La liberación del comercio y el bienestar de la infancia: evaluando el impacto del Acuerdo de Libre Comercio entre Perú y Estados Unidos

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bienestar

de

La

infancia

:

Evaluando el impacto del Acuerdo

de Libre Comercio entre Perú y Estados Unidos

Javier Escobal

Carmen Ponce

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© Niños del Milenio www.ninosdelmilenio.org www.younglives.org.uk

Primera edición. Noviembre del 2006 Traducción al español: María Pía Lindley Fotografía de carátula: Eduardo Cadillo Impresión: Ediciones Nova Print S.A.C.

Hecho el depósito legal Nº 2006-10929 en la Biblioteca Nacional del Perú

Esta versión es una traducción del documento original: “Trade Liberalisation and Child Welfare: Assessing the impact of a Free Trade Agreement between Peru and the United States”. Los autores agradecen la colaboración de Ivonne Gallegos y Jorge Rodas.

Este proyecto es posible gracias a la contribución del Departamento para el Desarrollo Internacional (DFID) del gobierno del Reino Unido.

Prefacio 7

1. Introducción 9

2. El contexto 13

2.1 Impactos de una liberalización temprana 14

2.2 Resultados en el frente social y en el bienestar de la niñez 20 3. Liberalización del comercio y bienestar de la niñez: Una breve revisión

de la literatura 27

4. Evaluando el impacto de un TLC entre Perú y EEUU sobre el bienestar 33 4.1 Simulando los efectos de corto plazo de un TLC entre Perú y EEUU 34 4.2 Algunos impactos sobre el bienestar de la niñez 44

5. Dilemas de política 59

5.1 Evidencia reciente y dilemas de política en México 59

5.2 Discusión sobre la agenda de políticas 63

Bibliografía 65

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P

refacio

Es indispensable profundizar las reflexiones acerca de los impactos de decisiones en el bienestar de la población en general y, en particular, aquellas que pueden afectar a la infancia. Sin embargo muy pocas veces se realizan estudios suficientes antes de tomar esas decisiones.

El estudio da la oportunidad de reflexionar acerca de algunos de esos impactos al analizar los cambios previstos desde varios puntos de vista. Lo primero es que se recuerde la importancia de la etapa infantil en el desarrollo armónico de cualquier sociedad; al revisar el contexto con la población en mente se pueden establecer algunas relaciones iniciales que usualmente no aparecen en los análisis económicos. La breve revisión de literatura asociada a analizar el bienestar de la infancia en el marco de la apertura comercial permite recordar que no basta con el crecimiento para asegurar, calidad de vida de toda la población y, por lo tanto, de la niñez.

Un estímulo mayor a la reflexión es el uso de modelos y simulaciones, asumiendo sus limi-taciones, para representar aspectos que permitan identificar los efectos de los cambios. Aunque en muchos casos se requiere mayor análisis o quedan abiertas opciones diversas, el trabajo da indicaciones y llama la atención acerca de efectos inesperados en los procesos. Aun para los no especializados en modelos, resulta muy útil prestar atención a las variables principales y a los supuestos que se utilizan. Por ejemplo, los autores mencionan los sesgos que se introducen al asumir una perfecta movilidad de factores y proponen formas de introducir esas “imperfecciones” en la discusión.

Esto exige asumir los análisis y síntesis requeridos como tareas con dificultades que no pue-den ser superadas de manera simple. Nos obliga a reconocer que la incertidumbre seguirá siendo alta; esto se muestra al observar los resultados mixtos, como señalan los autores. Se abren así

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1. i

ntroducción

Durante los últimos 15 años la economía peruana ha experimentado cambios drásticos. Estos cambios se iniciaron con un programa de estabilización destinado a reducir la hiperinflación, el que fue inmediatamente seguido de un programa de liberalización y reforma estructural. Aunque estas reformas fueron exitosas en alinear la inflación a estándares internacionales e iniciar un proceso de crecimiento, su éxito en el frente social fue bastante limitado. De hecho, estas reformas resultaron insuficientes para reducir la pobreza y expandir los servicios sociales a un ritmo que permitiera disminuir las extremas inequidades que prevalecen en el Perú.

El Perú está hoy en día mucho más abierto al mundo que a principios de los noventas, tanto en términos de comercio como de inversión extranjera directa. Parte del crecimiento liderado por las exportaciones que ha tenido lugar ha sido el resultado de concesiones comerciales uni-laterales recibidas de los Estados Unidos (EEUU). Las exportaciones hacia EEUU han crecido a una tasa anual de 9%, incrementando su participación de 20% a 25% de las exportaciones totales durante la última década. En diciembre de 1991, el Congreso de EEUU aprobó el Acta de Comercio Preferencial Andino (Andean Trade Preferente Act - ATPA por sus siglas en inglés) que permitió reducciones en los aranceles. El ATPA estuvo vigente entre 1992 y el 2001 y su norma de creación fue considerada un elemento fundamental en la estrategia de promover el desarrollo económico amplio, diversificar las exportaciones, derrotar al tráfico ilícito de drogas y consolidar la democracia. en los países andinos. Desde el 2002 en adelante, se concedieron privilegios comerciales adicionales al Perú bajo el Programa de Comercio Andino y el Acta de Erradicación de Drogas (Andean Trade Programme and Drug Eradication Act –ATPDEA por sus siglas en inglés), que estará vigente hasta diciembre del 2006.

los “dilemas de políticas” y añaden elementos adicionales a una situación de por sí compleja. Desde la introducción y el contexto emerge la complejidad de los cambios ocurridos en Perú en las últimas décadas.

A los cambios descritos en el estudio debemos añadir procesos recientes como el de des-centralización que ponen en evidencia la falta de claridad en el cumplimiento de funciones del Estado y sus relaciones con la sociedad. Esto resulta de mayor importancia al intentar explorar las dificultades para el diseño e implementación de políticas.

A pesar de la incertidumbre, la realidad obliga a tomar decisiones y éstas pueden mejorar si se reconoce los diversos y complejos aspectos, como los mencionados en el estudio. En ese sentido el trabajo realizado es útil para la reflexión y para elaborar opciones de acción en corto, mediano y largo plazo. El estudio aporta elementos para identificar acciones inmediatas que per-mitan enfrentar factores ya conocidos, y también para prevenir la posible aparición de efectos que no se identifican con facilidad.

Tomando en cuenta la falta de certeza podemos concluir con claridad en la necesidad de acciones que aseguren niveles de servicios públicos esenciales como salud, nutrición, saneamiento y educación. Esos servicios públicos y una especial atención a aspectos de vida en zonas rurales y los efectos de cambios demográficos, laborales y de asignación de tiempos podrían permitir enfrentar aún efectos inesperados.

La identificación y seguimiento de acciones principales para la mejora de la calidad de vida de la infancia nos exige a todos los miembros de la sociedad peruana, incluyendo al Estado, un persistente trabajo para obtener logros esenciales en el desarrollo humano. Cada uno de noso-tros, desde su actividad, debe poder dedicar tiempo a estas reflexiones y a promover un mejor aprovechamiento de todos los activos y oportunidades de negocios y a verificar que se den las condiciones esenciales para el pleno desarrollo de las potencialidades humanas de cada uno de los más de 40 mil infantes que nacen al mes en el Perú.

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Debido a que estas concesiones comerciales fueron unilaterales y están a punto de terminar1,

el gobierno peruano inició negociaciones con EEUU para firmar un Tratado de Libre Comercio (TLC), bajo el cual las concesiones comerciales serían ratificadas y extendidas a otros productos de manera permanente. Por supuesto, los beneficios adicionales que este acuerdo traería no serían gratuitos. Ellos serían compensados con reducciones arancelarias recíprocas que el Perú le concedería a las exportaciones de EEUU que ingresen al mercado peruano.

Incluso si se reconoce que un mayor acceso a mercados de exportación permanentes puede generar un crecimiento económico sostenido para el Perú, es necesario evaluar cuida-dosamente los impactos de corto plazo de esta política así como sus impactos distributivos de largo plazo. Los beneficios potenciales de las exportaciones de bienes, más las ganancias en eficiencia generadas por disciplinar a sectores que compiten con las importaciones, deben ser comparados con las pérdidas de corto plazo que podrían ocurrir en los sectores que compiten con las importaciones. Más aún, es importante asegurar que las oportunidades y beneficios potenciales de lo que se supone será un “motor de crecimiento” para el país sean compartidas de la manera más amplia posible y no profundicen las brechas en recursos, oportunidades e ingresos que prevalecen en el país.

Este documento analiza los impactos distributivos de la profundización en la liberalización comercial derivada del TLC con EEUU. El estudio se enfoca en los múltiples impactos que este TLC pueda tener sobre el bienestar de la niñez2. En el mediano y largo plazo se esperaría que

el crecimiento económico que acompaña esta liberalización comercial bilateral incremente los ingresos de los hogares, incremento que podría ser utilizado para mejorar el bienestar de los niños y niñas. Sin embargo, si el TLC afecta negativamente a algunos de los sectores que compiten con las importaciones, los trabajadores podrían ver negativamente afectados sus ingresos laborales, viéndose forzados a buscar fuentes complementarias de ingreso que podrían involucrar trabajo infantil, afectar las decisiones de escolaridad y exponer potencialmente a los niños a ambientes

1 El gobierno de EEUU ha declarado públicamente que no pretende renovar este acuerdo.

2 Para empezar, ambos países cumplirán formalmente con la Convención 12 de la OIT que concierne a la pro-hibición de las peores formas de trabajo infantil y la acción inmediata para su eliminación. Además se introducirá una edad mínima para trabajar.

riesgosos. Por otro lado, las preocupaciones sobre impactos en el bienestar de la niñez podrían abarcar también a sectores exportadores, afectados positivamente por el TLC, en la medida que una expansión del sector lleve a incrementos en las horas de trabajo femenino, lo que podría conducir a una reducción en el tiempo de la madre dedicado al cuidado de los niños y niñas y afectar la distribución de trabajo al interior del hogar. Otros impactos potenciales del TLC sobre el bienestar de la niñez incluyen los efectos sobre la salud generados por potenciales incrementos de precios de productos farmacéuticos debido a la extensión de los periodos de las patentes o a reducciones en el gasto social generadas por la reducción en los ingresos fiscales que produce la reducción en los aranceles. Tomando en cuenta los múltiples y complejos mecanismos mediante los cuales una política comercial como el TLC puede impactar sobre el bienestar de niños y niñas, los hacedores de política deben estar al tanto de cómo esta política impacta tanto en el compor-tamiento de los hogares como en los mecanismos de apoyo a niñez que existen en la actualidad. Un mejor conocimiento de estos factores debería ayudar al diseño de medidas complementarias que refuercen los impactos positivos y prevengan los potenciales efectos negativos de un TLC con los Estados Unidos.

Con el propósito de abordar algunos de estos temas, este documento evalúa los efectos de corto plazo de un TLC entre Perú y EEUU sobre el bienestar de los hogares peruanos y a la luz de los resultados discute los potenciales efectos sobre el bienestar de la niñez. En la sección 2 se revisa brevemente los contextos económico y social en los cuales el TLC se implementará. La sección 3 presenta una breve revisión de la literatura existente acerca del impacto de la liberalización comercial sobre el bienestar de niños y niñas. Aquí se muestra que los resultados referidos en la literatura son mixtos y dependen de si se trata de un sector donde el trabajo infantil es intensivo y de si el efecto ingreso es lo suficientemente fuerte para superar la magnitud del efecto sustitución. En la sección 4 se estiman los efectos distributivos de primer orden de una completa y abrupta eliminación de aranceles en un contexto de equilibrio general, modelando tanto la conexión entre la política comercial y los precios domésticos como la conexión entre los precios domésticos y el bienestar del hogar. También se analiza el perfil demográfico de aquellos que se ven afectados negativamente con el fin de evaluar si los niños y niñas podrían estar en riesgo. Finalmente, en la sección 5 se presentan los dilemas que los hacedores de política deben enfrentar.

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Para entender cuáles podrían ser los impactos del TLC con Estados Unidos sobre el bienestar de niños y niñas es indispensable reconocer que dicho proceso de liberalización no es otra cosa que una profundización del proceso de liberalización comercial por el que transita el Perú desde 1990.

En 1990, el Perú implementó un programa drástico de ajustes macroeconómicos y reformas estructurales destinado a superar los serios problemas de hiperinflación y recesión generalizada que caracterizaron la economía peruana a fines de los ochentas. Las reformas estructurales estu-vieron orientadas a liberalizar el comercio, aumentar la competencia en los mercados domésticos de productos y factores y reducir drásticamente la participación del Estado en la economía. Estas reformas pusieron fin a más de treinta años de un esquema de desarrollo orientado hacia aden-tro que discriminaba el sector agrario rural a favor de la industria urbana. Este dinamismo de la reforma de mercado prevaleció hasta alrededor de 1996, después de lo cual muchas reformas fueron detenidas y no se buscó mayor avance en las llamadas reformas de segunda generación.

Desde el punto de vista de la estabilización macroeconómica, el resultado de la reforma macroeconómica de los noventas fue, sin duda, exitoso: se controló la inflación y permitió la recuperación de la actividad económica global. Durante los últimos catorce años la economía peruana continuó creciendo a una tasa promedio anual de más de 4% pese a innumerables crisis políticas. Como se observa en el gráfico 1, si bien la economía continuó creciendo después de 1996, la desaceleración del proceso de reforma combinado con shocks externos negativos (crisis financieras) desaceleró el proceso de recuperación económica. Pese a que la economía parece haber estado amortiguada de alguna manera frente a las numerosas crisis políticas del país (tanto

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durante el régimen de Fujimori como el de Toledo), la inversión se desaceleró, sembrando dudas sobre la trayectoria de crecimiento de largo plazo de la economía.

Tabla 1

LiberaLizacióndeLcomercioypobrezaeneL perú

Inicios de los noventas (1991) Fines de los noventas (1997) Inicios del 2000 (2004)1

Crecimiento del PBI real (anual) 2.1 6. 4.

Crecimiento del PBI per capita real (anual) 0.1 5.0 3.3

Crecimiento de las exportaciones (US$) (anual) 5.0 16.0 39.0

Apertura comercial (export. + import.) / PBI) 20.6 26.0 32.7

Stock de IED / PBI 4.0 13.1 19.4

Inflación (% anual) 132.0 .6 3.7

Tasa de pobreza 54.5 42.7 4.0

Tasa de pobreza extrema 23.5 1.2 14.9

Inequidad (Gini) 0.3 0.36 0.403

Notas: (1) Todas las cifras son del 2004 excepto las de pobreza, pobreza extrema y los coeficientes de Gini, que han sido calculadas en base a datos del 2000 para asegurar la comparabilidad con otros estimados.

Fuentes: Elaboración propia utilizando información del BCRP, INEI e Instituto Cuanto

Pese a que las reformas afectaron positivamente el patrón de crecimiento de la economía, la liberalización del comercio no incrementó el tipo de cambio real. Por el contrario, el tipo de cambio real cayó drásticamente entre 1990 y 1992; luego de ese periodo, como puede verse en el gráfico 2, el tipo de cambio real no se incrementó de manera significativa. Cabe resaltar que, aunque los exportadores no se vieran beneficiados por una tendencia favorable del tipo de cambio, en general la liberalización mejoró la productividad global y permitió que la economía peruana empezara a crecer. Esto se dio especialmente en los sectores primarios (por ejemplo minería y agricultura) que crecieron a una tasa más alta que los otros sectores.3

3 Tras una creciente penetración terrorista en áreas rurales, la pacificación durante los noventas llevó a los agricul-tores de regreso a los campos de cultivo, generando una importante recuperación del sector agrícola.

2.1. impactosde unaLiberaLizacióntemprana

La liberalización en los frentes interno y externo fue la piedra angular de la reforma económica que el Perú implementó durante los noventas. En la tabla 1 se observa que el Perú es una economía más abierta hoy que a inicios de los noventas. La apertura comercial medida como el ratio de comercio sobre PBI se ha incrementado drásticamente de 20.6% en 1991 a 32.7% en el 2004. De manera similar, la inversión extranjera directa (excluyendo los flujos de capital de corto plazo) se ha incrementado sostenidamente de 4% del PBI en 1991 a casi 20% en el 2004.

Gráfico 1

economíaperuana 1980 - 2004 (pbi percápita)

0 1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 6,000 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

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Gráfico 2

tipodecambio reaL (1994 = 100) 60.0 70.0 80.0 90.0 100.0 110.0 120.0

Ene 92 Ene 93 Ene 94 Ene 95 Ene 96 Ene 97 Ene 98 Ene 99 Ene 00 Ene01 Ene02 Ene 03 Ene 04 Ene05

Tabla 2

infLación, tipodecambioreaLe incrementosdeprecios enLossectorestransabLesynotransabLes

Periodo Inflación Transables No

transables cambio realTipo de

Diciembre 1992 - Diciembre 1997 16.16% 13.79% 17.47% 2.73%

Diciembre 1997 - Diciembre 1999 4.80% 5.59% 4.37% 8.28%

Diciembre 1999 - Diciembre 2002 1.70% 1.83% 1.60% 3.47%

Diciembre 2002 - Diciembre 2004 2.98% 3.07% 2.91% 2.96%

Fuentes: INEI y BCRP

Impactos sobre el empleo, los salarios y la pobreza

Luego de que el programa de estabilización fue implementado, el empleo urbano cayó, siguiendo una tendencia que se inició en 1990 (Pascó Font y Saavedra, 2001). Sin embargo, luego de dos años de reducciones, el empleo urbano empezó a crecer a una tasa mayor que el crecimiento de la población, no obstante, la mayor parte del empleo generado se dio bajo condiciones más “flexibles” lo que significa normalmente condiciones de trabajo inseguras, largas jornadas laborales, condiciones de trabajo pobres y volatilidad de los ingresos. En particular, los contratos temporales se incrementaron fuertemente, especialmente entre 1994 y 1997.

A pesar de que el ingreso salarial del sector urbano informal creció inmediatamente después de la estabilización, dejó de mejorar en 1992 y está relativamente estancado desde entonces. Para el sector urbano formal, los salarios siguieron creciendo luego de 1992 y mostraron

Gráfico 3

evoLucióndeL pbi reaLprimarioynoprimario (1994 = 100) 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

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tendencias claramente diferenciadas de acuerdo al grado de calificación: los trabajadores más calificados obtuvieron mayores aumentos que aquellos que estaban menos calificados.

Para las áreas rurales el ingreso agrícola cayó durante los primeros cinco años luego del ajuste y fue parcialmente compensado con ingresos no agrícolas (salariales y no salariales). Después del periodo inicial de ajuste, el ingreso rural se recuperó en las zonas de costa y selva, incrementán-dose más rápido en la costa y menos rápido en la selva. En la sierra rural, donde el grueso de la población pobre habita, Escobal (2004) muestra que los ingresos reales se estancaron o cayeron, aun en periodos de crecimiento económico.

De acuerdo a las encuestas de hogares, la pobreza se incrementó dramáticamente en el Perú entre 195 y 1991 – de 41.6% a 54.5% (la pobreza extrema creció de 1.4% a 2.5%). Esto reflejó tanto el efecto de la crisis macroeconómica que desencadenó la hiperinflación a fines de los ochentas, como el impacto inicial del programa de ajuste macroeconómico implementado a inicios de los noventas.

De ahí en adelante, es difícil distinguir una tendencia en la pobreza debido a que cambios en el marco muestral, los cuestionarios y las metodologías dificultan la obtención de gráficos compa-rables. Herrera (2002) y Escobal (2004) muestran que es muy probable que entre 1994 y 1997 la pobreza decreciera, especialmente en las áreas urbanas y en la costa rural, y se incrementara nuevamente entre 1997 y el 2000. Según la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), la pobreza se incrementó de 4.4% a 50% entre el 2000 y el 2002, y la extrema pobreza también aumentó de 15% a 1.7% en el mismo periodo.

Varios estudios (como el de Herrera, 2002 y el de Escobal, 2004) han demostrado que la mayor parte de los cambios en la pobreza absoluta durante los periodos de expansión y desacelera-ción de la economía tienen más que ver con el crecimiento que con mecanismos de redistribudesacelera-ción. En el caso de la pobreza extrema, sin embargo, existe evidencia de una cantidad de programas del gobierno destinados a los pobres que han tenido cierto éxito en reducir la tasa.

Gasto e ingreso fiscal

La liberalización del comercio redujo drásticamente los aranceles de un promedio de 43%, con

gran dispersión y tasas de protección efectiva4 de más del 10%, a aranceles más bajos y menos

dispersos que llegaron en promedio a 17%, con tasas de protección efectiva que promediaron el 24% (Pascó Font y Saavedra, 2001). Adicionalmente, se eliminó los impuestos a las exportaciones. Luego de las reducciones iniciales en los aranceles, una reducción adicional tuvo lugar en 1997, llevando la tasa promedio a 13%. El efecto combinado de un rápido ritmo de crecimiento de la economía y la reducción de los aranceles redujo significativamente la importancia del peso de la recaudación por aranceles en los ingresos fiscales del gobierno. Como se puede ver en la tabla 3,

4 La protección efectiva es una medida que incluye, además de la tasa arancelaria del producto final (protección nominal), las tasas arancelarias con que se grava a los insumos intermedios usados en su producción. En este sentido, constituye una medida más precisa (que el arancel al producto final) del nivel de protección que recibe el productor doméstico frente a sus competidores internacionales.

Tabla 3

perú importanciareLativa deLosimpuestos

Año Impuesto a la renta Impuesto a la propiedad Aranceles Impuesto a las ventas ISC Otros ingresos tributarios Deducciones tributarias Total Impuestos (S/. millones) 1993 16.4% 3.0% 14.3% 41.2% 18.8% 7.4% -1.0% 100% 5,41 1994 19.5% 0.7% 13.1% 45.9% 17.5% 7.2% -3.8% 100% 8,58 1995 21.0% 0.2% 13.1% 46.5% 15.1% 8.3% -4.2% 100% 12,97 1996 25.9% 0.0% 12.0% 44.6% 14.4% 7.5% -4.3% 100% 19,25 1997 25.6% 0.0% 11.1% 46.4% 15.1% 8.6% -6.8% 100% 22,30 1998 25.3% 0.0% 12.5% 47.8% 14.8% 7.7% -8.2% 100% 23,14 1999 23.0% 0.1% 12.9% 50.0% 15.6% 8.1% -9.7% 100% 22,07 2000 22.5% 0.0% 12.8% 52.8% 15.0% 9.0% -12.2% 100% 22,76 2001 23.9% 0.0% 11.8% 50.2% 15.1% 11.1% -12.1% 100% 23,54 2002 25.0% 0.0% 10.3% 52.4% 17.4% 7.2% -12.4% 100% 24,06 2003* 29.1% 0.0% 9.3% 51.5% 16.5% 5.2% -11.5% 100% 27,40 2004* 29.0% 0.0% 8.8% 52.0% 14.3% 6.9% -11.1% 100% 31,14 Fuente: INEI y BCRP * Preliminar

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los ingresos fiscales por aranceles representan hoy en día menos del 9% de los ingresos fiscales totales, porcentaje considerablemente menor a los alcanzados a inicios de los noventa cuando bordeaban el 15%. Paralelamente, los ingresos fiscales como porcentaje del PBI se incrementa-ron sostenidamente desde 1990 hasta 1997, pero fueincrementa-ron afectados por la desaceleración de la economía entre 199 y el 2000, luego de lo cual empezaron a recuperarse nuevamente.

2.2 resuLtadoseneL frentesociaLyen eLbienestar de La niñez

La recuperación de la economía, luego de la estabilización macroeconómica, afectó positivamente los ingresos fiscales y le permitió al gobierno incrementar sus gastos.

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)

Aun cuando el gasto social como porcentaje del PBI se incrementó de 6.% a .3%, el gasto social destinado a la población en condición de pobreza se mantuvo por debajo del 2% del PBI a lo largo del mismo periodo (esto incluye los gastos del Fondo de Compensación para el Desarrollo Social – FONCODES, programas de salud básicos y de control de la natalidad; educación rural, caminos rurales y gasto destinado al sector agrícola como el Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos – PRONAMACHCS y el Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural –PETT; diversos programas de asistencia alimentaria como el programa del Vaso de Leche y el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria –PRONAA, entre los más importantes).

Gráfico 5 GastosociaL (% PBI) 0 2.0 4.0 6.0 8.0 10.0 12.0 14.0 16.0 18.0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Gasto público total Gasto social Gasto social focalizado en los pobres

0.0% 2.0% 4.0% 0% 8.0% 10.0% 12.0% 14.0% 16.0% 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003* 2004* Gráfico 4 inGresostributarios (impuesto / pbi)

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Durante los noventas el gobierno peruano realizó mejoras significativas en la provisión de servicios sociales, especialmente en el sector de salud básica. De acuerdo a Cotlear (2000), esta mejora en la cobertura fue resultado de una reforma enfocada en tres áreas: provisión de salud, participación comunitaria y financiamiento de salud. Al mismo tiempo, de acuerdo a Jaramillo (2005), el gasto público y privado en salud se incrementó en más de 50% en términos reales como resultado del crecimiento económico.

De acuerdo a la Encuesta Demográfica y de Salud de Perú (ENDES), hubo algunas mejo-ras en indicadores sociales relacionados a la niñez. La mortalidad infantil cayó de 57/1000 a 33/1000 entre 1991 y el 20005. La desnutrición crónica cayó de 36.5% en 1991 a 25.4% en

el 2000. La mortalidad materna también declinó de 3/1000 en 1990 a 1.5/1000 en el 2000 y a 1.52/1000 en el 2002 (según datos del Ministerio de Salud).

Sin embargo, pese a estas tendencias positivas, las inequidades en el acceso a infraestructura y servicios públicos continuaron siendo significativas. De acuerdo con Valdivia (2002), por ejem-plo, los niños y niñas menores de un año tenían mayor probabilidad de morir si tenían hermanos jóvenes, si su madre era joven y si vivían en la sierra (región andina). Adicionalmente, la tasa de mortalidad era mucho mayor entre los niños y niñas cuyas madres tenían un bajo nivel educativo (menos de primaria completa) y que vivían en hogares sin conexión al servicio de agua potable y desagüe. Estas altas inequidades también tenían una dimensión de género: mientras que el 35% de niños (menores de 14 años) en el quintil más pobre tenían probabilidad de recibir algún tipo de servicios de atención de salud, solo el 29% de las niñas en el mismo rango de edad recibía algún tipo de servicio de salud. En el quintil más rico, estas cifras se incrementan a 1% para los niños y 65% para las niñas, pero la brecha de género se mantiene.

Trabajo infantil y escolaridad

Según cifras oficiales, 2.6% (aproximadamente dos millones) de niños y adolescentes entre 6 y 17 años trabajan por un salario o compensación no monetaria. El 54% de ellos son niños y

5 Pese a que la reducción tuvo lugar tanto en áreas urbanas como rurales, el promedio de la mortalidad infantil en áreas rurales fue casi el doble de la tasa en áreas urbanas. (la mortalidad infantil se calcula para niños menores de un año).

el 46% son niñas; el 90% trabaja en el sector informal más de 45 horas a la semana y el 90% recibe menos del salario mínimo (INEI, 2002).

Según el Instituto Nacional de Estadística e Informática - INEI (2005), la presencia de niños y niñas en el mercado laboral se incrementó en la última década. En 1996, el 20.% de los niños y niñas entre 6 y 11 años trabajaba. Esto se incrementó a 26.9% en el 2001. Pese a que las metodologías utilizadas para calcular estas cifras fueron diferentes, y por ello esta afirmación debe ser tomada con cuidado, es muy probable que la presencia de niños en el mercado laboral se haya incrementado. En el caso de niños y niñas entre 12 y 17 años la tendencia es menos significativa: la participación de niños y niñas se incrementó de 30.3% en 1996 a 32.5% en el 2001. Las cifras precedentes esconden la importancia real del trabajo infantil pues no reportan como trabajo actividades realizadas por niños y niñas para “ayudar a sus padres” en el trabajo de campo, en pequeñas empresas o en el hogar, cuidando de sus hermanos. El trabajo infantil está sub-reportado debido a que es ilegal: en el Perú, la edad mínima para ingresar al mercado laboral es 14 años.

El INEI (2002) también reporta tasas de ocupación que incluyen la declaración de los padres sobre las actividades que sus hijos realizan, ya sea ayudando en el negocio familiar, haciendo que-haceres en el hogar, realizando actividades agrícolas y pecuarias, u otro tipo de actividades. Bajo esta definición más amplia (que sin embargo sigue siendo susceptible de ser sub-reportada), 42.4% de los niños entre los 6 y 11 años y 57.6% de los adolescentes entre los 12 y 17 años reportan actividades laborales. Se debe recordar al lector que la ley peruana permite ciertos tipos de trabajo a ser realizados por la cohorte de adolescentes en edades entre 14 y 17 años.

Los roles de género son mucho más pronunciados en el grupo de adolescentes de 14 a 17 años que en el caso de niños más pequeños, observándose a las mujeres en actividades de venta en mercados o desempeñándose como empleadas domésticas mientras que los hombres tienden a estar involucrados en labores agrícolas o en elaboración de ladrillos. Es importante notar que los hombres tienden a estar empleados en el sector transable mientras que las mujeres tienden a estar empleadas en el sector no transable. Esto podría tener implicancias en el análisis del impacto de un TLC sobre los roles de género de los niños y niñas.

Aparte de las actividades agrícolas y el trabajo en el hogar, que son de lejos las dos áreas más importantes donde los niños y niñas trabajan, otras formas de trabajo infantil que podrían

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enfrentarlos a ciertos riesgos son: los lavaderos de oro, la minería informal, el trabajo en cama-les, la construcción, la elaboración de fuegos artificiacama-les, la elaboración de ladrillos, el trabajo en botaderos de basura, el servicio doméstico y la recolección de hojas de coca.

Es importante notar que el INEI (2002) reporta un número mucho mayor de niños y niñas que trabajan y estudian que de aquéllos que sólo trabajan. Esto es consistente con la evidencia presentada por Escobal et al. (2005), quienes encuentran evidencia de que los shocks económicos tienen impacto sobre la calidad antes que sobre la cantidad de la educación. Este resultado se debe a que es más probable que los padres cambien a su hijo de un colegio privado a uno público (en el caso de hogares urbanos) o reduzcan el gasto de insumos complementarios, a que decidan retirar a sus hijos del colegio por completo. No obstante la robustez de este resultado para niños en nivel primario, cabe notar que éste no es el caso para los niños y niñas que pasan a secundaria, donde las tasas de deserción son mucho mayores y la decisión de trabajar es una razón importante para

Tabla 4

niñosyniñasentre 6 y 13 añosseGúnocupaciónprincipaL perú - 2001

Tabla 5

niñosyniñasentre 14 y 17 añosseGúnocupaciónprincipaL perú - 2001

Tabla 6

niñosyniñasentre 14 y 17 añosseGúnocupaciónprincipaLyGénero perú - 2001

Ocupación Total Urbano Rural

Total de niños y niñas (miles) 1,219,473 226,932 992,541

Ayuda en el negocio familiar 11.0 43.1 3.6

Ayuda en otros hogares 3.7 10.0 2.2

Ayuda en producir bienes de autoconsumo 2.0 5.9 1.1

Ayuda en actividades agrícolas o pecuarias 81.0 32.7 92.1

Ayuda en la venta ambulante 1.9 6.8 0.8

Cargador, hacedor de ladrillos y otras 0.4 1.6 0.1

Fuente: INEI (2002)

Ocupación Total Urbano Rural

Total de niños y niñas (miles) 767,692 378,786 388,906

Cocinero, mesero 2.3 3.5 1.3

Vendedor, vendedor de periódicos, vendedor de mercado, etc. 11.6 19.3 4.1 Tejedor, hacedor de ladrillos, panadero, asistente de mecánica 7.0 11.4 2.7

Vendedor ambulante 3.7 6.8 0.8

Cobrador de bus 1.0 1.6 0.5

Empleado(a) doméstico(a) 8.6 15.3 2.1

Lavandero(a), servicio de limpieza 3.9 6.9 1.1

Asistente 4.5 8.4 0.7 Trabajo en granja 48.7 13.0 83.5 Trabajo en construcción 1.1 1.4 0.9 Cargador 0.9 1.7 0.1 Otras ocupaciones 6.6 10.8 2.4 Fuente: INEI (2002)

Total niños y niñas (miles) 767,692 428,593 339,099

Cocinero, mesero 2.3 1.4 3.6

Vendedor, vendedor de periódicos, vendedor de mercado, etc. 11.6 8.0 16.0 Tejedor, hacedor de ladrillos, panaderos, asistente de mecánica 7.0 9.0 4.4

Vendedor ambulante 3.7 3.3 4.2

Cobrador de buses 1.0 1.8 0.1

Empleado(a) doméstico(a) 8.6 0.9 18.3

Lavandero(a), servicio de limpieza 3.9 2.5 5.7

Asistente 4.5 4.6 4.4

Trabajo en granja 48.7 56.0 39.5

Trabajo en construcción 1.1 1.9 0.2

Cargador 0.9 1.6 0.0

Otras ocupaciones 6.6 9.1 3.3

Ocupación Total Niños Niñas

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LaLiberaLizacióndeLcomercioyeLbienestardeLainfancia 26

dejar la escuela. Adicionalmente, los shocks pueden generar un número importante de respuestas indirectas que pueden afectar negativamente las tasas de matrícula; por ejemplo, como se verá en la próxima sección, existe evidencia de que las niñas podrían retirarse de la escuela para cuidar a sus hermanos y hermanas menores si nuevas oportunidades económicas incrementan el costo de oportunidad del tiempo de la madre.

3. L

iberaLización

deL

comercio

y

bienestar

de

La

niñez

:

una

breve

revisión

de

La

Literatura

La liberalización del comercio puede afectar el bienestar de los niños y niñas de distintas maneras. La primera es el impacto de la liberalización del comercio sobre el trabajo infantil. Adicionalmente, puede haber efectos sobre el bienestar infantil que surgen de cambios en los precios de los bienes y servicios que los niños y niñas consumen (por ejemplo comida, servicios de salud y educación), así como de cambios en el patrón de riesgos y vulnerabilidades que ellos y ellas puedan enfrentar. A pesar de que existe un enorme conjunto de investigaciones que trata sobre los efectos de la liberalización del comercio en el crecimiento económico y el bienestar de los hogares, no existe mucha investigación sobre el efecto de la liberalización del comercio en el bienestar de la niñez.

A nivel agregado, existen algunos estudios que relacionan la globalización económica con la pobreza infantil. En algunos casos (como en Cornia, 2002) se reporta evidencia de que la pobreza infantil se incrementa más rápido que la pobreza general. Al respecto, se sugiere que la explicación puede estar en la creciente volatilidad del crecimiento y la reducción en la elasticidad crecimiento del alivio a la pobreza (reducción en la tasa de pobreza ante incrementos en las tasas de crecimiento) afectada a su vez por incrementos en la desigualdad. A su vez, se sugiere que estos incrementos en la desigualdad y la creciente volatilidad estarían siendo causados por la globalización. Algunos autores enfatizan que la liberalización del comercio fomentada por la globalización económica está inserta en una racionalidad que favorece el alivio de la pobreza a través del crecimiento, minimizando el rol de las políticas redistributivas. Por ejemplo, Aiguo y Zhong (2002) sostienen que en contextos como el de China, donde la reducción de la pobreza se alcanza principalmente mediante un crecimiento liderado por exportaciones, una

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insuficien-te ainsuficien-tención a la necesidad de incrementar el gasto social relega a un segundo plano esfuerzos redistributivos que podrían orientarse a mejorar el bienestar de la niñez. Vandemoortele (2000) muestra evidencia de una baja inversión en servicios sociales básicos incluso en países de Latino-américa y el Sur de Asia que han experimentado un crecimiento económico robusto, dejando en claro que el crecimiento no reduce de manera efectiva la pobreza e inequidades existentes si no es acompañado con políticas públicas complementarias focalizadas en la población pobre.

El tema más investigado ha sido el impacto de la liberalización del comercio sobre el trabajo infantil. Kar y Guha-Khasnobis (2003) presentan un modelo teórico que estudia la demanda de trabajo infantil en el contexto de una pequeña economía abierta y la compara con la oferta de trabajo infantil determinada por las decisiones del hogar. El modelo pone énfasis en la relación entre la reducción de aranceles, el salario y la movilidad laboral en un contexto donde las decisio-nes de trabajo en el hogar se caracterizan por la aversión al riesgo. Si los hogares enfrentan un riesgo en el ingreso, habrá una mayor probabilidad de que envíen a niños y niñas a trabajar para manejar mejor ese riesgo. El modelo resalta el hecho de que el trabajo infantil puede incrementarse o reducirse dependiendo de parámetros clave, que incluyen la sustituibilidad entre trabajo adulto e infantil, el tamaño relativo de los sectores exportadores y los que compiten con las importaciones, y la elasticidad-salario de la demanda por y de la oferta de trabajo infantil.

A medida que la liberalización del comercio ganó terreno, ha habido crecientes intentos de prohibir el trabajo infantil mediante la introducción de estándares internacionales armonizados y sanciones comerciales unilaterales. Edmonds y Pavcnik (2005a) notan que bajo la amenaza de dichas sanciones, fábricas de confecciones orientadas a la exportación en Bangladesh redujeron el trabajo infantil significativamente. Por otro lado, Brown et al. (1999) discuten cómo el uso de restricciones comerciales para disuadir la explotación de mano de obra infantil extranjera pueden haber producido el efecto opuesto: los niños y niñas salieron lastimados debido a que las peores formas de empleo infantil aumentaron.

Edmonds y Pavcnik (2004) exploran la relación entre la liberalización del comercio y el trabajo infantil mediante el análisis de una base de datos de varios países. Ellos encontraron que los países que comercian más tienen menores niveles de trabajo infantil. Este efecto es atribuido principalmente a la relación entre apertura comercial e ingreso. Pese a que sus resultados son robustos para distintas especificaciones, su marco de análisis no es capaz de evaluar los cambios

en los precios relativos dentro de los países y los consecuentes movimientos en el mercado laboral.

En general, el efecto de la liberalización del comercio sobre el bienestar infantil será ambiguo. En el caso del efecto sobre el trabajo infantil, dependerá de los cambios en el costo de oportunidad del tiempo de los niños y niñas y de si existe un efecto ingreso sobre el trabajo infantil, originados por cambios en el empleo o los salarios. Edmonds y Pavcnik (2005b) muestran para el caso de Vietnam que una reforma comercial puede reducir la incidencia del trabajo infantil a través del efecto ingreso. Ellos muestran que aquellos sectores que son productores netos de un bien de exportación (como el arroz) experimentan grandes reducciones en el trabajo infantil cuando los precios del bien (del arroz) se incrementan. Esto significa que aun en sectores que experimentan crecimiento como consecuencia de la liberalización del comercio, el efecto ingreso puede contra-rrestar potenciales aumentos en la demanda de trabajo infantil que generan alzas en los salarios pagados a niños y niñas. Sin embargo, Melchior (1996) citado en Kar y Guha-Khasnobis (2003) muestra que si el trabajo infantil es un factor de producción específico al sector exportador, la reducción de aranceles podría incrementar los retornos al trabajo infantil y así incrementar su oferta. Este argumento presume que el trabajo infantil continuará siendo utilizado como factor de producción en el sector exportador, lo cual podría no suceder si las exportaciones provienen de un acuerdo comercial que desincentiva el uso de mano de obra infantil. En este caso, el trabajo infantil podría recolocarse en otros sectores que estén menos supervisados.

Dos temas clave investigados en relación con el impacto de la liberalización comercial sobre el bienestar de la niñez son el trabajo infantil y las decisiones de escolaridad en un contexto de restricciones crediticias en el cual se produce un incremento de la participación del trabajo femenino debido a la liberalización comercial. Ranjan (2001) presenta un modelo teórico que resalta el canal mediante el cual las políticas comerciales pueden afectar el bienestar infantil en la presencia de restricciones crediticias. El argumento consiste en que las sanciones comerciales a bienes producidos con mano de obra infantil reducirán el salario al trabajo no calificado e incre-mentarán el salario al trabajo calificado, a través del efecto Stolper-Samuelson estándar. 6 En esta 6 El efecto Stolper–Samuelson señala que el comercio incrementa el salario real del factor de producción abundante

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LaLiberaLizacióndeLcomercioyeLbienestardeLainfancia

30 niñosdeL miLenio 31

circunstancia, el ingreso de los padres poco calificados se reducirá, lo que podría incrementar la incidencia del trabajo de los hijos e hijas de los pocos calificados si estas familias tienen restricciones crediticias. Edmonds y Pavcnik (2005a:21) reportan que “… varios estudios recientes confirman que las imperfecciones en el mercado crediticio pueden generar que los niños y niñas trabajen cuando todos los demás aspectos de su ambiente económico sugieren que no lo deberían estar haciendo”.

El incremento en la participación del trabajo femenino, ya sea debido a impactos positivos de la liberalización comercial como el mayor acceso a oportunidades laborales o debido a impactos negativos de la liberalización en el ingreso familiar, puede tener efectos importantes en el bienestar de los niños y niñas, especialmente en el de las niñas. Watkins (1997) muestra que en los casos donde las oportunidades laborales se ven afectadas negativamente, los hogares pueden respon-der a la reducción de las oportunidades de empleo en las áreas rurales a través de la migración del trabajo masculino, lo que incrementa la carga de trabajo de las mujeres, niños y niñas que se quedan en su lugar de origen. Elson y Evers (1997) citado por Winters Et al. (2004), notan que una respuesta positiva en la oferta de exportaciones podría generar una mayor demanda de trabajo femenino, lo que a su vez puede tener repercusiones dañinas para la salud y el bienestar de los niños. En particular, “… el aumento de la carga de trabajo de las mujeres ha llevado a una reducción en la lactancia materna y ha empeorado las prácticas de cuidado infantil a la vez que la inseguridad alimentaria se ha intensificado” (ibid:91). Jenkins (2005) muestra que en los casos de Kenia, Vietnam y Bangladesh, las exportaciones de productos manufacturados y agrícolas intensivas en trabajo han creado oportunidades de empleo para mujeres de bajos ingresos en esos países, especialmente para emigrantes de áreas rurales. Sin embargo, también han afectado la seguridad y vulnerabilidad de sus hogares. Por ejemplo, dado que el ingreso de niños no está permitido en fábricas, las madres deben hacer uso de servicios de cuidado infantil, lo cual puede ser costoso. En algunos casos, el cuidado infantil puede quedar a cargo de hermanos o hermanas mayores, lo que reduce su probabilidad de asistir a la escuela.

Si la liberalización comercial reduce la oportunidad de que los niños y niñas asistan a la escuela, podría tener implicancias críticas en la transmisión intergeneracional de la pobreza. Thomas et al. (1999) identificó que la respuesta de familias rurales a un shock comercial luego de la crisis de Indonesia de 1997 fue reducir el gasto en educación, nutrición infantil o servicios

de salud. Sin embargo, para el caso peruano, Ray (2000) muestra que cuando las familias caen en la pobreza, los niños no son retirados de la escuela. Este resultado se contradice con el que Ray encontró en Pakistán, pero es consistente con la evidencia presentada por Escobal et al. (2005). Estos autores no encontraron ninguna evidencia de que los shocks negativos produzcan mayor retraso escolar (estudiantes que son al menos un año mayores de lo que se espera para su grado); por tanto, podría no haber ningún efecto en la tasa de deserción escolar. Sin embargo, aun cuando un shock negativo no generaría un cambio en la cantidad de tiempo dedicado a la educación, los autores encuentran que sí reduce la acumulación efectiva de capital humano a través de la reducción en el gasto en educación.

Levison y Moe (199) también muestran para el caso del Perú que el trabajo doméstico compite con la escolaridad en la misma medida que lo hace el trabajo en el mercado. Si éste es el caso, a medida que la liberalización del comercio expande las oportunidades para las mujeres en el mercado laboral, puede generar consecuencias no deseadas al afectar negativamente las decisiones de escolaridad.

Pese a que parece no haber políticas especialmente diseñadas para abordar las vulnerabi-lidades que enfrentan los niños y niñas frente a la liberalización del comercio, existen algunas políticas que muestran impactos positivos. Estudios empíricos recientes evalúan la relación directa que existe entre las transferencias condicionadas de efectivo y la probabilidad de mante-nerse en la escuela (que es una de las condiciones bajo las cuales las transferencias son hechas) y también la relación entre estas transferencias y mejoras adicionales en el bienestar de los niños. Los ejemplos de estas políticas son cada vez más comunes en países en vías de desa-rrollo. Estas incluyen a PETI y Bolsa Escola en Brasil, el programa Midday Meals en la India y el programa Progresa/Oportunidades en México. Schultz (2004) encuentra que el programa Progresa/Oportunidades no sólo incrementó significativamente la asistencia escolar, sino que también incrementó los años de escolaridad de 6. a 7.4. Más aún, redujo significativamente el trabajo infantil en el mercado.

En el Perú, un programa similar llamado Juntos acaba de ser lanzado y, si es manejado apropiadamente, podría ayudar a reducir las vulnerabilidades que un Tratado de Libre Comercio con EEUU podría generar. Se abordará con mayor detenimiento este punto en la última sección del documento.

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4. e

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bienestar

Recientemente, se han generado varias simulaciones sobre el impacto potencial de la liberaliza-ción bilateral o multilateral. Entre los ejercicios de simulaliberaliza-ción identificados destaca aquél que se basa en un modelo desarrollado por el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR).7

Se trata de un modelo computacional de equilibrio general que ha sido construido para evaluar el impacto directo e indirecto de un TLC en la economía peruana. A partir de este modelo, se identifica que el impacto adicional del TLC (adicional al del ATPDEA) sobre la economía peruana representaría aproximadamente un punto porcentual del crecimiento del PBI comparado con la situación actual (que incluye las ventajas ya obtenidas en el ATPDEA) y 2 puntos porcentuales del PBI comparado con la situación sin ATPDEA. Estos son efectos positivos importantes que pueden hacer la diferencia en la trayectoria de crecimiento de la economía en los próximos 20 años.

Complementariamente, Cuadra et al. (2004) y Fairlie (2004) reportan una serie de ejercicios de simulación basados en una variante del modelo de equilibro general del MINCETUR. Estas variantes incorporan modificaciones claves al modelo base para incluir desempleo, acumulación de capital e incrementos de productividad a través de externalidades ligadas al comercio. El escenario base refleja un modelo computacional de equilibrio general estándar que asume pleno empleo, un tipo de cambio fijo y una balanza comercial determinada endógenamente. Los resultados son

7 Este modelo está basado en un modelo GTAP (Hertel, 1997, Capítulo 2), que es un modelo estático multi re-gional y multi sectorial que asume mercados de productos y factores perfectamente competitivos, que producen a retornos constantes a escala. El objetivo de estos modelos es simular los efectos de la política comercial y shocks relacionados a los recursos en el patrón de mediano plazo de la producción y el comercio global.

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34 niñosdeL miLenio 35

más optimistas que los registrados por el MINCETUR y pueden apuntar hacia ganancias poten-ciales adicionales (por encima de las ya obtenidas por el ATPDEA) que podrían ocurrir si políticas complementarias son adoptadas para permitir aumentos de productividad.

Esta clase de modelos comparten características similares. La característica clave es el supues-to de perfecta movilidad de capitales, que implica que la liberalización comercial desencadena cambios en todos los sectores de la economía de manera que todos los factores de producción (incluyendo el trabajo y el capital) son reasignados instantáneamente a sus usos más eficientes (es decir, son reasignados de un sector a otro en función a la rentabilidad relativa de cada sector, la cual a su vez ha sido afectada por el TLC). Debido a esto, estos ejercicios de modelación tienden a sobreestimar los impactos de la liberalización de mercados, pues no introducen restricciones estructurales que puedan bajar la velocidad de ajuste de la economía. Por esta razón, estos resul-tados deben ser tomados con cautela pues representan las ganancias potenciales de largo plazo que el TLC con EEUU podría traer. Adicionalmente, estos modelos son desarrollados utilizando el marco teórico de un agente representativo, por lo que no son capaces de identificar impactos diferenciados sobre agentes económicos distintos, lo que a su vez los limita en su capacidad de evaluar los impactos de la liberalización sobre pobreza o distribución del ingreso.

Debido a estas limitaciones, existe la necesidad de complementar estos modelos con otros que puedan mostrar los efectos de corto plazo de un TLC con EEUU e indicar los efectos potenciales sobre la distribución del ingreso que estas políticas comerciales puedan generar. Como se verá en la siguiente sección, introducir supuestos más realistas acerca de la movilidad de los factores (como por ejemplo que el factor trabajo reacciona en el corto plazo, mientras que otros factores de menor movilidad -como el capital- toman mayor tiempo en ser reasignados a sectores que se vuelven más rentables) y acerca de la velocidad de respuesta de los agentes a un entorno econó-mico nuevo, orienta el análisis a un panorama menos optimista, pero más realista.

4.1. simuLandoLosefectosde corto pLazode un tcL entre perúy euu

Esta sección analiza los impactos potenciales de un TLC con EEUU (que implicaría un escenario de aranceles cero) sobre el bienestar de los hogares. La metodología usada aquí está basada en

el modelo que Porto (2003) desarrolló para analizar los efectos del MERCOSUR sobre la distri-bución del ingreso en los hogares argentinos. El modelo asume que hay solo un factor móvil, el trabajo, mientras que los otros factores de producción, tales como el capital, se mantienen espe-cíficos a cada sector productivo. En este sentido, éste es un análisis de corto plazo. El impacto del TLC sobre el bienestar es medido aquí como el valor negativo de las transferencias de ingreso (expresadas como porcentaje del gasto de los hogares) que serían necesarias para compensar a los hogares por la pérdida de bienestar generada por la liberalización del comercio. Así, si los estimados de la variación compensatoria son negativos (o positivos), el TLC induciría a una pér-dida en el bienestar (ganancia), ya que esto indicaría que una compensación positiva es necesaria para garantizar que los hogares tengan el mismo nivel de bienestar que tenían antes de que la liberalización tuviera lugar.

Los efectos en el bienestar son modelados a través de dos relaciones (ver Gráfico 6). La pri-mera relación consiste en el impacto de la liberalización del comercio en los precios domésticos. Dado que el Perú es una pequeña economía abierta, el impacto sobre los precios de los bienes transables es directo, igualándose inmediatamente a los precios internacionales exógenos (se asume una transmisión de precios simétrica y perfecta). A su vez, este cambio en precios de los bienes transables induce a cambios en precios de los bienes no transables. Además, el cambio en precios de los bienes transables induce a cambios en el ingreso laboral por hora.

La segunda relación consiste en los efectos que estos cambios en los precios (bienes de consu-mo e ingreso laboral por hora) tienen en el consuconsu-mo e ingreso de los hogares. Una presentación más formal del modelo es presentada en el Anexo 1.

Modelar canales microeconómicos introduciendo algunas rigideces en la economía, como se hace en esta sección, permite obtener estimadores más robustos a respuestas de corto plazo. Esto es así debido al supuesto de que algunos factores en la economía son específicos a ciertos sectores y por ello no pueden ser fácil ni rápidamente reasignados a otros sectores que se vuel-van más rentables. Este es el enfoque que se adopta en el presente estudio, con el trabajo como único factor móvil en la economía (el capital y la tierra son específicos a cada sector). Vale la pena enfatizar que aquí se analizan las áreas urbanas y rurales por separado, de esta manera no hay movilidad laboral entre estas áreas (el modelo no permite la movilidad urbano-rural). Sin embargo, la movilidad del trabajo sí está permitida dentro de cada área. En el área urbana se considera dos

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tipos de trabajo: autoempleo y empleo asalariado; mientras en el área rural se considera cuatro tipos de trabajo: asalariado agrícola, asalariado no agrícola, autoempleo agrícola y autoempleo no agrícola. 

La tabla 7 muestra los resultados de nuestro ejercicio de modelación, el cual consistió en la comparación de un escenario base construido en base a la composición de las importaciones peruanas post-ATPDEA y un escenario simulado que representa una eliminación abrupta de los aranceles a las importaciones de EEUU. Vale la pena enfatizar que este enfoque brinda una idea del impacto más negativo (o menos positivo) que se puede esperar, tomando en cuenta las rigideces del mercado de factores peruano. Por ejemplo, un cambio potencial que no es mode-lado en este estudio es la llegada de nuevas inversiones a sectores económicos cuyos mercados de exportación se expandan producto del TLC, inversiones que podrían desencadenar efectos positivos en el empleo e ingreso de los hogares peruanos.

Nuestro ejercicio de modelación muestra que un TLC con EEUU podría generar una ganan-cia agregada de bienestar de cerca de US$ 417 millones. Sin embargo, las gananganan-cias y pérdidas de bienestar estarían distribuidas de manera desigual dentro del país. En particular, los hogares

 El autoempleo incluye actividades no salariales realizadas por trabajadores autoempleados y empleadores.

Efecto sobre el consumo del hogar Efecto sobre el ingreso del hogar Efecto directo - ∆ Precio de transables Reducción de aranceles Impacto sobre el bienestar del hogar Efecto indirecto ∆ Precio de no transables Efecto indirecto ∆ Salario por hora Gráfico 6

efectosdecortopLazoeneLbienestar: canaLesdetransmisión

urbanos ganarían en agregado US$ 575 millones, mientras que los hogares rurales sufrirían una pérdida de bienestar de US$ 15 millones. A nivel regional, la costa urbana y Lima son las regiones donde las ganancias de bienestar serían mayores, mientras que la sierra rural y la selva son las áreas donde se concentraría la mayor pérdida de bienestar.

Tabla 7

impactodeunaeLiminacióndearanceLes aLasimportacionesde eeuu sobreeLbienestardeLoshoGaresperuanos

US$ Indicador Estimador Perú rural -3.36% -3.87% -2.85% -158.2 Costa -1.45% -2.70% -0.20% -13.0 Sierra -3.53% -4.24% -2.82% -100.2 Selva -4.60% -5.57% -3.62% -45.0 Perú urbano 2.54% 2.49% 2.59% 575.1 Costa 2.29% 2.26% 2.33% 112.2 Sierra 2.30% 2.25% 2.34% 80.5 Selva 2.09% 2.02% 2.16% 31.1 Lima 2.75% 2.68% 2.81% 351.3

Fuente: Simulaciones propias

Intervalo de confianza (95%) Impacto en el bienestar del hogar

(% del gasto del hogar)

millones

Como muestra el Gráfico 7, un mapeo de los resultados a lo largo de la distribución del ingreso resulta muy revelador. Los resultados muestran que los hogares urbanos obtendrían una ganancia promedio equivalente al 2% del gasto familiar, con los deciles más ricos obteniendo ganancias ligeramente mayores a las de deciles más pobres. Sin embargo, las diferencias en el área rural son mucho más impactantes: mientras que el decil rural más rico podría obtener una ganancia de alrededor de 2% del gasto del hogar, los demás deciles muestran mayores pérdidas a medida

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LaLiberaLizacióndeLcomercioyeLbienestardeLainfancia

3 niñosdeL miLenio 39

que nos movemos hacia hogares de mayor pobreza. En el otro extremo, el 10% más pobre de la población rural tiene una pérdida de bienestar equivalente a casi 9% de su gasto familiar si una reducción arancelaria abrupta se acordara ente el Perú y EEUU.

Qué está detrás de estos resultados? Un resumen de la desagregación de los impactos inter-medios es presentado en la Tabla . Tanto las áreas rurales como las urbanas muestran impactos positivos similares en el canal de consumo. Este canal, como se mencionó antes, opera a través del cambio en precios de los bienes de consumo. Este efecto-precio es positivo cuando se ana-liza el consumo de transables y de no transables de manera separada. Por otro lado, el efecto

ingreso es negativo tanto para áreas rurales como urbanas. La diferencia en los impactos netos observados en el Gráfico 7 se explican porque, a diferencia de lo que ocurre en las ciudades, en áreas rurales las ganancias de bienestar derivadas de la reducción del precio de bienes transables es sobrepasado por la pérdida en ingresos que se deriva de la reducción de aranceles. Por el contrario, en las áreas urbanas la pérdida de bienestar derivada del efecto ingreso es sobrepasada por la ganancia en bienestar derivada de productos más baratos.

De acuerdo a nuestras estimaciones, el componente más importante de la pérdida de bien-estar sufrida por los hogares rurales es el impacto negativo en las actividades agrícolas de autoempleo.

Como se ve en el anexo 1, este efecto puede estar generado por: (i) el porcentaje de ingreso del hogar obtenido de estas fuentes, (ii) la elasticidad del ingreso por hora de esta fuente respecto de cambios en los precios de cada uno de los bienes transables, y (iii) los cambios en los precios de los bienes transables y sus tarifas correspondientes. Vale decir que el primero de estos compo-nentes es el más importante en la generación de los resultados, dado que el ingreso de autoempleo agrícola constituye en promedio casi el 45% del ingreso de los hogares rurales.9 A su vez, las

actividades no agrícolas experimentarían un impacto positivo significativo de la liberalización del comercio. Las diferencias distributivas en el impacto sobre el bienestar (Gráfico 7), por su parte, son resultado de las diferencias en la composición de ingreso de los hogares en áreas rurales. Dado que los hogares rurales más ricos obtienen una mayor proporción de ingreso de fuentes no agrícolas que los hogares más pobres, el efecto ingreso es menos severo. Para hogares urbanos, si bien las fuentes de ingreso de empleo asalariado no se ven significativamente afectadas, las fuentes de autoempleo sí se verían afectadas negativamente.

Como ya se ha mencionado, los impactos estimados que son reportados en esta sección son los que se pueden esperar en el corto plazo (si se asume que los factores de producción no son movibles) si los aranceles son abruptamente eliminados luego de la firma del TLC. Sin embargo, se sabe que existe un cronograma de desgravación por lo que los impactos estimados están

9 Se debe mencionar que el signo negativo se deriva de un ajuste de equilibrio general de precios y salarios, donde el cambio en los precios del sector transable de equipo y mantenimiento del hogar explica la mayor parte del efecto de la elasticidad. -0.2 -0.15 -0.1 -0.05 0 0.05 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 decile V ariación Compensatoria

(como % del gasto del hogar)

RURAL URBANO

Gráfico 7

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sobreestimados. De otro lado, es importante enfatizar el hecho de que si algunos sectores son capaces de responder en el corto plazo mediante incrementos de productividad, algunas pérdidas de bienestar serían menos pronunciadas. Debido a esto, estos resultados deben ser analizados junto con una evaluación de impacto de largo plazo (típicamente realizada utilizando la modelación de equilibrio general) para analizar mejor el impacto agregado de corto y largo plazo de un TLC. Adicionalmente, es importante tener en cuenta las limitaciones del análisis, debido principalmente a restricciones en la información disponible: (i) el modelo sólo captura efectos de primer orden (debido a la dificultad de estimar las elasticidades-precio simples y cruzadas), y (ii) debido a que se tuvo acceso solo a los precios en Lima, no se pudo capturar las diferencias en la velocidad de transmisión de precios entre regiones.

En cualquier caso, creemos que estos resultados dan luz sobre las pérdidas potenciales de bienestar que un TLC con EEUU podría generar para algunos segmentos de la población peruana. También se explora la distribución de los efectos en el bienestar a través del tiempo al llevar a cabo

Estimado (%) US$ Millones Estimado (%) US$ Millones

Efecto Ingreso Agrícola de Autoempleo -7.76% -365.7 Efecto Ingreso No Agrícola de Autoempleo 1.43% 67.5

Efecto Ingreso de Autoempleo 1/ -0.16% -37.1

Efecto Ingreso Salarial Agrícola -0.86% -40.4 Efecto Ingreso Salarial No Agrícola 1.95% 91.9

Efecto Ingreso Salarial 1/ -0.03% -6.8

Efecto Ingreso Laboral -5.24% -246.7 -0.19% -44.0

Efecto Precio 1.88% 88.5 2.73% 619.0

Efecto Total en Bienestar -3.36% -158.2 2.54% 575.1

1/. Para áreas urbanas las fuentes de ingreso laboral se desagregan en dos tipos: salariales y de autoempleo. Fuente: Simulaciones propias

Indicador Rural Urbano

varias simulaciones que asumen reducciones graduales de los aranceles a lo largo de un periodo de 20 años. Vale la pena notar que, dado que el cronograma de desgravación arancelaria corresponde a la segunda propuesta que el Perú planteó en las negociaciones del TLC, no refleja con exactitud el cronograma real que los peruanos tendrían que implementar si el Congreso aprueba el Tratado.

De acuerdo a las simulaciones, si se considera una desgravación gradual, como la segunda propuesta por el Perú (y más ambiciosa que la que finalmente se negoció), los hogares en áreas urbanas se beneficiarán desde el inicio, especialmente en la capital, mientras que la costa rural no se verá afectada de manera significativa y la sierra rural y la selva enfrentarían los primeros impactos negativos (ver Tabla 9).

Tabla 9

impactodeunadesGravaciónGraduaLdeLosaranceLes sobreeLbienestardeLoshoGaresperuanos en eLprimerañodeimpLementacióndeL tLc

US$ Indicador (milliones) Peru Rural -2.1% 99.6 Costa -0.9% -8.4 Sierra -2.2% -63.4 Selva -2.8% -27.9 Peru Urbano 1.4% 314.9 Costa 1.3% 63.9 Sierra 1.3% 45.7 Selva 1.2% 18.6 Lima Metrop 1.5% 186.7 Peru 215.3

Fuente: Simulaciones Propias

como % del gasto del hogar

Tabla 8

componentesdeLaspérdidasyGananciasdebienestar

Hasta el momento se han mostrado resultados de un análisis que asume una eliminación inmediata de aranceles. Una mirada a la dimensión temporal de los impactos distributivos en áreas

(22)

LaLiberaLizacióndeLcomercioyeLbienestardeLainfancia

42 niñosdeL miLenio 43

rurales, asumiendo una desgravación gradual de aranceles, revela que las diferencias distributivas se hacen más importantes a partir del décimo año (Gráfico ). Esto sugeriría que los efectos distributivos perversos de la liberalización comercial podrían reducirse o incluso evitarse con una intervención estatal adecuadamente diseñada

(a) Simulación base: los aranceles son cero con el TLC. Ésta es la simulación base porque todos los hogares muestran los activos públicos y privados a los que tienen acceso en la realidad. (Los escenarios (b)-(d) asumen una mejora en la dotación de al menos un activo de hogares que en la realidad acceden a una menor dotación del mismo. La generación de estos escena-rios permite realizar simulaciones del impacto que tendría el TLC en el bienestar de hogares con mayor acceso a activos que el real y comparar estos resultados con los obtenidos de la simulación del impacto del TLC en el bienestar de los hogares en el escenario base.) (b) Simulación base excepto por: todos los hogares rurales tienen al menos un miembro con

secundaria completa (este escenario es llamado Sec en el gráfico 9).

(c) Simulación base excepto por: todos los hogares tienen acceso a electricidad (este escenario es llamado Electr en el gráfico 9).

(d) Simulación base excepto por: todos los hogares rurales tienen un mejor acceso a mercados, y les toma a lo más dos horas viajar a un pueblo con 75,000 (o más) habitantes (este escenario es llamado MktAccess en el gráfico 9).

(e) Simulación base excepto por: acceso simultáneo a (b), (c) y (d) (este escenario es llamado

InfrSec en el gráfico 9).

La especificación econométrica usada para modelar el ingreso laboral del hogar depende no solo del vector de precios de los bienes transables, sino también de los controles demográficos usuales como edad y género de la cabeza de la familia, el máximo nivel educativo alcanzado por un miembro del hogar, el tamaño del hogar, el ingreso no laboral, y el acceso a bienes públicos (como el acceso a agua, desagüe, electricidad, acceso a servicios educativos y de salud, y la dis-tancia a los mercados)10. Las simulaciones llevadas a cabo aquí pueden ser consideradas como

mejoras exógenas en el acceso a servicios públicos.11

10 Ver la ecuación 9 en el anexo 1, donde el modelo completo es descrito.

11 No se hace ningún supuesto acerca de cómo pueden ser financiados estos cambios (en hogares con mejores dotaciones). En particular, con respecto al financiamiento público, no incluimos las transferencias negativas que se requerirían de los hogares para financiar estos cambios en las dotaciones. Esto se debe a que la idea principal aquí es proveer un panorama del impacto del TLC si los hogares peruanos estuvieran mejor dotados de lo que están actualmente (en lugar de tratar de mostrar un programa político de inversión publica, lo cual es un tema más complicado que el explorado en este ejercicio).

Adicionalmente al análisis presentado previamente, se exploran los impactos potenciales de una desgravación arancelaria bajo diferentes escenarios de inversión pública para la dotación de activos clave, a partir de las siguientes simulaciones:

-14% -12% -10% -8% -6% -4% -2% 0% 2% 4% 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 V ariación Compensatoria

(como % del gasto del hogar)

Año 5 Año 10 Año 0 Año 20

Decil

Gráfico 8

impactodeunareducciónGraduaLdeLosaranceLesa importacionesde eeuu sobreeLbienestar

(23)

Como se muestra en el gráfico 9, cualquier transferencia de activos públicos o educación reduce la pérdida en el bienestar causada por la eliminación de aranceles a lo largo de toda la distribución, y la educación es el activo individual que revierte en mayor medida la desigual distribución de las pérdidas proporcionales de bienestar. También es claro que el acceso a activos complementarios como la educación, la electricidad y el acceso mejorado a mercados no solo revierte la desigual distribución de la pérdida proporcional de bienestar, sino que incrementa la capacidad de los hogares para sobreponerse de los efectos perversos de la eliminación arancelaria.

4.2 aLGunosimpactossobreeLbienestar de Laniñez

¿Están las pérdidas o ganancias de bienestar reportadas al inicio de esta sección distribuidas de manera similar en todos los tipos de hogares? En esta parte se evalúa si estas ganancias y pérdidas están desigualmente distribuidas entre:

a) hogares con distintos números de hijos e hijas, donde aquellos con más hijos e hijas son los más severamente afectados,

b) hogares con distinto número de hijos e hijas que asisten a la escuela (incluyendo aquéllos donde los niños y niñas dejaron la escuela para realizar trabajo doméstico o insertarse en el mercado laboral),

c) hogares (con niños) donde la mujer responsable del hogar tiene un empleo asalariado en comparación a aquéllos donde ella no trabaja fuera del hogar o es autoempleada. (la mujer responsable del hogar se entiende aquí como la mujer que jefatura el hogar o la cónyuge del jefe del hogar, y para fines prácticos será referida en adelante como “jefa del hogar”). Adicionalmente, se explora el impacto potencial de las pérdidas/ganancias de bienestar sobre la probabilidad de que un niño continúe asistiendo a la escuela luego del TLC, y sobre la probabilidad de que la jefa del hogar entre al mercado de trabajo asalariado, lo que podría tener efectos indirectos sobre el uso del tiempo de los niños y niñas (especialmente para el caso de las niñas, quienes podrían sustituir a sus madres en las actividades del cuidado de los hijos).

La tabla 10 compara las pérdidas y ganancias de bienestar per capita entre los hogares que no tienen hijos y aquellos que tienen al menos un hijo (de 13 años o menos). Los resultados muestran que en las áreas urbanas, los hogares peruanos sin hijos ganan más que los hogares con hijos. Las diferencias son particularmente fuertes en Lima.

En las áreas rurales sin embargo, los resultados son diferentes: los hogares con niños tienden a tener menores pérdidas en el bienestar que aquellos hogares que no tienen hijos. Parece ser que los hogares que tienen niños se protegen mejor de un shock negativo. ¿A qué se debe esto? Es muy probable que esto tenga que ver con que en las áreas rurales los niños sean percibidos como “activos productivos” del hogar. De ser así, se podría esperar que en el caso de hogares donde los niños son aún muy pequeños y no son parte de la fuerza laboral del hogar, hogares urbanos y -0.1 -0.05 0 0.05 0.1 0.15 Decile

Ganancias de Bienestar Simuladas si los Hogares Rurales

T

uvieran Acceso a Activos Públicos y/o Education Secundaria

(como % del ingreso simulado de los hogares reales)

actual (sim) Sec Electr Mkt Access Infr Sec Gráfico 9

simuLacióndeL efectodeL tLc sobreeL bienestarde hoGares ruraLes siestostuvieranacceso aactivospúbLicosyeducaciónsecundaria

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