El uso de drogas ilegales como asunto de política pública en Argentina.
Tesis para optar por el título de Magister en Ciencia Política.
Alumno: Lic. Santiago L. Cunial
Tutores: Dr. Juan Gabriel Tokatlian
Dr. Mario Pecheny
Firma de los Tutores
2 Resumen
Toda política pública se funda en determinadas visiones del problema al que busca responder. Dichas interpretaciones resaltan partes de la realidad y producen prescripciones normativas. En lo que refiere a la problemática del uso de drogas, desde comienzos del siglo XXI diversos Estados han propuesto leyes y políticas públicas que cuestionan el paradigma prohibicionista desde una perspectiva de derechos humanos y salud pública. La presente investigación se interroga: ¿cómo enmarcan los decisores políticos la cuestión del uso de drogas ilegales en Argentina? El objetivo general es describir y comparar los modos en los que los policymakers se representan la problemática del uso de drogas ilegales en Argentina. Realicé un estudio de caso sincrónico, descriptivo y exploratorio, sustentado en el análisis del corpus normativo de políticas públicas nacionales vigentes a mayo del 2014 en Argentina y de fuentes documentales de los decisores políticos implicados en la problemática. En lo que refiere a la operacionalización y medición del concepto, y en el marco de la estrategia cualitativa de investigación denominada Método de Comparaciones Constantes, recuperé la metodología cualitativa de análisis de contenido conocida como Análisis Crítico de Marcos.
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Tabla de contenido
Agradecimientos ... 6
1. Introducción ... 8
1.a. Pregunta de investigación y justificación ... 8
1.b. Revisión de literatura relevante y marco teórico ... 11
1.b.1. Políticas públicas y framing ... 11
1.b.2. Políticas de drogas y los marcos del problema ... 14
1.c. Metodología ... 17
1.c.1. Diseño de Investigación ... 17
1.c.2. Los marcos de la cuestión del uso de drogas ilegales como variable: conceptualización, operacionalización y medición ... 24
2. Capítulo 1: El problema del uso de drogas ilegales en Argentina ... 32
2.a. El problema del uso de drogas como un asunto de seguridad ... 32
2.b. El problema del uso de drogas como un asunto de salud ... 36
2.c. El problema del uso de drogas como un asunto de inclusión y salud social ... 39
2.d. El problema del uso de drogas como un asunto de autonomía ... 42
2.e. Discusión y recapitulación ... 44
3. Capítulo 2: Las causas del problema del uso de drogas ... 47
3.a. El uso de drogas ilegales como consecuencia de la falta de valores ... 47
3.b. El uso de drogas ilegales como consecuencia de la falta de oportunidades y la exclusión social ... 50
3.c. Discusión y recapitulación ... 53
4. Capítulo 3: Las respuestas al problema del uso de drogas ... 56
4.a. Medidas de seguridad ... 58
4.b. Medidas de inclusión ... 61
4.c. Medidas curativas ... 64
4.d. Discusión y recapitulación ... 67
5. Capítulo 4: Los usuarios de drogas ilegales ... 70
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5.b. El usuario de drogas como un sujeto excluido social ... 72
5.c. El usuario de drogas como un potencial delincuente ... 74
5.d. El usuario de drogas como sujeto de derechos: autonomía amplia versus autonomía restringida ... 76
5.e. Discusión y recapitulación ... 79
6. Principales hallazgos y conclusiones ... 83
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A Daniel Jones y Mario Pecheny, mis mentores.
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Agradecimientos
Una tesis es siempre un trabajo colectivo que se beneficia de los aportes y consejos de diversas personas e instituciones. Luego de haber finalizado la escritura del trabajo, me encuentro ante la ardua tarea de recordar y agradecer a todos los que han ayudado, en mayor o menor medida, para que esta investigación haya resultado en un producto decente.
Debo agradecer especialmente a Mario Pecheny y Daniel Jones por la orientación, el seguimiento y la supervisión continua del trabajo, pero sobre todo por la motivación y el apoyo recibido a lo largo de estos meses. Su experiencia, conocimiento y dedicación han sido aportes invaluables, no solamente en el desarrollo de esta tesis, sino también en mi formación como investigador.
Debo reconocer también a Juan Gabriel Tokatlian por sus comentarios y recomendaciones de lecturas imprescindibles para realizar la investigación. Carlos Gervasoni tuvo la paciencia y dedicación para guiarme en la confección del proyecto de tesis. Sin sus detallados comentarios y extensas charlas, la prolijidad y legibilidad de este trabajo habrían sido sustantivamente peores.
A mis compañeros de los diferentes grupos de investigación del Área de Salud del Instituto Gino Germani en los que participo les debo el tiempo que le han dedicado leyendo y discutiendo los, a veces mínimos, avances de la investigación. Ana Laura Azparren, Marcos Carbonelli, Micaela Libson, Paloma Dulbecco, Analía Quintáns, Jacqueline Casal, Ana Clara Camarotti, Pablo Di Leo y Martín Güelman contestaron con sagacidad y paciencia las consultas que les realicé en distintas etapas del trabajo.
Especial agradecimiento merecen mis amigos y amigas, quienes sirvieron como sostén anímico frente a los avatares del proceso. Tomás Schuster, Camila Perochena, Sol Prieto, Antonella Bandiera, Lara Goyburu y Martín González tuvieron la generosidad de escuchar mis recurrentes quejas y aconsejarme en sucesivos momentos de la escritura de la tesis. Mis amigos de la infancia, Javier, Juan, Marcos y Lucas, creyeron en mí y me apoyaron incondicionalmente desde el primer momento en que decidí dedicarme a esta profesión.
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Mi reconocimiento también para el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, la Universidad de Buenos Aires, la Universidad Torcuato Di Tella y la Fundación Open Society, por haberme provisto de los recursos económicos y edilicios para realizar mis estudios.
Finalmente, el agradecimiento más profundo y sentido va para mi familia. Sin su apoyo, colaboración e inspiración habría sido imposible llevar a cabo esta dura tarea. A mi mamá Susana y mis abuelos Jorge y Mercedes, por su ejemplo de lucha y honestidad. A mi papá Gustavo, quien me brindó el apoyo material para iniciarme en esta profesión. A mis hermanos, Nacho y Pablo, por su paciencia, aliento y generosidad.
8 1) Introducción.
1.a) Pregunta de investigación y justificación.
Desde comienzos del siglo XXI diversos Estados han propuesto leyes y políticas públicas en materia de drogas que cuestionan el paradigma prohibicionista desde una perspectiva de derechos humanos y salud pública. La presente investigación se interroga: ¿cómo enmarcan los decisores políticos (policymakers) la cuestión del uso de drogas ilegales en Argentina?
Históricamente Argentina fue amoldándose a las directrices de las normativas internacionales en materia de estupefacientes. Las primeras leyes en torno a la problemática de drogas se remontan a comienzos de la década de 1920. Desde ese momento, el país ratificó las Convenciones Internacionales sobre sustancias psicoactivas ilegales, adoptando el modelo mundial de gestión represivo-terapeutista (Intercambios, 2010: 3) en el campo de las drogas. Salvo en 1968, cuando en el marco del gobierno dictatorial del teniente Juan Carlos Onganía la ley 17.567 deja fuera de la sanción penal a la tenencia para uso personal, el país ha optado por la legislación penal como el principal instrumento para la persecución de los usuarios de drogas ilegales (Touzé et al., 2012). En 1989 el Estado sanciona la ley 23.737, vigente hasta la fecha. El fallo “Arriola” de la Corte Suprema de la Nación despenalizó de hecho la tenencia de drogas para el uso personal en 2009. A partir de ese momento, el Estado Nacional llevó adelante diversas modificaciones en sus políticas sobre drogas, entre las que se destacan la sanción de la ley de Salud Mental en 2010 (26.657); el nombramiento del cura Juan Carlos Molina como titular de la Secretaría de Programación para la Prevención de la Drogadicción y Lucha contra el Narcotráfico (SEDRONAR); la división de tareas entre el organismo (abocado a las funciones de prevención, capacitación y asistencia de las adicciones) y la Secretaría de Seguridad (encargada de la lucha contra el narcotráfico) (decreto 48/2014); y la sanción de una nueva ley orientada al abordaje de los consumos problemáticos de estupefacientes (ley 26.934).
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cuatro modos de enmarcar la cuestión: como un problema de seguridad; de salud pública; de desarrollo y salud social; y como una cuestión que forma parte de la autonomía de los individuos. Luego, describiré cómo varían las respuestas y los actores responsables de las mismas en función de cada tipo de marco. Describiré tres tipos de medidas para hacer frente al problema del uso de drogas ilegales: medidas de seguridad, medidas de inclusión social y medidas curativas. Finalmente, en base a la multiplicidad de marcos con los que los decisores políticos piensan la cuestión del uso de drogas ilegales, describiré cuatro modos de enmarcar a los usuarios1: como enfermo-paciente; como excluido social; como potencial delincuente; y como sujeto de derechos.
El objetivo general de la investigación es describir y comparar los modos en los que los policymakers se representan la problemática del uso de drogas ilegales en Argentina. El estudio sincrónico, descriptivo y exploratorio se sustentó en el análisis del corpus normativo de políticas públicas nacionales vigentes a mayo del 2014 en Argentina y, de modo complementario, de fuentes documentales de los decisores políticos implicados en la problemática. El caso nacional, además de ser mi país y lugar de residencia, se seleccionó en virtud de los cambios recientes en sus políticas de drogas descriptos en párrafos anteriores.
La investigación que dio pie a la tesis tiene como objetivos específicos:
a) Describir y comparar cómo enmarcan los decisores políticos el problema de los usos de drogas ilegales.
b) Describir y comparar cómo enmarcan los decisores políticos a los usuarios de drogas ilegales.
c) Construir tipos empíricamente existentes de los marcos (frames) que los decisores políticos construyen o utilizan para definir la cuestión del uso de drogas ilegales en relación con los modos de concebir el problema, sus causas, las respuestas frente al mismo y a los usuarios de drogas.
Si “el origen de una política pública implica la delimitación de un problema” (Parsons, 1995: 87), las políticas públicas en materia de uso de drogas ilegales suponen pues el reconocimiento de un problema que debe ser resuelto. La forma de concebir este problema varía entre y en los países. Históricamente han prevalecido miradas que perciben al uso de drogas como un delito y/o como una enfermedad. Pero frente al
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fracaso de la “Guerra contra las Drogas”,2 se erigen posturas que proponen concebir el uso de estupefacientes como un asunto de autonomía y derechos humanos. Ambos enfoques definen de modo distinto, aun opuesto, a los propios usuarios.
En lo que concierne a la literatura sobre políticas públicas que regulan el uso de drogas, varios artículos describen las estrategias y legislaciones del país aquí analizado. Por ejemplo, los artículos de la Organización No Gubernamental Intercambios describen la evolución de las políticas de drogas en el país durante el último siglo (Intercambios, 2010) y las implicancias del fallo “Arriola” de la Corte Suprema de Justicia de la Nación para iniciar el debate legislativo en torno a la despenalización del uso de estupefacientes (Touzé et al., 2012). La mayoría de los artículos sobre la temática proponen análisis que evalúan los resultados de estas políticas (Corda, Galante y Rossi, 2014), o bien enfoques de carácter sociológico y antropológico (Kornblit, 2004; Epele, 2010; Becker, 2012 [1963]). Pocos trabajos han abordado la problemática del uso de drogas desde la ciencia política y/o han comparado la forma en que los decisores políticos piensan la cuestión del uso de drogas ilegales. Esta investigación, en consecuencia, busca completar un área de vacancia de la disciplina y, en particular, dentro del área de estudios sobre las políticas públicas de drogas.
La pregunta de investigación se justifica en tres niveles:
•A nivel teórico, en la medida en que las formas en que los decisores políticos piensan al problema del uso de drogas tiene consecuencias sobre los derechos que gozan los ciudadanos usuarios. Según cómo se enmarca la cuestión, cada Estado implementa diferentes dispositivos y normativas que instituyen ciertas imágenes de los usuarios, repercutiendo sobre el ejercicio de sus derechos.3 La investigación parte del supuesto de que existe una correspondencia entre el tipo de respuestas institucionales de un Estado a
2La “Guerra contra las Drogas” fue la forma en que el Gobierno de Richard Nixon denominó, en
junio de 1971, a la estrategia estadounidense de persecución de la producción, comercio y consumo de drogas ilegales mediante la intensificación de las sanciones penales (Comisión Global de Políticas de Drogas, 2011).
3Por ejemplo, aquellas políticas que parten del problema de las drogas como una cuestión
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la problemática de drogas y la tipificación que se hace del uso, de sus causas y de los usuarios de estupefacientes.
•A nivel normativo, la pregunta es relevante para la política democrática ya que remite a las formas en que los sistemas democráticos procesan y responden a agendas conflictivas y reconocen o no sujetos de derechos.
•A nivel político-práctico, la pregunta refiere a una dimensión central de las agendas públicas nacionales y el conflicto en la actualidad política internacional: la tensión entre el enfoque prohibicionista y el reclamo, desde algunos Estados y sectores de la sociedad civil, de políticas alternativas.
1.b) Revisión de literatura relevante y marco teórico. 1.b.1) Políticas públicas y framing.
Esta investigación se enmarca en la literatura sobre políticas públicas y, en particular, en aquella que versa sobre cómo se construyen los issues en la agenda política. La noción de política pública hace alusión al conjunto de acciones e inacciones estatales sobre controversias sociales (Parsons, 1995). Los enfoques funcionalistas de evaluación de políticas públicas, centrados en la efectividad de las políticas, no capturan la naturaleza y dinámica de los procesos de toma de decisiones (Goodin, Rein y Moran, 2011). Por tal motivo, se han desarrollado marcos analíticos alternativos: enfoques institucionalistas (Ostrom, 1986); enfoques que desarrollan las arenas de discusión de las políticas públicas (Kingdon, 1984); o bien enfoques sobre las coaliciones de actores que proponen y elaboran políticas (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993).
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Esta investigación se centra en los marcos (frames) que los decisores políticos utilizan para encuadrar la problemática del uso de drogas. Dicho concepto ha sido retomado por varias disciplinas: la psicología cognoscitiva (Bateson, 1972), la lingüística (Van Dijk, 1977), la sociología (Goffman, 1974) y la literatura sobre movimientos sociales (Snow et al., 1986). En el área de los estudios de medios de comunicación y opinión pública, en particular en las investigaciones sobre agenda setting, los estudios se han centrado en los efectos de los marcos (framing effects), es decir, en las consecuencias que tienen los cambios en las presentaciones de una cuestión política sobre las corrientes de opinión (Chong y Druckman, 2007). Este tipo de enfoque se ha utilizado, por ejemplo, para evaluar el apoyo a los conflictos armados (Dimitrova et al., 2005), las opiniones en torno a las investigaciones con células madre (Nisbet et al., 2003) y los cambios de opinión hacia los Gobiernos en Estados Unidos (Jacoby, 2000).
La introducción del concepto de marcos en el área de políticas públicas, desde la década de 1990, se atribuye a los trabajos en conjunto de Schön y Rein (1993, 1994). Los autores entienden que los marcos que encuadran los problemas de políticas públicas pueden describirse a través de las historias que relatan los participantes de los debates. Bajo este supuesto, estudian cómo los decisores políticos enmarcaron los programas de jubilaciones anticipadas en Alemania, los planes para atender la realidad de personas que viven en situación de calle en Massachusetts y el proyecto informático ATHENA, aplicado a estudiantes universitarios del MIT (Massachusetts Institute of Technology) (Schön y Rein, 1994). El término también se ha utilizado para describir la expansión del derecho al voto a castas previamente excluidas en la India (Kumar, 2008), y las políticas de bienestar en diferentes países de Europa (Ross, 2000). Más recientemente, este enfoque se ha aplicado en los estudios de género. Por ejemplo, Bacchi (1999) analiza las representaciones que se hicieron en torno a las problemáticas y reclamos feministas en Estados Unidos. Verloo (2005), por su parte, describe las similitudes y diferencias en las maneras de representar la (in)equidad de género en la Unión Europea luego de la Conferencia Mundial sobre la Mujer de las Naciones Unidas de Beijing en 1995. De la misma forma, Peterson (2013) explora cómo la desigualdad de género se ha formulado como un problema político en el período entre 1995 y 2010 en España y Suecia.
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de las construcciones que comparte una sociedad), a nivel intermedio (cuando la unidad de análisis son grupos de actores o ámbitos de políticas públicas) y a nivel micro (al referirse a las interpretaciones de actores individuales) (Dombos, 2012: 5). Los problemas de política pública deben ser vistos como interpretaciones que resaltan ciertas partes de la realidad en detrimento de otras, y producen ciertas prescripciones normativas (Fischer, 2003: 144). Bacchi (2009) reconoce que las políticas públicas son productoras de sentido, en la medida que construyen y delimitan los problemas a los que buscan responder. La autora enfatiza la necesidad de rastrear los presupuestos que subyacen bajo la representación de un problema de política pública. Toda política descansa, entonces, en ciertas estructuras de creencias y percepciones, denominadas marcos (Schön y Rein, 1994: 23). Según sea la forma en que se encuentra enmarcada una cuestión, se definen las soluciones o respuestas que puede brindar un Estado (Dunn, 2013: 317).
La noción de marcos de políticas públicas (policy frames) supone la construcción social de una cuestión política, la cual implica la definición de un problema, la solución del mismo y la justificación para llevar adelante dicha respuesta (Verloo, 2005). Gusfield (2014 [1981]) retoma la noción de la estructura de los problemas públicos y describe cómo un fenómeno social adquiere tal carácter. Para que un hecho sea considerado un problema público debe poder alterarse y ser resuelto. Los problemas públicos se caracterizan por poseer una estructura que entraña dimensiones morales y cognitivas, y atribuye responsabilidades políticas y causales que permiten la atribución de roles en las respuestas frente a los mismos. La construcción de un problema es pues un ejercicio político que está mediado por ideas que compiten entre sí e implica la asignación de valores, imágenes y/o estereotipos a objetos, personas y/o eventos (Rochefort y Cobb, 1994; Stone, 2002). En esta tesis no voy a focalizarme en los procesos de discusión de las políticas públicas a partir de los actores y grupos de interés que intervienen en la agenda política, sino en la forma en que los decisores políticos piensan la cuestión del uso de drogas, utilizando como base empírica los corpus normativos de políticas públicas nacionales vigentes y, complementariamente, fuentes documentales de los policymakers.
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políticos, al definir y aplicar programas de políticas públicas, al mismo tiempo que delimitan los parámetros bajo los cuales deben actuar los ciudadanos, también reifican las identidades, conductas y relaciones entre los individuos en una sociedad. Un análisis constructivista de las políticas públicas, entonces, da cuenta de cómo los procesos de objetivación de los individuos suceden a través del lenguaje de las mismas (Pecheny, 2010): en su intención de tornar inteligible el issue sobre el que deben regular (en este caso el uso de drogas), toda política pública se basa en una determinada construcción descriptiva y normativa del problema y de los ciudadanos que se ven involucrados en el fenómeno (para esta investigación los usuarios de drogas).
En virtud de esto último, cobra relevancia el concepto de población objetivo (social target populations) desarrollado en los trabajos de Schneider e Ingram (1993) e Ingram, Schneider y deLeon (2007). Cada política pública, al atribuir ciertos valores y otorgar beneficios y sanciones, construye de manera positiva o negativa a las poblaciones sobre las cuales recae el programa (Schneider e Ingram, 1993: 335). Los autores proponen una tipología de poblaciones objetivo basada en la distribución de recursos de poder del Estado y la construcción simbólica que se hace de estos grupos, cuyas categorías son: a) grupos favorecidos (advantaged groups), b) grupos contendientes (contender groups), c) grupos dependientes (dependents), y d) grupos desviados (deviants). Van de Mark (2006: 30) observa que al enfocarse en las poblaciones objetivo, el análisis redirige su atención desde los actores que influyen en la toma de decisiones hacia los efectos que la política misma tiene sobre aquellos en los que recae. Este concepto ha sido utilizado para describir, en Estados Unidos, las construcciones sociales alrededor de los grupos en los que recaen las políticas de bienestar (Soss, 2005), de inmigración (Newton, 2005) y/o los programas de prevención del VIH (Donovan, 1993). Este enfoque enfatiza los efectos ex post que tienen las políticas públicas sobre los grupos afectados por las mismas. Si bien recupero el concepto y no ignoro los impactos que tienen las políticas públicas sobre los ciudadanos, la construcción de una población objetivo es un proceso ex ante que define los límites y objetivos de los programas.
1.b.2) Políticas de drogas y los marcos del problema.
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sistemas de relaciones sociales y el marco histórico en los que se sitúan (Romaní, 2008). Con respecto a las políticas públicas que regulan el uso de estupefacientes ilegales, el paradigma punitivo dominante se basa en tres tratados internacionales: la Convención Única sobre Estupefacientes (1961), la Convención sobre Sustancias Psicotrópicas (1971) y la Convención contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas (1988). Esta cosmovisión supone “que ciertas sustancias que alteran el estado mental de quienes las consumen no son deseables para la sociedad, y que por lo tanto su consumo, tráfico, producción y posesión deben ser evitados, minimizados, o, lo deseable, eliminados” (Pardo, 2010: 14). Las Convenciones han sostenido la ilegalidad de ciertas sustancias psicoactivas, exigiendo a los Estados firmantes que ajusten sus legislaciones y políticas a tal directriz. Sin embargo, durante la última década han surgido experiencias a nivel internacional de despenalización, descriminalización e, incluso, proyectos para legalizar ciertos aspectos que hacen a la cuestión de las drogas.4 Por lo general se ha concebido a los usuarios de drogas desde algunas de las siguientes lógicas no excluyentes: la que pretende su “cura”, o lógica sanitaria, y la que busca el “control”, o lógica punitiva (Kornblit, 2004). La coexistencia de estas dos lógicas reproduce el paradigma médico-jurídico (Barbosa, 2012) y consolida un acercamiento al problema que opera bajo el binomio enfermedad-delito: el tratamiento sanitario y la cárcel se convierten en los instrumentos apropiados para hacerle frente. No obstante, en los últimos años ha comenzado a erigirse una lógica alternativa de pensar a los usuarios de estupefacientes basada en los derechos humanos. Hunt (2004) distingue una visión de derechos débil, focalizada en el derecho a la salud de los usuarios; y una visión de derechos fuerte, que reconoce el derecho a usar drogas y a disponer de manera autónoma del propio cuerpo.
En lo que refiere al framing del problema del uso de drogas, pocos trabajos comparan las formas en que los decisores políticos piensan el asunto. Por ejemplo, Montalvo (2004) describe cómo el Gobierno de Ronald Reagan fijó el problema en el marco de su “Guerra contra las Drogas”. A través del análisis de las medidas legislativas del Gobierno, la autora señala que la cuestión de las drogas se encuadró
4 La descriminalización refiere a la eliminación de un comportamiento o actividad del derecho
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como un conflicto de seguridad y como una amenaza a los valores morales de los Estados Unidos. Estos marcos facilitaron que Reagan implementara no sólo medidas punitivas, sino también programas educacionales orientados a la prevención del uso de estas sustancias. Mediante el análisis de documentos e informes gubernamentales entre 1995 y 2010, Duke (2013) describe la modificación de los discursos oficiales en Gran Bretaña en relación al uso de drogas desde una visión que lo entiende como un problema de seguridad, a una basada en la salud y en la recuperación de los usuarios. Watson (2012) también estudia los cambios en los discursos del partido político de Cameron entre 2005 y 2010, pero sin utilizar la noción de framing en su trabajo. El autor describe las tensiones y contradicciones de los mensajes de un partido Conservador que oscila entre una retórica criminalista y una agenda centrada en la recuperación de los consumidores. Lancaster y Ritter (2014) describen la representación de las drogas ilegales como un problema de política pública en Australia entre 1985 y 2010. En base al enfoque desarrollado por Bacchi (2009), las autoras describen cómo los cambios en la concepción del uso drogas derivaron en políticas de reducción de daños en el país.
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la idea de que el Estado no puede impedir que una persona se haga daño a sí misma. Las sustancias psicoactivas, bajo este enfoque, deben estar sometidas a las reglas de mercado como cualquier otra mercancía.
Respecto de la figura de los usuarios de drogas, Becker (2012 [1963]) describe cómo ciertos grupos sociales crean normas en torno al uso de marihuana y rotulan como desviados a sus usuarios. Kelmes (2004) explica cómo, en California, la aplicación de tratamientos compulsivos en lugar del encarcelamiento provocó un cambio en la percepción de los mismos, transformándolos de poblaciones desviadas a dependientes (Schneider e Ingram, 1993). Finalmente, el artículo de Barret (2012) describe cómo los acuerdos internacionales sobre fiscalización de estupefacientes y las políticas violan derechos humanos fundamentales de los individuos. Si bien este trabajo no se enfoca explícitamente en la figura de los usuarios de drogas, estas violaciones pueden interpretarse bajo el concepto de Aureano (1998) de ciudadanía de baja intensidad, desarrollado en el siguiente párrafo.
Para Argentina, Aureano (1998) analiza el uso de drogas ilegales como una cuestión de Estado entre las décadas de 1980 y 1990. A través de la realización de entrevistas a informantes clave y el estudio de fuentes documentales, el autor describe cómo, mediante dispositivos judiciales y policiales, el Estado argentino estigmatizó y criminalizó a los usuarios de drogas ilegales. Dicha construcción produjo la violación sistemática de los derechos de los usuarios y de los principios generales del Estado de Derecho, cristalizando la figura de una ciudadanía de baja intensidad. Vázquez y Stolkiner (2010), a través del estudio de las leyes y fallos judiciales implementados desde comienzo del siglo XX hasta el fallo “Arriola” en 2009, describen las principales modificaciones de la legislación penal en la interpretación de la figura de la tenencia de drogas para consumo personal y sus consecuencias en el acceso de los servicios de salud de los usuarios drogodependientes.
1.c) Metodología.
1.c.1) Diseño de Investigación.
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como se justificará en páginas posteriores, fueron utilizados como aproximaciones a los modos de pensar de los decisores políticos.
El caso nacional, además de ser mi país y lugar de residencia, se seleccionó de acuerdo a su potencial para la definición de las categorías del concepto estudiado (Soneira, 2006: 156). El mismo fue elegido en base a la variación en las políticas públicas de drogas. Dicha variación amplió el rango de heterogeneidad del fenómeno y permitió hacer emerger nuevas categorías de análisis. Si bien prevalece la ley punitiva de 1989 (ley 23.737), a partir del fallo “Arriola” de la Corte Suprema de la Nación en 2009 se despenalizó la tenencia de drogas para el uso personal. En respuesta a la detención de un grupo de jóvenes que llevaban consigo entre uno y tres cigarrillos de marihuana, la Corte resolvió, por unanimidad de sus integrantes, declarar la inconstitucionalidad del segundo párrafo del artículo 14 de la ley 23.737, por ser incompatible con el principio de reserva contenido en el artículo 19 de la Constitución Nacional que protege las acciones privadas que de ningún modo ofendan al orden y a la moral pública ni perjudiquen a un tercero. A partir de ese momento, legisladores presentaron varios proyectos de ley para despenalizar del uso de estupefacientes y el Estado Nacional modificó sus políticas públicas en la materia. En 2009 se aprobó el Programa Nacional de Educación para la Prevención y el Consumo Indebido de Drogas en el ámbito del Ministerio de Educación de la Nación (ley 26.586). En 2010 se aprobó la ley de Salud Mental (26.657), la cual reconoció los derechos de los usuarios de drogas en relación con la garantía del principio de autonomía en el proceso de tratamiento y del respeto de su identidad. A fines del 2013, y luego de ocho meses de acefalía, se nombró al cura Juan Carlos Molina como titular de la SEDRONAR. Meses después de la asunción de Molina, el Estado Nacional promovió la división de tareas entre el organismo (abocado a las funciones de prevención, capacitación y asistencia de las adicciones) y la Secretaría de Seguridad (encargada de la lucha contra el narcotráfico) (decreto 48/2014), y aprobó una nueva ley orientada al abordaje de los consumos problemáticos de estupefacientes (ley 26.934).
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conocimiento riguroso sobre un fenómeno, el análisis es útil en la formación de conceptos y sus categorías (Elo y Kyngäs, 2008: 109).
En el marco de una estrategia cualitativa de investigación, llevé adelante el Método de Comparaciones Constantes. Dicho método se inscribe dentro de la tradición de investigación cualitativa conocida como Teoría Fundamentada (Grounded Theory) (Glaser y Strauss, 1967), y en particular dentro de la Teoría Fundamentada Constructivista (Charmaz, 2000). Esta perspectiva apoya la idea de que la construcción de los conceptos y sus categorías emerge, siguiendo un procedimiento de análisis inductivo, de las interacciones del investigador con los datos (Charmaz, 2000, citado en Soneira, 2006: 170). Los pasos del Método Comparativo Constante involucran la lectura y relectura de datos e implican su interpretación y reinterpretación continua para la generación de nuevos conceptos y categorías (Jones, Manzelli y Pecheny, 2004: 42). Si bien el método en cuestión está orientado a la elaboración de teorías (Jones, Manzelli y Pecheny, 2004: 42), en el marco de esta tesis fue utilizado a los fines de construir las categorías constitutivas del concepto. Glaser y Strauss (1967, citado en Andreu et al., 2007) señalan que la teoría fundamentada se basa en un modelo de concepto-indicador: el concepto y sus categorías en un principio tienen un carácter provisional, pero en el transcurso del análisis se van afianzando con más rigurosidad a partir de la información recolectada y la comparación continua con los datos (Andreu et al., 2007: 57). Esta estrategia metodológica es pertinente en esta tesis exploratoria en a) la definición de las categorías de las dimensiones de mi variable, en particular en la identificación de frases y palabras asociadas a cada una; y b) en la agregación de las categorías en tipos empíricos de marcos con los que los decisores políticos piensan la problemática del uso de drogas ilegales.
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Tabla 1: Corpus de documentos analizados
Año documento Título del
Origen (Poder Judicial Nacional, Poder Legislativo Nacional o Poder Ejecutivo Nacional)
Tipo de Documento (Ley, Decreto, Plan de Política Pública, Discurso, Resolución,
Memoria de Estado, Diario de Sesión, Fallo Judicial)
1989
Ley 23.737: sobre Tenencia y Tráfico de Estupefacientes
Poder Legislativo
Nacional Ley
1991
Decreto 1148/91: Apruébase la reglamentación del artículo 39 de la ley
23.737
Poder Ejecutivo
Nacional Decreto
2001
Decreto 101/01: sobre Prevención de
la Drogadicción y Lucha contra el
Narcotráfico
Poder Ejecutivo
Nacional Decreto
2005
Ley 26.045: Creación del Registro en el
ámbito de la Secretaría de Programación para la Prevención de la Drogadicción y la
Lucha contra el Narcotráfico
Poder Legislativo
Nacional Ley
2007 Plan PREVENIR Poder Ejecutivo Nacional Plan de Política Pública
2009
Ley 26.586: Programa Nacional
de Educación y Prevención sobre las
Adicciones y el Consumo Problemático de
Drogas
Poder Legislativo
Nacional Ley
2009
Fallo Arriola, Sebastián y otros s/
causa n° 9080
Poder Judicial
Nacional Fallo Judicial
2010
Diario de Sesión de la Cámara de Senadores de la Nación Argentina
del 24/11/2010: debate de la ley Nacional de Salud
Mental
Poder Legislativo
Nacional Diario de Sesión
2010
Ley 26.657: Derecho a la Protección de la
Salud Mental
Poder Legislativo
22 2010
Decreto 457/2010: Creación de la Dirección Nacional
de Salud Mental y Adicciones, Dependiente de la
Secretaría de Determinantes de la
Salud y Relaciones Sanitarias del Ministerio de Salud
de la Nación
Poder Ejecutivo
Nacional Decreto
2012
Plan Federal de Prevención Integral
de la
Drogadependencia y de Control del Tráfico Ilícito de Drogas 2012-2017
Poder Ejecutivo
Nacional Plan de Política Pública
2013 Memoria del Estado 2012 Poder Ejecutivo Nacional Memoria de Estado
2013
Decreto 603/13: apruébase reglamentación de la
ley 26.657
Poder Ejecutivo
Nacional Decreto
2013 Plan Nacional de Salud Mental Poder Ejecutivo Nacional Plan de Política Pública
2013
Resolución Procuración General
de la Nación 208/13
Poder Judicial
Nacional Resolución
2013
Palabras del Jefe de Gabinete Jorge Capitanich en el
marco del Nombramiento de Juan Carlos Molina
como titular de SEDRONAR del 29
de noviembre de 2013
Poder Ejecutivo
Nacional Discurso
2013-2014
Declaraciones del Secretario de la SEDRONAR Juan
Carlos Molina proporcionadas por
la Prensa de la Secretaría
Poder Ejecutivo
Nacional Discurso
2014
Discurso del Presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación
Dr. Ricardo Lorenzetti en la apertura del año judicial 2014, 06 de
Poder Judicial
23 marzo de 2014
2014
Palabras de la Presidenta de la Nación Cristina Fernández después
del acto de lanzamiento del
programa “Recuperar Inclusión”, 30 de
marzo de 2014
Poder Ejecutivo
Nacional Discurso
2014
Conferencia de prensa del Jefe de
Gabinete Jorge Capitanich del 07 de
marzo de 2014
Poder Ejecutivo
Nacional Discurso
2014 Memoria del Estado 2013
Poder Ejecutivo
Nacional Memoria de Estado
2014
Decreto 48/14: modificación de tareas del Ministerio
de Seguridad
Poder Ejecutivo
Nacional Decreto
2014
Diario de Sesión de la Cámara de Senadores de la Nación Argentina
del 30/04/2014: debate de la ley que crea el Plan Integral para el Abordaje de
los Consumos Problemáticos
Poder Legislativo
Nacional Diario de Sesión
2014
Ley 26.934: Plan Integral para el Abordaje de los
Consumos Problemáticos
Poder Legislativo
Nacional Ley
Fuente: elaboración propia.
24
1.c.2) Los marcos de la cuestión del uso de drogas ilegales como variable: conceptualización, operacionalización y medición.
Pese a la importancia teórica y política de la cuestión del uso de drogas, no he podido encontrar trabajos en la literatura especializada que hayan explorado de forma sistemática y rigurosa los marcos con los que los decisores políticos piensan la problemática en Argentina. En lo que refiere a la medición de la variable, aquí recuperé la estrategia cualitativa de análisis de contenido a través de la propuesta del Análisis Crítico de Marcos (Critical Frame Analysis) (Dombos, 2012), desarrollado por los proyectos europeos de investigación sobre género MAGEEQ y QUING (véanse las referencias).
El concepto raíz (Collier y Levitsky, 1997) de la variable de interés corresponde a los marcos que los decisores políticos construyen o utilizan para pensar la cuestión del uso de drogas ilegales. Con el fin de sistematizar el concepto, resulta menester clarificar sus términos constitutivos.
Van Gorp (2001, citado en Verloo, 2005: 19) señala la ausencia de una definición consensuada del concepto de marco. Goffman (1974) los define como interpretaciones que facilitan a los individuos localizar e identificar las ocurrencias en su vida cotidiana. Gamson y Lasch (1983, citado en Peterson, 2013: 81) presentan a los marcos como principios organizadores que dotan de sentido a un conjunto de símbolos e ideas que conforman la vida de los individuos. Triandafyllidou y Fotiou (1998) los entienden como construcciones simbólicas de la realidad sujetas a la (re)construcción por parte de los actores. La noción de marco que propongo aquí recupera los trabajos de Rein y Schön, y Verloo, cuyas propuestas resultan más factibles de ser operacionalizadas. Para los primeros, “un marco es un punto de vista a partir del cual una situación problemática indefinida es dotada de sentido, permitiendo actuar en consecuencia” (Rein y Schön, 1993: 146), y que se basa en “estructuras de creencias, percepciones y apreciaciones” (Schön y Rein, 1994: 23). Verloo (2005: 20) entiende a un marco de política pública como un principio organizador que transforma información fragmentada en un problema estructurado y en el que su solución está implícita o explícitamente incluida. Según la autora,
25
[…]) y se aclara quién tiene que actuar y qué se tiene que hacer” (Verloo, 2005: 22).
Un marco supone una construcción subjetiva e intersubjetiva sobre un tema específico, la cual abarca su representación, causas y soluciones. El encuadre de un problema implica también la tipificación de los individuos implicados en el mismo (Schneider e Ingram, 1993; Ingram, Schneider y deLeon, 2007). Un marco es definido aquí, entonces, como la construcción subjetiva e intersubjetiva de una cuestión determinada mediante la cual, a través de la evaluación y asignación de valores y calificaciones, se tipifica a) un problema, b) sus causas, c) las respuestas frente al mismo y d) los grupos involucrados en el fenómeno.
Existen diferentes tipos de marcos. Rein y Schön (1994: 32) diferencian entre marcos retóricos (rethorical frames) y de acción (action frames): mientras que los primeros refieren a los marcos que subyacen en todo debate político, los segundos se vinculan a aquellos que encuadran los contenidos de leyes, regulaciones y programas de políticas públicas implementadas. En este trabajo me enfoqué en los marcos de acción: describiré las formas en que los decisores políticos enmarcan la problemática del uso de drogas ilegales tomando como principal base empírica al corpus normativo de políticas públicas nacionales vigente a mayo del 2014 en Argentina. El corpus de políticas públicas es considerado aquí como un indicador de los modos de pensar de los decisores políticos. En tanto toda política pública descansa en ciertos marcos que definen al problema al que busca responder (Schön y Rein, 1994), y en la medida que esas interpretaciones son asignadas por los propios individuos, los textos de políticas públicas elaborados por los decisores políticos materializan dichos modos de representar la cuestión. Parto del supuesto de que la variación en las políticas públicas supone diferentes formas de encuadrar el problema del uso de drogas. Como existen leyes y políticas en vigencia que pueden no responder a los modos de pensar de los decisores políticos que las implementan (por ejemplo, por haber sido sancionadas tiempo antes de la asunción de los policymakers considerados, y/o por los tiempos y las dificultades inherentes al proceso legislativo de modificar normativas), las políticas públicas consideradas fueron las que se ponen en práctica.
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los policymakers definen los fundamentos generales y los parámetros de una política pública, los reguladores son los encargados de aplicarlos en las realidades concretas y de manera consistente con el encuadre general. En esta investigación la noción de decisores políticos refiere a los tomadores de decisiones y reguladores que estén implicados en la definición e implementación de políticas públicas de drogas ilegales a nivel nacional. Abarca a legisladores, jueces5 y miembros del Poder Ejecutivo, ministerios y organismos gubernamentales nacionales abocados a este tipo de políticas.
Finalmente, no existe un consenso de lo que significa el término droga. La Organización Mundial de la Salud (OMS) (2008) define la droga como una sustancia que, introducida en un organismo vivo, modifica sus funciones. Romaní (1999: 52-53) agrega una dimensión social y la define como una sustancia química que se incorpora al organismo humano con capacidad para modificar varias de sus funciones, pero cuyos efectos están condicionados por las definiciones sociales, económicas y culturales que generan los grupos que la utilizan. El sistema internacional de fiscalización de drogas, creado a partir de las Convenciones Internacionales de 1961, 1971 y 1988, no remite a una definición específica de las mismas, a las que llama estupefacientes y sustancias psicotrópicas. Clasifica las sustancias sujetas a fiscalización en cuatro listas,6 según el potencial de dependencia, la responsabilidad en caso de uso indebido y la utilidad terapéutica. Siempre que mencione la palabra droga haré referencia explícita o implícita a sustancias consideradas ilegales por el sistema internacional de fiscalización. Los problemas derivados del uso del alcohol y tabaco también constituyen problemas de política pública. Sin embargo, no fueron considerados en esta investigación. A los fines analíticos los términos estupefacientes, sustancias psicoactivas y/o psicotrópicas se utilizarán como sus sinónimos.
El concepto sistematizado (Adcock y Collier, 2001) de la variable marcos que los decisores políticos construyen o utilizan para pensar la cuestión del uso de drogas
5 La literatura especializada en el Poder Judicial resalta la influencia de los jueces a la hora de
diseñar y aplicar políticas públicas. Bajo la idea de la judicialización de la política, Hirschl (2011: 255) señala que los jueces y las Cortes determinan los resultados de políticas públicas a través de revisiones administrativas, de modificaciones de las potestades de los órganos burocráticos estatales, y la revisión de jurisprudencia vinculada a los derechos de los ciudadanos. Véanse, por ejemplo, los trabajos de Epp (2010) y Brinks y Gauri (2012) para un análisis del rol de las Cortes en la expansión de derechos económicos, sociales y aquellos vinculados a la salud. Por tal motivo, consideré a los fallos judiciales como parte del corpus normativo.
6 Aureano (2003) resalta el carácter inherentemente político que tiene dicha clasificación: la
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ilegales, refiere a la construcción subjetiva e intersubjetiva que hacen los tomadores de decisiones y reguladores implicados en la definición e implementación de políticas públicas de drogas a nivel nacional, de la cuestión del uso de estupefacientes considerados ilegales por el sistema internacional de fiscalización. Dicha construcción comprende cuatro dimensiones: la tipificación que los decisores políticos hacen del a) problema del uso de drogas, b) sus causas, c) las respuestas frente al mismo y d) de los usuarios de sustancias psicoactivas ilegales.
En lo que concierne a la operacionalización y medición de la variable, adopté el enfoque propuesto por Saylor (2013: 363), quien elige los indicadores a partir del proceso de conceptualización y selección de dimensiones constitutivas. El análisis de los marcos presenta un problema para el análisis comparativo: ¿cómo desarrollar categorías que permitan al mismo tiempo analizar discursos en diferentes niveles y la comparación entre casos? (Van Gorp, 2001, citado en Verloo, 2005: 21). Una primera respuesta fue la estrategia de medición cuantitativa denominada Mapeo de Marcos (Riechert, 1996; Miller, 1997). El mismo consiste en el rastreo de las frecuencias de ocurrencia de términos clave en los textos. Este diseño se aplicó, por ejemplo, en el estudio de medios de comunicación (Young y Soroka, 2011), de los discursos en las legislaturas a nivel mundial (Quinn, 2010) y de las declaraciones y programas de diversos partidos políticos (Grimmer, 2010). Si bien esta técnica tiene la ventaja de generar datos factibles de ser comparados entre casos, omite la interpretación de los silencios en los textos, los cuales pueden brindar información relevante sobre el fenómeno estudiado.
Como alternativa, el estudio de marcos ha recurrido al análisis cualitativo de contenido,7 como es el Análisis Crítico de Marcos (Dombos, 2012). Este diseño plantea el análisis de los textos a partir de la utilización de guías de preguntas para el análisis textual (sensitizing questions) a modo de indicadores de las diferentes dimensiones constitutivas del concepto. Los trabajos que han adoptado este modelo para el estudio de temáticas de género (Verloo, 2005; Peterson, 2013) atienden a las dimensiones del diagnóstico, pronóstico, ubicación del problema y las voces legitimadas o excluidas del fenómeno.
7 El análisis cualitativo de contenido difiere del análisis del discurso. Pese a que las dos
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Toda investigación que se precie de ser considerada científica debe cumplir con los requisitos de validez y fiabilidad de sus mediciones (King, Keohane y Verba, 1994; Adcock y Collier, 2001). La validez “se alcanza cuando los puntajes (incluyendo los resultados de la clasificación cualitativa) significativamente capturan las ideas contenidas en el concepto correspondiente” (Adcock y Collier, 2001: 530). La fiabilidad remite a la idea de que si se aplicara el mismo procedimiento de medición de la misma manera y/o por otros investigadores siempre se producirán los mismos resultados (King, Keohane y Verba, 1994: 26). El análisis de contenido cualitativo enfrenta potenciales problemas de fiabilidad y validez de sus mediciones en la medida que diferentes investigadores pueden asignar diferentes significados a los mismos textos (Mikhaylov, Laver y Benoit, 2012: 79). Para solucionar dicho problema, el Análisis Crítico de Marcos propone la delimitación detallada de los indicadores que serán utilizados como evidencia de cada una de las dimensiones del concepto.
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Tabla 2: Guía de preguntas e indicadores para el análisis de los marcos que los decisores políticos utilizan para pensar la cuestión del uso de drogas ilegales
Dimensión Pregunta para el análisis
textual (sensiting question) Indicador
1. Problema del uso de drogas
ilegales.
a) ¿Cuál es la definición del problema del uso de
drogas ilegales?
Fragmentos del texto que identifican y caracterizan el fenómeno del uso de drogas
ilegales.
b) ¿Por qué el uso de drogas ilegales es visto como un
problema?
Fragmentos del texto que identifican las consecuencias negativas o indeseables que tiene el
uso de drogas ilegales en la sociedad y/o en los ciudadanos usuarios y/o no usuarios de dichas
sustancias.
c) ¿De quiénes es el problema?
Fragmentos del texto que identifican a las personas, grupos
sociales y/o sociedades que son perjudicadas directa e indirectamente por el problema del
uso de drogas ilegales.
2. Causas del problema del uso
de drogas ilegales.
a) ¿Cuáles son las causas del problema del uso
de drogas ilegales?
Fragmentos del texto que identifican las acciones, hechos y/o
fenómenos políticos, sociales y/o económicos que originan y/o reproducen el problema del uso de
drogas ilegales.
b) ¿Quiénes son los responsables de causar el problema del uso de
drogas ilegales?
Fragmentos del texto que identifican a los actores y/o grupos
sociales, políticos y/o económicos cuyas acciones originan el problema del uso de drogas
ilegales.
3. Respuestas al problema del uso
de drogas
a) ¿Cuáles acciones se proponen para solucionar
el problema del uso de
Fragmentos del texto que identifican las acciones, programas
30
ilegales. drogas ilegales? implementarse para solucionar el problema del uso de drogas
ilegales.
b) ¿Cuáles son los objetivos de las acciones propuestas
para solucionar el problema del uso de
drogas ilegales?
Fragmentos del texto que identifican los resultados esperados
al aplicar las acciones, programas y/o actividades para solucionar el
problema del uso de drogas ilegales.
c) ¿Quiénes son los responsables de aplicar
las acciones para solucionar el problema
del uso de drogas ilegales?
Fragmentos del texto que identifican a los actores políticos,
sociales y/o institucionales encargados de implementar las
acciones, programas y/o actividades para solucionar el
problema del uso de drogas ilegales.
d) ¿Quiénes están autorizados para definir
las acciones para solucionar el problema
del uso de drogas ilegales?
Fragmentos del texto que identifican a los actores políticos,
sociales y/o institucionales que influyen en el diseño de las
acciones, programas y/o actividades para solucionar el
problema del uso de drogas ilegales.
e) ¿Sobre quiénes deben aplicarse las acciones
para solucionar el problema del uso de
drogas ilegales?
Fragmentos del texto que identifican a los actores y/o grupos
sociales sobre los cuales se focalizan las acciones, programas y/o actividades para solucionar el
problema del uso de drogas ilegales.
4. Usuarios de drogas ilegales.
a) ¿Cuál es la definición de los usuarios de drogas
ilegales?
Fragmentos del texto que identifican y caracterizan a los
usuarios de drogas ilegales.
31 drogas se presentan/definen, y en
qué se diferencian?
identifican y caracterizan diferentes usuarios de drogas ilegales.
Fuente: elaboración propia.
32
2) Capítulo 1: El problema del uso de drogas ilegales en Argentina.
La descripción de los marcos con que los decisores políticos piensan la cuestión del uso de drogas ilegales comprende cuatro dimensiones relativas a la tipificación que hacen del problema del uso de drogas, de sus causas, de las respuestas frente al mismo, y de los usuarios. El presente capítulo analiza los marcos con los que los decisores piensan el problema del uso de drogas psicoactivas ilegales, a través del corpus de documentos.
Las preguntas que guiaron el análisis de cada documento fueron las siguientes: a) ¿Cuál es la definición del problema del uso de drogas ilegales?; b) ¿Por qué el uso de drogas ilegales es visto como un problema?; y c) ¿De quiénes es el problema?
El problema de las drogas supone una cuestión global, con efectos directos e indirectos para todas las sociedades y sus habitantes. Los documentos de políticas públicas y los discursos de los decisores políticos implicados en la materia resaltan el carácter inherentemente colectivo e internacional de la problemática:
“[…] el uso indebido de drogas ilegales es uno de los más grandes retos a los que se enfrenta el mundo en la actualidad, presente en todos los países y afectando a todos los grupos sociales y a gente de todas las edades, cuya magnitud y efectos ponen a prueba, entre otros, a los sistemas de salud, enseñanza, justicia penal, bienestar social, seguridad, y hasta los sistemas económicos.” (Decreto 48/14: 1)
De la cita anterior se desprende su carácter multidimensional, al poner a prueba a los sistemas de salud, enseñanza, justicia penal, bienestar social, seguridad, y hasta los sistemas económicos. Pese a este consenso respecto de la naturaleza global del problema, no existe una forma unívoca de interpretar la cuestión de las drogas. En base al análisis de los documentos y discursos, puedo señalar cuatro modos de enmarcar el problema del uso de estupefacientes: como un problema de seguridad; de salud pública; de desarrollo y salud social; y como una cuestión que hace a la autonomía y a los derechos de los individuos.
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Un primer modo de enmarcar el problema del uso de drogas ilegales es en tanto cuestión de seguridad. El uso de drogas supone un componente de securitización8 que es contrapuesto a los componentes de salud y social:
“[…] es necesario separar lo que significa el componente de seguridad de lo que significa el componente social de abordaje sistémico y de carácter integral que tendrá la Secretaría (SEDRONAR) a partir de esta nueva estrategia que pretendemos emplear.” (Palabras del Jefe de Gabinete Jorge Capitanich en el marco del Nombramiento de Juan Carlos Molina como titular de SEDRONAR, 29/11/2013)
El componente de seguridad está vinculado con los delitos asociados al tráfico ilícito de estupefacientes, y no necesariamente con el uso de drogas per se. El comercio de drogas ilegales y los grupos criminales organizados alrededor de este negocio ocasionan consecuencias nocivas para las economías de los países involucrados y el bienestar de sus ciudadanos. Desde el tráfico de armas hasta la trata de personas y los asesinatos que se producen alrededor del fenómeno, el uso de drogas supone una cuestión delictiva en la medida que el carácter ilegal de la sustancia promueve y/o necesita la existencia de producción clandestina y mercados ilegales para acceder a la misma. Mercados ilegales, además, que institucionalizan una multiplicidad de negocios criminales interrelacionados, como la corrupción policial, el lavado de dinero, el control de los territorios, o los ajustes de cuenta:
“Lo que quiero transmitir con mucho énfasis es que este es un tema macro a nivel mundial y me parece que el gran debate tiene que ver con el sistema financiero, con los paraísos fiscales, con el tráfico de armas, porque en definitiva parte de estas asociaciones de carácter ilícito matan con armas que son vendidas solamente por cinco países en el mundo, por lo tanto va desde el tráfico de armas hasta el tema del lavado de activos financieros hasta lo que significa realmente el consumo en determinado tipo de estratos de carácter social. Por lo tanto cuando se plantea un debate profundo respecto al narcotráfico hay que plantearlo desde estas recomendaciones, para que no existan estigmatizaciones de ninguna naturaleza, porque si no
8 Recupero el neologismo securitización a partir del concepto en inglés “securitization”. Dicha
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finalmente se generan grandes conflictos en el interior de nuestros países y aquí nosotros lloramos nuestros muertos mientras otros gozan con las riquezas financieras obtenidas por medios ilícitos […].” (Conferencia de prensa del Jefe de Gabinete Jorge Capitanich, 07/03/2014)
“[…] es algo muy terrible, que además le puedo asegurar, uno que recorre los países, uno que ha participado en encuentros internacionales, como la Cumbre de las Américas, y que escucha hablar a otros presidentes, donde el problema es una flagelo que provoca, como ha provocado en otros países, que no viene al caso nombrarlos, pero ustedes lo conocen mejor que yo, 50; 60 mil muertos en un año o que provoca divisiones territoriales en determinados países.” (Palabras de la Presidenta de la Nación Cristina Fernández después del acto de lanzamiento del programa “Recuperar Inclusión”, 30/03/2014)
Los mercados ilegales tienen, pues, consecuencias que exceden el ámbito de la circulación de las drogas. La consolidación de negocios y vínculos criminales ponen en jaque al Estado de derecho y la integridad jurídica de un país en particular, y de la región en general. Favorecen la expansión de zonas marrones (O´Donnell, 1993) en las que el Estado no logra proveer de forma acabada los derechos y garantías de sus ciudadanos:
“Hoy hablábamos del problema del narcotráfico, la lucha contra el narcotráfico, que es algo en lo cual todos coincidimos, Nuestra patria, y yo diría la región y el mundo entero, está afectado por un problema gravísimo, el de la drogadicción y el movimiento que está produciendo el narcotráfico, que está afectando el Estado de Derecho.” (Discurso del Presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación Dr. Ricardo Lorenzetti en la apertura del año judicial 2014, 06/03/2014).
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“Esta integralidad se traduce en una mirada multidimensional que se opone a un enfoque centrado en los aspectos delictivos, propios del ámbito de reducción de la oferta, para incorporar aspectos vinculados al derecho a la salud, esenciales desde el ámbito de la reducción de la demanda.” (Plan Federal de Prevención Integral de la Drogadependencia y de Control del Tráfico Ilícito de Drogas 2012-2017: 4)
“[…] en muchos casos los consumidores de drogas, en especial cuando se transforman en adictos, son las víctimas más visibles, junto a sus familias, del flagelo de las bandas criminales del narcotráfico.” (Fallo Arriola, Sebastián y otros s/ causa n° 9080: 15)
El uso de drogas, en tanto condición sine qua non para que surja un mercado ilícito, constituye una conducta no deseada que atenta contra la seguridad de un Estado y sus habitantes. Si bien la demanda no supone un crimen per se, sí debe ser erradicada por constituir un incentivo para el narcotráfico.
Además de este nexo entre narcotráfico y uso, una segunda dimensión constitutiva de la cuestión del uso de drogas en tanto asunto de seguridad entra en tensión con la anterior en tanto el usuario sí se encuentra vinculado con el delito. A la vez que el uso de drogas ilegales necesita de la institucionalización de un mercado ilegal de estupefacientes, también genera en el individuo, cuando es adicto y no tiene los medios suficientes, la necesidad de delinquir para poder comprar la sustancia: “[…] el flagelo de las drogas destruye familias, amigos, genera la deserción escolar y muchas veces también es un paso previo hacia el camino del delito o la criminalidad” (Senador Luis Carlos Petcoff Naidenoff, Diario de Sesión de la Cámara de Senadores de la Nación Argentina, 30/04/2014: 64).
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En este segundo momento, se explicita una relación de causalidad entre el uso de estupefacientes ilegales y la comisión de delitos para poder solventar el mismo. El uso de drogas, una sociopatía (Senadora Graciela Di Perna, Diario de Sesión de la Cámara de Senadores de la Nación Argentina, 30/04/2014: 60), produce que los usuarios pierdan la noción de las normas sociales, las leyes y los derechos individuales de terceros. Si anteriormente el uso de drogas era una conducta no deseada por sus vínculos con el crimen organizado, aquí lo es en tanto lleva al usuario a delinquir. Bajo esta lógica opera una asociación entre el uso de drogas problemático –que origina la necesidad de delinquir- y los sectores más vulnerables de la población. En la medida que aquellos que delinquen son quienes no pueden pagar su adicción, los usuarios de drogas que tienen los recursos para comprar las sustancias no caerían en la necesidad de cometer un ilícito. Esta noción se asocia con aquella que propugna al uso de drogas como una cuestión de autonomía en tanto no afecte la integridad de un tercero, pero reproduce también una mirada estigmatizante al discriminar (implícita y explícitamente) al usuario con menores recursos. El problema no sería el uso de drogas ni los actos que pueden ocasionarse bajo los efectos de las mismas, sino los ilícitos que deben cometer los sectores con menos recursos para comprar las sustancias.
En síntesis, la concepción del uso de drogas como un asunto de seguridad se erige sobre un enfoque policial-jurídico mediante el cual se enmarca la cuestión como una conducta no deseada no por el simple hecho de consumir, sino por a) los delitos alrededor del tráfico de drogas ilegales; y b) los delitos ocasionados por los usuarios sin los recursos necesarios para pagar las sustancias.
2.b) El problema del uso de drogas como un asunto de salud.
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“[…] puede darse en los diferentes niveles de consumo (uso, abuso y/o adicción) y con independencia del tipo de sustancia consumida (legal y/o ilegal). Desde esta perspectiva, la posibilidad de que el consumo de una sustancia genere un mayor o menor problema para la persona o para la comunidad, se halla relacionada no con las propiedades inherentes a la sustancia, sino fundamentalmente con el vínculo que la persona establece con la misma en una determinada circunstancia vital.” (Plan Nacional de Salud Mental: 56)
No resulta evidente cuáles usos deben ser considerados problemáticos. La ambigüedad con la que se define el concepto (“que afecta negativamente, en forma crónica, la salud física o psíquica del sujeto, y/o las relaciones sociales”) dificulta la separación entre los usos problemáticos y no problemáticos. El criterio diferenciador es el dictamen de un profesional médico (“que sea diagnosticado compulsivo por un profesional de la salud”). El usuario de drogas se convierte en un objeto sobre el que se diagnostica la existencia de una patología. Se reproduce un enfoque autoritario-terapéutico, mediante el cual el médico y/u otro profesional de la salud se convierte en el actor legal y legítimamente avalado para dictaminar cuán problemático es un determinado uso. El carácter particular y contextual que tiene cada uso de drogas, pierde relevancia en pos de un criterio pretendidamente objetivo como es el dictamen de un profesional.
Los usos problemáticos deben ser abordados como parte integrante de las políticas de salud mental (Plan Federal de Prevención Integral de la Drogadependencia y de Control del Tráfico Ilícito de Drogas 2012-2017). El uso de drogas en tanto enfermedad psicológica es un padecimiento mental, entendido como:
“[…] todo tipo de sufrimiento psíquico de las personas y/o grupos humanos, vinculables a distintos tipos de crisis previsibles o imprevistas, así como a situaciones más prolongadas de padecimientos, incluyendo trastornos y/o enfermedades, como proceso complejo determinado por múltiples, componentes.” (Decreto 603/13: 3)
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Cámara de Senadores de la Nación Argentina, 24/11/2010: 108). Dicha discapacidad se cristaliza en la restricción del raciocinio del usuario, quien pierde su carácter de agente9 autónomo: “[…] reconociendo la enfermedad y los condicionamientos que la enfermedad genera sobre el libre albedrío y la voluntad” (Senador Marcelo Fuentes, Diario de Sesión de la Cámara de Senadores de la Nación Argentina, 24/11/2010: 114). Este punto entra en tensión con aquellos enfoques que entienden al uso de drogas como un asunto de autonomía, en la medida que niega que la misma decisión de consumir drogas sea una decisión intencional del individuo. Al mismo tiempo, relativiza los marcos que comprenden el asunto como un tema de seguridad. El usuario que delinque no lo haría porque tiene la intención de conseguir los recursos para adquirir las sustancias, sino porque no está en condiciones de tomar decisiones racionales. El usuario de drogas, en tanto enfermo, se convierte en un no agente que carece de la capacidad de actuar de otra manera.
El problema del uso de drogas como un asunto de salud supone pensar al usuario como el principal afectado. El uso de drogas ilegales es una conducta no deseada en tanto “afecta negativamente, en forma crónica, la salud física o psíquica del sujeto” (Ley 26.934, artículo 2), y “consume la vida de quien las consume” (Declaraciones del titular de la SEDRONAR Juan Carlos Molina publicadas en la Página Web de la SEDRONAR, 14/02/2014). Todos los miembros de una sociedad pueden caer en alguna adicción y/o uso problemático. Sin embargo, esta visión no debería ignorar los condicionamientos del contexto socioeconómico de cada individuo. Los discursos analizados destacan la mayor vulnerabilidad de los sectores pobres de la población (Palabras de la Presidenta de la Nación Cristina Fernández después del acto de lanzamiento del programa “Recuperar Inclusión”, 30/03/2014). Aquel usuario con menos recursos económicos tiene mayores posibilidades de avanzar en un uso problemático de estupefacientes, en la medida que se encuentra más indefenso frente al uso de sustancias de baja calidad: “como siempre, los narcotraficantes utilizan con los pobres drogas terribles de bajísima calidad, que le rompen la cabeza, los que tienen plata consumen de la buena” (Palabras de la Presidenta de la Nación Cristina Fernández después del acto de lanzamiento del programa “Recuperar Inclusión”, 30/03/2014). Este
9 La noción de agencia (Giddens, 1982) es entendida como conducta intencional e implica dos
