Cambios y aportes del tratado constitucional a las institucionesde la Unión Europea

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(1)CAMBIOS Y APORTES DEL TRATADO CONSTITUCIONAL A LAS INSTITUCIONES DE LA UNION EUROPEA. ANDRÉS M ORALES ARCINIEGAS. Director de monografía: DIANA DURÁN SM ELA. Universidad de Los Andes Facultad de Derecho Bogotá D.C 2005.

(2) CONTENIDOS. Pág.. INTRODUCCIÓN. 5. 1.. SISTEM A JURÍDICO COMUNITARIO ACTUAL. 7. 1.1. PRINCIPALES TRATADOS CONSTITUTIVOS DE LA UNIÓN EUROPEA. 7. 1.1.1 Tratado de Roma. 7. 1.1.2 Tratado de M aastricht (Estructura y Objetivos). 8. 1.1.3 Tratado de Ámsterdam (Estructura y Objetivos). 12. 1.1.4 Tratado de Niza (Estructura y Objetivos). 16. 1.2.. 19. PRINCIPALES INSTITUCIONES DE LA UNIÓN EUROPEA. 1.2.1 Parlamento Europeo. 19. 1.2.2 El Consejo de la Unión Europea. 23. 1.2.3 La Comisión Europea. 27. 1.2.4 Tribunal de Justicia. 29. 2.. CAM BIOS Y APORTES DEL TRATADO CONSTITUCIONAL. 33. 2.1. ANTECEDENTES Y FIRM A DEL TRATADO POR EL QUE SE ESTABLECE UNA CONSTITUCIÓN PARA EUROPA. 33. 2.1.1 Estructura del Tratado Constitucional. 37. 2.2. 39. CAM BIOS INSTITUCIONALES. 2.2.1 Parlamento Europeo. 39. 2.2.2 El Consejo de la Unión Europea. 41. 2.2.3 La Comisión Europea. 44. 2.2.4 M inistro de Asuntos Exteriores de la Unión. 46. 2.2.5 El Consejo Europeo. 47. 2.2.6 Tribunal De Justicia. 50. 2.3. 52. DERECHOS FUNDAM ENTALES. 2.

(3) 3.. CONCLUSIONES. 58. BIBLIOGRAFÍA. 62. ANEXOS. 64. 3.

(4) LISTA DE ANEXOS. Anexo A: Alternativas de aprobación en el procedimiento legislativo ordinario. Anexo B: Votos de los países miembros por mayoría cualificada en el Consejo. Anexo C: Estructura de la Comisión.. 4.

(5) INTRODUCCIÓN. El Tratado constitutivo por el cual se establece una Constitución para Europa, firmado el 29 de octubre de 2004 en Roma, es ciertamente un importante paso más en la construcción económica y política de la Unión Europea iniciada por los europeos occidentales en 1950 para evitar las nefastas consecuencias de la posguerra.. Lo que empezó hace cincuenta años siendo una modesta Comunidad del Carbón y el Acero, cuyo único objetivo era la reconstrucción económica próspera y sostenible de Francia, Alemania, Italia, Bélgica, los Países Bajos y Luxemburgo, hoy es la Unión de veinticinco Estados, cuyos fines ya trasciende a esferas políticas y sociales.. M ucho se habla en Latinoamérica de la Unión Europea por nuestros vínculos comerciales y constante migración hacia países miembros, pero es poco el conocimiento que en nuestra región hay al respecto. La Unión Europea, “es una estructura organizativa institucional y jurídica internacional, común a un grupo de Estados soberanos, que se sirve de instrumentos económicos y sociales para lograr paz y bienestar para los ciudadanos que viven en este espacio geopolítico internacional.”1. La idea de este trabajo, es servir de M anual analítico de las principales Instituciones que componen la Unión según artículo I-19 del Tratado Constitucional (actual artículo 7 del Tratado Comunidad Europea). Se busca estudiar al Parlamento Europeo, el Consejo de. 1. MANGAS MARTÍN, Araceli. La Constitución Europea. Iustel, 1ª Ed. Madrid: 2005. p.26.. 5.

(6) M inistros, la Comisión Europea, el Consejo Europeo y el Tribunal de Justicia antes y después del Tratado Constitucional, es decir, visualizar los cambios y aportes que la nueva Convención trae al sistema Institucional Comunitario. Además, como se verá, uno de los aportes significativos de la Constitución, es la inclusión jurídica de una Carta de Derechos Fundamentales, por esto, la presente monografía no puede ser ajena a dicha contribución, por tanto su pertinente estudio.. Los retos que afronta día a día la Unión Europea son inmensos. Hoy cuando vemos esos brotes de violencia al interior de países como Francia que son consecuencia de la difícil aceptación de los hijos de inmigrantes al interior de los Estados, debe ser un campanazo de alerta para que la paz y la pluralidad que ha caracterizado esta Unión no se vean seriamente afectados.. Actuañmente en Suramérica se habla de la creación de la Comunidad Suramericana de Naciones y los Jefes de Estado han realizado diversas reuniones en Brasilia y Cusco para estudiar el tema, sería desafortunado no tener en cuenta las valiosas experiencia que ha vivido el viejo continente a lo largo del último medio siglo. Por eso mismo, es hora de que en la región empecemos a estudiar el tema y a empaparnos de la historia y de la realidad europea, que en muy poco tiempo logro pasar de una segunda guerra mundial que dejo entre 40 y 60 millones de muertos, a una Unión en cuyos Estado miembros, prima la libertad, la democracia, la igualdad, los derechos humanos y por sobre todo, la paz.. 6.

(7) 1. S IS TEMA JURÍDICO COMUNITARIO ACTUAL. 1.1. PRINCIPALES TRATADOS CONS TITUTIVOS DE LA UNIÓN EUROPEA. Desde 1951, progresivamente crearon tres comunidades, que fueron las impulsoras de lo que hoy se denomina “Unión Europea” y que a la fecha reúne a 25 Estados europeos. Estas comunidades fueron: la del Carbón y el Acero (CECA) ratificada en 1952, la de Energía Atómica (EURATOM ) ratificada en 1958, y la Comunidad Económica Europea (CEE) ratificada en 1957. El primero de ellos desapareció en el año 2002, los otros dos tiene actual vigencia pues su duración es ilimitada en el tiempo.. 1.1.1. Tratado de Roma. El Tratado de Roma, conocido como el Tratado de la Comunidad Europea (CEE), fue firmado en la capital italiana el 25 de marzo de 1957 por los seis países miembros originales que habían creado la comunidad del carbón y el acero. Luxemburgo, Francia, Alemania, Italia, Bélgica y Holanda ratificaron el presente Acuerdo, que entró en vigor el 1 de enero de 1958.. La idea de la CEE era ampliar la integración europea a todos los ámbitos de la economía y no dejarlo tan solo al sector del carbón y el acero como se hacía hasta ese momento. Su principal misión era la creación de un M ercado Común en el territorio de los seis países. 7.

(8) miembros, es decir acabar las fronteras económicas existentes entre dichos Estados. El mercado común exige suprimir las aduanas nacionales y crear una unión aduanera, lo que implica la supresión de aranceles nacionales y crear un arancel exterior comunitario. Adicionalmente, la CEE permite la libre circulación de personas, servicios y capitales, la protección de la libre competencia y la armonización de las políticas económicas generales de todos los Estados contratantes.. Sin lugar a dudas este Tratado es una de las contribuciones más significativas para la construcción comunitaria actual. En ella no sólo se plasmó la integración económica, además se manifestó en su preámbulo la voluntad de sentar las bases de una Unión cada vez mas estrecha entre los pueblos europeos, así como establecer la normatividad de la estructura institucional que la iban a regir: Parlamento Europeo, Comisión, Consejo y Tribunal de Justicia. Los Tratados posteriores hicieron algunos cambios y ampliaciones a la comunidad económica.. 1.1.2. Tratado de Maastricht (Estructura y Objetivos). La idea de firmar un nuevo Tratado, respondía por un lado a la necesidad de modificar y completar los Tratados constitutivos, así como consolidar la integración económica europea lograda hasta el momento, con la permanente adhesión de más países. Por el otro, señalar. 8.

(9) como objetivo el M ercado Interior y sentar las bases de una política económica y monetaria que habría de terminar en una moneda única.2. Pero no solo era necesaria la continuidad económica. El derrumbamiento del muro de Berlín y la Guerra del Golfo Pérsico fueron dos acontecimientos políticos a principios de los noventas que dejaron en evidencia la debilidad del a Comunidad Económica Europea en el ámbito político y de relaciones internacionales. No se tenia previsto el futuro coqueteo que harían los países ex comunistas a la Comunidad y su ausencia como bloque en la primera guerra de Irak, hacia necesario incluir aspectos políticos a la existente integración económica.. El 15 de diciembre de 1990 se constituyen dos Conferencias Intergubernamentales para elaborar por una parte, un “Tratado de Unión Política”, y por otra, un “Tratado de Unión Económica y M onetaria.” Ambos tratados fueron unificados en uno solo, y fue firmado en M aastricht el 7 de febrero de 1992 con el nombre de “Tratado de la Unión Europea.”. Estructura. La doctrina coincide en sostener que el Tratado de la Unión Europea (TUE) no es fácil de comprender, sin embargo generalmente se ha definido que dicho Tratado es “un marco en el que se cobijan unas normativas de distinta naturaleza,”3 que se apoya en tres pilares. 2 3. DÍEZ MORENO Fernando. Manual de derecho de la Unión Europea. Thomson Civitas, 3ª Ed: 2005. p. 49. Ibíd. p.55.. 9.

(10) fundamentales: las comunidades europeas, la política exterior y de seguridad común (PESC), y la cooperación en asuntos de justicia e interior (CAJAI). El TUE enumera sus artículos con letras mayúsculas, de la A hasta la S, pero ciertas letras fueron reservadas para las modificaciones hechas a los anteriores Tratados constitutivos. Así por ejemplo, el artículo G, se refiere a todo el Tratado CEE, que pasa a denominarse “Comunidad Europea”. El artículo H se refiere a todos los cambios en el Tratado CECA, y el artículo I se refiere a las modificaciones en el Tratado EURATOM .. El tratado se estructura en siete Títulos: I) Del artículo A hasta el F las Disposiciones Comunes. II) Artículo G, disposiciones que modifican el Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea con el fin de constituir la Comunidad Europea. III) Artículo H, disposiciones que modifican el Tratado Constitutivo de la Comunidad europea del Carbón y del Acero. IV) Artículo I, disposiciones que modifican el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica. V) Artículo J, disposiciones relativas a la política exterior y de seguridad común. VI) Artículo K, disposiciones relativas a la cooperación en los ámbitos de la justicia y los asuntos de interior. VII) Artículos L hasta la R, Disposiciones finales.. Objetivos. Los objetivos de la Unión están enumerados en el artículo B (hoy artículo 2). Sin duda, el objetivo principal del TUE, fue la Unión Económica y M onetaria que se impulsó desde la fecha de ratificación del Tratado. Se adoptó la decisión de crear una moneda única, que. 10.

(11) recibirá el nombre de EURO, para el 1 de noviembre de 1999. También hay que destacar que por primera vez en el ámbito de integración europea, aparecen en el Tratado ciertas disposiciones sobre Política Exterior y de Seguridad (de ahora en adelante PESC), que permite emprender acciones comunes en materia de política exterior. El Consejo Europeo, donde se deben adoptar las decisiones por unanimidad, es el que define los principios y orientaciones generales de la PESC. Por último, sobre la política de Cooperación en Asuntos de Justicia, se buscó cooperación intergubernamental en asuntos de interés común para todos los estados miembros como el terrorismo, la inmigración clandestina, la política de asilo, el tráfico de drogas, la delincuencia internacional, las aduanas y la cooperación judicial.. Como se dijo anteriormente, tal vez uno de los cambios más significativos que adoptó el Tratado, fue suprimir el adjetivo “económica” de la Comunidad Europea. La integración seguiría siendo económica, pero con el señalamiento de la PESC y la Cooperación en Asuntos de Justicia, ya la Comunidad empezaba a plantear la posibilidad de ampliar los campos de integración, sin que todavía existiera ene se momento una “política común”. Por esta razón se amplió el ámbito de la libre circulación de personas, la cual antes estaba limitada a los trabajadores, necesaria para la reconstrucción económica post segunda guerra. Además se otorgó el derecho a los residentes de otros países miembros de elegir y ser elegido en las elecciones municipales y parlamentarias europeas. Se incorporaron nuevas políticas en sectores como la cultura, salud pública, educación, protección de consumidores, entre otras.. 11.

(12) Uno de los aspectos que mayor dificultad generó en su momento, fue el del sistema de ratificación del TUE en cada Estado miembro. M uchos países tuvieron que hacer reformas constitucionales como en Francia, para que se incluyera un título en la Carta relacionado al tema comunitario, 4 y casi todos acudieron a la vía del referéndum para ratificarlo. El caso mas llamativo fue el de Dinamarca donde en principio el pueblo votó en contra de la ratificación del Tratado, sin embargo el Gobierno danés solicitó al Consejo Europeo, hacer unas modificaciones de las partes del tratado que a juicio del Gobierno, el elector habría rechazado5. Tal medida fue aceptada y el Tratado fue puesto a disposición del pueblo quien lo ratificó con dichos cambios. Otros países como Italia, Bélgica u Holanda, ratificaron el tratado a través de los procedimientos parlamentarios habituales.. 1.1.3. Tratado de Ámsterdam (Estructura y Objetivos). El Tratado de la Unión Europea estableció en su artículo 2 que se convocaría en 1996 una Conferencia de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros para que se examinaran de conformidad con los objetivos establecidos en los artículos A y B de las disposiciones comunes, los aspectos del referido Tratado para los que se previera modificación. El propio TUE, previó los temas susceptibles de reforma. Se estableció la revisión de las políticas y formas de cooperación no sólo económica entre los Estados teniendo en cuenta la constante ampliación de sus miembros, la defensa común, la política exterior y de seguridad común, así como la introducción de la jerarquía de las normas. 4 5. El Título XIV de la Constitución francesa, se denomina “ Las Comunidades europeas y la Unión Europea”. DÍEZ MORENO, Op.Cit.. p. 53. 12.

(13) comunitarias. Su revisión fue clave pues la rápida evolución de la mundialización de la economía, la lucha contra el terrorismo, la delincuencia internacional y el tráfico de estupefacientes, los desequilibrios ecológicos y las amenazas para la salud pública eran desafíos que la Unión tenía que afrontar6. Además, la constante ampliación de Estado miembros hacia necesario replantear la estructura de las Instituciones para asegurar su eficacia.. El Tratado de Ámsterdam es el resultado de la Conferencia Intergubernamental convocada el 29 de marzo de 1996 en el Consejo Europeo de Turín. Se firmó en la Sala de los Ciudadanos del Palacio Real de Ámsterdam el 2 de octubre de 1997, entrando en vigor, tras su ratificación por los Estados miembros, el 1 de mayo de 1999.. Estructura. El Tratado llevó el titulo: “Tratado de Ámsterdam, por el cual se modifican el Tratado de la Unión Europea, los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos.” El texto consta de tan solo 15 artículos, distribuidos en tres partes, a demás de un anexo y trece protocolos.. La primera parte, del artículo 1 al 5, incluye las reformas sustantivas del TUE. La segunda parte del artículo 6 al 11, recoge la simplificación de los Tratados, suprimiendo y adaptando 6. http://europa.eu.int. Recuperado el 23 de noviembre de 2005 de http://europa.eu.int/scadplus/leg/es/lvb/a09000.htm. 13.

(14) numerosos preceptos de los anteriores pactos. Por último, la tercera parte, del artículo 12 al 15, establece las disposiciones generales y finales, relacionadas con la numeración, vigencia ilimitada, ratificación y lenguas del Tratado.. Objetivos. El Tratado de Ámsterdam re-afirmó los principios básicos y los objetivos de la Unión Europea, recogidos en el Tratado de M aastricht. El artículo 1 del TUE donde se establecieron los objetivos de la Unión, permaneció prácticamente intacto, simplemente el Tratado de Ámsterdam añadió una breve referencia a la transparencia, al señalar que las decisiones se debían tomar de manera abierta y próxima a los ciudadanos.. Por su parte el artículo 2 del Tratado de M aastricht si sufrió destacables modificaciones. Se insiste en la necesidad de promover un alto nivel de empleo y de conseguir un desarrollo sostenible, pero lo más destacable es la nueva concepción que incluye aspectos diferentes a los económicos. El artículo concibe a la Unión, como un “espacio de libertad seguridad y justicia, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas respecto al control de las fronteras exterior, la inmigración, el asilo y la prevención y lucha contra la delincuencia.”. Conscientes de la cantidad de emigrantes que tiene y recibe constantemente los Estados miembros provenientes principalmente de las ex colonias de África, Asia y América, el Tratado de Ámsterdam introdujo en el artículo 29 del Tratado de la Unión Europea un. 14.

(15) fundamento jurídico específico en materia de prevención y lucha contra el racismo y la xenofobia, gracias al cual se puede llevar a cabo en este ámbito una auténtica política comunitaria, aun cuando debe ser revisada teniendo en cuenta los disturbios ocurridos últimamente en Francia. El mismo artículo hace mención explícita a la lucha contra el terrorismo, autorizando de esta forma a los Estados miembros a adoptar posiciones comunes, decisiones, y convenios dirigidos a luchar de forma más coordinada contra este fenómeno.7. Otro aspecto a destacar fue la inclusión de un nuevo Título al Tratado de la Comunidad Europea, referido a “visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas” con lo que prácticamente todos los asuntos relacionados con la libre circulación de personas queda condensado en dicho tratado.. En cuanto a las instituciones, el nuevo Tratado reformó ciertos aspectos, donde se buscó en el caso del Parlamento Europeo simplificar los procedimientos decisorios. Respecto al Consejo, se aumentan las decisiones que deben ser adoptadas por mayoría cualificada. En relación a la Comisión se fortalece la posición del Presidente determinando amplias facultades en la orientación de las políticas de la Comisión. El Tribunal de Justicia vio ampliada sus funciones y competencias en materia de derechos fundamentales, asilo e inmigración, así como en materia de cooperación en asuntos de justicia interior. 7. http://clio.rediris.es. Recuperado el 18 de octubre de 2005. http://clio.rediris.es/udidactica/glosario_2.htm#Parlamento. 15.

(16) 1.1.4. Tratado de Niza (Estructura y Objetivos). Los Consejos Europeos de Colonia y Helsinki celebrados en junio y diciembre de 1999 respectivamente, fijaron los objetivos de la Conferencia Intergubernamental del 2000, enfocándose principalmente en las reformas pendientes de la Comisión y del Consejo.. El Consejo Europeo de Niza, celebrado entre los días 7 y 11 de diciembre de 2000, abordó junto al examen ordinario del desarrollo y orientación política general de la Unión Europea, otros aspectos de vital relevancia para el fortalecimiento de lo logrado hasta el momento. A saber, revisar el estado del proceso de ampliación de la Unión, la proclamación de una Carta de Derechos Fundamentales comunitarias y la conclusión sobre las reformas institucionales. El presente Tratado entró en vigor, el 1 de febrero de 2003.. Estructura. El Tratado de Niza, por el cual se modifican el Tratado de la Unión Europea, los Tratados constitutivos de la Comunidades Europeas y determinados actos conexos, esta dividido en dos partes. La primera parte, contempla las modificaciones sustantivas a los Tratados previos. La segunda parte, establece las disposiciones transitorias y finales, al igual que los protocolos sobre ampliación de la Unión Europea, así como un estatuto del Tribunal de Justicia y el protocolo sobre las consecuencias financieras de la expiración del Tratado CECA.. 16.

(17) Objetivos. Tal vez el principal aporte del Tratado de Niza fue ciertas reestructuraciones hechas a las instituciones europeas, como se vera más adelante. Todo el sistema de reparto de escaños en el Parlamento Europeo, la composición de la Comisión y la nueva definición de la mayoría cualificada en el Consejo, se determinaron en el Tratado para los 15 Estados miembros que para la época de la firma del Tratado de Niza eran los que pertenecían a la Unión. Sin embargo, se fijaron unos principios y métodos de evolución de este sistema a medida que la Unión se ampliara.8. Con respecto al Parlamento Europeo, se determinó que la nueva composición dada por el reparto de escaños aplicaría a partir de las elecciones legislativas del 2004 y se previó con una perspectiva a largo plazo, pensada para 27 Estados miembros, así en su momento solo hubiesen 15. La concepción de la Unión, siempre ha sido incluyente y pensada para que posiblemente todos los países Europeos hagan parte de la integración. Se estableció que el número máximo de diputados se elevaría con la posible adhesión de otros Estados, de 700 a 732. Con el Tratado de Niza, se complementó el artículo 191 del Tratado de la Comunidad Europea permitiendo la adopción de un estatuto de partidos políticos a escala europea y de reglas de financiación. Por otro lado, al Parlamento se la amplió el ámbito de pronunciamiento cuando el Consejo constate la existencia de un claro riesgo de violación grave de derechos fundamentales. 8. DIEZ MORENO, Op.Cit.. p. 72.. 17.

(18) Por el lado del Consejo, la principal reforma establecida por el Tratado de Niza fue la referente al sistema de toma de decisiones. Se modificó la mayoría cualificada que empezó a regir a partir del 1 de enero de 2005, esta mayoría se conseguirá presentadas dos condiciones: que la decisión se logre con un numero determinado de votos, que hoy en día es del 71%, y, que sea obtenida por la mayoría de los Estados miembros.. En cuanto a la Comisión se estableció que estaría compuesta de un nacional por cada Estado M iembro. También se decide que el Presidente de la Comisión será elegido por el Consejo Europeo por mayoría cualificada, previamente aprobado por el Parlamento Europeo y sus poderes son fortalecidos, ya que el Presidente puede decidir sobre la forma como organiza internamente la Comisión y el derecho a cambiarlo si lo considera pertinente. Esto le da mucha autonomía pues si no esta satisfecho con alguno de los Comisarios lo podrá destituir y nombrar otro nuevo, haciendo modificaciones en su gabinete.. Como se dijo previamente, uno de los grandes aportes dados por el Tratado firmado en la ciudad costera de Francia, fue lo relacionado con los Derechos Fundamentales. Se modificó el artículo 7 del Tratado de M aastricht, pues se le facultó al Consejo Europeo, previo dictamen del Parlamento, la posibilidad de constatar la existencia de violaciones graves por parte de un Estado miembro a los Derechos Fundamentales y dirigirle recomendaciones adecuadas. Se le facultó al Consejo, hasta suspender ciertos derechos de dicho Estado. 18.

(19) miembro, como por ejemplo el derecho al voto de representantes del gobierno de dicho Estado en el Consejo.. 1.2.. PRINCIPALES INS TITUCIONES DE LA UNIÓN EUROPEA. El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea establece en su artículo 7 las principales Instituciones a las cuales les corresponde la realización de las funciones asignadas. Las Instituciones que se estudiarán son: El Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisión y el Tribunal de Justicia.. 1.2.1. Parlamento Europeo. Todo lo relacionado al Parlamento Europeo se encuentra regulado en la quinta parte, del artículo 189 al 201, del Tratado de la Comunidad Europea. Por su parte el artículo 7, considera el Parlamento como una de las Instituciones que debe realizar las funciones asignadas a la Comunidad. El Parlamento Europeo reúne a los representantes de los 455 millones de ciudadanos de la Unión Europea. Dichos representantes, que son hoy 732, son elegidos por sufragio universal directo desde 1979 y se distribuyen en función del tamaño de las poblaciones respectivas de los Estados miembros.9 Según dispone el artículo 190, su legislatura durará cinco años.. 9. LEACH Rodney. Europe: A concise Encyclopedia o f the European Union. Profile Book, 4th Ed. Great Britain: 2004. p. 242.. 19.

(20) Los parlamentarios o eurodiputados, simultáneamente pueden ser parlamentarios en sus respectivos países. No es posible afirmar que éste Parlamento ejerce completas funciones legislativas y. normativas, pues dicho trabajo le corresponde a esta institución. conjuntamente con el Consejo. Sin embargo ante propuestas del Consejo, los parlamentarios pueden ejercer su derecho a veto demostrando su desacuerdo con las propuestas de aquel y bloqueando parcialmente las decisiones hasta que lleguen a un acuerdo entre las dos instituciones.. El Parlamento se organiza con una mesa directiva al mando de un Presidente, un Vicepresidente y los “cuestores”, quienes tienen voz más no voto y se encargan de las cuestiones administrativas. Existe también la figura de la mesa ampliada, formada por los representantes de los grupos parlamentarios, y son quienes fijan el orden del día en las sesiones. Todos los miembros de la mesa directiva son elegidos por los parlamentarios. El funcionamiento del Parlamento se da en Pleno y en Comisiones. La primera, se reúne en Estrasburgo, durante un periodo ordinario de sesiones, sin necesidad de previa convocatoria, la primera semana de cada mes, o en periodo extraordinario a petición de la mayoría de sus miembros, del Consejo o de la Comisión. Por su parte, las Comisiones ordinarias “constituyen el cauce por donde discurre el trabajo del Parlamento, integrándose por parlamentarios de los diferentes grupos.”10 Actualmente existen 20 comisiones cada una con competencias independientes en diferentes ámbitos, ya sean económicos, políticos, sociales o culturales y se reúnen durante dos semanas al mes en Bruselas.. 10. DÍEZ MORENO, Op.Cit. p. 147.. 20.

(21) Los llamados grupos parlamentarios no están integrados por miembros de una misma nacionalidad, sino por representantes de una misma ideología, según el artículo 191, representan la voluntad política de la los ciudadanos de la Unión. Es decir que por ejemplo dos parlamentarios italianos pueden pertenecer a dos grupos parlamentarios o partidos políticos diferentes. En la actualidad, existen 8 grupos parlamentarios, entre los que se destacan por su amplia participación en las elecciones de junio del 2004, el Grupo del Partido Popular Europeo (PPE) de centro derecha, el Grupo del Partido Socialista Europeo (PSE) de centro izquierda y El Grupo del Partido Europeo de los Liberales, Demócratas y Reformistas (ELDR), de tendencia independiente.11. Las funciones del Parlamento pueden calificarse en tres grandes grupos: normativa, de control y presupuéstales como se verá a continuación.. No tiene la competencia habitual de legislar de un Parlamento nacional. Principalmente es competente para examinar las propuestas de la Comisión y asociarse con el Consejo al proceso legislativo, incluso como colegislador, ya sea por procedimiento de codecisión, o por procedimiento de cooperación, dictamen favorable y dictamen consultivo. La codecisión esta restringida a ciertos temas específicos relacionados con la libertad de circulación de trabajadores, el establecimiento del mercado interior, la protección de los consumidores, la educación, cultura, salud, la investigación y el desarrollo tecnológico. El procedimiento legislativo ordinario de la Unión Europea es el siguiente: La Comisión. 11. En las elecciones parlamentarias celebradas en junio de 2004, el PPE, obtuvo 279 escaños, el PSE, 1999 y el ELDR, 67, de los 732 cupos posibles (Fuente: LEACH, Op.Cit. p. 242). 21.

(22) presenta una propuesta ante el Parlamento que delibera y toma una decisión, se lo remite al Consejo. Éste tiene dos posibilidades; aprobar la posición del Parlamento o no aprobarla. De aprobarla el Consejo, se adopta por completo el acto. Si, el Consejo no aprueba la posición del Parlamento, toma una decisión y se lo remite de nuevo al Parlamento para que apruebe la posición del Consejo. En caso de que el Parlamento apruebe la posición del Consejo, u omita manifestarse durante los tres meses siguientes, el acto queda adoptado definitivamente. (Ver anexo A). Por otro lado, el Parlamento tiene la facultad para ejercer el poder de control sobre las actividades de la Unión realizadas por la Comisión Europea, hasta llegar a censurarla (artículo 201), así como por las cuestiones escritas u orales que puede dirigir a la Comisión y al Consejo. El Parlamento puede compartir el poder presupuestario con el Consejo, votando el presupuesto anual, haciéndolo ejecutorio por la firma del Presidente del Parlamento, y controlando su ejecución.12. Además se le faculta al Parlamento la labor de elegir al Defensor del Pueblo (artículo 195) quien está habilitado para recibir las quejas de los ciudadanos de la Unión relativas a casos de mal funcionamiento de las instituciones o de los organismos comunitarios. Por último, puede crear comisiones temporales de investigación cuyos poderes no se limitan a la actividad de las instituciones comunitarias sino que pueden también llegar hasta la acción de los Estados miembros en la aplicación de las políticas comunitarias.. 12. http://clio.rediris.es. Recuperado el 26 de octubre de 2005. http://clio.rediris.es/udidactica/glosario_2.htm#Parlamento. 22.

(23) Una de las grandes críticas que se le hace al Parlamento Europeo, es su “déficit democrático.”13 El artículo 189, dispone: “El Parlamento Europeo, compuesto por representantes de los pueblos de los Estados reunidos en la Comunidad…” Como se ve, el artículo no dice que el Parlamento representa, ni emana del pueblo europeo, simplemente esta compuesto por unos “representantes” de los ciudadanos. Esto diferencia el presente Parlamento de los Parlamentos nacionales donde por ejemplo en España la Constitución establece que la soberanía española reside en el pueblo del que emanan los poderes del Estado. Por otro lado se le critica su completa dependencia legislativa del Consejo, pues al ser la única institución elegida por el pueblo debería tener más poder de decisión del que actualmente posee.. 1.2.2. El Consejo de la Unión Europea. Es sumamente importante no caer en la frecuente confusión que se da entre el Consejo Europeo o el Consejo de la Unión Europea, mejor conocido como simple Consejo. El primero se refiere a las reuniones regulares de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros de la Unión Europea, instituido por el comunicado final de la cumbre de París de diciembre de 1974. El Consejo Europeo es una institución política, más no jurídica, que no hace parte de la Unión, sin poder de decisión, por tanto no puede adoptar actos legislativos ni ejecutivos. Uno de los cambios mas significativos que aporta la Constitución Europea tiene que ver con este Consejo, como se verá más adelante. 13. GAUTRON Jean-Claude. Droit Européen. Dallos, 10e Ed. Paris: 2002. p. 208.. 23.

(24) Por su parte el otro Consejo, el de la Unión, se encuentra también regulado por el Tratado de la Comunidad Europea, de los artículos 202 al 210, y el artículo 7 del mismo pacto lo considera como una de las Instituciones Comunitarias.. El Consejo reúne a los representantes ministeriales de cada Estado miembro (artículo 203) competente en la materia o formación que figure en el orden del día. Por Ejemplo, si se va hablar sobre asuntos exteriores entonces se reúnen todos los M inistros de Relaciones Exteriores de cada nación, si es de agricultura se presentaran los M inistros de Agricultura, y así con cualquier asunto. También lo puede integrar los jefes de Estado o de Gobierno de cada país, pero por regla general, se reúnen los ministros. Ellos “representan el interés nacional en los procesos de adopción de las decisiones de la Comunidad.”14. El Consejo cuenta con una presidencia, que por disposición del párrafo 2º del artículo 203, “ejercerá rotación por cada Estado miembro durante un periodo de seis meses” contando a partir del 1º de enero de cada año y cuya función es convocar al Consejo y fijar el orden del día de cada sesión. Es decir, el Jefe de Estado o el Primer M inistro de cada país, es presidente del Consejo por un semestre, y al siguiente rota a otro primer mandatario. El Consejo tiene como cede Bruselas, pero durante los meses de abril, junio y octubre celebran sus reuniones en Luxemburgo, aún cuando se le faculta al Presidente del Consejo, la posibilidad de convocar reuniones en los respectivos países.. 14. . DÍEZ MORENO, Op.Cit. p. 163.. 24.

(25) El artículo 202, dispone las competencias con que cuenta el Consejo, que la doctrina ha dividido en tres grupos15: I) Competencia de coordinación de las políticas económicas generales. Es decir el Consejo elabora proyectos de orientación general para las políticas económicas de los Estados miembros. II) Competencia normativa. Como se presentó anteriormente, en el Consejo reside el poder de decisión de la Unión Europea. M anifiesta su decisión mediante tipos de normas: reglamentos, directivas, decisiones e informes. Es decir tiene un poder gubernativo y legislativo al mismo tiempo. III) Competencia delegada de ejecución. Se le faculta al Consejo la posibilidad de delegar a la Comisión las competencias de ejecución de las normas que apruebe, sin perjuicio de que el propio Consejo se reserve su ejecución.. El Consejo cuenta con una Secretaria cuyo secretario es elegido por el propio Consejo por unanimidad. No va rotando cada seis meses como la Presidencia, su gestión es permanente y su función principal es coordinar el trabajo del Consejo con las sucesivas presidencias. Desde la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, el Secretario General también desempeña la función de Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad Común.. Uno de los aspectos que mayor atención merece del Consejo, es su sistema de votación. Se procede a votar por iniciativa del Presidente siendo necesario un quórum mínimo, es decir más del 50% de los miembros el Consejo. El numeral 1º del artículo 205, dispone que la adopción de acuerdos se dará por la mayoría de sus miembros salvo en las disposiciones 15. . DIEZ MORENO, Op.Cit. p. 169.. 25.

(26) que el Tratado diga lo contrario. Es decir la mayoría simple debería ser la regla, sin embargo es la excepción pues el Tratado dispone muchos supuestos donde las decisiones son por unanimidad o por mayoría cualificada. En el sistema de votación por unanimidad, cualquier Estado puede vetar una propuesta, así exista un mayoría. Después del Tratado de M aastricht se mantuvo la unanimidad en 27 supuestos, entre los que se incluyen todo lo que tiene que ver con derecho de circulación y residencia, mercado interior, modificación de las propuestas de la Comisión, entre otros.16. El sistema de mayoría cualificada, consiste “en dar a cada país un número de votos ponderando su peso demográfico, político y económico. A la hora de votar cada país cuenta con el número de votos asignados, exigiéndose una determinada mayoría.”17 (Ver anexo B) La idea de este sistema era el de acabar con el sistema de unanimidad cuyo interés era que por un lado, los países grandes no puedan imponer unilateralmente una decisión, y por el otro, para formar minorías de bloqueo haciendo necesario la unión de países grandes y pequeños.. En aquellos casos en que el Tratado prevea que un acto deba ser aprobado por mayoría cualificada se requerirá 232 votos, mayoría de los miembros si el acto debe ser adoptado a propuesta de la Comisión (o un mínimo de 2/3 en los demás casos) y además cualquier Estado miembro podrá solicitar que se compruebe que los Estados miembros que. 16 17. Ibíd. p. 170. Ibíd. p. 172.. 26.

(27) constituyen la mayoría cualificada representan como mínimo el 62 % de la población de la Unión. 1.2.3. La Comisión Europea. La Comisión Europea se encuentra regulada entre los artículos 211 al 219 del Tratado de la Comunidad Europea y por el Reglamento interno aprobado el 29 de noviembre del 2000. Es considerado por el artículo 7 del tratado en mención, como una de las instituciones de la Unión.. Es una institución que tiene poderes de iniciativa, ejecución, gestión y control. Es la guardiana de los Tratados y promueve el interés general de la Unión, a diferencia del Consejo donde se debaten los intereses de cada Estado miembro. Por esta razón es indispensable su independencia y autonomía en relación a los Gobiernos, quedándoles a estos últimos prohibido sugerir o presionar cualquier decisión que deba tomar la institución. Es prácticamente lo que en cualquier nación es el poder ejecutivo o administrativo y la impulsora de la política comunitaria. Se diferencia del Consejo, como se dijo, en que la Comisión vela por los intereses de toda la Unión, mientras que en el Consejo, cada Estado vela por los intereses propios.. La Comisión esta compuesta por un Presidente, los Comisarios, las Direcciones Generales, y el Secretario General. El Presidente personifica en sí mismo la propia Unión Europea y es elegido por un periodo de cinco años, es la cabeza del ejecutivo. Lo elige por mayoría cualificada (2/3), según el numeral segundo del artículo 213, el Consejo, reunido por los. 27.

(28) jefes de Estado o de Gobierno, y debe ser aprobado por el Parlamento Europeo. Su función es la de orientar las labores de la Comisión, determinar la organización interna, velar por la coherencia y eficacia de sus actuaciones.. Los Comisionarios, al igual que el Presidente, tienen un mandato de cinco años. Son 25 miembros, designados según su competencia y su compromiso europeo, por el Consejo de común acuerdo con el Presidente y propuestos por cada Estado miembro. Todos han ocupado cargos políticos en sus países de origen y muchos han sido ministros, pero como miembros de la Comisión se comprometen a actuar en interés de la Unión. Tienen que ejercer sus funciones con plena independencia de cualquier gobierno nacional o institución, como tampoco tienen permitido realizar conjuntamente, otra actividad diferente. No hay comisarías más importantes que otras, pero se pueden destacar la de relaciones exteriores, relaciones institucionales y comunicación y asuntos económicos y monetarios, ente otros.. Además de los Comisarios, el personal de la Comisión se organiza en 36 departamentos, conocidos como "Direcciones Generales" (DG) y servicios (por ejemplo, el Servicio Jurídico). Cada dirección general es responsable de un área política particular y está dirigida por un Director General, responsable ante uno de los Comisarios dependiendo del área que se trate, es decir esta por debajo de los Comisarios en la jerarquía de la Comisión.. El Reglamento Interno dispone que el Secretario General debe asistir al Presidente en la preparación de trabajos y reuniones de la Comisión, así como garantizar la aplicación de los procedimientos de decisión, se asegura de que las notificaciones y publicaciones en el. 28.

(29) diario oficial de la Unión Europea, de los actos de la Comisión, efectivamente se lleven a cabo. (Ver anexo C). La Comisión funciona colegialmente, así los dispone el artículo 1 del Reglamento interno. Es decir, la responsabilidad de las actuaciones de la Comisión recae al conjunto de comisionarios y no a cada comisario individualmente, por eso cualquier decisión que se tome se hace a nombre de la Comisión conjuntamente.. 1.2.4 Tribunal de Justicia. Junto con el Parlamento, el Consejo y la Comisión, el Tribunal de Justicia (TJ) es otra de las instituciones de primer nivel de la Unión. Su reglamentación, junto al Tribunal de Primera Instancia, se encuentra en los artículos 220 a 245 del Tratado de la Comunidad Europea, el Protocolo No 6 del Tratado de Niza, el Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia y el Reglamento de Procedimiento del Tribunal Penal Internacional.. El Tribunal se encuentra en Luxemburgo y está compuesto por los jueces, los abogados generales y el secretario. Por disposición del artículo 221 del Tratado de la Comunidad, el Tribunal esta compuesto por un juez de cada Estado, es decir actualmente hay 25 jueces que representan todos los ordenamientos jurídicos nacionales. Son designados por seis años en un consenso de todos los países y deben ofrecer absoluta garantía e independencia. Su rotación se hace cada tres años con posibilidad de ser nuevamente designados y entre ellos eligen un Presidente del Tribunal cuyo mandato es de 36 meses.. 29.

(30) Su principal función es la de interpretar y aplicar los Tratados constitutivos, así los dispone el artículo 220 del Tratado de Comunidad Europea y el artículo 46 del Tratado de M aastricht. Así mismo debe garantizar el respeto de las fuentes del Derecho Comunitario y resolver los recursos que se interpongan contra las normas o actos que apliquen el Derecho comunitario.. El Tribunal cuanta con ocho abogados generales consultores con posibilidad de ser aumentado su numero por decisión del Consejo. Al igual que los jueces tienen un periodo de seis años con posibilidad de ser renovados. Como solo hay ocho abogados, no hay uno por país, entonces los cinco Estados con mayor población tienen un asiento cada uno y el resto se rotan entre los países restante.. Su principal misión es asistir al Tribunal y “presentar públicamente, con toda imparcialidad e independencia, conclusiones motivadas sobre asuntos que, de conformidad con el Estatuto del Tribunal de Justicia, requieran su intervención.” (Artículo 222 del Tratado de la Comunidad Europea). El Tribunal cuenta con un secretario cuyo periodo dura igualmente seis años renovables y debe tener su lugar de residencia en Luxemburgo. Sus funciones son las de velar por el correcto desarrollo de los procedimientos ante el Tribunal y administrar el funcionamiento financiero y contable de la corporación. Debe llevar al día todos los expedientes y llevar un registro de los asuntos sometidos.. 30.

(31) El Tribunal de Primera Instancia, según lo establece el artículo 225 del Tratado de la Comunidad Europea, conoce en primera instancia de todos aquellos recursos de anulación, inacción,. reclamaciones. de. indemnizaciones. y. asuntos. derivados. de cláusulas. compromisorias que no estén reservados al Tribunal de Justicia o a las salas jurisdiccionales. Contra las resoluciones dictadas por este Tribunal podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal de Justicia limitándose a las cuestiones de Derecho. El Tribunal de Primera Instancia está compuesta por 25 jueces, uno por cada Estado miembro, al igual que el Tribunal de Justicia.. Por último, las salas jurisdiccionales, son tribunales especializados encargados de conocer en primera instancia de determinadas categorías de recursos en materias específicas. Hasta ahora solo se ha creado el Tribunal de la Función Pública.. Por ser el Tribunal de Justicia una Institución jurídica y no política, como la Comisión o el Consejo Europeo, tiene un perfil mucho más bajo ante la ciudadanía, al no tener tanta acogida entre los medios de comunicación. Sin embargo la doctrina coincide en destacar su trabajo: “es la que más ha contribuido con sus sentencias al progreso de la integración protegiendo derechos de la ciudadanía y de los operadores económicos y sociales.”18 El Tribunal ha profundizado y ampliado las nociones de las libertades fundamentales, fue pionero en concebir la ciudadanía europea antes de que los Tratados la consagraran, desarrolló la noción de responsabilidad de un Estado miembro por los daños causados a los. 18. MANGAS MARTÍN, Op.Cit.. p. 123.. 31.

(32) ciudadanos por las violaciones al derecho comunitario.19 Sin duda el papel del Tribunal ha sido significativo y valioso para el desarrollo de la Unión, demostrando plena imparcialidad y cumpliendo cabalmente con las obligaciones y tareas que se le han confiado.. 19. MEZZETTI Luca. La Constitución de la Unión Europea texto y comentarios. Dike, 1ª Ed: Medellín. p. 46.. 32.

(33) 2. CAMBIOS Y APORTES DEL TRATADO CONS TITUCIONAL. 2.1. ANTECEDENTES Y FIRMA DEL TRATADO POR EL QUE S E ES TABLECE UNA CONS TITUCIÓN PARA EUROPA. El Tratado por el cual se establece una “Constitución para Europa” firmado el 29 de octubre de 2004 en la ciudad de Roma es la consecuencia de de múltiples conferencia y convenciones que deben ser analizadas antes de mirar las transformaciones sufridas por las instituciones jurídicas comunitarias con la firma de la Carta europea.. A partir de las reformas hechas por el Tratado de M aastricht, donde la Comunidad Europea dejo de serlo tan solo en aspectos económicos y se introdujo pilares comunes referentes a la política exterior y seguridad (PESC), así como en la cooperación en asuntos de justicia (CAJAI), la naturaleza política de la integración comenzó a hacerse más visible para todos, demandando la constitucionalización del sistema basado en el federalismo supranacional.20. En la Declaración 23, anexa al tratado de Niza, anunciaba una nueva Conferencia Intergubernamental (CIG de ahora en adelante) para el año 2004 en la que se incitaba a un debate sobre el futuro de la Unión en sucesivas etapas. Los puntos planteados por dicha Declaración eran: 1) la delimitación más precisa de las competencias entre la Unión y los Estados miembros; 2) el estatuto de la Carta de Derechos fundamentales; 3) la 20. MANGAS MARTÍN, Op.Cit. p. 29.. 33.

(34) simplificación de los Tratados constitutivos con el fin clarificarlos y facilitar su comprensión, y por último 4) la función de los parlamentos nacionales en la estructura europea.. Pero el principal impulsor de la idea constitucional fue el Consejo Europeo de Laeken de 2001 en cuya conclusión se dijo: “Es inminente la unificación de Europa. La Unión está a punto de ampliarse con diez nuevos Estados miembros, principalmente de la Europa central y oriental, cerrando así definitivamente uno de los capítulos más negros de la historia europea: la segunda guerra mundial y la posterior división artificial de Europa. Por fin, Europa está en camino de convertirse, sin derramamiento de sangre, en una familia.”. El Consejo celebrado en esta ciudad holandesa, reconoce el reto que tiene Europa de definir el nuevo papel de la Unión en un entorno mundializado, la responsabilidad de responderle al ciudadano europeo, acercándolo al proyecto europeo y sus instituciones, la necesidad de introducir más democracia, transparencia y eficacia. Para lograrlo, plantea la necesidad de adoptar un texto constitucional que simplifique los cuatro Tratados existentes, que incorpore la Carta de Derechos Fundamentales y que reorganice las instituciones y competencias de la Unión.. El Consejo de Laeken, convocó a una asamblea de “notables” denominada “Convención para el futuro de Europa” inaugurada en febrero del 2002 y concluida en julio de 2003. En ella participaron 16 euro-parlamentarios, 30 representantes de los Parlamentos nacionales (2 por cada estado miembro), 26 parlamentarios de los 13 Estados candidatos en aquel. 34.

(35) momento, 15 representantes de los gobiernos de los Estados miembros, 13 representantes de los Gobiernos de los Estados candidatos y 2 representantes de la Comisión Europea.. El debate no se limitó a los dirigentes políticos nacionales de cada Estado miembro o de la Unión, también el Consejo de Laeken quiso tener en cuenta la opinión de los ciudadanos europeos y representantes de la sociedad civil, por esto mismo se crearon “foros” en todos los países que contaron con la participación de ONGs, empresarios, organizaciones sociales, universidades y asociaciones religiosas quienes contribuyeron con sus opiniones.. No cabe duda, éste es un evidente “indicador de democracia”21, y un avance en la participación del ciudadano por los intereses europeo, dejando en claro una vez más, que la construcción de la Unión Europa siempre se ha dado a la luz del debate, el diálogo, el pluralismo y el respeto. Ante todo, ha primado la democracia.. En esta Convención para el futuro de Europa se debatieron varios temas; los valores, los principios, las funciones de las Instituciones, la necesidad de fusionar y simplificar Tratados, la introducción de la Carta de los Derechos Fundamentales, la personalidad jurídica entre otros. La idea de otorgar una única personalidad jurídica, sustituye a las actuales que tenían la Comunidad Europea y la Unión Europea, fusionando la Comunidad Europea, la Política de Seguridad Común (PESC) y la Política de Cooperación en Justicia y de Interior (CAJAI) en una sola política común representada en una sola persona jurídica. 21. ESCOBAR PÉREZ Billy. La nueva Constitución europea y sus eventuales efectos frente a las relaciones con Colombia y Latinoamérica. En: La Constitución de la Unión Europea texto y comentarios. Dike, 1ª Ed: Medellín. 2004. p. 9.. 35.

(36) Pero realmente el gran aporte dado, fue la idea de un “texto único y completo, una “Constitución” en el sentido de un texto jurídico-político, que contuviera todas las reglas fundamentales del sistema político y garantías de los ciudadanos frente a las Instituciones y la organización de poderes”22, por esto mismo, se le presento al Consejo Europeo, un “Proyecto de tratado por el que se instituye una Constitución para Europa.”. Este texto fue el punto de partida para la CIG, que inició trabajos en octubre de 2003, llegó a los acuerdos decisivos en el Consejo Europeo de Bruselas de junio de 2004 y adoptó formalmente el texto del nuevo Tratado constitucional firmado en Roma.. Como cualquier otro Tratado, se necesitaba la respectiva ratificación en cada Estado miembro para su entrada en vigor, así mismo lo dispone el artículo IV. 447 del proyecto de Constitución: “el presente Tratado será ratificado por las Altas Partes Contratantes, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales,” ya para ese entonces la Unión estaba compuesta por 25 miembros. Existe una variedad de procedimientos constitucionales en los países para ratificar los Tratados,. actualmente el proyecto de Constitución ha. contado con la negativa popular de Francia y Holanda, dos de los “padres fundadores” de la Comunidad Europea.23. 22. MANGAS MARTÍN, Ob Cit. p. 33. Consultar la Monografía de Grado. La Constitucionalización de Europa. Ricardo Seligamann Villegas. Bogotá, Diciembre de 2005.. 23. 36.

(37) 2.1.1 Estructura del Tratado Constitucional. El Tratado se divide en 4 partes, 23 títulos, 20 Capítulos, 48 Secciones, 17 subsecciones y 448 artículos.. La Parte I comprende sesenta artículos, contiene los objetivos, los valores y los principios relativos al reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros, así como las disposiciones institucionales básicas de la Unión. Se hace referencia a una ciudadanía de la Unión, reconocimiento de la personalidad jurídica y la aparición de símbolos de la Unión; bandera, himno, divisa y moneda. Esta Parte contiene las reglas fundamentales y generales de la integración, “una suerte de resumen o menú básico, incluye todo lo imprescindible que el ciudadano inquieto debe saber de forma sencilla, accesible y fiable.”24. La Parte II contiene la Declaración de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, tal y como fue proclamada en Niza en diciembre de 2000, con algunas modificaciones en su preámbulo y en las disposiciones finales de naturaleza horizontal relativas al ámbito de aplicación y a la interpretación de su contenido. Por tratarse de uno de los aportes más significativos del proyecto de Constitución, lo referente a los Derechos Fundamentales de la Unión se analizara detalladamente más adelante.. La Parte III es la relativa a las “Políticas y el funcionamiento de la unión”, es la más extensa, detallada y 24. compleja. Desarrolla las disposiciones relacionadas con el. MANGAS MARTÍN, Op.Cit.. p. 41.. 37.

(38) funcionamiento de las instituciones de la Unión esbozadas en la Parte I. En buena medida, reproduce casi sin modificaciones el contenido del Tratado de la Comunidad Europea y del Tratado de la Unión Europea.. La Parte IV incluye las disposiciones finales, su articulado se refiere fundamentalmente a la sucesión y continuidad jurídica entre las actuales Comunidades y la nueva Unión Europea, a la aplicación territorial, a los procedimientos de revisión y a la ratificación y entrada en vigor, así como a las versiones auténticas del Tratado constitucional.. El Tratado Constitucional tiene además 36 Protocolos anexos cuyo alcance y contenido es muy variado, 28 de estos Protocolos reproducen Protocolos ya existentes en los actuales Tratados de la Comunidad Europea y de la Unión Europea. Uno de los más significativos es el Protocolo relativo a la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad por parte de los Parlamentos nacionales. Estos principios consisten en un mecanismo, coloquialmente denominado de "alerta temprana", de acuerdo con el cual todas las propuestas de la Comisión de naturaleza legislativa han de ser remitidas directamente a los Parlamentos nacionales, para que éstos puedan emitir un dictamen a la atención de la Comisión, del Consejo y del Parlamento Europeo.. Si al menos un tercio de los Parlamentos nacionales (un cuarto en el caso de propuestas en el ámbito de los asuntos de justicia, libertad y seguridad) emite dictámenes motivados. 38.

(39) apreciando el incumplimiento del principio de subsidiariedad, la Comisión debe reexaminar su propuesta.25. 2.2. CAMBIOS INS TITUCIONALES. El artículo I-19 del Tratado de la Constitución para Europa (de ahora en adelante TCE), enumera las instituciones que compone la Unión: el Parlamento Europeo, el Consejo de M inistros (Consejo), la Comisión europea (Comisión), El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, y como principal novedad, añade al Consejo Europeo que como se dijo anteriormente, afectivamente existía, pero no como institución de la Unión.. 2.2.1. Parlamento Europeo. El artículo I-20 del TCE, dispone la conformación y competencias del Parlamento. Está compuesto ahora por 750 miembros, cada Estado tendrá mínimo seis diputados y máximo 96, su número por países será fijado en una Decisión europea aprobada por el Consejo Europeo por unanimidad, a incitativa del Parlamento. Los parlamentarios siguen siendo elegidos por sufragio universal directo, libre y secreto por un periodo de cinco años.. En lo referente a las competencias del Parlamento, es donde mayores cambios significativos se dieron con el TCE. Una de las críticas que se le hace a esta institución, es 25. http://www.constitucioneuropea.es/indexb9a5.html?op=21999. Recuperado el 1 de noviembre de 2005. www.constitucioneuropea.es. 39.

(40) su poca relevancia al interior de la Unión pues además de que no tiene facultades absolutas para legislar, está vetada para conocer y co-legislar en cantidades de materias que sólo el Consejo conoce.. Con el TCE, el Parlamento, conjuntamente con el Consejo, sigue ejerciendo la función legislativa y presupuestaria, pero ahora se generaliza el procedimiento legislativo a la casi totalidad de materias, la co-decisión se extiende a aproximadamente cuarenta nuevos sectores. El Parlamento pasa a ser un verdadero co-legislador, junto con el Consejo, por esto mismo el artículo I-20 aclara “el Parlamento europeo ejercerá conjuntamente con el Consejo la función legislativa”.. Por otro lado, aumentan los casos de su capacidad de veto, como por ejemplo al artículo I18 relacionado las decisiones tomadas por el Consejo, previa propuesta de la Comisión, en permitir a la Unión ampliar sus competencias en situaciones imprevistas, antes el Parlamento tan solo cumplía funciones consultivas en este aspecto.. Se le reconoce un derecho de decisión igual al del Consejo en materia presupuestaria, en particular en lo que respecta al procedimiento presupuestario anual. Esto es de suma relevancia pues además de poner al Parlamento en pie de igualdad con el Consejo, el artículo III-404, le permite hacer enmiendas a la totalidad de los gastos del proyecto de presupuesto y consolidarlas, sin que esta facultad quede a discreción del Consejo.. 40.

(41) Pero las funciones del Parlamento no quedan en el ámbito legislativo, también sigue haciendo efectivo el control político a la Comisión, mediante debates pudiendo hacer efectiva la moción de censura. Además elige al presidente de la Comisión.. Es innegable que el papel del Parlamento es más activo y de mayor importancia en la Unión sin embargo todavía carece de responsabilidades que por lo general tienen los órganos legislativos. Es inadmisible que no tenga la facultad de proponer leyes y que el monopolio quede en manos de la Comisión, no sólo debería limitarse a aprobar las decisiones de la Comisión Europea, avaladas por los Consejos de ministros europeos.26. 2.2.2. El Consejo de la Unión Europea. El Consejo continúa ejerciendo conjuntamente con el Parlamento, la función legislativa y presupuestal. Además, tiene funciones administrativas de definir políticas y su coordinación, siempre velando cada Consejero por el interés del Estado miembro que representa. Su composición no varía, sigue habiendo un representante por país, el artículo I23.2, reproduce textualmente al artículo 203 del Tratado de la Comunidad Europea, añadiendo que el representante esta “facultado para comprometer al Gobierno del Estado miembro al que represente y para ejercer el derecho a voto.”. 26. 13 de abril de 2004. ¡ No al proyecto de Constitución Europea!, Informaciones Internacionales, No. 74. p.13.. 41.

(42) Ante la cantidad de temas especializados en manos del Consejo (agricultura, economía, trabajo, etc.) se estaba perdiendo coherencia y coordinación entre ellas por esto el TCE consideró necesario establecer su formación de dos maneras: por un Consejo de Asuntos Generales y por un Consejo de Asuntos Exteriores. De igual manera se faculta al Consejo Europeo para adoptar una decisión que establezca otras formaciones bajo las cuales se puede reunir el Consejo. El artículo I-24 del TCE, dispone que el Consejo de Asuntos Generales se concentra en la función legislativa y en velar por la coherencia de los trabajos de las diferentes formaciones del Consejo. Este Consejo tendrá la discreción de adoptar las leyes europeas, mientras que con el sistema actual esa función le corresponde a cada formación del Consejo individualmente competente. Los miembros del Consejo de Asuntos Generales varía según el tema que se trate, por ejemplo si el asunto a tratar es el transporte, se reunirán en este Consejo, los ministros de transporte o quien haga sus veces de cada Estado miembro. Por su parte, el Consejo de Asuntos Exteriores, estará presidido por una nueva figura, el M inistro de Asuntos Exteriores de la Unión, de quien se hablará más adelante y harán parte los ministros nacionales de Asuntos Exteriores.. Esta presidencia, no es de rotación como actualmente ocurre, lo que va permitir una mayor eficacia y continuidad a sus trabajos en materia de relaciones exteriores.. El resto de formaciones si será atribuida por turno a los diversos Estados miembros, de conformidad con las condiciones establecidas por una decisión europea del Consejo Europeo. La declaración número 4 anexa a la Constitución contiene un proyecto de decisión como sugerencia para el Consejo Europeo la cual establece que la presidencia será. 42.

(43) desempeñada por grupos predeterminados de tres Estados miembros durante un periodo de dieciocho meses. Cada miembro del grupo ejercerá por rotación, durante periodos de seis meses, la presidencia de estas formaciones del Consejo.. La Constitución establece como regla general que la votación al interior del Consejo es por mayoría cualificada. Aproximadamente 25 tipos de decisiones que antes se decidían por unanimidad, pasan a la mayoría calificada. Esta ampliación incluye en particular cuestiones relativas al derecho penal y civil, a la política de asilo e inmigración, a las acciones de promoción de la cultura y a todas las nuevas competencias de la Unión. De todas maneras se exige unanimidad de los Estados en temas relacionados con las lenguas oficiales, el sistema electoral, las sedes de las Instituciones o reformas a la Constitución, entre otras. El hecho de que más decisiones sean adoptadas por mayoría cualificada y no por unanimidad permite una mayor eficacia del Consejo, pues ante las exigencias de veinticinco puntos de vistas diferentes, ponerlos de acuerdo en las negociaciones para llegar a la unanimidad se empieza a tornar difícil.. El nuevo modo de votación en el Consejo dispone que una decisión será adoptada si obtiene el voto del 55% de los Estados y del 65% de la población27. El 55% de los Estado significa que hoy en día sea necesaria la aprobación por parte de 15 de los 25 miembros. Evita que las decisiones queden en manos de Estados con alta población, tipo Alemania o. 27. Desde el 1 de mayo de 2004 la Unión Europea cuenta con 455.2 millones de habitantes. (Fuente: LEACH, Op.Cit. p. 244). 43.

(44) Francia28, además, para lograr el bloqueo es tan solo necesario que el grupo de Estados reúna algo mas del 35 % de la población, sin embargo un grupo de dos o tres Estados grandes que se oponga a una decisión reuniendo mas del 35% de la población, no podrá bloquearla. La Constitución en el artículo I-25 afirma que el bloqueo por población debe reunir al menos cuatro Estados.. El nuevo sistema de mayorías para el Consejo entraría en vigor hasta el 1 de noviembre de 2009, tras la celebración de las elecciones al Parlamento Europeo y la Decisión que fije la definitiva composición de éste.. 2.2.3. La Comisión Europea. El papel de la Comisión sigue siendo prácticamente el mismo con la entrada en vigor del TCE. Seguirá velando por el interés general, ejerciendo su función ejecutiva de coordinación, ejecución y gestión. Tendrá la representación exterior, salvo en la política exterior y seguridad común, que esta a cargo del M inistro de Asuntos Exteriores, como se verá a continuación y por último continua con el monopolio de iniciativa legislativa. Aunque la Constitución prevé la iniciativa legislativa popular, mediante un millón de firmas de ciudadanos de diversos Estados, no afecta el derecho de propuesta legislativa de la Comisión.. 28. La Población para el 2004 de Alemania es de 82.4 millones de habitantes y de Francia de 60.1 millones. (Fuente: Ibíd. p. 244.). 44.

(45) Por otra parte, la composición actual, de un Comisario por Estado miembro se mantiene hasta el 2014. A partir de ese entonces la Comisión se compondrá de 2/3 del numero de Estados miembros. Por ejemplo, si para ese entonces son 27 miembros (Bulgaria y Rumania son candidatos) entonces habrá dieciocho Comisarios incluyendo el Presidente y el M inistro de Asuntos Exteriores, aplicándose un sistema de rotación igualitaria que deberá ser definida por el Consejo Europeo por unanimidad.. Ésta reducción de miembros al interior de la Comisión, se justifica ante la imposibilidad de crear Comisarías cada vez que entre un Estado nuevo, con el único pretexto de que pueda contar con un Comisario. Sin embargo, desde otro punto de vista, se puede argumentar que la medida puede ser perjudicial para Estados pequeños o que no tienen mucho pesos político al interior de la Unión pues naturalmente todos los Estados van a querer contar con la presencia de su propio representante al interior de la Comisión al ser una fuente indiscutible de información y de influencia en el seño del sistema comunitario.29. El Presidente de la Comisión seguirá siendo elegido por el Parlamento Europeo por mayoría de sus miembros tras la propuesta por mayoría cualificada del Consejo Europeo. Sin embargo esta propuesta tiene un déficit democrático, con el TCE, el Presidente de la Comisión no puede ser un ciudadano común y corriente de cualquier Estado miembro, el candidato que propone el Consejo Europeo debe nombrarse teniendo en cuenta las elecciones del Parlamento Europeo, para que ese candidato vaya acorde al partido ganador. 29. MEZZETTI, Op.cit. p. 38.. 45.

(46) en la cámara legislativa. Pero como se dijo, la última palabra en la elección del Presidente la tiene el Parlamento.. La selección y conformación parlamentaria del resto de miembros de la Comisión, incluido el M inistro de Asuntos Exteriores, se mantiene como en la actualidad.. 2.2.4. Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión. Su función consiste en estar al frente de la política exterior y de seguridad común de la Unión (PESC), además será uno de los vicepresidentes de la Comisión, donde velará por la coherencia de la acción exterior de la Unión. Podrá apoyarse en un servicio diplomático europeo que reunirá, a largo plazo, los servicios competentes del Consejo y de la Comisión, así como a diplomáticos nacionales en servicio en el exterior. Será elegido, nombrado y destituido por el Consejo Europeo por mayoría cualificada, con la aprobación del Presidente de la Comisión y el Parlamento Europeo, su mandato durará cinco años.. Ante la creación de esta figura, se unifica todo lo relacionado con la política exterior de la Unión en manos de este M inistro, evitando, como ocurría anteriormente fricciones entre el Secretario General del Consejo como Alto Representante para la política Exterior y Seguridad Común con el miembro de la Comisión encargado de la Relaciones Exteriores. Ahora se unifica el cargo y queda una sola persona al frente de la acción exterior. Este M inistro será, por lo tanto, mandatario del Consejo para la política exterior y de seguridad común y miembro de la Comisión.. 46.

(47) Se teme que con la entrada del M inistro de Asuntos Exteriores y sus generosos poderes, pueda existir un conflicto de competencias con el Presidente de la Comisión teniendo en cuenta que por un lado la Comisión sigue teniendo la función de representación exterior, así se le otorgue competencia al M inistro en asuntos de política exterior y seguridad común. Para efectos prácticos hubiese sido más coherente que la representación exterior esté en manos del M inistro y evitar que en el futuro entre estos dos funcionarios asuman competencias del otro. Por otro lado, aunque jerárquicamente el M inistro está por debajo del Presidente dentro de la Comisión, éste último no puede pedir la dimisión de aquel como si lo puede hacer con cualquier otro Comisario, la renuncia del M inistro quedo en manos del Consejo Europeo.. 2.2.5. El Consejo Europeo. Uno de los aportes que introduce la Constitución, es la inclusión del Consejo Europeo, como una institución más de la Unión, así lo dispone el artículo I.19. Como consecuencia de esto, queda sometido a las normas comunitarias propias de todas las instituciones y a un control jurisdiccional que hace efectivo el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, verificando la legalidad de los actos del Consejo Europeo.. Sigue cumpliendo con sus mismas funciones, principalmente dar los impulsos necesarios y definir orientaciones políticas que después son plasmadas en normas jurídicas, pero ya no lo hace como un órgano meramente político, al margen de las instituciones, sino como una. 47.

(48) auténtica institución de la Unión. Junto con el Consejo de M inistros, el Consejo Europeo entra a defender los intereses nacionales de cada Estado miembro, esto refuerza el elemento intergubernamental en el sistema institucional.. El Consejo Europeo sigue compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno, pero la Constitución le adiciona a su composición, su Presidente y el Presidente de la Comisión, también participará en sus trabajos el M inistro de Asuntos Exteriores. Sus reuniones ahora serán trimestrales y no semestrales como ocurría anteriormente. La Constitución establece las “decisiones” como medio normativo de que dispondrá y serán normas de obligatorio cumplimiento para sus destinatarios.. Se le otorgan amplios poderes, entre ellos una cierta capacidad normativa, relacionada con la organización de otras instituciones. Debe decidir por unanimidad sobre la composición del Parlamento a partir del 2009, que si bien ese poder le compete al propio Parlamento, se requiere la iniciativa y posterior aprobación del Consejo Europeo. También define por mayoría cualificada las formaciones del Consejo de M inistros y el sistema de rotación en la Comisión. Por otra parte, participa junto con el Presidente de la Comisión en el nombramiento, por mayoría cualificada, del M inistro de Asuntos Exteriores, así como podrá cesarlo como M inistro, aún cuando es Vicepresidente de la Comisión. Además, interviene decisivamente en el procediendo de sanciones al Estado miembro que viole gravemente las obligaciones derivada de los valores de la Unión.. 48.