FACULTAD DE DERECHO
DOBLEGRADO EN DERECHO Y CRIMINOLOGÍA TRABAJO FIN DE GRADO
CURSO ACADÉMICO 2019-2020
TÍTULO: LA INTERVENCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL USO Y APROVECHAMIENTO DEL SUELO NO URBANO DE LA COMUNIDAD VALENCIANA
AUTORA: POLINA KHRITANKOVA
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RESUMEN: El impacto que causa la sociedad en el medio ambiente es una cuestión que ha adquirido vital importancia hoy en día, lo que también se traduce en un objetivo del ordenamiento jurídico para lograr la protección del suelo. Este estudio analiza las medidas normativas relacionadas con las actividades que se pueden desarrollar en el suelo no urbanizable de la Comunidad Valenciana y cuáles son los trámites y criterios establecidos para ello.
ABSTRACT: The impact of socity on the environment is an issue that has acquired vital importance today, which also results on a focus for the legal system aiming to archive territorial protection. This study analyzes the regulations related to the permitted activities within the undeveloped land of the Valencian Community and its related procedure and criteria established.
PALABRAS CLAVE: Usos y actividades; Urbanismo; Suelo no urbanizable; Clasificación del suelo, Desarrollo sostenible; DIC (Declaración de Interés Comunitario) KEYWORDS: Uses and activities, Urban and territorial planing; Zonning; Non developable land, Sustainable devolpment; DIC (Community Interst Declaretion)
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I INTRODUCCIÓN 4
II RÉGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE 5
1. ANTECEDENTES REGULATORIOS 5
1.1 Ley de 12 de mayo de 1956 sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana 5
2.1 Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre Régimen de Suelo y
Ordenación Urbana (Ley 19/1975) 6
3.1 Ley 8/1990, de 25 de Julio, de reforma del régimen urbanístico y valoraciones del suelo y Texto Refundido de la Ley Sobre el régimen del suelo y ordenación urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio. 8 4.1 Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen de suelo y valoración 10
2. CONCEPTUALIZACIÓN Y CLASES 12
3. PRINCIPIOS JURÍDICOS QUE SUSTENTAN LA CALIFICACIÓN 14
III RÉGIMEN DEL USO Y ACTIVIDADES 18
1. RÉGIMEN JURÍDICO 18
2. SUPUESTOS 25
IV CONSIDERACIONES FINALES 31
V BIBLIOGRAFÍA 32
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I INTRODUCCIÓN
En la demografía se denomina a la urbanización como el fenómeno migratorio del medio rural al medio urbano. Este fenómeno alcanza sobre todo su auge durante los siglos XX y XXI por diversos motivos los cuales tuvieron como motor la revolución industrial. No obstante, desde entonces, el desarrollo del Derecho urbanístico va con retraso respecto de los pasos de la evolución sociodemográfica. Por ello, actualmente se observan ciertas deficiencias y diferencias en torno al régimen jurídico del suelo no urbanizable, debido al poco protagonismo que se le otorgó inicialmente y que ahora, una vez producido el perjuicio, se pretende remediar.
El suelo no urbanizable constituye una de las clases básicas en que, tradicionalmente, se ha dividido el suelo de los municipios españoles. Se caracteriza por su exclusión o preservación del proceso de desarrollo urbano por diversos motivos los cuales, a su vez, lo dividen en distintas categorías que pueden prohibir o limitar las actividades a desarrollar en estos. Este régimen de uso y actividad se subsume dentro de la competencia exclusiva en materia de urbanismo de la Comunidad Valenciana, que alude a las actividades agropecuarias y otras actividades que, por sus especiales características, requieren la implantación en el medio rural. Sin embargo, debemos plantearnos si son claras las líneas trazadas por la normativa para delimitar dichas otras actividades, puesto que la alusión a “actividades industriales, productivas y terciarias o de servicios” deja abierta un sin fin de posibilidades, poniendo en duda la finalidad de la categoría no urbanizable.
Para atender a la necesidad de preservación de los valores del suelo no urbanizable y, por ende, las delimitaciones de sus usos y aprovechamientos, la normativa ha previsto varios instrumentos para controlar la implantación de estos. Evidentemente, no todas las actividades son iguales y por ello pueden producir consecuencias diversas y un mayor o menor impacto ambiental. Por tanto, la normativa deja entrever que ciertas actividades son consideradas más intrusivas en el medio ambiente y más perjudiciales para el suelo no urbanízale, que requerirán un control más exhaustivo por parte de la administración. De este modo, en el presente trabajo se analizará la evolución legislativa que ha llevado a la actual conceptualización del suelo no urbanizable, los distintos supuestos de uso y aprovechamiento que pueden emprenderse en el suelo no urbanizable según la normativa
5 de la Comunidad Valenciana y a través de qué modo y en qué condiciones intervienen las Administraciones Públicas al respecto.
II RÉGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
1. ANTECEDENTES REGULATORIOS
Para analizar las actividades y uso del suelo no urbanizable actuales, primeramente, se expondrán los antecedentes normativos que dan lugar a la concepción del propio término “suelo no urbanizable”. En segundo lugar, el análisis normativo nos permitirá poner de relieve la problemática causada por la ausencia de una regulación específica para determinar la actividad en dicho tipo de suelo. Y finalmente, se atenderá a la normativa actual de la Comunidad Valenciana que detalla los criterios para poder desarrollar ciertos tipos de actividad en los suelos no urbanizables de sus provincias.
1.1 Ley de 12 de mayo de 1956 sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana
La Ley del 1956 expone las principales preocupaciones del legislador para resolver las consecuencias del crecimiento demográfico de España a mediados del siglo XX. Alude pues, generalmente, a la descontrolada extensión de las ciudades y al impacto económico, provocado por la ausencia de un conjunto orgánico de normativa, otorgando al suelo no urbano la problemática de la especulación de “superficies de urbanización desproporcionadas e inasequibles para los limitados recursos económicos disponibles para su financiación; la especulación del suelo, que malogra toda ordenación urbana, sustrae prematuramente terrenos a la agricultura y, al exigir por los todavía no urbanizados precios de solar, coloca a los adquirentes en difíciles condiciones de contribuir a la obra urbanizadora”.
Del mismo modo, el artículo 65 define el suelo rústico como aquel terreno que no fuere incluible en los supuestos de los artículos 63 y 64, que versan sobre el suelo urbano y la reserva urbana. Por tanto, a través de esta exposición residual, se deja entrever la posibilidad de invadir del espacio rural siempre y cuando sus características permitan establecer las vías de acceso, servicios de suministros mínimos y una futura inclusión en
6 el Plan de ordenación para ser urbanizados. Así pues, la única mención a la situación del suelo no urbanizable solo la encontramos en la referencia a los Planes como instrumento de ordenación para “la protección del paisaje, las vías de comunicación, la conservación del medio rural, él saneamiento de poblaciones o cualesquiera otras finalidades análogas”.
No obstante, a pesar del poco interés que tenía el legislador en determinar el suelo rústico debido una mayor preocupación por la migración del campo a la ciudad, se podría considerar que la Ley del 1956 fue la que puso la primera piedra para una futura concepción del suelo no urbanizable. Concretamente, los primeros requisitos para el suelo urbano1 y los deberes de los propietarios de suelos rústico2 son el tímido acercamiento a las bases para el desarrollo del régimen del suelo no urbanizable que, lamentablemente, de forma tardía y partiendo de las devastadoras consecuencias se irá asentando tras varias décadas.
2.1 Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana (Ley 19/1975)
La Ley del 1975, sucesora de la Ley del 1956, en su preámbulo, ya especificaba las numerosas razones que motivaron esta revisión, que generalmente empiezan por la “insuficiente incidencia en la planificación económica”, la “indisciplina urbanística”, la “inadecuación de la estructura administrativa” y el “uso abusivo de las normas”.
En este sentido, por ejemplo, NAVALÓN GARCÍA3 evidencia unas de las tantas devastadoras consecuencias de la Ley del 1956, exponiendo los datos de una subcategoría del suelo rústico el “Suelo Rústico de Interés Turístico” que permitió construcciones de viviendas unifamiliares en parcelas de 400 y hasta tan solo 250 metros cuadrados en diferentes municipios de Costa Blanca. A partir de este ejemplo, se puede apreciar la creación de numerosos núcleos, turísticos en este caso, no urbanos, pero no reglados o al margen de la normativa dedicada a las urbanizaciones privadas a partir de la entrada de la Ley del 1956. En otras palabras, el enfoque del legislador sobre el suelo urbano o
1 Art. 66.2 “Constituirán el suelo urbano los territorios comprendidos en un perímetro edificado al menos
en el 20% de su extensión superficial”.
2 Art. 69.1, cuarta “En las transferencias de propiedad, división y asignación de terreno rústicos no podrán
efectuarse fraccionamientos que rompan la unidad mínima de cultivo señalado en los Planes generales”.
3 NAVALÓN GARCÍA, M., “Notas sobre el régimen urbanístico del medio rural. El tratamiento del suelo
no urbanizable en el planeamiento de los municipios turísticos alicantinos”, 1994, pág. 137-138. Recuperado el 24 de febrero 2020 de: https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=111607
7 urbanizable dio lugar a un descuidado consentimiento de las formaciones de núcleos “rurales” de difícil justificación en el futuro.
Por este y otros numerosos motivos análogos, era necesario intervenir para salvaguardar el medio rural a través de una serie de medidas de protección de la legalidad urbanística. Esta tarea es el objeto principal de la Ley 1975, el cual se centra en un mayor control administrativo a través de licencias y sanciones, pero deja abiertas ciertas cuestiones:
En primer lugar, no establece una categoría expresa del suelo no urbanizable, cuya determinación, por defecto, sigue siendo en exclusiva del Plan de Ordenación el cual, valiéndose de numerosas normas subsidiarias, decidirá la actividad urbanística que se podrá o no desarrollar en los diversos tipos de suelo.
En segundo lugar, nuevamente partiendo de una definición residual, el suelo no urbanizable ahora tiene una subdivisión gracias al artículo 75, de forma que junto al suelo no urbanizable común se encuentra aquel que requiere de especial protección en razón de su excepcional valor agrícola, forestal o ganadero, de las posibilidades de explotación de sus recursos naturales, de sus valores paisajísticos, históricos o culturales o para la defensa de la fauna, flora o el equilibrio ecológico. Por tanto, se empieza a responder a una concepción en base al criterio de preservación del suelo con el fin de imponer unas matizaciones adaptadas al medio, asignando unas mayores limitaciones a las áreas merecedoras de un tratamiento especial para su conservación o mejora.
En tercer lugar, y tal como señala PAREJA LOZANO4 “la legislación urbanística de 1976 utilizó pues, la técnica de remisión a conceptos jurídicos indeterminados para definir usos y construcciones admitidos en el suelo no urbanizable, lo que en principio dio lugar a ciertas incertidumbres, especialmente ante la interpretación jurisprudencial de dichos conceptos, que daría lugar a pronunciamientos sorprendentes que justifican la necesidad de emplazamiento en el medio rural en base a que dicha instalación comportaba el abaratamiento de los costes, la descongestión urbanística y el incremento de puestos de trabajo.”. […] “En cuanto a la vivienda, la problemática de los usos residenciales en el
4 PAREJA LOZANO, C., “La evolución del derecho urbanístico en el suelo rústico o no
urbanizable” Revista De Derecho Urbanístico Y Medio Ambiente, núm. 225, 2006, pág. 307-310. Recuperado el 24 de febrero 2020 de: https://libros-revistas-derecho.vlex.es/vid/evolucion-suelo-rustico-urbanizable-380559
8 suelo no urbanizable ha aparecido tradicionalmente vinculada con el control de las facultades de disposición en esta clase de suelo […] en ese aspecto la legislación de 1976 no aportó ninguna novedad, por lo que persistieron los problemas de control urbanístico de los procesos de parcelación ilegal en suelo rústico”. De esta manera, se conformaba un marco jurídico que intentaba remediar las consecuencias de los errores anteriores al tiempo que suplía las lagunas normativas para el futuro, pero que no era suficiente para abarcar también una protección íntegra del suelo rústico.
Tan solo a partir de la promulgación de la Constitución Española en 1978 (CE) es cuando podemos hablar de una verdadera conciencia y preocupación por el medio ambiente, al reservarse el Estado ciertas competencias en exclusiva, como la elaboración de legislación básica en este ámbito (art. 149.1.23 CE) y otras no exclusivas pero que influyen en el sector urbanístico. Por otro lado, permite a las Comunidades Autónomas establecer normas adicionales de protección, por ejemplo, en relación con el medio ambiente, así como asumir competencias exclusivas en virtud del artículo 148 CE materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.
De esta manera, también la Comunidad Valenciana fue asumiendo en su respectivo Estatuto de Autonomía dichas competencias y desarrollando paulatinamente su propio ordenamiento jurídico respetando la legislación estatal. Por ello, antes de centrarnos en la normativa de la Comunidad Valenciana actual, veremos algunas reformas de las leyes estatales que inciden en la creación de esta última.
3.1 Ley 8/1990, de 25 de Julio, de reforma del régimen urbanístico y valoraciones del suelo y Texto Refundido de la Ley Sobre el régimen del suelo y ordenación urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio.
La Ley de 1990, más que otra cosa, generó una inmensa problemática puesto que, aunque las Comunidades Autónomas asumieron competencias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, el legislador incide en la materia de urbanismo a través su competencia en derecho de la propiedad. Consecuentemente, el efecto de la promulgación de esta ley fue negativo y dio lugar a varios recursos de inconstitucionalidad en base a motivos competenciales. En este sentido, la sentencia más
9 significativa fue la 61/1997 de 20 de marzo del Tribunal Constitucional, la cual anuló la mayoría de los preceptos del Texto Refundido de 1992 en base al motivo competencial.
En base a la misma, se mantuvo el mismo régimen de clasificación del suelo en; urbano, urbanizable (programado y no programado) y no urbanizable, además de los mismos criterios de clasificación. Por el contrario, variaron los criterios de valoración del suelo puesto que la Ley de 1992 pues, por un lado, introduce la obligación del Plan General de delimitar “áreas de reparto”5 y de asignarles un “aprovechamiento tipo”6 y, por otro lado, una nueva técnica de ejecución del planeamiento en el suelo urbano para las transferencias de los aprovechamientos en aquellos suelos que no están incluidos en una unidad de ejecución. Ambas cuestiones provocaron que se estableciesen unos criterios de valoración diversos en función de la finalidad de la valoración. No obstante, el valor del suelo no urbanizable seguía rigiéndose por su valor inicial.
Y por último, procede destacar lo relativo a los derechos de los propietarios cuales, hasta esta reforma, se separaban de la facultad de urbanizar y edificar, cosa que conllevaba a la diversificación de fuentes de las que nacen facultades de los propietarios sobre el suelo. Es decir, algunas facultades las tenía por el mero hecho de la aprobación del planeamiento y otras por el cumplimiento de los deberes y la obtención de respectivas licencias. Precisamente en esto último es en lo que incide el Texto Refundido del 1992, tal como explica PERALES MADUEÑO7, al señalar que “el cumplimiento de los deberes deja de ser una condición para el ejercicio de un derecho inherente y se convierte en una condición para la adquisición de un derecho de procedencia externa. Estos derechos, una vez adquiridos, se pueden perder por incumplimiento de las nuevas obligaciones […]”.
Consecuentemente, la drástica ruptura con el régimen anterior, sumando el reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas y las resoluciones de inconstitucionalidad, dieron lugar a una difícil aplicación de la reforma, tanto por parte
5 Art. 94 “Los instrumentos de planeamiento general delimitarán para la totalidad del suelo urbano una o varias áreas de reparto de cargas y beneficios, con inclusión o no de los sistemas generales adscritos o en esta clase de suelo, según disponga la legislación urbanística aplicable.”
6 Art. 10 “Para cada área de reparto el Plan General o Programa de Actuación urbanística o instrumentos equivalentes, según los casos, definirán el aprovechamiento tipo respectivo, cuyo cálculo se realizará en la forma que se señala en los artículos siguientes.”
7 PERLAS MADUEÑO, F., “Evolución del régimen urbanístico del suelo desde la ley de 12 de mayo de
1956 hasta la ley 6/1998” Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 225, 2006 pág. 617. Recuperado el 10 de marzo 2020 de: https://2019.vlex.com/#WW/vid/380557
10 de la Administración como por parte de los particulares y una constante inseguridad jurídica.
4.1 Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen de suelo y valoración
La Ley 6/1998 sostiene la clasificación del suelo anterior; urbano, urbanizable y no urbanizable. Sin embargo, la categoría urbanizable es ahora la que pasa a contar con una definición residual, mientras que la no urbanizable adquiere ciertas características que la definen. De esta manera, el artículo 9 de la Ley 6/1998, deja entender que el suelo no urbanizable es aquel que por sus valores intrínsecos, principios racionales de utilización de recursos y criterios objetivos de carácter territorial o urbanístico ha de considerarse inadecuado para el desarrollo urbano. Por otro lado, también se pueden extraer del mismo artículo las dos subcategorías del suelo no urbanizable “protegido” y “común”:
El protegido es aquel que ha de ser sometido a algún régimen de protección especial que incompatibiliza su transformación por razones de su valor paisajístico, histórico, arqueológico, científico, ambientales o culturales, de riesgos naturales acreditados o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección de dominio público. Por tanto, es una clasificación reglada puesto que es impuesta al planificador por los planes de ordenación territorial o la legislación sectorial.
El común es el que el planeamiento general considere necesario preservar a parte de los valores antes mencionados, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos otros que considere inadecuados para el desarrollo urbano, bien por imperativo del principio de utilización racional de los recursos naturales, bien de acuerdo con criterios objetivos de carácter territorial o urbanístico establecidos por la normativa urbanística. Así pues, se trata de una categoría en la que no concurren como tal los valores que justifiquen una especial protección, no obstante, su inadecuación para el desarrollo urbano ha de ser observada discrecionalmente y motivada adecuadamente por el planificador8.
8 ENCICLOPEDIA JURÍDICA, Suelo no urbanizable, 2020. Recuperado el 15 de marzo 2020 de: http://www.enciclopedia-juridica.com/inicio-enciclopedia-diccionario-juridico.html
11 Ahora bien, en cuanto a los derechos y deberes de los propietarios de los suelos no urbanizables, el artículo 20.1 especifica lo siguiente:
“[…] tendrán derecho a usar, disfrutar y disponer de su propiedad de conformidad con la naturaleza de los terrenos, debiendo destinarla a fines agrícolas, forestales, ganaderos, cinéticos u otros vinculados a la utilización racional de los recursos naturales, y dentro de los límites que, en su caso, establezcan las leyes o el planeamiento. Excepcionalmente, a través del procedimiento previsto en la legislación urbanística, podrá autorizarse actuaciones específicas de interés público, previa justificación de que no concurren las circunstancias previstas en el apartado 1 del artículo 9 de la presente Ley. […]”.
De lo cual se pueden extraer tres puntos clave que van a ser el objeto de análisis principal de este trabajo.
En primer lugar, que los límites a los derechos de los propietarios sobre suelo no urbanizable son impuestos por aquellos que tengan la competencia en la materia y a la potestad del planeador. Aquí hay que hacer mención a que tras la entrada en vigor de la CE junto con la sentencia de anulación de la Ley de 1992, el reparto de competencias deja tras si tres normativas aplicables: las normativas propias de las Comunidades Autónomas, la Ley de 1992 si fue asumida como propia y la Ley de 1976 resurgida por la anulación. De este modo, tendremos Comunidades Autónomas que desarrollaron normativa propia, Comunidades Autónomas con competencias en la materia que asumieron como propio el Texto Refundido de 1992 estableciendo expresamente (o no, en cual caso podrían aplicar la Ley de 1976 como supletoria) la inaplicación de la Ley de 1976 y las Comunidades Autónomas que no asumieron tales competencias cuales se regirán por la Ley de 1976 en todo lo que no se oponga al régimen jurídico básico de la Ley 6/1998.
En segundo lugar, el siguiente apartado del artículo hace referencia a unas excepcionales pero posibles actuaciones que podrían efectuarse en el suelo no urbanizable siempre y cuando sean categorizadas como actuaciones “de interés público”, apareciendo así un concepto jurídico que precisa de determinación. ¿Qué es el interés público? ¿Qué actuaciones abarca? ¿Quién valora y aprueba el carácter de interés público? ¿Cuál es el peso de la preservación del medio natural sobre el interés público? Son unas de las tantas dudas que surgen con relación a este término usado por el legislador.
12 En tercer lugar, el precepto de “a través del procedimiento previsto en la legislación urbanística” nuevamente hace una clara remisión a las potestades de las Comunidades Autónomas para establecer los criterios de valoración que permitirán o no llevar a cabo las actuaciones específicas. ¿Qué procedimiento hay que seguir? ¿A qué criterios se atiende, a parte del interés público, para la aprobación de una actividad que no sea entre los citados fines previstos? ¿Quiénes intervienen en la valoración? Son otras tantas cuestiones que se analizarán sobre la legislación urbanística en cuestión.
Por lo consiguiente, dado que la Comunidad Valenciana asumió las competencias en materia de urbanismo y dispone de legislación propia, se procederá al análisis de esta para indagar sobre las cuestiones que emergen de la remisión del artículo 21.1 de la Ley 6/1998.
2. CONCEPTUALIZACIÓN Y CLASES
La Ley de suelo 8/2007 y su respectivo Texto Refundido de 2008 tuvieron que prescindir de establecer la clasificación del suelo puesto que se trataba de una técnica urbanística que ha pasado a ser competencia de los legisladores autonómicos. No obstante, se precisaba un concepto que permitiese, en virtud de este, establecer los derechos y deberes propios del régimen de propiedad. Por ello, la ley nacional introduce el concepto no urbanístico de “situación básica del suelo”. Dicho concepto atiende a la situación fáctica en la que se puede encontrar el suelo, es decir, atendiendo tan solo a la característica de haber sufrido una transformación urbanística o no, dejando dos posibles categorías; suelo urbanizado y suelo rural. De esta manera, todos los terrenos se encuentran en alguna de estas dos situaciones básicas y además puede ser compatible con las clasificaciones, categorías y calificaciones que se establezcan en las legislaciones de las Comunidades Autónomas9. Estas últimas, por tanto, no se ven afectadas en materia de clases y categorías del suelo por la legislación nacional, pudiendo adoptar, por ejemplo, la clasificación tradicional de urbano, urbanizable y no urbanizable, cualquier otra o incluso prescindir de la misma siempre cuando respeten las delimitaciones y criterios básicos de derechos y deberes establecidos por el legislador estatal.
9 GUÍAS JURÍDICAS, Situación básica de suelo. Recuperado el 17 de marzo 2020 de: https://guiasjuridicas.wolterskluwer.es/Content/Documento.aspx?params=H4sIAAAAAAAEAMtMSbF1
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Actualmente, el Real Decreto Legislativo 7/2015 por el que se aprueba texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, TRLSRU en adelante, establece en su artículo 21.2 la situación básica del suelo rural incluyendo los suelos siguientes:
Los suelos preservados por la ordenación territorial y urbanística de la transformación urbanística, que gozan de una legislación de protección o policía del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural, los que terrenos que quedan sujetos a tal protección por los valores en ellos concurrentes, incluido los ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos, los expuestos a riesgos naturales o tecnológico, y cuantos otros que prevea la legislación de ordenación territorial o urbanística.
El suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente transformación y cualquier otro que no reúna los requisitos de suelo urbanizado.
Por otro lado, en el apartado segundo del mismo artículo, la situación básica del suelo urbanizado integra los siguientes suelos:
El suelo que está legalmente integrado en una malla urbana conformada por una red de viales, dotaciones y parcelas propia del núcleo o sentamiento de población del que forma parte, cumpliendo ciertas condiciones como; haber sido urbanizado en ejecución del correspondiente instrumento de ordenación, tener instaladas y operativas las infraestructuras y servicios necesarios establecidos en la legislación urbanística aplicable, estar ocupado por la edificación en el porcentaje de los espacios aptos para ella según la legislación de ordenación territorial o urbanística y el instrumento de planificación correspondiente,
Los núcleos rurales tradicionales, legalmente asentados en el medio rural, siempre que la legislación de ordenación territorial y urbanística les atribuya la condición de suelo urbano o asimilada y cuando, de conformidad con ella, cuenten con las dotaciones, infraestructuras y servicios requeridos al efecto.
Como se puede observar, cada punto de los anteriores viene acompañado de “legislación territorial y urbanística” que, en cierto modo, remite a la aplicación de la ley que corresponda a cada Comunidad Autónoma. Por ello, en este caso, se atenderá a la vigente Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje,
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de la Comunidad Valenciana (LOTUP en adelante) la cual en su artículo 28 establece la clasificación del suelo para su territorio. Este artículo postula que serán los instrumentos de planeamiento los que clasificarán el suelo en urbano, urbanizable y no urbanizable. En concreto, se especifica que es la ordenación estructural la que calificará el suelo y que la aprobación del respectivo plan estructural es de carácter previo y necesario para la aprobación de los demás instrumentos de planeamientos municipales. Por suerte, la actual normativa autonómica ha asumido los objetivos característicos del suelo no urbanizable de las normativas anteriores, tomándolos como generales e inspiradores, que ahora están presentes a lo largo de toda la LOTUP y se analizarán en el siguiente apartado.
3. PRINCIPIOS JURÍDICOS QUE SUSTENTAN LA CALIFICACIÓN
Tras la promulgación de las leyes que se han expuesto anteriormente, se ha de hacer mención también a la influencia de los convenios internacionales y las directivas de la Unión Europea que han dado un nuevo enfoque al desarrollo de las diversas normativas en España. En esta línea, entre otros muchos, JACOBS10 y ALMENAR MUÑOZ11 apuntan a la creciente preocupación internacional por el clima, el medioambiente, la economía tras la crisis y el desarrollo desenfrenado del urbanismo que ha dado lugar a la necesidad de implantar una serie de principios vertebradores de la política urbanística también en España. Tal avance, sin detenernos en la evolución histórica de todos, se aprecia en distintos niveles: comunitario, estatal y autonómico.
En el nivel comunitario, es imprescindible atender al art. 191.1 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea en el que se postula que la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente contribuirá a alcanzar los objetivos siguientes:
“La conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, la protección de la salud de las personas, la utilización prudente y racional de los recursos naturales, el fomento de medidas a escala internacional
10 JACOBS M., La economía verde: medio ambiente, desarrollo sostenible y la política del futuro, Icaria,
1997, pág. 29-40.
11 ALMENAR MUÑOZ M., “La evolución ambiental estratégica del planeamiento territorial y urbanístico.
Factores ambientales, riesgos y afecciones legales (en especial de la Comunidad Valenciana)”, Tesis doctoral, Repositorio Institucional de la Universidad Politécnica de Valencia, 2015, pág. 36-66. Recuperado el 17 de abril 2020 de: https://riunet.upv.es/handle/10251/59429
15 destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente y en particular a luchas contra el cambio climático”.
Consiguientemente, para conseguir estos objetivos la Unión Europea promulga diversas directivas para ser trasladadas por los miembros integrantes a su respectiva normativa interna. De este modo, se puede observar el acercamiento del legislador estatal a estos objetivos en la materia de suelo como expone ROS SEMPERE12, por ejemplo, a tevés de la Ley del Suelo de 2007 y su Texto Refundido de 2008, la Ley de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana de 2013 y el actual Decreto Ley 7/2015 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana. Además, la LOTUP, en su preámbulo, expresa que su creación se debe, entre otros motivos, a la adaptación de la Directiva 2001/42/UE sobre evaluación de las repercusiones de determinados planes y programas en el medio ambiente y al desarrollo del Convenio Europeo del Paisaje.
En los siguientes niveles hay que tener en cuenta que, a pesar de que el legislador estatal carece de competencia en materia de ordenación y el territorio sobre las autonomías, sí que puede establecer condiciones básicas e imponer a las Comunidades Autónomas el deber de garantizar ciertas condiciones que han de desarrollar y fomentar a través de sus normativas. Dentro de estas orientaciones claves, entre otros, se encuentra el principio de sostenibilidad. Aunque mencionamos este principio desde la óptica del desarrollo urbanístico y territorial, este puede extenderse básicamente a cualquier ámbito político, de hecho, ALONSO IBÁÑEZ13 sustenta que “la legislación lo ha positivizado como un principio jurídico, como un principio general de Derecho, lo cual quiere decir que vincula, y la práctica jurídica incluye en sus decisiones, de manera ya generalizada, apelaciones a este principio como criterio hermenéutico”.
Primeramente, hay que partir de que el suelo es un factor clave de la competitividad puesto que es un recurso económico que permite captar inversiones, talentos y generar renta y empleo. Por tanto, también en estas dimensiones se va a
12 ROS SEMPERE M., Un nuevo texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana, Plan
DIVULGA UMH, 2015. Recuperado el 10 de abril 2020 de:
https://www.youtube.com/watch?v=g56aXd3nb2I&t=1361s
13 ALONSO IBÁÑEZ M.R., “Experience of Spain in urban transformation and environment”, Conference
on Urban Transformation & Enviroment Council os State Ankara, 2013, pág. 7. Recuperado el 25 de marzo
2020 de:
https://www.researchgate.net/publication/271849870_EXPERIENCE_OF_SPAIN_IN_URBAN_TRANS FORMATION_AND_ENVIRONMENT
16 perseguir la sostenibilidad. No obstante, el suelo también es un recurso natural, escaso y no renovable por lo que es prioritario llevar a cabo un uso racional de las actividades económicas en el territorio que sea plenamente compatible con la conservación y la mejora de sus valores ambientales, culturales y paisajísticos14. ¿Pero cómo opera el principio del desarrollo sostenible con relación al suelo? Prosiguiendo con el preámbulo de la LOTUP, podemos identificar que se apuesta por una visión armonizada de las escalas espaciales de la planificación y un mecanismo de elaboración y evaluación de los planes donde los aspectos ambientales, territoriales, paisajísticos, económicos y sociales sean claros y conocidos por los agentes, al igual que los requisitos funcionales a tener en cuenta para ello. Es decir, que el momento del planeamiento urbanístico, de la clasificación y de la calificación del suelo son las claves para dar el paso a la sostenibilidad que no es solo un concepto utópico de un mundo mejor, sino que se ha de usar como límite e instrumento de control de la discrecionalidad del planeamiento. Esto último es de gran importancia dado que el planeamiento valorará el suelo para clasificarlo y consecuentemente calificarlo15, lo que dará lugar a los respectivos deberes, derecho y usos sobre este. Más concretamente, el desarrollo territorial y urbanístico sostenible es definido en el artículo 3 de la LOTUP como:
“[…] lo que garantiza la ordenación equilibrada del territorio, para distribuir de manera armónica las actividades residenciales y productivas de la población, así como los servicios y equipamientos, con los criterios de garantizar la salud y la calidad de vida de las personas, facilitando el acceso a una vivienda digna y de coste asequible, la prevención de riesgos, la conservación de los recursos naturales y la preservación de la flora y fauna natural y del paisaje. Para ello se satisfarán las demandas adecuadas y suficientes de suelo, de manera compatible con los anteriores objetivos, orientándolas de manera que se potencien asentamientos compactos, se minimice la ocupación de nuevos suelos, y se dé preferencia a la rehabilitación de edificios, la mejora de los espacios públicos urbanos y el reciclado de espacios ya urbanizados.”
14 Preámbulo de la LOTUP
15 “La clasificación y calificación del suelo definen el contenido normal de la propiedad. Y este diseño o
definición se hace por la propia Ley del Suelo, y lo que es más importante, en virtud de ella, por los Planes.”, así de claro lo deja la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de diciembre de 1985 RJ 1986/655
17 En segundo lugar, la LOTUP como su nombre indica, también atiende al paisaje, integrando instrumentos como el estudio de integración paisajística como criterio condicionante de implantación de uso, actividad e infraestructura para conservar y valorizar el paisaje, para adoptar medidas de protección, gestión y ordenación, y medidas para la mejora y salvaguarda de la calidad de estos (art. 6). Es decir, tal estudio abarca el territorio, tal como es percibido por quien lo habita, y se ocupa de la interrelación de factores naturales y humanos.
En tercer lugar, se introduce también el concepto de infraestructura verde, el cual hace referencia a un sistema territorial compuesto por: los ámbitos y lugares de más relevante valor ambiental, cultural, agrícola y paisajístico; las áreas críticas del territorio cuya transformación implique riesgos o costes ambientales para la comunidad; y el entramado territorial de corredores ecológicos y conexiones funcionales que pongan en relación todos los elementos anteriores. En atención a estos espacios, la infraestructura verde pretende (art. 7):
“a) Preservar los principales elementos y procesos del patrimonio natural y cultural, y de sus bienes y servicios ambientales y culturales.
b) Asegurar la conectividad ecológica y territorial necesaria para la mejora de la biodiversidad, la salud de los ecosistemas y la calidad del paisaje.
c) Proporcionar una metodología para el diseño eficiente del territorio y una gradación de preferencias en cuanto a las alternativas de los desarrollos urbanísticos y de la edificación.
d) Orientar de manera preferente las posibles alternativas de los desarrollos urbanísticos hacia los suelos de menor valor ambiental, paisajístico, cultural y productivo.
e) Evitar los procesos de implantación urbana en los suelos sometidos a riesgos naturales e inducidos, de carácter significativo.
f) Favorecer la continuidad territorial y visual de los espacios abiertos. g) Vertebrar los espacios de mayor valor ambiental, paisajístico y cultural del territorio, así como los espacios públicos y los hitos conformadores de la imagen e identidad urbana, mediante itinerarios que propicien la mejora de la calidad de vida de las personas y el conocimiento y disfrute de la cultura del territorio.
18 h) Mejorar la calidad de vida de las personas en las áreas urbanas y en el medio rural, y fomentar una ordenación sostenible del medio ambiente urbano.”
En síntesis, todos estos espacios han de ser identificados y tenidos en cuenta por el planeamiento territorial o municipal para que caracterice y regule los usos y aprovechamientos que sean compatibles con el mantenimiento de la estructura y la funcionalidad, aplicando si procede su regulación específica. De esta manera, la organización territorial y urbanística valenciana incorpora en sí la evaluación del impacto ambiental en relación con el planeamiento y, como expresa ALMENAR MUÑOZ M.16 “[…] yendo de la mano […] evitando recientes disfunciones en el procedimiento de aprobación del planeamiento” o por lo menos reducir los a una discrecionalidad técnica. En efecto, el proceso del planeamiento es el primer paso en la persecución de la sostenibilidad, pero no el último, dado que también se aplica a programas y proyectos y, por ende, también a los procedimientos que autorizan los usos y actividades en el suelo no urbanizable. Se puede vislumbrar dicha atención de manera directa en el artículo 197 f).2º de la LOTUP con relación a las actividades deportivas, de ocio o de turismo activo y de aventura, autorizables siempre que colaboren a la sostenibilidad y al mantenimiento del medio rural no afectándolo directamente con la actuación o de forma indirecta a través de la declaración de interés comunitario. No obstante, el régimen de uso y actividades sigue pareciendo, a simple vista, bastante permisivo por lo que se destina el siguiente apartado de este estudio para analizar los criterios y límites en los que se han de basar las administraciones públicas al conceder los permisos en suelo no urbanizable.
III RÉGIMEN DEL USO Y ACTIVIDADES
1. RÉGIMEN JURÍDICO
Como se ha expuesto en apartados previos de este trabajo, el desarrollo territorial y urbano sostenible pretende limitar la urbanización a los espacios que se habilitan para ello y proteger aquellos que por su valor merecen quedar intactos de la transformación urbanística. Para ello, se utilizan instrumentos como la clasificación, a la que ya hemos
16 ALMENAR MUÑOZ M., “La evolución ambiental estratégica del planeamiento territorial y
19 hecho referencia, y la zonificación. En relación con esto último, según el artículo 25 de la LOTUP, el plan general estructural delimitará, en función de las características del terreno, de sus valores y de los usos a implantar, las diferentes zonas de ordenación estructural para todo el término municipal. A este respecto, ESPINOSA BAVIERA17 apunta que la clasificación del suelo es un “subproducto” de la zonificación y una vez efectuada esta, se procede a la clasificación en urbano, urbanizable o no urbanizable. De este modo, primero “el plan general estructural diferenciará las zonas rurales, caracterizadas por aquellos suelos que estén en situación básica rural y que, de acuerdo con el plan, mantendrán los valores y funciones ambientales, territoriales, paisajísticas, económicas y culturales que desempeñan”18 y, posteriormente, “el plan general clasificará como suelo no urbanizable, los terrenos que zonifique como zonas rurales”19. Otra tarea de la zonificación, en atención al artículo 26 de la LOTUP, es encargarse de diferenciar entre el suelo no urbanizable común, y el de especial protección (en adelante SNUC y SNUEP respectivamente). A esto hay que prestarle su debida atención dado que el grado de protección que se otorgue a una zona condicionará su uso y aprovechamiento. Además, tal como explican ROMERO ALOY20 y ESPINOSA BAVIERA21, se puede hablar de unos usos globales o determinantes, los cuales establecerán el destino funcional que el planeamiento atribuya respecto a un conjunto del territorio y otros que podrían compaginarse con estos. Más concretamente, la LOTUP expone en su Anexo V apartado primero, que el uso dominante será “el uso que prevalece sobre los diferentes que puedan implantarse”; los usos permitidos, también llamados pormenorizados o detallados, que se enumeran serán “compatibles según determinadas condiciones con los usos dominantes”; y también se hará una enumeración de los usos no permitidos e “incompatibles con la ordenación propuesta para cada zona”. De estos tres, nos interesa en especial el uso permitido o pormenorizado, el cual según YÁÑEZ VELASCO22, se puede definir como
17 ESPINOSA BAVIERA, J., “Implantación de usos industriales y terciarios en suelo no urbanizable. En
particular, en la comunidad valenciana” Tesis doctoral, Repositorio Institucional de la Universidad
Politécnica de Valencia, 2015, pág. 80. Recuperado el 18 de abril 2020 de:
https://riunet.upv.es/handle/10251/59241 18 Art. 25.1 a) de la LOTUP
19 Art. 28. 2 de la LOTUP
20 ROMERO ALOY, M.J., “Zonificación y usos urbanísticos en el suelo no urbanizable (Comunidad
Valenciana)” Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 270, 2011, pág. 95 y ss. Recuperado el 1 de mayo 2020 de: https://riunet.upv.es/handle/10251/58112
21 ESPNOSA BAVIERA, J., “Implantación de usos industriales y terciarios en suelo no urbanizable. En
particular, en la comunidad valenciana” op. cit., pág. 318-322
22 YÁÑEZ VELASCO, I., “Concepto de uso en la legislación del Suelo (especial referencia a la calificación
y zonificación)”, Revista de Derecho Urbanizable y de Medio Ambiente, núm. 156, 1997. Recuperado el 1 de mayo 2020 de: https://dialnet.unirioja.es/servlet/autor?codigo=193045
20 “aquel destino específico que se otorga a zonas delimitadas del suelo por el planeamiento, cuando no afectan a la estructura general y orgánica del planeamiento general y son ejecutables sin necesidad de ulterior desarrollo normativo”. De este modo, la finalidad de los usos pormenorizados es aclarar lo que se puede hacer y lo que no en un lugar concreto y para ello la LOTUP exige que el Plan General contenga una ficha resumen para cada una de las zonas rurales con los tipos de usos antes mencionados entre otros.
Así, el resultado de lo que hemos detallado hasta ahora se podría apreciar, por ejemplo, en un fragmento del Anexo I del Plan General de ordenación municipal de Alicante.
Ilustración 1. Plan General de Ordenación municipal de Alicante. Fuente: Ayuntamiento de Alicante, Concejalía de Urbanismo y Vivienda.
Aparece pues, una leyenda que anuncia las zonas presentes en el plano y el uso que se ha establecido para estas en atención a sus características y se distinguen las dos categorías del suelo no urbanizable, SNUC y SNUEP. Respecto de este último, como se puede apreciar, destacan los motivos que dieron lugar al otorgamiento de la especial protección y el elemento que se pretende preservar. En cuanto al SNUC, podemos decir que se subdivide en rústico y actividades diversas, siendo el primero relacionado con los usos y actividades tradicionales y el segundo con las demás actividades posibles como se verá a continuación.
Sentado lo anterior, pasaremos a analizar los usos y aprovechamientos del suelo no urbanizable a los que la LOTUP dedica el Capítulo I del Título IV bajo el título de
21 “Normas generales para la gestión territorial en el suelo no urbanizable”, y en particular, nos centraremos en el extenso artículo 197. En este último, a grandes rasgos, se pueden encontrar seis grupos de usos y aprovechamientos en el suelo no urbanizable como se referencia en la siguiente ilustración.
El primer grupo, abarca la actividad más tradicional de los suelos no urbanizables que es la agraria, ganadera y forestal. No hay duda alguna que estas actividades precisan de este tipo de suelo para poder efectuarse y además pueden necesitar ciertas estructuras arquitectónicas para atender eficazmente el campo. Sin embargo, tal como destaca RUIZ CENICEROS23, la jurisprudencia ha mantenido que las edificaciones, construcciones e instalaciones han de guardar una relación funcional con la actividad principal para el emplazamiento en el medio rústico. Además, no hay que olvidar que tanto aquí como en
23 RUIZ CENICEROS, M., “Autorización de establecimientos industriales o comerciales en suelo rústico:
una solución insostenible a la falta de suelo destinado a usos empresariales”, en Artículo de Actualidad
Jurídica Ambiental, núm. 79, 19 de febrero, 2018, pág. 15. Recuperado el 1 de mayor de:
https://dialnet.unirioja.es/ejemplar/480963
Ilustración 2. Usos y Aprovechamientos del suelo no urbanizable en la Comunidad Valenciana. Fuente de elaboración propia
22 los restantes supuestos, por norma general, las construcciones e instalaciones han de armonizar con el ambiente rural, el entorno natural y el paisaje.
También el tercer grupo que guarda relación con la explotación y extracción de recursos naturales evidentemente suele efectuarse en el medio rural. Además, si procede, se permitirá la realización de edificaciones, construcciones e instalaciones para la transformación de la materia prima obtenida que convenga situar territorialmente cerca de su origen. No obstante, a diferencia del grupo anterior, aquí no se hace mención a la legislación sectorial aplicable.
Por otro lado, cabe la construcción de una vivienda aislada y familiar, si bien estará sujeta a requisitos como emplazarse en una parcela no inferior a una hectárea y que la vivienda no supere el 2% de la superficie de la finca rústica. Además, la edificación ha de estar situada fuera de los cursos naturales de escorrentía, respetar las masas de arbolado existente y la topografía del terreno, poseer una adecuada gestión de residuos y un adecuado tratamiento de las aguas residuales para impedir la contaminación del suelo. Sin embargo, los primeros dos requisitos pueden eximirse proporcionalmente para las viviendas rurales24, si se obtiene informe favorable de la Conselleria competente en materia de agricultura.
El régimen del cuarto grupo, correspondiente a la generación de energía renovable, en este artículo, es directamente remitido a la legislación sectorial y a los planeamientos territoriales y urbanísticos. No obstante, sí que atiende a esta cuestión en los artículos relacionados con las licencias y la declaración de interés. Curiosamente, y dada la importancia de promover la generación y el uso de la energía renovable, la LOTUP sólo hace mención a esta práctica en relación al régimen en el SNU, dejando al Código Técnico de Edificación lo respectivo para los demás tipos de suelo, destaca así GUIJARRO GONZÁLEZ25. Se puede llegar a entender la mayor preocupación del legislador al regular este tipo de actividad en el SNU puesto que puede tener una mayor
24 Viviendas aisladas y unifamiliares vinculadas y fundadas en la actividad agropecuaria y complementaria
que han de alcanzar una dimensión mínima de unidad de trabajo agrario o cuyo titular tenga la condición de agricultor profesional.
25 GUIJARRO GONZÁLES, E., “Las energías renovables en la reforma de la Ley Valenciana 5/2004, de
Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje” en Actualidad Jurídica Ambiental, n. 92, 2019.
Recuperado el 19 de mayo 2020 de
https://app.vlex.com/#/search/jurisdiction:ES/declaracion+de+interes+comunitario/p2/WW/vid/80111107 7
23 afectación al entorno que se pretende proteger, por lo que veremos sus peculiaridades en el punto siguiente.
Asimismo, las actividades industriales y productivas en el suelo no urbanizable han sido una cuestión bastante polémica con las regulaciones anteriores debido al indeterminado término “necesario emplazamiento en el suelo rural”. En este punto, la LOTUP ha hecho un avance introduciendo tres supuestos que pueden justificar dicha necesidad de emplazamiento:
Industrias que, por exigencia de la normativa quelas regule, deban ubicarse alejadas de las zonas residenciales o terciarias, y no exista, en un radio de 5 km, con centro en el de la parcela donde se pretende realizar la actividad, suelo con clasificación y calificación aptas.
Actividades de transformación y comercialización de productos del sector primario no comprendidas en otros apartados de este artículo, teniendo en cuenta su especial naturaleza y características, que precisen emplazarse cerca de las parcelas de origen de la materia prima.
Industrias de baja rentabilidad por unidad de superficie que requieran dedicar gran parte de esta al depósito, almacenamiento o secado de mercancías al aire libre.
Lo mismo se puede observar con relación a las actividades terciarias o de servicio de los cuales se enumeran los siguientes 7 supuestos:
Establecimientos de alojamiento turístico y restauración, cuando se acredite que su emplazamiento diste más de 5 km de suelo vacante con calificación apta y además concurra alguna de estas circunstancias: la conveniencia de la saturación aislada del establecimiento para el disfrute del medio natural y del paisaje o la oportunidad de su situación a partir de la línea de edificación de las carreteras, para la prestación de servicios a los usuarios de las mismas, con justificación de las instalaciones y los servicios previstos en las necesidades objetivas del tráfico rodado y de su compatibilidad con la ordenación sectorial de la carretera de que se trate.
Centros recreativos, deportivos, de ocio, así como instalaciones de empresas dedicadas al turismo y de aventura, que acrediten su procedencia en el medio rural por estar relacionados con tal entorno o por requerir grandes superficies
24 de suelo no edificado para su desarrollo, y siempre que colaboren a la sostenibilidad y al mantenimiento del medio rural.
Campamentos de turismo e instalaciones similares o equivalentes de carácter turístico, regulados por su legislación sectorial, y que no propicien la formación de núcleos de población o de características urbanas.
Actividades culturales y docentes, asistenciales, religiosas y benéficas, centros sanitarios y científicos, y servicios funerarios y cementerios, cuando, cumpliendo con su normativa sectorial, se acredite suficientemente la procedencia de su emplazamiento aislado y la imposibilidad de ubicarlos en suelos con calificación urbanística idónea.
Plantas para el tratamiento, valorización, depósito y eliminación de residuos que, por sus características, deban emplazarse alejadas de áreas habitadas. Obras, infraestructuras e instalaciones propias de las redes de suministros,
transportes y comunicaciones, de necesario emplazamiento en el suelo no urbanizable.
Estaciones de suministro de carburantes y áreas de servicio de las carreteras cuando no estén expresamente delimitadas por el planeamiento u ordenación sectorial de la vía.
Como puede observarse, el catálogo de excepciones es bastante amplio, pero hay que tener en cuenta que, a parte de las características que se establecen para cada edificación, construcción o instalación mencionadas antes, generalmente se exige que la parcela sea como mínimo de una hectárea. De este modo, el legislador pretende evitar la parcelación y sus consecuencias como ha ocurrido con normativas anteriores. Además, hay otros requisitos como los informes, las licencias, las declaraciones y algunas normas de aplicación directa, como por ejemplo el artículo 196.1 de la LOTUP. Este último apunta a que todas las estructuras en el suelo no urbanizable deberán ser acordes a su carácter aislado y adecuadas al uso, explotación y aprovechamiento al que se vinculan, armonizando con el ambiente rural y su entorno natural, conforme las reglas que el planeamiento aplicable determine para integrar las nuevas construcciones en las tipologías tradicionales de la zona o en zonas más adecuadas a su carácter. En cuanto a los otros tres requisitos, es interesante destacar que las exigencias relativas a estas varían si se trata de actuaciones promovidas por las administraciones públicas territoriales. Evidentemente, sería una dilatación innecesaria exigirles unos trámites que son de la
25 propia competencia administrativa, pero tampoco se le exime de atender a lo previsto en la legislación sobre ordenación territorial y urbanística, en la legislación reguladora del servicio o actividad o a implantar y la legislación del régimen local, tal como lo establece el artículo 199 de la LOTUP.
2. SUPUESTOS
Como ya se ha advertido, ciertos usos y aprovechamientos precisan cumplir una serie de requisitos antes de poder emplazarse en el suelo no urbanizable. Así, ROMERO ALOY26 lo denomina como “doble control” por parte de la autoridad municipal y de la administración autonómica a través de la concesión de licencias y la declaración de interés comunitario respectivamente. No obstante, no siempre es doble ya que existen ciertos usos y actividades que solo precisan del primero. Para estos, el control por parte de la autoridad municipal se ejerce mediante la concesión de licencias municipales en atención a los supuestos referenciados en el artículo 201 de la LOTUP. Es decir, en los casos que se exponen en la siguiente ilustración, no se precisa la declaración de interés comunitario, pero si otros informes dependiendo de la actividad para la obtención de la licencia.
26 ROMERO ALOY, M.J., “Zonificación y usos urbanísticos en el suelo no urbanizable (Comunidad
26
Ilustración 3.Actividades, actos de uso y aprovechamiento en el suelo no urbanizable sujetos a licencia municipal. Fuente de elaboración propia
Por otro lado, el artículo 202 de la LOTUP recalca las actividades que sí necesitan de la declaración de interés comunitario que, además, ha de ser previa a la petición de la licencia municipal, y por tanto están sujetas al “doble control”. Pero ¿Qué es exactamente la declaración de interés comunitario?
La declaración de interés comunitario, DIC en adelante, es un instrumento que actúa en forma de documento técnico cual justifica en cierto modo la necesidad de la implantación excepcional de una actividad en el SNU. Se trata de un trámite complejo que conjuga aspectos diversos como los urbanísticos y ambientales y atiende a su posible afectación. No obstante, y siguiendo a ROMERO ALOY27, la DIC ha perdido las altas dosis de discrecionalidad que gozaba antes de la entrada en vigor de la LOTUP puesto que, en esta, la implantación de los usos y construcciones viene reglada desde el plan mediante la técnica de la zonificación.
La competencia para otorgar la DIC corresponde a la Consellería competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo según el procedimiento previsto por el artículo 206 de la LOTUP, cual además prevé la intervención de los distintos órganos competentes de las administraciones estatales, locales y autonómicas que pudieran verse afectados en sus respectivas competencias, así como de los ayuntamientos colindantes. Asimismo, se solicitará también informes sobre el contenido del planeamiento u otras consideraciones de oportunidad del ayuntamiento sobre cuyo término municipal se solicite implantar la actuación.
Las actividades que precisan de DIC, en atención al artículo 202 de la LOTUP, son básicamente tres; las instalaciones de generación de energía renovable, las actividades industriales y productivas y las actividades terciarias o de servicios. No obstante, tras la reciente modificación de 2019, el mismo artículo prevé excepciones que eximen de dicha declaración ciertos supuestos cuales, por ejemplo, en caso de las energías renovables, como expresa GIJARRO GONZÁLES28, favorece a la instalación de estas al facilitar su
27 ROMERO ALOY, M.J., “Zonificación y usos urbanísticos en el suelo no urbanizable (Comunidad
Valenciana)” op. cit., pág. 106
28 GUIJARRO GONZÁLES, E., “Las energías renovables en la reforma de la Ley Valenciana 5/2004, de
27 tramitación administrativa. Siguiendo este ejemplo, no requieren de DIC las siguientes instalaciones de energías renovables:
Aquellas que cuentan con un plan especial aprobado que ordene específicamente estos usos vinculados a la utilización racional de los recursos naturales en el medio rural.
Las instalaciones generadoras de energía renovable destinadas al autoconsumo con previo informe de la consellería competente en materia de energía.
Las instalaciones de energía renovable, cuando la energía sea obtenida, al menos de un 50% a partir de recursos, productos y subproductos de la propia actividad agraria y se genere un nivel elevado de autosuficiencia para dicha explotación agraria. Sin embargo, sí que precisarán de informes de las consellerías competentes en materia de agricultura, ganadería, caza, gestión del medio natural o animales domésticos y la consellería competente en materia de energía para la comprobación de los parámetros mencionados.
Las instalaciones generadoras de energía solar fotovoltaica con previo informe favorable en materia de paisaje y ordenación del territorio y de consideración como interés económico estratégico por las consellerías competentes en medio ambiente, territorio y economía.
Tampoco requieren DIC los usos y aprovechamientos en el medio rural relativos a; El alojamiento de turismo rural, establecimiento de restauración o asimilados,
siempre que la actuación suponga la recuperación de patrimonio arquitectónico tradicional o el plan urbanístico esté adaptado a las LOTUP y la superficie construida de la actuación no supere los 500 metros cuadrados.
Las bodegas de vino, almazaras u otras instalaciones de la industria agroalimentaria que; cumplan con su legislación sectorial, traten de la recuperación de patrimonio arquitectónico tradicional o una ordenación del suelo adaptada a la LOTUP o esté previsto por un plan de acción territorial o programa de paisaje, empleen el 50% de la materia prima agraria proveniente de la explotación en que se ubica la construcción y que la parcela de explotación del titular sea como mínimo de media hectárea.
Eso es en cuanto a los supuestos concretos en SNUC que describe el artículo 202 de la LOTUP, que al mismo tiempo también contempla situaciones más generales como
28 aquellos usos y aprovechamientos que estén previstos expresamente en alguno de los siguientes instrumentos de planeamiento:
Los que sean objeto de asignación mediante planes especiales Los que vengan atribuidos por un plan de acción territorial
Los que, excepcionalmente, vengan atribuidos en los instrumentos de ordenación ambiental previstos en la normativa de espacios naturales protegidos, aunque, requerirán con carácter previo a la implantación del uso o aprovechamiento el informe favorable de la consellería competente en materia de espacios naturales y paisaje.
Tampoco se requerirá DIC en los municipios que la estrategia territorial de la Comunidad Valenciana considera sistema rural o franja intermedia del territorio. En este último, el suelo habrá de contar con un planeamiento adaptado a la LOTUP y declarar de forma expresa la exoneración de la DIC en parte del término municipal, por presentar características propias de la ruralidad, atendiendo a criterios demográficos, de accesibilidad, económicos y sociales. No requerirán tal adaptación previa del planeamiento para actividades de transformación y comercialización de productos del sector primaria agrícola o forestal que precisen emplazarse cerca de las parcelas29 de origen de la materia prima.
En resumen, todas las excepciones a las que nos hemos referido están exentos a la solicitud del DIC, pero no de las correspondientes licencias municipales que además precisarán de un informe de la consellería competente en materia de urbanismo y ordenación territorial y de las administraciones cuyas competencias puede resultar afectas por la implantación de tales actuaciones.
Para poder responder a la pregunta ¿cuál es el peso del medio rural frente al interés comunitario?, primeramente, se han de analizar los fundamentos sobre las que se basa la DIC. Esta, tal como indica el artículo 203 de la LOTUP, ha de estar motivada y fundada en; una valoración positiva de la actividad solicitada, la necesidad de emplazamiento en el medio rural, la mayor oportunidad y conveniencia de la localización propuesta frente a otras zonas del medio rural y la utilización racional del territorio. Evidentemente, a primera vista, los cuatro fundamentos parecen dar lugar a una valoración y
29 En una parcela no inferior a una hectárea de perímetro ininterrumpido y, en todo caso, con 50% libre de
29 discrecionalidad muy subjetiva dado que sería suficiente convencer con un lenguaje y argumentos persuasivos para conseguir la aprobación de la DIC. En contrario, el mismo artículo hace bien en desarrollar dichos elementos para la valoración de los cuales se necesita la aportación de pruebas fácticas. De esta manera, por ejemplo, para justificar la necesidad de emplazamiento se valora la inviabilidad de ubicar la actividad en otro tipo de suelo sobre los planos de clasificación y calificación de los planeamientos municipales en la ubicación de la parcela propuesta. Además, se valora la incidencia de la actividad en el desarrollo sostenible o en la recuperación natural de las zonas deprimidas, la compatibilidad de la actuación con la infraestructura verde y el paisaje, la cercanía de la actividad a las redes de infraestructuras ya existentes y la contribución de la actividad a la mejora de la ocupación laboral de la zona. Para poder valorar estos elementos y realizar el estudio de la integración paisajística, la administración de la Comunidad Valenciana exige una extensa aportación de documentos por parte del solicitante o su representante: Documento justificativo de la propiedad o disponibilidad civil de los terrenos
mediante escritura de la propiedad u otro documento acreditativo.
Una ficha resumen de los datos de emplazamiento con indicación de parcelas afectadas, sus referencias catastrales y la relación de titulares colindantes y titulares de bienes y derechos afectados por la actuación.
Una ficha modelo de parámetros urbanísticos. Un estudio de integración paisajística.
Justificación de que la actuación no requiere someterse a una evaluación ambiental o, en caso contrario, la solicitud de determinación del alcance del estudio de impacto ambiental.
El proyecto urbanístico de la actuación suscrito por el técnico competente que comprende una memoria justificativa y planos de información y ordenación. Incluyendo la memoria justificativa lo siguiente:
o Descripción de la actividad
o Indicación y descripción de edificaciones e instalaciones existentes o Justificación de que la actuación cumple con los requisitos que impone
la regulación específica y no propicia la formación de núcleo de población o urbanos
o Justificación de que la actuación cumple con las condiciones urbanísticas previstas en la LOTUP (superficie de parcela mínima,
30 ocupación, distancias, etc.) y es concordante con el vigente planeamiento territorial y municipal
o Estudio justificativo y motivado tanto del sistema de abastecimiento de agua potable, saneamiento y depuración de aguas residuales como de la recogida y gestión de residuos y el suministro de energía eléctrica o Descripción de accesos a la actividad y obras necesarias
o Justificación pormenorizada de los indicadores de sostenibilidad o Una propuesta de canon y modalidad de pago y una propuesta de plazo
de vigencia
o Un plan de restauración o de obras y trabajos para la corrección de los efectos derivados de las actividades y la reposición de terrenos al finalizar el plazo de vigencia
o Una valoración de cuestiones como la necesidad de emplazamiento en medio rural, distancia de otros tipos de suelo, cercanía de la actividad en las redes de infraestructuras ya existentes, incidencia en el desarrollo sostenible o la recuperación natural de las zonas, contribución a los niveles de ocupación laboral y descripción sobre el entorno de un radio de dos kilómetros alrededor de la actividad.
Junto a la atención de todos estos requisitos informativos, ilustrativos, y documentos legales, es importante destacar que la DIC no podrá contener pronunciamientos contradictorios ni incompatibles con el documento de evaluación ambiental que proceda emitir según la legislación sectorial, ni con los contenidos en los informes preceptivos emitidos en materia de patrimonio cultural. Por tanto, se puede decir que el peso del medio ambiente prevalece ante el interés comunitario que pueda tener el uso o la actividad dado que la evaluación ambiental puede poner punto final a las intenciones de los particulares si considera que tal actividad puede tener un impacto inconciliable con el medio rural.
Así, a modo de conclusión, se puede decir que la DIC, aunque es considerada como un instrumento de valoración discrecional, goza de una discrecionalidad profundamente técnica. Es decir, que precisa una previsión, estudio y desarrollo por un técnico profesional tanto para la elaboración del proyecto como para valoración del mismo por parte de la administración púbica. Por otro lado, a la vista de este complejo procedimiento y las iniciativas previstas en la LOTUP para apoyar el camino hacia el empleo y la generación de las energías renovables, gracias a la reciente modificación de
31 la misma mediante cual se exime de la DIC a ciertas instalaciones de energías renovables, se ha hecho un gran acercamiento al objetivo sostenible.
IV CONSIDERACIONES FINALES
Vislumbrando los pasos de la legislación española en torno al SNU, se puede observar que poco a poco se ha ido prestando más atención a los espacios naturales y la necesidad de conservarlos. Esto se ha conseguido gracias a la progresiva inclusión del principio de sostenibilidad en las actuaciones de las administraciones públicas en el ejercicio de sus funciones. El primer paso lo ha dado el legislador orientando la normativa de la Comunidad Valenciana hacia una mayor cohesión entre las competencias urbanísticas, de ordenación y del paisaje, las cuales conjuntamente asentaron su base en el principio sostenible. De esta manera, la ejecución de este principio comienza desde la zonificación, la clasificación y la calificación del suelo donde intervienen distintos órganos según sus respectivas competencias para proporcionar mayor garantía al cumplimiento de esta iniciativa. Así, por un lado, podemos considerarlo como “la primera intervención administrativa que influye en la determinación del uso y actividad del suelo no urbanizable”, y por otro, como “el primer control ejecutado que vela por los valores y riquezas del suelo rural”. A partir de esto, la actividad y el aprovechamiento en el SNU está sujeto a otro filtro de control municipal o de comunidad autónoma a través de licencias y la declaración de interés comunitario respectivamente. Como se ha visto, en ambas se requieren informes de una o más administraciones diferentes según su competencia en virtud de materia a la que puede afectar la actividad. Así, se asegura que la valoración de la actividad se efectuará por un técnico experto en la materia y en atención tanto a los principios generales como a las características específicas de las legislaciones sectoriales. De esta manera, el reparto competencial reduce significativamente la discrecionalidad subjetiva a una discrecionalidad técnica dejando, en cierto modo, la permisibilidad normativa en manos de la ciencia.
Por otro lado, aunque la necesidad de la DIC, después del análisis realizado, parece estar completamente justificada para las actividades que presentan mayor impacto tanto en el suelo como en el medio ambiente, es un trámite bastante complejo para las actividades emergentes e innovadoras basadas en la sostenibilidad que no pueden
