas por el artículo 28 constitucional, sino únicamente las normativas con rango de ley, excluyéndose así, expresamente los decretos o reglamentos dictados por el Poder Ejecutivo, y los reglamentos autónomos, dictados por el mismo Poder Ejecutivo o por las entidades descentralizadas, lo mismo que cualquier norma de igual o inferior jerarquía. (Ver sentencia número 1635-90 de las 17:00 horas del 14 de noviembre de 1990.)"
De todo lo dicho, estima la Sala que la modificación de los Estatutos de la Mutual accionante, para restringir el acceso de los agremiados, que son servidores públicos, a sus órganos directores, viola el principio de reserva de ley.
VII.- CONCLUSION.- En razón de lo expresado en los considerandos anteriores, la Sala estima que es inconstitucional el párrafo del artículo 11, del Estatuto de la Mutual Heredia de Ahorro y Préstamo y en consecuencia, lo que procede es su anulación del ordenamiento jurídico, en los términos que se dirá en la parte resolutiva de esta sentencia. Y no es posible acceder a la propuesta que hace la Mutual en su informe (folio 35), al afirmar:
es decir, no es posible hacer una interpretación conforme, para expresar que el sentido de la norma está dirigido a limitar la participación de los dirigentes políticos en su organización, porque el sentido de la norma es absolutmente claro y por ello, se resuelve con lugar la acción.
POR TANTO:
Se declara con lugar la acción y en consecuencia, se anula por inconstitucional el párrafo del artículo 11 de los Estatutos de la Mutual Heredia de Ahorro y Préstamo, que dice : "… el puesto de Director será incompatible con todo cargo público, sea o no de representación popular, salvo cargos de docencia, lo anterior con el fin de evitar intromisión política…". Esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de vigencia de la norma que se anula, diez de diciembre de mil novecientos noventa y siete, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Reséñese en La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Comuníquese y notifíquese.
R. E. Piza R. Presidente a.i.
Luis Fernando Solano C. Eduardo Sancho G.
Carlos Ml. Arguedas R. Ana Virginia Calzada M.
