05172014/CEBINDECOPI 28 de noviembre 2014 EXPEDIENTE Nº 0002522014/CEB DENUNCIADOS : MINISTERIO DE TRANSPORTES Y COMUNICACIONES
SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE TERRESTRE DE PERSONAS, CARGA Y MERCANCÍAS
DENUNCIANTE : EL TRANSPORTADOR SPEED S.A.C.
RESOLUCIÓN FINAL
SUMILLA: Se declara que constituyen barreras burocráticas ilegales las siguientes medidas dispuestas por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones para funcionar como Escuela de Conductores:
(i) La exigencia de contar con las características establecidas en el Anexo I de la Resolución Directoral Nº 36342013MTC/15, aprobadas en el artículo 1º de la referida resolución directoral, modificada por la Resolución Directoral Nº 4302014MTC15 y efectivizada en el Oficio Circular Nº 0112013MTC/15.03.
(ii) La exigencia de presentar un Expediente Técnico que contemple como mínimo: resumen ejecutivo, memoria descriptiva, diseño geométrico, señalización y seguridad vial, capacidad de operación, modelación en 3D, estudio de impacto vial y diseño arquitectónico de las edificaciones, materializada en el artículo 2º de la Resolución Directoral Nº 36342013MTC/15, modificada por Resolución Directoral Nº 4302014MTC/15 y efectivizada en el Oficio Circular Nº 0112013MTC/15.03.
(iii) La exigencia de presentar y renovar cada año una carta fianza bancaria emitida por una institución financiera autorizada por la Superintendencia de Banca y Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones a favor del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, por el importe de US$ 10 000.00 (diez mil y 00/100 dólares americanos), con carácter de solidaria, irrevocable, incondicional, de realización inmediata y por un plazo de vigencia no menor a un (1) año, materializada en el numeral 43.6 del artículo 43° y en el numeral 6 y 7 del artículo 62° del Decreto Supremo
N° 0402008MTC, Reglamento Nacional de Licencias de Conducir Vehículos Automotores y no Motorizados de Transporte Terrestre.
Ello, debido a que las exigencias señaladas en los puntos (i) y (ii) contravienen:
● El artículo 23º de la Ley Nº 27181, Ley General del Transporte y Tránsito Terrestre, según el cual las disposiciones en materia de tránsito y transporte que emita el Ministerio deben ser aquellas establecidas en reglamentos aprobados por decreto supremo. En el presente caso, las exigencias cuestionadas exceden lo establecido en el Reglamento Nacional de Licencias de Conducir vehículos automotores y no motorizados de transporte terrestre, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 0402008MTC.
Asimismo, respecto a la exigencia señalada en el punto (iii):
● Contraviene lo dispuesto en el artículo 39º de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, al no estar destinada a comprobar las condiciones técnicas de las escuelas de conductores para obtener licencias de conducir (objeto del procedimiento), sino a cubrir las eventuales sanciones y multas que pudieran imponérseles en un futuro, aspecto que tiene su propio procedimiento de ejecución en la ley.
● El Ministerio de Transportes y Comunicaciones no ha acreditado la existencia de una ley que lo faculte a exigir cartas fianzas como medio para garantizar el cumplimiento del pago de multas y sanciones, contraviniendo así el principio de legalidad contemplado en el numeral 1.1) del artículo IV la Ley N° 27444.
Se dispone se inaplique a El Transportador Speed S.A.C. las barreras burocráticas declaradas ilegales, de acuerdo a lo establecido en el artículo 48º de la Ley Nº 27444, modificado por la Ley Nº 28996. El incumplimiento de lo resuelto podrá ser sancionado de conformidad con lo dispuesto en el literal a) del artículo 26ºBIS del Decreto Ley N° 25868.
I. ANTECEDENTES:
A. La denuncia:
1. Mediante escrito presentado el 23 de julio de 2014 El Transportador Speed S.A.C. (en adelante, la denunciante) interpuso denuncia contra el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (en adelante, el Ministerio) y la Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Carga y Mercancías (en adelante, la SUTRAN) por la presunta imposición de barreras burocráticas ilegales y/o carentes de razonabilidad consistentes en las siguientes medidas:
(i) Contar con las características establecidas en el Anexo I de la Resolución Directoral Nº 36342013MTC/15, aprobadas en el artículo 1º de la referida resolución directoral, modificada por la Resolución Directoral Nº 4302014MTC15 y efectivizada en el Oficio Circular Nº 0112013MTC/15.03.
(ii) Contar con un estudio de ingeniería que contemple como mínimo: diseño geométrico, señalización y seguridad vial, modelación en 3D, capacidad de operación, diseño de pavimentos y edificaciones y estudio de impacto vial, materializada en el artículo 2º de la Resolución Directoral Nº 36342013MTC/15 y el Oficio Circular N° 0112013MTC/15.03.
(iii) Cumplir con la adecuación dispuesta en la Resolución Directoral Nº 36342013MTC/15 dentro de los 90 días de publicada la misma, materializada en la Resolución Directoral Nº 36342013MTC/15 y el Oficio Circular N° 0112013MTC/15.03 .1
(iv) La exigencia de presentar y renovar cada año una carta fianza bancaria emitida por una institución financiera autorizada por la Superintendencia de Banca y Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones a favor del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, por el importe de US$ 10 000.00 (diez mil y 00/100 dólares americanos), con carácter de solidaria, irrevocable, incondicional, de realización inmediata y por un plazo 1 Cabe precisar que, como se explicará más adelante, en la resolución de admisión a trámite se precisaron las
barreras burocráticas cuestionadas por la denunciante y se declaró la improcedencia de este extremo cuestionado.
de vigencia no menor a un (1) año, materializada en el numeral 43.6 del artículo 43° y en el numeral 6 y 7 del artículo 62° del Decreto Supremo N° 0402008MTC, Reglamento Nacional de Licencias de Conducir Vehículos Automotores y no Motorizados de Transporte Terrestre.
2. Fundamenta su denuncia en los siguientes argumentos:
(i) Cuenta con una autorización para funcionar como Escuela de Conductores, la cual se le otorgó mediante resolución Directoral N° 42252013MTC/15, en cuyo Artículo Cuarto dispone que en un plazo no mayor de 30 días debe presentar una carta fianza bancaria, conforme lo dispuesto por el numeral 43.6 del artículo 43° del Decreto Supremo N° 0402008MTC, Reglamento Nacional de Licencias de Conducir vehículos automotores y no motorizados de transporte terrestre, ello, bajo sanción de nulidad de dicha autorización.
(ii) Asimismo conforme a lo señalado en los numerales 6 y 7 del artículo 62° del Decreto Supremo N° 0402008MTC, el Ministerio también exigen a las Escuelas de Conductores autorizadas a presentar la mencionada carta fianza.
(iii) Ante las exigencias denunciadas impuestas por el Ministerio, se le realizaron diversas consultas referidas a las características con las que deben contar los circuitos de manejo; sin embargo, hasta la fecha no han sido atendidas.
(iv) Mediante el Oficio Circular Nº 0112013MTC/15.03, el Ministerio exige a las escuelas de conductores que cumplan con las disposiciones establecidas en la Resolución Directoral Nº 36342013MTC/15, incluso señalando que procederían a la cancelación de la autorización en caso de incumplimiento.
(v) El Ministerio estaría vulnerando el principio de legalidad establecido en el numeral 1.1. del artículo IV de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, pues no tiene amparo legal para exigir documentación alguna referida a las escuelas de conductores, ello, toda vez que en el Texto Único de Procedimientos Administrativos TUPA del Ministerio no existe procedimiento alguno sobre escuelas de conductores.
(vi) Asimismo, el Ministerio no tiene amparo legal para exigir lo establecido en la resolución directoral cuestionada, a una Escuela de Conductores que solicita o cuenta con una autorización, por cuanto el TUPA del Ministerio no contiene procedimiento alguno para las Escuelas de Conductores, contraviniendo así lo dispuesto por el artículo 36° de la Ley N° 27444, que establece la legalidad del procedimiento administrativo.
(vii) El Ministerio no ha considerado que el monto de la inversión a desarrollarse podría oscilar entre los doscientos mil y trescientos mil dólares, sin contar con el valor del terreno y los costos para conseguir las autorizaciones respectivas para la ejecución de obras, de las autoridades competentes; y sobre todo que estas exigencias deban realizarse en el corto plazo de 90 días, por lo que claramente no se ha tomado en cuenta el tiempo real de construcción de los circuitos.
(viii) El Ministerio ha señalado respecto a la exigencia de presentar una carta fianza, que tiene por objeto respaldar las obligaciones de las Escuelas de Conductores; sin embargo, no existe una ley que lo faculte a poder exigir dichos requisitos.
(ix) El artículo 39º de la Ley Nº 27444 establece un límite respecto de los requisitos que pueden ser exigidos en un procedimiento ya que señala claramente que las entidades públicas solo pueden exigir al administrado el cumplimiento de aquellos requisitos necesarios y relevantes al objeto de los procedimientos administrativos, lo cual en este caso no ocurre.
(x) En diversos pronunciamientos, la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas considera que a través de esta exigencia el Ministerio incluye un requisito que ha sido establecido sin haberse justificado su relevancia y necesidad para determinar si las empresas son aptas, lo cual contraviene lo establecido en el artículo 39º de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
(xi) Se evidencia que el Ministerio estaría favoreciendo a algunas escuelas de conductores, las mismas que ostentan el monopolio de algunas ciudades del país imponiendo sus tarifas a un alto precio al existir un número menor de competidores perjudicando directamente la economía
de las personas.
(xii) Los artículos 58º y 61° de la Constitución Política del Perú reconocen que la iniciativa privada es libre y que se ejerce en una economía social de mercado, así como la eliminación de conductas anticompetitivas; los mismos que se complementan con los artículos 4° y 5° de la Ley N° 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre.
(xiii) Estas exigencias impuestas por el Ministerio constituyen una limitación a las empresas que ya se encuentran en el mercado, pues no podrán continuar prestando sus servicios y en el peor de los casos no lograrán ampliar sus negocios colocando nuevos establecimientos en el mercado de escuelas de conductores.
B. Admisión a trámite:
3. Mediante Resolución Nº 03612014/CEBINDECOPI del 29 de agosto de 2014 se admitió a trámite la denuncia, entre otros aspectos , y se concedió al 2 Ministerio y a la SUTRAN un plazo de cinco (5) días hábiles para que formulen sus descargos. Dicha resolución fue notificada a la SUTRAN, al Ministerio y a sus respectivas Procuradurías Públicas el 3 de septiembre de 2014, y a la denunciante 4 de setiembre del mismo año, conforme consta en los cargos de las Cédulas de Notificación respectivas . 3
C. Contestación de la denuncia:
4. El 10 de septiembre de 2014 la SUTRAN presentó sus descargos con base en los siguientes argumentos:
(i) Respecto a las normas establecidas por el Ministerio, referidas a las características especiales de los circuitos de manejo, la Ley Nº 29005, Ley que establece los lineamientos generales para el funcionamiento de las Escuelas de Conductores, establece que el Ministerio es el ente 2 Mediante dicha resolución la Comisión declaró improcedente el extremo de la denuncia referido al cumplimiento
de la adecuación dispuesta en la Resolución Directoral Nº 36342013MTC/15 dentro de los noventa (90) días de publicada la misma.
3 Cédulas de Notificación Nº22562014/CEB (dirigida a la SUTRAN) y Nº 22572014/CEB (dirigida al Procurador Público de la SUTRAN), Nº 22552014/CEB (dirigida al Procurador Público del Ministerio), Nº22542014/CEB (dirigida al Ministerio) y Nº 22532014/CEB (dirigida a la denunciante).
encargado de fiscalizar y autorizar el funcionamiento de las Escuelas de Conductores en todo el país, de conformidad con las normas emitidas por dicha entidad; es decir, la citada ley faculta al Ministerio a regular el funcionamiento de las Escuelas de Conductores sin necesidad de emitir un Decreto Supremo, por lo que las exigencias contenidas en las resoluciones cuestionadas son legales y no constituyen barreras burocráticas ilegales.
(ii) Se ha detectado que las Escuelas de Conductores no realizan las clases prácticas de manejo o las efectúan de manera incompleta, así como también se ha observado la ocurrencia de accidentes de tránsito debido a las prácticas de manejo en la vía pública. Por ello, las exigencias dispuestas por el Ministerio son parte de una medida idónea que es beneficiosa para la comunidad en general, frente a los costos que puede generar un circuito de manejo con las características cuestionadas, siendo esta medida de interés público y la menos gravosa, estando además acorde con lo señalado por el artículo 1° de la Constitución Política del Estado que protege la vida.
(iii) Respecto a la exigencia de presentar una carta fianza, ha sido creada con el fin de que las escuelas de conductores brinden los conocimientos tanto teóricos como prácticos, habilidades y destrezas necesarias para la conducción segura y responsable de los vehículos que circulan dentro del territorio nacional, y tener conductores que no cuentan con las destrezas suficientes pone en grave peligro la seguridad y salud de las personas; criterio que ha sido avalado en casos anteriores, por la Sala Especializada de Defensa de la Competencia del Tribunal del Indecopi.
(iv) La exigencia de una carta fianza no afecta su acceso ni permanencia en el mercado, toda vez que se trata de un requisito indispensable para su funcionamiento, teniendo como fin la cobranza inmediata de las multas cuando estas infringen el reglamento. De igual forma, la exigencia de contar con circuitos con características especiales no afecta a la denunciante, pues tiene como fin que los postulantes adquieran la habilidad para conducir al recibir instrucción teórica y práctica.
(v) Los argumentos mencionados por la denunciante tratan de confundir a la Comisión con el fin de no cumplir con lo establecido en las normas,
máxime si las empresas denunciantes al momento de la autorización tenían pleno conocimiento de las disposiciones dictadas por el Ministerio, y además bajo declaración jurada se comprometieron a cumplir con dichas exigencias. Las denunciantes pretenden mermar la función fiscalizadora, supervisora y buen funcionamiento de las entidades complementarias.
5. El 10 de septiembre de 2014, el Ministerio presentó sus descargos con base en los siguientes argumentos:
(i) Previamente a que la Comisión determine si las exigencias cuestionadas constituyen o no barreras burocráticas, deberá precisar cuáles son las variables y los indicadores que ha tomado en cuenta para calificar una regulación pública como una barrera burocrática que no permita a los agentes económicos actuar libremente o en función a sus propias capacidades. Para ello, deberá hacer una valoración adecuada de las pruebas aportadas a fin de determinar el mercado y la incidencia en éste.
(ii) La denunciante no ha acreditado que el Ministerio le haya impuesto alguna exigencia, prohibición, cobro u otro acto o disposición que limite su competitividad en el mercado de tal manera que constituya una barrera burocrática conforme lo dispuesto el artículo 2º de la Ley Nº 28996, Ley de Eliminación de Sobrecostos, trabas y restricciones a la Inversión Privada.
(iii) No existe negativa por parte del Ministerio de recibir las solicitudes de los administrados, siempre que reúnan los requisitos establecidos en el TUPA correspondiente, por lo que se ha respetado estrictamente el derecho de petición de la denunciante.
(iv) La mencionada ley, al igual que la Ley N° 27181, Ley General del Transporte y Tránsito Terrestre, así como el Reglamento Nacional de Tránsito, aprobado mediante Decreto Supremo N° 0162009MTC y el Reglamento Nacional de Licencias de Conducir Vehículos Automotores y No Motorizados de Transporte Terrestre, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 0402008MTC, establecen que la normativa está dirigida a brindar a los ciudadanos condiciones de seguridad vial y busca que las Escuelas de Conductores contribuyan a cambiar la mentalidad del conductor en relación al papel que juega dentro de la sociedad
impulsando la formación de una conducta responsable y una sociedad más segura.
(v) No existen derechos fundamentales absolutos, sino que éstos deben ejercerse en armonía con el interés común, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 59º de la Constitución Política del Perú que establece que el ejercicio de las libertades de trabajo, empresa, comercio e industria no puede ser lesivo a la moral, la seguridad y a la salud . 4 Asimismo el artículo 58° señala que la iniciativa privada es libre, sin embargo, el Estado debe corregir las distorsiones que se presentan en el mercado, por tanto, el Ministerio estaría actuando conforme a lo establecido en dicho artículo.
(vi) El Tribunal Constitucional, aplicando el test de proporcionalidad, ha determinado que resulta factible restringir más no desconocer derechos fundamentales cuando tales restricciones resultan razonables, adecuadas y proporcionadas a los fines que se pretende obtener a favor del colectivo social.
(vii) De acuerdo con las estadísticas que maneja la Policía Nacional del Perú y el Ministerio, en los últimos 15 años ha aumentado el número de fallecidos en accidentes de tránsito por conductas atribuibles al conductor, siendo uno de los factores más relevantes la poca rigurosidad con la que se evalúa a los conductores, tanto en los exámenes psicosomáticos como en los exámenes teóricos y prácticos.
(viii) Las medidas impuestas por el Ministerio buscan acreditar la capacidad técnica para brindar servicios, de modo que sean las Escuelas de Conductores instituciones competentes capaces de brindar servicios adecuados con las características técnicas mínimas; con lo cual se puede evitar que las escuelas accedan fácilmente a actos indebidos con el objeto de captar más usuarios.
(ix) Las Escuelas de Conductores que pretendan acceder a una autorización deben demostrar solvencia económica, además de solvencia moral, técnica y profesional, dado que si una escuela tiene precariedad 4 El Ministerio cita el expediente Nº 22352004AA/TC del 18 de febrero de 2005 por Grimaldo Saturdino Chong
económica podría fácilmente cometer actos indebidos para captar más usuarios. Por tanto, deben asegurar el cumplimiento de sus obligaciones.
(x) El literal g) del numeral 43.3 del artículo 43º del Decreto Supremo Nº 0402008MTC establece que las Escuelas de Conductores deben contar con un circuito propio o de terceros donde el postulante realizará sus prácticas de manejo, cuyas características especiales serán determinadas por resolución directoral de la Dirección General de Transporte Terrestre; sin embargo desde la aprobación de esta norma (noviembre de 2008) a la fecha no se ha incrementado en la misma proporción la construcción de circuitos de manejo.
(xi) La exigencia de presentar un Expediente Técnico, tiene la finalidad de interrelacionar todas las variables que aseguren un circuito vial apropiado para calificar la condición de los vehículos livianos y pesados, de acuerdo a la que está solicitando el administrado.
(xii) La exigencia de la carta fianza por el monto de US$ 10 000,00 (Diez mil y 00/100 dólares americanos) es plenamente razonable, pues se haría más viable la cobranza de las multas que se les impongan como consecuencia de las infracciones que cometan los conductores, siendo un mecanismo de disuasión para que las escuelas de choferes no incumplan sus obligaciones y brinden el servicio de manera eficiente y adecuada.
(xiii) Se sustenta como requisito para obtener una autorización solicitada, la cual busca acreditar y comprobar la solvencia económica del solicitante, pues su otorgamiento será materia de una evaluación financiera por parte de una entidad, de tal forma que determine ser una institución solvente que pueda afrontar los gastos que la actividad demanda y para renovar el equipamiento para realizar la referida evaluación.
(xiv) Existen otros ministerios que también requieren el otorgamiento de una carta fianza como garantía para la protección del usuario y del Estado, como sucede en el caso de los casinos y tragamonedas.
D. Otros:
6. Mediante escrito presentado el 29 de septiembre de 2014, el Ministerio remitió un Informe de la Dirección de Regulación y Normatividad, el cual ha sido tomado en consideración al momento de resolver el presente procedimiento.
7. Mediante escrito de fecha 7 de octubre de 2014, la SUTRAN remitió el Documento Interno N° 16792014SUTRAN/07.1.4 mediante el cual se informa sobre las acciones realizadas a la denunciante, el cual ha sido tomado en consideración al momento de resolver el presente procedimiento. II. ANÁLISIS: A. Competencia de la Comisión y metodología de análisis del caso:
8. De acuerdo a lo establecido en el artículo 26°BIS del Decreto Ley Nº 25868, la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas (en adelante, la Comisión) es competente para conocer de los actos y disposiciones de las entidades de la Administración Pública que generen barreras burocráticas que impidan u obstaculicen ilegal o irracionalmente el acceso o la permanencia de los agentes económicos en el mercado .5
9. De acuerdo a la Ley Nº 27181, sin perjuicio de las facultades de fiscalización y sanción que corresponden a las autoridades de transporte, el Indecopi se encuentra facultado a verificar la aplicación de las normas de acceso al mercado de acuerdo al ámbito de su competencia .6
10. Para efectuar la presente evaluación se toma en consideración lo dispuesto en 5 Decreto Ley N° 25868
Artículo 26BISº. La Comisión de Acceso al Mercado es competente para conocer sobre los actos y disposiciones de las entidades de la Administración Pública, incluso del ámbito municipal o regional, que impongan barreras burocráticas que impidan u obstaculicen ilegal o irracionalmente el acceso o permanencia de los agentes económicos en el mercado, en especial de las pequeñas empresas, y de velar por el cumplimiento de las disposiciones sobre la materia establecidas en los Decretos Legislativos Nº 283, 668, 757, el Artículo 61 del Decreto Legislativo Nº 776 y la Ley Nº 25035, en especial los principios generales de simplificación administrativa contenidos en su Artículo 2, así como las normas reglamentarias pertinentes. Ninguna otra entidad de la Administración Pública podrá arrogarse estas facultades. (…).
6 Ley Nº 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre
Artículo 20. De las competencias del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual – INDECOPI (…)
20.2. Asimismo el INDECOPI está facultado según sus propias normas a aplicar la legislación de acceso al mercado, libre y leal competencia, supervisión de la publicidad y demás normatividad del ámbito de su competencia.
el precedente de observancia obligatoria sancionado mediante Resolución Nº 18297TDC del Tribunal del Indecopi. En tal sentido, corresponde analizar si las barreras burocráticas cuestionadas son: (i) legales o ilegales; y, sólo en el caso de comprobada su legalidad, si son (ii) racionales o irracionales.7 B. Cuestiones previas: B.1. Precisión del Admisorio
11. Mediante Resolución Nº 03612014/CEBINDECOPI, de fecha 29 de agosto de 2014, se admitió a trámite la denuncia presentada por la denunciante contra el Ministerio y la SUTRAN por la imposición de las presuntas barreras burocráticas ilegales y/o carentes de razonabilidad.
12. Al respecto, es necesario precisar que en dicha Resolución de Admisión existió un error material en cuanto a la consignación de la segunda barrera burocrática admitida a trámite, habiendo consignado el nombre de la barrera burocrática como: “La exigencia de contar con un estudio de ingeniería que contemple como mínimo: diseño geométrico, señalización y seguridad vial, modelación en 3D, capacidad de operación, diseño de pavimentos y edificaciones y estudio de impacto vial, materializada en el artículo 2º de la Resolución Directoral Nº 36342013MTC/15 y el Oficio Circular N° 0112013MTC/15.03.”
13. Por lo que corresponde precisar que la denominación de la segunda barrera admitida a trámite en el presente procedimiento, así como toda alusión que se haya hecho a la misma en la Resolución de Admisión a trámite se encuentra referida a: “La exigencia de presentar un Expediente Técnico que contemple como mínimo: resumen ejecutivo, memoria descriptiva, diseño geométrico, señalización y seguridad vial, capacidad de operación, modelación en 3D, estudio de impacto vial y diseño arquitectónico de las edificaciones, materializada en el artículo 2º de la Resolución Directoral Nº
7 Resolución Nº 18297TDC, publicada en el diario oficial El Peruano el día 20 de agosto de 1997, en cuyo
flujograma se señala como precedente metodológico que, si luego de efectuar el análisis de legalidad, éste no es satisfactorio, la Comisión debe declarar fundada la denuncia. Sólo en el caso que la barrera cuestionada supere el análisis de legalidad la Comisión debe continuar con el análisis de racionalidad.
36342013MTC/15, modificada por Resolución Directoral Nº 4302014MTC/15 y efectivizada en el Oficio Circular Nº 0112013MTC/15.03.”.
14. La precisión establecida en el punto anterior de la presente resolución, no vulnera el derecho de defensa del Ministerio ni de la SUTRAN, toda vez que en la mencionada Resolución de Admisión a trámite, se advirtió que por encauzamiento debía denominarse a este cuestionamiento con el nombre que consta en el punto 13 de la presente resolución ; además, que como indicó el 8 propio Ministerio en anteriores resoluciones seguidas ante esta Comisión , el 9
“Expediente Técnico” y “Estudio de Ingeniería” resultan similares, es decir, que la barrera burocrática continúa siendo la misma.
B.2. Cuestionamiento del Ministerio sobre la competencia de la Comisión
15. El Ministerio ha señalado que la Comisión debe precisar cuáles son las variables y los indicadores que ha tomado en cuenta para calificar una regulación pública como barrera burocrática que no permita a los agentes económicos actuar libremente o en función a sus propias capacidades. Para tal efecto, deberá hacer una valoración adecuada de las pruebas aportadas a fin de determinar el mercado y la incidencia en éste. Así, de acuerdo con lo señalado por dicha entidad, las disposiciones cuestionadas no deberían 8 Como puede observarse de la Resolución N° 03612014/CEBINDECOPI, que obra en el Expediente, se indica
lo siguiente:
“5. En cuanto a la segunda barrera burocrática denunciada, se ha tomado conocimiento que el Ministerio, mediante la modificación antes señalada, exige la presentación de un Expediente Técnico de las características especiales de manejo con las que deben de contar las Escuelas de Conductores, en vez de la presentación de un Estudio de Ingeniería.
6. De acuerdo a lo establecido en los artículos 75º y 145º de la Ley N° 27444, toda autoridad del Estado que advierta un error u omisión en un procedimiento administrativo debe encauzarlo de oficio o a pedido de parte, debiendo aplicar la norma pertinente al caso concreto, aun cuando ésta no haya sido invocada o fuere errónea la cita legal.
7. Al respecto, mediante otros procedimientos que se siguen en trámite en la Comisión, el Ministerio ha señalado que “Expediente Técnico” y “Estudio de Ingeniería” resultan similares, es decir, que la barrera burocrática continúa siendo la misma; por tanto, a entender de esta Comisión, esta segunda barrera burocrática cuestionada se materializa en la Resolución Directoral N° 4302014MTC/15. Por ello, de conformidad con los artículos 75º y 145º de la Ley N° 27444, corresponde encauzar este cuestionamiento de la siguiente forma: (i) La exigencia de presentar un Expediente Técnico que contemple como mínimo: resumen ejecutivo, memoria descriptiva, diseño geométrico, señalización y seguridad vial, capacidad de operación, modelación en 3D, estudio de impacto vial y diseño arquitectónico de las edificaciones, materializada en el artículo 2º de la Resolución Directoral Nº 36342013MTC/15, modificada por Resolución Directoral Nº 4302014MTC/15 y efectivizada en el Oficio Circular Nº 0112013MTC/15.03.”
9 Por ejemplo los tramitados bajo los expedientes N° 0002712013/CEB, N° 0002892013/CEB y N°
considerarse como barreras burocráticas y, en consecuencia, no podría ser conocidas por esta Comisión.
16. Según lo establecido en el artículo 2° de la Ley Nº 28996, las barreras burocráticas son todas aquellas exigencias, requisitos, prohibiciones o cobros que imponen las entidades de la Administración Pública para el desarrollo de las actividades económicas y/o la tramitación de procedimientos administrativos.
17. Las disposiciones aplicables a aquellas empresas que desean acceder o permanecer en el mercado prestando el servicio de escuela de conductores constituyen condiciones indispensables para los agentes económicos que desean prestar dicho servicio, por lo que las referidas disposiciones calificarían como barreras burocráticas, según la definición prevista en la normativa legal que otorga competencias a esta Comisión.
18. Por tanto, corresponde desestimar el cuestionamiento efectuado por el Ministerio con relación a las competencias de la Comisión para evaluar y pronunciarse respecto de las exigencias cuestionadas por la denunciante.
B.3. Cuestionamiento del Ministerio sobre la negativa de recibir solicitudes y la vulneración del derecho de petición de los administrados
19. En su escrito de descargos, el Ministerio ha señalado que no existe negativa de su parte para recibir las solicitudes de los administrados, siempre que reúnan los requisitos establecidos en el Texto Único de Procedimientos Administrativos correspondiente.
20. Al respecto, debe mencionarse que el Ministerio, según el precedente de observancia obligatoria sancionado mediante Resolución Nº 18297TDC del Tribunal de Indecopi, tiene la obligación de presentar argumentos que sustenten la legalidad y razonabilidad de las exigencias cuestionadas.
21. De la revisión de dicho argumento se aprecia que el mismo no sustenta la legalidad ni razonabilidad de las exigencias que cuestiona la denunciante sino de otro tipo de actuación.
argumento, toda vez que el mismo no guarda relación con las materias controvertidas del presente procedimiento.
B.4. De los argumentos constitucionales del Ministerio y de la denunciante:
23. El Ministerio ha indicado en sus descargos que no existen derechos fundamentales absolutos sino que los mismos deben ir en concordancia con el artículo 59º de la Constitución Política del Perú que señala que las libertades de trabajo, empresa, comercio e industria no pueden ser lesivas a la moral, seguridad y a la salud. Además que el artículo 58° señala que la iniciativa privada es libre, sin embargo, el Estado debe corregir las distorsiones que se presentan en el mercado, por tanto, el Ministerio estaría actuando conforme a lo establecido en dicho artículo.
24. Asimismo, la denunciante señala que los artículos 58º y 61° de la Constitución Política del Perú reconocen que la iniciativa privada es libre y que se ejerce en una economía social de mercado, así como la eliminación de conductas anticompetitivas
25. Con relación a ello debe mencionarse que de acuerdo a lo establecido en el artículo 26ºBIS del Decreto Ley Nº 25868, la Comisión únicamente se encuentra facultada para efectuar un análisis de legalidad y razonabilidad de las barreras burocráticas cuestionadas y no para evaluar su constitucionalidad.
26. Dicho criterio ha sido recogido por el Tribunal Constitucional en la Sentencia del 25 de agosto de 2010 recaída sobre el Expediente Nº 000142009PI/TC, en la cual se precisó que el procedimiento de eliminación de barreras burocráticas no tiene por finalidad analizar la constitucionalidad de las mismas sino su legalidad y/o razonabilidad.
27. De ese modo, los argumentos constitucionales presentados por las partes, no serán tomados en cuenta para el presente análisis ya que el mismo se limitará a efectuar una evaluación de la legalidad y/o razonabilidad de la medida cuestionada, en virtud a las competencias legalmente atribuidas a esta Comisión.
28. En consecuencia, corresponde desestimar los argumentos planteados por el Ministerio y la denunciante en los extremos indicados. Asimismo, se precisa
que la evaluación que se realiza en el presente caso se refiere a la legalidad y/o razonabilidad de las medidas cuestionadas.
B.5. Del argumento de la denunciante sobre situaciones monopólicas:
29. La denunciante ha señalado que el Ministerio estaría favoreciendo a algunas escuelas de conductores, las mismas que ostentan el monopolio de algunas ciudades del país imponiendo sus tarifas a un alto precio al existir un número menor de competidores perjudicando directamente la economía de las personas.
30. Lo primero a tener en cuenta es que de la revisión de las disposiciones cuestionadas por la denunciante no se evidencia la imposición de un régimen monopólico o de exclusividad en favor de algún agente económico en el mercado de transporte terrestre, por lo que debe desestimarse dicha alegación.
31. Asimismo, conforme se ha señalado, por definición legal, la imposición de barreras burocráticas impide u obstaculiza el acceso o la permanencia de los agentes económicos en el mercado, ya que son condiciones que impone la Administración Pública para el ejercicio de una actividad económica o la tramitación de procedimientos administrativos. De ahí que por su propia naturaleza, las barreras burocráticas siempre pueden representar una restricción a la competencia en un mercado determinado.
32. Sin embargo, lo indicado no implica que, por sí mismas, las restricciones administrativas que establecen las entidades resulten ilegales, pues su imposición responde en principio al cumplimiento de los fines públicos que la ley les ha encomendado tutelar y son la manifestación de la función administrativa del Estado.
33. Teniendo en cuenta el efecto que puede tener una regulación o actuación administrativa en la competencia, es que el marco legal vigente ha asignado a esta Comisión la función de identificar y disponer la inaplicación de aquellas barreras que sean consideradas ilegales (que se encuentren fuera del ámbito de competencias de la entidad, que no hayan respetado las formalidades para su emisión o que infrinjan una disposición legal) o carentes de razonabilidad (aquellas que no están justificadas en un interés público, son desproporcionadas o no son la opción menos costosa).
34. Precisamente el análisis que efectuará la Comisión en el presente caso se circunscribe a determinar si las barreras cuestionadas son legales y razonables, en atención al marco legal en materia de transportes y las normas de simplificación administrativa, además, de ser el caso, evaluar la razonabilidad de las regulaciones adoptadas por el Ministerio.
35. En ese sentido, corresponde desestimar el argumento planteado por la denunciante en el sentido que las medidas cuestionadas resultarían ilegales por restringir la competencia en el mercado, además de la alegación de que se estaría estableciendo una situación monopólica, lo cual no se desprende del contenido de las disposiciones en cuestión.
C. Cuestión controvertida:
36. Determinar si constituyen barreras burocráticas ilegales y/o carentes de razonabilidad las siguientes medidas dispuestas por el Ministerio:
(i) La exigencia de contar con las características establecidas en el Anexo I de la Resolución Directoral Nº 36342013MTC/15, aprobadas en el artículo 1º de la referida resolución directoral, modificada por la Resolución Directoral Nº 4302014MTC15 y efectivizada en el Oficio Circular Nº 0112013MTC/15.03.
(ii) La exigencia de presentar un Expediente Técnico que contemple como mínimo: resumen ejecutivo, memoria descriptiva, diseño geométrico, señalización y seguridad vial, capacidad de operación, modelación en 3D, estudio de impacto vial y diseño arquitectónico de las edificaciones, materializada en el artículo 2º de la Resolución Directoral Nº 36342013MTC/15, modificada por Resolución Directoral Nº 4302014MTC/15 y efectivizada en el Oficio Circular Nº 0112013MTC/15.03.
(iii) La exigencia de presentar y renovar cada año una carta fianza bancaria emitida por una institución financiera autorizada por la Superintendencia de Banca y Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones a favor del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, por el importe de US$ 10 000.00 (diez mil y 00/100 dólares americanos), con carácter de
solidaria, irrevocable, incondicional, de realización inmediata y por un plazo de vigencia no menor a un (1) año, materializada en el numeral 43.6 del artículo 43° y en el numeral 6 y 7 del artículo 62° del Decreto Supremo N° 0402008MTC, Reglamento Nacional de Licencias de Conducir Vehículos Automotores y no Motorizados de Transporte Terrestre.
D. Evaluación de legalidad:
D.1. Sobre las exigencias establecidas en la Resolución Directoral Nº 36342013MTC/15, modificada por la Resolución Directoral Nº 4302014MTC15:
37. La denunciante cuestiona las exigencias de que las Escuelas de Conductores se adecuen a las características establecidas para los circuitos de manejo y que presenten un Expediente Técnico, las cuales se encuentran contenidas, respectivamente, en el Anexo I y en el artículo 2º de la Resolución Directoral Nº 36342013MTC/15, modificada por la Resolución Directoral Nº 4302014MTC15 y efectivizadas mediante el Oficio Circular Nº 0112013MTC/15.03.
38. De acuerdo a lo dispuesto en los artículos 16º y 23º de la Ley Nº 27181, Ley 10 11 General de Transporte y Tránsito Terrestre y el artículo 4° la Ley N° 29005, Ley que establece los lineamientos generales para el funcionamiento de las Escuelas de Conductores , el Ministerio tiene competencia para mantener un 12 10 Ley Nº 27181, publicada el 8 de octubre de 1999.
Artículo 16º. (…)
Competencias de gestión: (…)
g) Mantener un sistema estándar la emisión de licencias de conducir, conforme lo establece el reglamento nacional correspondiente. (…).
11 Ley Nº 27181
Artículo 23º. Del contenido de los reglamentos
Los reglamentos nacionales necesarios para la implementación de la presente Ley serán aprobados por Decreto Supremo refrendado por el Ministro de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción y rigen en todo el territorio nacional de la República. En particular, deberá dictar los siguientes reglamentos, cuya materia de regulación podrá, de ser el caso, ser desagregada:
a) Reglamento Nacional de Tránsito
Contiene las normas para el uso de las vías públicas para conductores de todo tipo de vehículos y para peatones; las disposiciones sobre licencias de conducir y las que establecen las infracciones y sanciones y correspondiente Registro Nacional de Sanciones; así como las demás disposiciones que sean necesarias”. (Énfasis añadido)
12 Ley Nº 29005, Ley que establece los lineamientos generales para el funcionamiento de las Escuelas de
Conductores, publicada el 20 de abril de 2007. Artículo 4º. Del ente rector y de las autorizaciones
sistema estándar en la emisión de licencias de conducir de acuerdo al reglamento nacional correspondiente. Para tal efecto mediante decreto supremo podrá aprobar las disposiciones de alcance nacional relacionadas con el otorgamiento de licencias de conducir. Asimismo, dicha entidad se encuentra facultada para autorizar y fiscalizar el funcionamiento de las Escuelas de Conductores en el país de acuerdo a sus normas reglamentarias.
39. En tal sentido, el Ministerio es la autoridad competente para emitir la regulación necesaria para la adecuada obtención de licencias de conducir y para la prestación del servicio de Escuelas de Conductores. Sin embargo, estas competencias deben ejercerse en armonía con lo establecido en el artículo 23º de la Ley Nº 27181 que otorga facultades reglamentarias a dicha entidad para crear los reglamentos necesarios que regulen los aspectos de la ley, los mismos que deben aprobarse mediante decreto supremo .13
40. Sobre la base de las referidas competencias, mediante Decreto Supremo Nº 0402008MTC14 se aprobó el Reglamento Nacional de Licencias de Conducir para Vehículos Automotores y No Motorizados de Transporte Terrestre, estableciéndose las condiciones de acceso y permanencia para la prestación del servicio de Escuelas de Conductores:
“Artículo 43º. Condiciones de Acceso
Las condiciones de acceso para el funcionamiento de una Escuela de Conductores se clasifican en las siguientes:
(…)
43.3. Condiciones en Infraestructura
El Ministerio de Transportes y Comunicaciones es el ente encargado de autorizar y fiscalizar el funcionamiento de las Escuelas de Conductores en las diferentes regiones del país, de conformidad con las normas reglamentarias establecidas por dicha entidad, exigencias estas que deben ser las necesarias y suficientes para alcanzar el objetivo de la presente Ley.
(…)
13 Ley Nº 27181
Artículo 23. Del contenido de los reglamentos
Los reglamentos nacionales necesarios para la implementación de la presente Ley serán aprobados por Decreto Supremo refrendado por el Ministro de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción y rigen en todo el territorio nacional de la República. En particular, deberá dictar los siguientes reglamentos, cuya materia de regulación podrá, de ser el caso, ser desagregada:
a) Reglamento Nacional de Tránsito
Contiene las normas para el uso de las vías públicas para conductores de todo tipo de vehículos y para peatones; las disposiciones sobre licencias de conducir y las que establecen las infracciones y sanciones y correspondiente Registro Nacional de Sanciones; así como las demás disposiciones que sean necesarias”. (Énfasis añadido)
Contar con infraestructura propia o de terceros, que cuente con los siguientes ambientes mínimos:
(…)
g) Un circuito propio o de terceros, donde el postulante realizará las prácticas de manejo, cuyas características especiales serán determinadas por resolución directoral de la DGTT.
(…)” (énfasis añadido)
“Artículo 62°. Condiciones de permanencia de la Escuela de Conductores
Las condiciones de permanencia para la operación de una Escuela de Conductores son las siguientes:
1. Mantener las condiciones de acceso con las que fue autorizada.
2. Mantener vigente la personería jurídica y no estar afecto a disolución o cualquier otra forma de extinción de la persona jurídica.
3. Mantener en su objeto social, la enseñanza y/o capacitación de los conductores de vehículos automotores de transporte terrestre, como actividad de la misma.
4. Mantener activo el Registro Único de Contribuyentes y que se señale en la actividad principal la enseñanza y/o capacitación.
5. Iniciar el servicio dentro del plazo de sesenta (60) días calendario de otorgada la autorización.
6. No recaer en imposibilidad técnica para seguir operando como Escuela de Conductores por carecer de recursos humanos, infraestructura, flota vehicular, equipamiento, pólizas de seguro vigentes y/o carta fianza bancaria vigente, luego de haber transcurrido un plazo de quince (15) días calendarios de formulado el requerimiento por la autoridad competente para que subsane la carencia.
7. Renovar la carta fianza en el plazo establecido, de tal manera que ésta se encuentre vigente por todo el plazo de la autorización.” (Énfasis añadido)
41. Dentro de las condiciones de acceso, el inciso g) del numeral 43.3) del artículo 43º de la citada norma establece que para funcionar como Escuela de Conductores se debe contar con una determinada infraestructura, un circuito propio o de terceros, donde el postulante realice sus prácticas de manejo. Asimismo, dispone que las características especiales del citado circuito serán determinadas por resolución directoral de la Dirección General de Transporte Terrestre DGTT.
42. En el caso de las condiciones de permanencia establecidas en el artículo 62º del citado Reglamento, se parte del supuesto de que Escuelas de Conductores ya se encuentran funcionando en el mercado, incluso el numeral 62.1) de dicha norma dispone que dichas escuelas deben mantener las condiciones de acceso con las que fueron autorizadas. Por lo tanto, no es posible que el Ministerio exija a las Escuelas de Conductores, que ya cuenten con una autorización, nuevas condiciones vinculadas a la infraestructura de sus circuitos de manejo y menos aún que tales condiciones sean impuestas a través de una
resolución directoral.
43. No obstante lo expuesto, el Ministerio emitió la Resolución Directoral Nº 36342013MTC/15 (modificada mediante Resolución Directoral N° 4302014MTC/15), que aprueba las características especiales del circuito de manejo con el que deben de contar las Escuelas de Conductores 15 y el Expediente Técnico que debe presentarse respecto a dichas características.
44. Las características especiales que corresponden a condiciones de infraestructura de los referidos circuitos de manejo y el Expediente Técnico, son exigidos no solo para las Escuelas de Conductores que buscan acceder al mercado sino además para aquellas que ya se encuentran en el mismo, tal como se acredita en el caso particular de la denunciante, a través del Oficio Circular N° 0112013MTC/15.03 . 16
45. Cabe señalar que, en el presente caso, la denunciante cuenta con autorización para funcionar como Escuela de Conductores otorgada mediante Resolución Directoral Nº 42252013MTC/15 del 14 de octubre de 2013 . En tal sentido, se 17 puede apreciar que la denunciante se encuentra dentro del mercado ejerciendo dicha actividad económica. Por lo tanto, el Ministerio únicamente podrá imponerle exigencias o condiciones vinculadas a su permanencia en el mercado, mas no como si se tratara de un agente económico que por primera vez pretende acceder al mercado para funcionar como Escuela de Conductores.
46. En tal sentido, el Ministerio puede exigir a la denunciante, entre otros aspectos, mantener las condiciones de acceso con las que obtuvo su autorización, pero no exigir condiciones que solamente aplicarían para los agentes económicos que recién pretenden obtener una autorización como Escuelas de Conductores.
15 Resolución Directoral Nº 36342013MTC/15, publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el 18 de
septiembre de 2013
Artículo 1. Características Especiales del Circuito de Manejo con el que deben de contar las Escuelas de Conductores
Aprobar las características especiales del circuito de manejo con el que deben de contar las Escuelas de Conductores, las cuales se encuentran establecidas en el Anexo I que forma parte integrante de la presente Resolución Directoral.
16 El referido oficio circular indica y exige que todas las Escuelas de Conductores a nivel nacional deben cumplir con la Resolución Directoral Nº 36342013MTC/15, bajo sanción de declararse la nulidad de sus autorizaciones por incumplimiento y las demás sanciones que les corresponda.
17 Dicha autorización tiene un plazo de vigencia de cinco (5) años contados a partir del día siguiente de su
47. Conforme a lo dispuesto en la Ley Nº 27181 y en la Ley Nº 29005, el Ministerio se encuentra facultado para regular mediante decreto supremo aspectos relacionados con las Escuelas de Conductores. Sin embargo, dichas normas no hacen referencia a que ello pueda ser regulado mediante norma de rango inferior, como es una resolución directoral .18
48. No obstante lo expuesto, con la emisión de la Resolución Directoral Nº 36342013MTC/15, modificada por Resolución Directoral Nº 4302014MTC/15
, el Ministerio ha efectuado una nueva regulación para dichos agentes
19
económicos (que accedan o permanezcan en el mercado, siendo este último el caso de la denunciante) no establecida en el Decreto Supremo Nº 0402008MTC . Por tanto, el Ministerio contraviene lo señalado en el artículo20 23º de la Ley Nº 27181 al crear nuevas condiciones de permanencia a través de una resolución directoral y no mediante un decreto supremo.
49. Por lo expuesto, esta Comisión considera que la exigencia de contar con las características especiales del circuito de manejo así como la exigencia de presentar un Expediente Técnico (exigencias impuestas a las Escuelas de Conductores que se encuentran en el mercado), materializadas en el Anexo I y en el artículo 2º de la Resolución Nº 36342013MTC/15, modificada por Resolución Directoral N° 4302014MTC/15, respectivamente, y efectivizadas en el Oficio Circular N° 0112013MTC/15.03, constituyen la imposición de barreras burocráticas ilegales, toda vez que el Ministerio ha contravenido el artículo 23º de la Ley Nº 27181.
D.2. Sobre la exigencia de presentar y renovar cada año una Carta Fianza Bancaria emitida por una institución financiera autorizada por la Superintendencia de Banca de Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones a favor del Ministerio de Transportes y Comunicaciones:
50. Como se ha señalado anteriormente, la Ley Nº 27181, establece que el 18 En todo caso, la posibilidad de regular las condiciones para la prestación de servicios vinculados transporte y
tránsito terrestre a través de normas como una resolución directoral debería estar contemplada en el respectivo reglamento aprobado por decreto supremo.
19 Que no solo crea condiciones de acceso (infraestructura) para aquellos que pretendan acceder al mercado sino
para quienes ya se encuentran en él.
20 El cual además, no estableció la posibilidad de crear nuevas condiciones de permanencia mediante resolución
