CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA

Magistrado ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS Bogotá, 23 de septiembre de 2013

Ref.: Expediente N°: 17001-23-33-000-2013-00370-01 Demandante: Andrés Mauricio Londoño Londoño Demandado: Dirección Nacional de Estupefacientes en liquidación, Inspecciones de Policía 5ª, 7ª y 9ª de Manizales y Caja de Vivienda Popular

Sentencia de segunda instancia

La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor Andrés Mauricio Londoño Londoño contra la sentencia del 23 de agosto de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que denegó las pretensiones de la demanda de tutela.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones

El señor Andrés Mauricio Londoño Londoño presentó acción de tutela contra la Dirección Nacional de Estupefacientes, en liquidación, las Inspecciones de Policía 5ª, 7ª y 9ª de Manizales y la Caja de Vivienda Popular, toda vez que consideró vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la

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vivienda digna y a la unidad familiar. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:

“Primera. Tutelar el debido proceso y derecho a la defensa ordenando a la Dirección Nacional de Estupefacientes, suspender la orden de desalojo del predio que en la actualidad ocupo y el que mediante Resolución Nro. 0452 del 23 de Julio de 2013, se me ordena desalojar y de no hacerlo procederá el desalojo por la fuerza (sic).

Segunda: Ordenar a las Comisionadas Inspecciones Quinta, Séptima y Novena Urbanas de Policía de Manizales, ABTENERSE DE EJECUTAR LA ORDEN EXPPEDIDA (sic) POR La DNE (sic), por las razones expuestas.

Tercero: Tutelar el derecho a la vivienda digna y ordenar a la accionada DNE-(en liquidación) cesar todo acto orientado a desalojarme del predio que legítimamente ocupo.

Cuarto: En el mismo sentido y amparando el derecho a la vivienda digna y en el evento que resulte imperativo desalojar el predio ocupado, ordenar que el mismo no se haga antes de que por parte de las Accionadas Municipio de Manizales y Caja de la Vivienda Popular, se adelante un programa de reubicación o se me incluya dentro de un plan de vivienda gratis. En consecuencia ordenar al municipio de Manizales y Caja de la Vivienda Popular se me incluya dentro de un programa de reubicación o plan de vivienda gratis al que sea trasladada junto con mi grupo familiar y antes de que sea desalojada del predio aludido”.

2. Hechos

De la información del expediente, se extraen los siguientes hechos relevantes:

Que el Juzgado 2° Penal del Circuito Especializado de Descongestión de Bogotá, mediante sentencia del 28 de junio de 2004, declaró la extinción de dominio de los siguientes bienes inmuebles:

Número de bien Folio de matrícula

inmobiliaria Ubicación

000-109-154 100-046091 Vereda Colombia K 41, Manizales (Caldas) 000-065-672 100-72421 Vereda Colombia K 41, Manizales (Caldas) 000-065-673 100-62457 Vereda Colombia K 41, Manizales (Caldas)

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Que, por lo tanto, el Juzgado 2° Penal del Circuito Especializado de Descongestión de Bogotá dispuso la tradición de dichos bienes a favor del Estado, por intermedio del Fondo de Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (FRISCO), fondo que es administrado por la Dirección Nacional de Estupefacientes, hoy en liquidación.

Que la aludida providencia fue confirmada mediante sentencia del 28 de febrero de 2005, proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá. Que, el 18 de noviembre de 2010, el señor Andrés Mauricio Londoño Londoño suscribió contrato de comodato con la señora Sorany Franco Pérez. Que en ese contrato se “otorgó en comodato un lote de 10x10 metros cuadrados dentro de un predio de mayor extensión ubicado en la vereda Colombia kilómetro 41 de Manizales Caldas” (folio 1), esto es, un lote parte de los inmuebles objeto de extinción de dominio.

Que la Dirección Nacional de Estupefacientes, mediante Resolución No. 0452 del 23 de julio de 2013, resolvió lo siguiente: (i) hacer efectiva la entrega de los terrenos a la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. (depositario designado); (ii) comunicar esa decisión los ocupantes de los inmuebles para que procedieran a entregarlos, en los 3 días siguientes al recibo de la respectiva comunicación; (iii) advertirles que si no hacían la entrega voluntaria se acudiría al apoyo de la fuerza pública, y (iv) comisionar al Inspector de Policía de Manizales para que desalojara a los ocupantes que no hicieran entrega voluntaria de los inmuebles ocupados.

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A juicio del señor Andrés Mauricio Londoño Londoño, la Dirección Nacional de Estupefacientes, en liquidación, las Inspecciones de Policía 5ª, 7ª y 9ª de Manizales y la Caja de Vivienda Popular vulneraron los derechos fundamentales invocados, por las razones que se resumen a continuación: Que la Resolución No. 0452 de 2013 es contraria al derecho fundamental al debido proceso, pues desconoce que el demandante es poseedor de buena fe de un lote en el terreno objeto de extinción de dominio y que esa condición la adquirió con fundamento en un contrato de comodato, cuya legalidad no ha sido controvertida ni desvirtuada.

Que la señora Sorany Franco Pérez (que fue la persona con la que suscribió el contrato de comodato) “siempre se mostró como titular del derecho de dominio del predio” y que, por ende, el actor obró amparado por el principio de confianza legítima al suscribir el contrato de comodato.

Que el demandante y su familia no cuentan con recursos económicos para comprar una vivienda y que, por tanto, la orden de desalojo vulnera el derecho a la vivienda digna.

Que la Caja de Vivienda Popular no ha adoptado las medidas necesarias para dar una solución de vivienda al actor y su familia y que, en consecuencia, también es responsable de la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la vivienda digna y a la unidad familiar.

4. Intervención de las autoridades demandadas

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La representante legal de la Dirección Nacional de Estupefacientes, en liquidación, se opuso a las pretensiones de la demanda de tutela, con fundamento en los siguientes argumentos:

Que la Resolución 0452 de 2013 fue proferida en ejercicio de las facultades de policía administrativa de la Dirección Nacional de Estupefacientes, en liquidación, esto es, de conformidad con el Decreto 319 de 2012 y la Resolución 0251 del 10 de abril de 2012, expedida por el Ministerio de Justicia.

Que si bien el demandante adujo que tiene un contrato de comodato que lo acredita como legítimo poseedor, lo cierto es que ese no es “justo título”, pues la señora Sorany Franco Pérez no tiene ningún derecho sobre los aludidos predios, dado que los “ocupó ilegalmente” y que, por tanto, no podía cederlos en comodato. Que, de hecho, la diligencia de desalojo se realizó el 31 de agosto de 2013 y que la señora Franco Pérez estuvo presente.

Que la Dirección Nacional de Estupefacientes, en liquidación, formuló denuncia penal contra la señora Franco Pérez y que, actualmente, la Fiscalía General de la Nación evalúa si es procedente imputarle cargos.

Que si el actor hubiera verificado diligentemente la situación del inmueble que ocupó, habría advertido que las sentencias que declararon la extinción de dominio fueron registradas en la respectiva oficina de registro de instrumentos públicos y que, en consecuencia, ese inmueble es propiedad del FRISCO (Fondo de Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado) y no podía cederse en comodato por un tercero.

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modo, pasar por alto que son imprescriptibles e intransferibles.

Que la Dirección Nacional de Estupefacientes, en liquidación, carece de legitimación en la causa por pasiva, puesto que la orden de desalojo fue consecuencia directa de las decisiones judiciales que declararon la extinción de dominio de los inmuebles en cuestión. Es decir, que la inconformidad del demandante es frente a las sentencias de extinción de dominio y no frente al acto de ejecución, esto es, la Resolución 0452 de 2013.

Que el demandante no acreditó la existencia de perjuicio irremediable y que, por ende, la tutela no procede como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales invocados.

Que, además, el Juzgado 14 Penal de Conocimiento del Circuito de Bogotá1,

en un caso similar, señaló que la orden de entrega efectiva de los bienes objeto de extinción de dominio no vulnera derechos fundamentales, pues es consecuencia de una orden judicial legítima y la Dirección Nacional de Estupefacientes, en liquidación, está obligada a acatarla.

4.2.

Municipio de Manizales (en representación de las Inspecciones de Policía 5ª, 7ª y 9ª de Manizales)

El jefe de la unidad de seguridad ciudadana del municipio de Manizales, luego de hacer un recuento de las actuaciones adelantadas con motivo de la Resolución No. 0452 de 2013, señaló que la administración municipal, a través de las inspecciones demandadas, ha acatado lo dispuesto en ese acto administrativo y que “actuó bajo el principio de legalidad”.

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Informó que la Sala Penal del Tribunal Superior de Manizales, en un trámite de tutela, dispuso “la suspensión provisional de la diligencia de lanzamiento”

y que esa orden también fue acatada por las Inspecciones de Policía 5ª, 7ª y 9ª de Manizales.

Que, además, el municipio ha resuelto las peticiones formuladas por la representante de las personas afectadas por la orden de desalojo.

4.3. Caja de Vivienda Popular

El gerente de la Caja de Vivienda Popular pidió que se denegara la tutela, con base en los argumentos que se resumen así:

Que la Caja de Vivienda Popular sí ha adelantado programas de vivienda en los sectores rurales del municipio de Manizales, particularmente en la vereda Colombia, y que, en consecuencia, no es cierto que esa entidad haya incumplido sus obligaciones.

Que si bien la Caja de Vivienda Popular no ha expedido nuevas convocatorias para la postulación al subsidio de vivienda, lo cierto es que esa situación se produjo porque el gobierno nacional destinó los recursos económicos de los subsidios al programa “CIEN MIL VIVIENDAS GRATIS”. Es decir, que no hay recursos económicos para nuevos subsidios de vivienda.

Que, en todo caso, el demandante no solicitó la inclusión en los programas de vivienda y que, por tanto, pretende desconocer el procedimiento administrativo previsto para ingresar en esos programas.

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5. Intervención de terceros

5.1. Sociedad de Activos Especiales S.A.S.

La representante legal de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. pidió que se desestimaran las pretensiones de la demanda de tutela, con base en los siguientes argumentos:

Que lo pretendido por el demandante no se ajusta a las finalidades de la acción de tutela, pues lo procedente es ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución No. 0452 de 2013. Es decir, que el actor cuenta con otro medio de defensa para controvertir el acto administrativo que considera contrario a los derechos fundamentales invocados y que, en consecuencia, la tutela deviene improcedente.

Que el demandante pretende perturbar la posesión pública y pacífica que la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. ha ejercido sobre los inmuebles objeto de extinción de dominio.

5.2. La Fiduprevisora S.A.2

La representante legal de Fiduprevisora S.A. pidió que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva de esa sociedad, toda vez que no tiene ninguna injerencia en los hechos que el demandante señala como vulneradores de los derechos fundamentales invocados. Que la llamada a responder en este caso es la agente liquidadora de la Dirección Nacional de Estupefacientes, en liquidación.

2 La Sala advierte que Fiduprevisora S.A. fue notificada sin tener ningún interés en el trámite de tutela.

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6. La sentencia impugnada

El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia del 23 de agosto de 2013, denegó la tutela, con base en las consideraciones que se resumen enseguida:

Que no es procedente el amparo del derecho a la vivienda digna, toda vez que en la diligencia de desalojo los representantes de los ocupantes de los terrenos reconocieron el derecho de propiedad del Estado. Que esta situación acreditaba que los ocupantes de los inmuebles no actuaron de buena fe.

Que no había lugar a aplicar el principio de confianza legítima, pues el demandante sabía que los terrenos eran de propiedad de la nación y que, sin embargo, decidió ocuparlos ilegalmente.

Que, además, la señora Sorany Franco Pérez tampoco tenía justo título y que, por tanto, no podía ocupar los terrenos objeto de extinción de dominio ni suscribir contratos de comodato para cederlos a terceros.

Que no se vulneró el derecho fundamental al debido proceso, puesto que el acto administrativo que dispuso el desalojo fue notificado a los ocupantes de los terrenos y se les brindó la oportunidad de retirarse voluntariamente.

Que, de hecho, la Dirección Nacional de Estupefacientes, en liquidación, y las inspecciones de policía 5ª, 7ª y 9ª de Manizales actuaron en cumplimiento de sus deberes legales. Que, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 1395 de 2010, la Dirección Nacional de Estupefacientes, en

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liquidación, cuenta con las facultades policivas necesarias para hacer efectiva la entrega de los bienes objeto de extinción de dominio.

Que la Caja de Vivienda Popular tampoco vulneró los derechos fundamentales invocados, por cuanto el demandante no agotó el procedimiento administrativo previsto para ser beneficiario de los planes de vivienda ofrecidos por esa entidad. Es decir, el actor no se postuló para recibir el subsidio de vivienda ni para el programa de “vivienda gratis”.

7. Impugnación

El señor Londoño Londoño impugnó la sentencia del 23 de agosto de 2013, con fundamento en los mismos argumentos expuestos en la demanda de tutela.

CONSIDERACIONES

La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales cuando sean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa legal, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser

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idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante.

En el sub examine, el señor Andrés Mauricio Londoño Londoño reclama la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la vivienda digna y a la unidad familiar, que consideró vulnerados por la Dirección Nacional de Estupefacientes, en liquidación, las Inspecciones de Policía 5ª, 7ª y 9ª de Manizales y la Caja de Vivienda Popular. En consecuencia, pidió que se dejara sin valor ni efectos la Resolución 0452 de 2013, proferida por la autoridad demandada, que dispuso la entrega efectiva de ciertos bienes objeto de extinción de dominio.

Conviene decir que es procedente examinar de fondo los argumentos de la demanda de tutela, pues el actor no cuenta con otro medio de defensa para controvertir la Resolución 0452 de 20133. En efecto, esa resolución fue

proferida para ejecutar las órdenes judiciales contenidas en las sentencias del 28 de junio de 2004 del Juzgado 2° Penal del Circuito Especializado de Descongestión de Bogotá y del 28 de febrero de 2005 de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, que declararon la extinción de dominio del predio ocupado por el demandante. Es decir, el acto controvertido es de ejecución y, por ende, no es susceptible de control en sede administrativa ni judicial.

Como ya se vio, el demandante adujo que la Resolución 0452 de 2013 desconoce que existe un contrato de comodato que lo acredita como legítimo y legal poseedor del terreno afectado por la orden de desalojo a favor del

3 “POR MEDIO DE LA CUAL SE EJERCEN LAS FUNCIONES DE POLICÍA

ADMINISTRATIVA PARA HACER EFECTIVA LA ENTREGA REAL Y MATERIAL DE UNOS INMUEBLES”.

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FRISCO y que, por tanto, cuenta con “justo título”. Además, señaló que las autoridades demandadas no le han ofrecido soluciones de vivienda, pese a que la orden de desalojo lo deja “en la calle”.

A partir de los argumentos expuestos por el señor Londoño Londoño, la Sala no puede colegir que las autoridades demandadas hayan vulnerado los derechos fundamentales invocados, toda vez que el Juzgado 2° Penal del Circuito Especializado de Descongestión de Bogotá y la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá sí declararon la extinción de dominio del inmueble que ocupaba y ordenaron la tradición a favor del Estado, a través del FRISCO. Es decir, la orden de desalojo está debidamente sustentada en la obligación de hacer efectiva la orden de entrega material de los bienes objeto de extinción de dominio.

La orden de desalojo no es consecuencia del capricho de las autoridades demandadas, sino de la obligación de cumplir con lo dispuesto en las providencias judiciales que declararon la extinción de dominio, lo que implica desalojar del terreno a las personas que los ocuparon irregularmente.

No es cierto que el señor Andrés Mauricio Londoño Londoño haya obrado de buena fe, por cuanto es evidente para la Sala (i) que suscribió el contrato de comodato con una persona que no tiene ningún derecho sobre los predios objeto de extinción de dominio; (ii) que la suscripción de ese contrato fue posterior a la expedición y registro de las sentencias que declararon la extinción de dominio; (iii) que no verificó la situación de los inmuebles, es decir, no averiguó quién era el propietario, y (iv) que la propiedad del inmueble que ocupaba figura a nombre del FRISCO (folios 99 a 102).

Por último, la Sala estima que tampoco se configuró la vulneración del derecho fundamental a la vivienda digna, toda vez que el demandante no

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agotó los procedimientos administrativos necesarios para beneficiarse de los programas de vivienda que ofrece el gobierno nacional por intermedio de entidades como la Caja de Vivienda Popular. Lo procedente en este caso es que el demandante acuda ante la Caja de Vivienda Popular y pida orientación sobre las soluciones de vivienda disponibles y, seguidamente, se postule a los subsidios que esa entidad ofrece, de conformidad con el trámite administrativo previsto para tal fin.

Se reitera, el carácter subsidiario y residual de la tutela impide que se desplacen las competencias de las diferentes autoridades o se supriman los procedimientos administrativos que se han previsto para la protección de los derechos. La tutela es solo un mecanismo de protección excepcional.

En conclusión, las autoridades demandadas no vulneraron los derechos fundamentales invocados y, por ende, se impone confirmar la providencia impugnada,

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. CONFÍRMASE la sentencia impugnada.

2. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

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La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ Presidente de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

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