En esta edición: • Financiamiento de la Educación Superior: Avances y Temas Pendientes • Concesiones de Obras Públicas: Proyectos 2005-2007
Nº 741 - 23 de septiembre de 2005 ISSN 0717-1528
Financiamiento de la Educación Superior:
Avances y Temas Pendientes
La educación es una forma de inver-sión, que aumenta el capital humano de las personas y por lo tanto, mejora su capacidad de generar ingresos en el futuro. En la actuali-dad, los puestos de trabajo
requieren cada vez más una mayor cantidad de conoci-mientos y destrezas, por lo que la demanda por educa-ción también está creciendo. En efecto, la tasa de cobertura de educación es prácticamen-te de un 100% en básica y 92,6% en media en el año 2003, tendencia que se ha dado también en educación superior, pasando de un 16% el año 1990 a 37,5% el 2003.
Este aumento ha veni-do de la mano con la necesi-dad de financiamiento de los estudiantes que no pueden acceder al mercado financiero debido a la falta de un aval, ya que, cuando se invierte en
ca-pital humano no hay nada que hipotecar ( no se puede entregar en prenda uno mismo ). Pa-ra arreglar esta falla y mejoPa-rar el acceso a las oportunidades, el Estado puede actuar como aval de los alumnos ante las instituciones fi-nancieras. Además, éste puede otorgar becas a los estudiantes con excelencia académica,
con el objeto de estimular la calidad en la edu-cación, lo cual es deseable desde el punto de vista de la sociedad.
Hasta hoy, Chile cuenta con un sistema de financiamiento que permite el acceso sólo a un cier-to grupo de estudiantes, que no necesariamente son los más necesitados.
En este sentido, la creación de un nuevo sistema de crédito, así como los anuncios del Ministro de Hacienda -aumento de un 22% de los recursos destinados a becas y créditos- son un avance, pero no resuelven el problema en su totalidad. Esto, debido a que la asignación de estos recursos no es equitativa entre los estudiantes. Luego, se requiere rediseñar el actual es-quema de financiamiento de manera de hacerlo más justo y solidario.
Sistema Vigente
La educación superior en Chile está for-mada por Centros de Formación Técnica (CFT), Institutos Profesionales (IP) y Universi-dades. Estas últimas se subdividen en: (i)
pri-Es necesario rediseñar el actual fondo solidario de manera de igualar las condiciones de los
préstamos para todos los estudiantes y de recuperar
fondos que en el futuro ayudarán a más estudiantes de
bajos ingresos. Si esto no ocurre, y debido a la creciente
demanda por estudios superiores, es muy probable
que se presenten déficit futuros. Además, así también se logra la independencia de la
disposición de capitales de lo que es la situación de la economía y en particular del presupuesto público para estos
efectos.
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T e m a s P ú b l i c o s
Nº 741 - 23 de septiembre de 2005 ISSN 0717-1528
En esta edición: • Financiamiento de la Educación Superior: Avances y Temas Pendientes
vadas y (ii) tradicionales o pertenecientes al Consejo de Rectores (CR)1, que reciben
apor-tes estatales directos.
La matrícula en este nivel ha ido cre-ciendo fuertemente en los últimos años (Cua-dro N°1), pasando de 175.000 estudiantes en 1983 a casi 584.000 el 2004. Además, esta tendencia se ha concentrado en un aumento de la cobertura a favor de las instituciones pri-vadas. En efecto, el año pasado los estudian-tes de estas instituciones superaron a los que pertenecen a universidades del CR.
Con respecto al financiamiento para los alumnos, el Estado otorga recursos por medio de Fondos Solidarios de Crédito Universitario y Becas.
El Gráfico N°2 muestra el monto total destinado a anualmente becas –poco más de 35.000 millones el año 2005- y la distribución según el tipo. A pesar del incremento en el tipo y monto, la beca MINEDUC, exclusiva para estudiantes del CR- se lleva casi la mitad de los recursos el año 2005. Por otra parte, la be-ca Juan Gómez Millas, que puede ser utilizada en cualquier institución y fue creada en 1998, representa solamente un 15% del total. Lo
mismo ocurre con la beca Nuevo Milenio, para estu-diantes de carreras técnicas, que fue creada en 2002 y que hoy constituye apenas un 7% de los recursos. Esta última es la más deficitaria porque los potenciales bene-ficiarios representan el 30% de la matrícula. Lo más gra-ve, es que justamente son estas instituciones las que reciben una mayor propor-ción de alumnos de condi-ción socioeconómica baja.
Nuevo Sistema de
Cré-ditos con Garantía
Es-tatal
Este año se creó un sistema paralelo de financiamiento para la educación superior, abierto a todas las instituciones que –entre otros requisitos- estén acreditadas2
Este nuevo crédito comenzará a fun-cionar el año 2006 y se otorgará a los estu-diantes con mérito académico, “que provengan de grupos familiares con condiciones socioe-conómicas que justifiquen esta asignación”. En este sistema, el Estado funciona como garante de un máximo del 90% del préstamo y sus in-tereses, pero esto sólo ocurre cuando el estu-diante egresa de la carrera, ya que en el trans-curso de ella, es la propia institución la que debe avalar la mayor parte del préstamo (90% el primer año, 70% el segundo y 60% del ter-cero en adelante). De esta forma, la cantidad de alumnos que puedan recibir préstamos de-penderá, en gran medida, de los recursos con que cuenten las mismas casas de estudio3.
Anuncios para el Año 2006
El Ministro de Hacienda informó que los recursos para ayudas estudiantiles crecerán en casi $35.000 millones. De este monto, $10.000Gráfico N°1
Evolución Matrícula Educación Superior por Tipo de Institución
Fuente: Ministerio de Educación
0 100.000 200.000 300.000 400.000 500.000 600.000 19 83 1985 1987 1989 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 Centros Formación Técnica Institutos Profesionales Univ. Privadas Univ. Consejo Rectores
millones se destinarán al nuevo sistema de créditos.
Por otro lado, el fondo solidario crecerá en un 10%, alcanzando casi los $61.000 millo-nes (6 veces más recursos que el sistema nuevo). Este último dejará de ser administrado por las propias universidades, y se hará de manera centralizada por el Estado. Las becas aumentarían en un 36%, destacándose la du-plicación de los recursos asignados a la beca Nuevo Milenio (para carreras técnicas).
El puntaje requerido en la Prueba de Selección Universitaria (PSU) para postular a becas disminuye de 600 a 550 y para solicitar crédito lo hace a 475 puntos.
Asimismo, un acuerdo entre el Ministro de Educación y las universidades del CR, ase-guró que todos los estudiantes que pertenez-can a estas instituciones, que provengan de los dos primeros quintiles de ingreso4 y que
cumplan con los requisitos, obtendrán 100% de financiamiento del “arancel de referencia” (que aún no está definido) de su carrera. Ello se hará a través de becas por un monto máxi-mo de un millón de pesos, la que se comple-mentará con el crédito solidario cuando sea necesario. En el caso de las
univer-sidades que tengan un valor de la matrícula mayor al referido arancel, serán las propias instituciones quie-nes deberán asumir la diferencia de costos.
Los estudiantes que proven-gan del tercer quintil de ingresos recibirán préstamos del fondo soli-dario para los mismos efectos y los del cuarto quintil podrán recibir cré-dito para financiar entre un 20% y un 90% del arancel.
Por lo tanto, sólo los jóvenes que se matriculen en instituciones que pertenezcan al CR, tendrán certeza –aunque no absoluta debi-do a que depende de las
posibilida-des de financiamiento de las propias casas de estudio, entre otros- de contar con recursos. Esto no ocurre para los demás estudiantes.
Avances a Destacar
1) Mayor igualdad de acceso a la educación superior. Un primer paso fue dado
cuando se permitió a instituciones privadas ingresar al sistema de educación superior, sa-tisfaciendo la alta demanda que no estaba siendo cubierta. Una segunda etapa tiene que ver con la posibilidad de financiar los estudios. En este sentido permitir que más jóvenes pue-dan tener estudios superiores es una herra-mienta clave para la movilidad social y la igualdad de los ingresos.
2) Mejores incentivos a recuperar préstamos por parte del Estado que de las universidades. Mientras más recursos
recu-pere el Estado, éste contará con más capital, ya sea para más créditos u otras actividades. Las universidades, por su parte, no sienten esta presión, ya que cada año reciben recur-sos frescos por parte del Estado y además tie-ne un alto costo administrativo de cobrar a los deudores. En este sentido, el Estado cuenta
Gráfico N° 2:
Distribución de Recursos por Becas (en miles de pesos)
Fuente: Ministerio de Educación
0 5.000.000 10.000.000 15.000.000 20.000.000 25.000.000 30.000.000 35.000.000 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2005 Pdte. República Nuevo Milenio Otras Juan Gómez M. Mineduc
con mejores herramientas como lo son el Ser-vicio de Impuestos Internos (SII), o el Registro Civil, etc, que pueden ayudar en este proceso.
3) Menor incertidumbre para los es-tudiantes. Los cambios anunciados implicarán
mayor rapidez y eficiencia en la respuesta a las solicitudes de financiamiento, ya que se hará un uso más intensivo de la tecnología (in-ternet, cruce de información con el SII, etc.) y las universidades no tendrán que esperar la aprobación de los créditos por parte del Esta-do.
Aspectos Pendientes
1) Sistemas de créditos paralelos que discriminan en contra de los estudiantes
que no pertenecen a las universidades del CR, debido a que el fondo solidario es exclusivo para ello, no así el nuevo crédito que estará abierto a todos los alumnos. Además, las con-diciones que enfrentan los que obtienen crédi-to solidario son crédi-totalmente diferentes (tasa de 2% versus tasa de mercado, plazo de cobro máximo de 15 años y condonación del resto versus cobro total, etc).
2) Crédito solidario no es soli-dario: El diseño de éste -plazos, monto
máximo de cobro, tasa, forma de asigna-ción, etc.- no genera las condiciones adecuadas para recuperar la totalidad del monto prestado, incluso si todos cumplie-ran –en 15 años no se alcanza a pagar completo. Así, parece paradójico que se les subsidie, utilizando fondos que impe-dirán la ayuda a quienes en el futuro es-tarán en un nivel de menores ingresos, sin posibilidad de moverse socialmente ni de avanzar en la distribución de los in-gresos.
3) Múltiples Becas: que también
generan discriminación contra ciertos grupos, ya que los montos asignados a cada beca (Gráfico N° 3) no se condicen con la proporción5 de estudiantes que pertenecen a los diferentes tipos de
insti-tuciones. Por ejemplo, la beca MINEDUC, que es exclusiva para el CR, se lleva casi la mitad de los fondos, perjudicando a todo el resto de los estudiantes, que son en gran parte los de menores recursos -los Centros de Formación Técnica e Institutos Profesionales concentran una mayor proporción de alumnos de los quintiles de menores ingresos.
4) Distribución de los ingresos: si no
se corrigen las distorsiones en la asignación de los recursos y en la igualdad de acceso a los mismos, es muy difícil que se mejore la distri-bución de los ingresos. El Gráfico N° 3 mues-tra datos para el año 2003, donde un 74% de los jóvenes del quintil más rico estudia en la edu-cación superior, versus un 15% en el quin-til más bajo. Por lo tanto, es urgente que se abra el financiamiento a los jóvenes de estos quinti-les, quienes se concentran mayormente en las instituciones que son discriminadas –en cuanto a acceso y condiciones- tanto por el sistema de crédito como por el de becas.
5) Elección por costo y no por cali-dad o preferencia: debido a la discriminación
en la forma de entregar los recursos, los estu-diantes eligen donde tienen mayor probabili-dad de financiamiento, lo que no
necesaria-Gráfico N° 3:
Cobertura Educación Superior por Quintiles de Ingreso (2003) Fuente: CASEN 2003 15% 21% 33% 46% 74% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%
mente es lo que más prefieren o lo de mejor calidad.
6) Distorsión de la Calidad de la Edu-cación Superior: todo lo anterior implica que
se desarrollarán más los sectores con mayor demanda, que son los que tienen finan-ciamiento más alto. Por lo tanto, justamente se está frenando el desarrollo de las instituciones con mayores oportunidades de innovación, como son por ejemplo, los CFT, por su relación con la empresa y el mundo laboral. También las universidades o institutos privados que compiten fuertemente de manera desigual con las del CR se ven desalentadas.
7) Arancel de referen-cia: implicará en la práctica
una fijación de precios, ya que si el valor del arancel en una institución es mayor al referen-cial deberá ser costeado por la propia institución. Esto atenta directamente contra la libertad de enseñanza y homogeniza la calidad, impidiendo que cada institución ofrezca diferentes programas, cuyos valores de-penden de la calidad de los contenidos.
8) Centralización de la administra-ción de los créditos y becas en manos del Estado: implica un riesgo muy grande en
cuanto a las presiones que puede sufrir en el futuro ante problemas con los estudiantes u otros interesados.
Propuestas
1) Sistema de créditos con iguales condiciones para todos:
♦Acceso para todos los estudiantes que cumplan los requisitos (puntajes PSU, in-gresos socioeconómicos, etc.)
♦Iguales condiciones en cuanto a pla-zo, tasas, montos, etc.
♦Libertad de elección por parte de los jóvenes respecto a la institución en la cual quieren realizar sus estudios superiores.
♦Manejo de la asignación y cobro de los montos por parte de expertos. Es posible delegar la administración del proceso en insti-tuciones reconocidas que puedan hacer uso de la información con la que cuenta el Estado, y que tengan los incentivos correctos para rea-lizar una buena gestión (licitación y sistema de penas por incumplimiento, etc)
2) Sistema unificado de becas: en el
caso de las becas, y en acuerdo con el plan-teamiento expuesto por los es-tudiantes del Consejo de Rec-tores en el acuerdo firmado con el MINEDUC, es necesario que haya igual acceso a las becas por parte de estudiantes en iguales condiciones de mérito y socioeconómicas:
♦Las becas se otorgan a los alumnos meritorios, como for-ma de premiar el esfuerzo y de fomento a la calidad de la edu-cación.
♦Libertad de elección de la institución por par-te de los beneficiarios, de manera que se logre el mejor bienestar del mismo y se reduzca la probabilidad de frustración y abandono de es-tudios.
Conclusiones
Los anuncios y cambios en el sistema de financiamiento actual son una buena noticia en cuanto mejoran el acceso a la educación superior. Pero estas mejoras no son suficien-tes, ya que sigue imperando una discrimina-ción hacia los estudiantes que no pertenecen al CR.
Por lo tanto, es necesario rediseñar el actual fondo solidario de manera de igualar las
Los anuncios y cambios en el sistema de
financiamiento actual son una buena noticia en cuanto
mejoran el acceso a la educación superior. Pero estas mejoras no son suficientes, ya
que sigue imperando una discriminación hacia los estudiantes que no pertenecen
condiciones de los préstamos para todos los estudiantes y recuperar fondos que en el futuro ayudarán a más estudiantes de bajos ingresos. Si esto no ocurre, y debido a la creciente de-manda por estudios superiores, es muy proba-ble que se presenten déficit futuros. Además, así también se logra la independencia de la disposición de capitales de lo que es la situa-ción de la economía y en particular del presu-puesto público para estos efectos.
En el caso de las becas, también es conveniente tener un fondo único y de igual acceso a todos los estudiantes.
Finalmente, a pesar de los dos grandes pasos dados en educación superior (mayor oferta y mayores oportunidades de financia-miento), todavía está pendiente el tema de la igualdad de oportunidades, lo cual se relaciona con la mala preparación de los estudiantes en la enseñanza escolar, quienes no tienen si-quiera la opción de postular a una institución de educación superior, por lo que el sistema sigue dejando fuera a los más pobres, que son justamente a quienes se pretendía ayudar•
1 Pontificia Universidad Católica de Chile, Universidad
Arturo Prat, Universidad Austral de Chile, Universidad Católica de la Santísima Concepción, Universidad Católica de Temuco, Universidad Católica de Valparaíso, Universidad Católica del Maule, Universidad Católica del Norte, Universidad de Antofa-gasta, Universidad de Atacama, Universidad de Chile, Universi-dad de Concepción, UniversiUniversi-dad de La Frontera, UniversiUniversi-dad de La Serena, Universidad de Los Lagos, Universidad de Magalla-nes, Universidad de Playa Ancha de Ciencias de la Educación, Universidad de Santiago de Chile, Universidad de Talca, Univer-sidad de Tarapacá, UniverUniver-sidad de Valparaíso, UniverUniver-sidad del Bío Bío, Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación, Universidad Técnica Federico Santa María, Universidad Tecno-lógica Metropolitana.
2 La nueva ley que creará el “Sistema de Aseguramiento
de la Calidad de la Educación” aún se encuentra en discusión en el Congreso, mientras tanto operará el sistema de acreditación del MINEDUC
3 Los detalles del funcionamiento se estipularían en un
reglamento que aún no ha sido promulgado.
4 Definidos según la encuesta CASEN 2003. 5 Según datos de la encuesta CASEN 2003.
