Administración pública y gobernanza. Un acercamiento teórico desde la disciplina de políticas públicas.

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ISSN-e 2523-2967, RNPS-e 2449 http://www.mfp.gob.cu/revista_mfp/ Correo: revista@mfp.gob.cu Teléf. 53-7-8671904

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gobernanza. Un acercamiento

teórico desde la disciplina de

políticas públicas.

Public administration and governance. A

theoretic approach from the discipline of

public policies.

Lisandra Lefont Marin1

Juan Carlos Ramírez Sierra2

1_{Universidad de Sancti Spíritus “José Martí Pérez”.}_{lizzy@uniss.edu.cu}

2 _{jcramirez@uniss.edu.cu}

RESUMEN

El objetivo del presente trabajo es analizar las concepciones teóricas más relevantes torno a las

políticas públicas como forma de gestión

gubernamental a partir de un análisis de contenido de obras clásicas en torno a la temática de la administración pública.

Palabras claves: administración pública,

ABSTRACT

The objective of this work is to analyze the most relevant theoretical concepts regarding public policies as a form of government management based on an analysis of the content of classic works on the subject of public administration.

Keywords: public administration

.

Código JEL: H83 Administración Pública

Como citar el artículo (APA)

Lefont Marín, L y Ramírez Sierra, J.C. (2019). Administración pública y gobernanza. Un acercamiento teórico desde la disciplina de políticas públicas. REVISTA CUBANA DE FINANZAS YPRECIOS, 3 (3), 25-33. Consultado de http://www.mfp.gob.cu/revista_mfp/index.php/RCFP/article/view/03_V3N32019_RCR

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27 INTRODUCCIÓN

os estudios de políticas públicas emergen como disciplina en la década de 1950 desde las reflexiones que Harold Lasswell expusiera en su obra “La orientación hacia la política” (1951) -que posteriormente sería ampliado con “La concepción emergente de la política” (1971)- donde presentaba la necesidad de que estudios científicos y el ejercicio de gobierno se conjugaran con el objetivo de mejorar los procedimientos de toma de decisiones en el ámbito de la administración pública.

Como campo de estudio se reafirma en los Estados Unidos en la década de 1960 y se expande en los países latinoamericanos treinta años después. En este último contexto la disciplina va generando de sus propias preocupaciones, acordes a los retos que imponen su realidad particular y convirtiendo en recurrente objeto de estudio, temas que en Norteamérica no eran frecuentes (al no ser preocupaciones para su realidad) como la legitimidad del gobierno democrático y el redimensionamiento de lo público a partir de la intervención de la Sociedad civil en la administración de recursos públicos como forma de control social del Estado.

En un nuevo contexto signado por la globalización, la crisis de los Estados-nacionales, la convulsa y casi impredecible realidad en el área de la geopolítica que contrae y expande alianzas y conflictos históricos, las administraciones supranacional y las transformaciones en el marco de las relaciones internacionales, donde todos los paradigmas que servían de base para el análisis de estos procesos van envejeciendo, han puesto de manifiesto las insuficiencias del gobierno tradicional como forma exclusiva de gestión pública. Debido a esto el tema de las políticas públicas gana espacio paulatinamente, tanto a nivel académico como desde los procedimientos gubernamentales, evidenciando las fortalezas de estos instrumentos de gobierno para facilitar la redefinición de la correspondencia Estado-Sociedad, ya no desde el enraizado y perenne antagonismo exacerbado desde la perspectiva liberal, sino asumiéndola como una relación simbiótica que posibilite el logro de metas comunes. El objetivo del presente trabajo es realizar un análisis entre las principales concepciones teóricas más relevantes en torno a las políticas públicas, a partir de un análisis de contenido de obras clásicas en torno a la temática.

ENFOQUE

DE

POLÍTICAS

PÚBLICAS:

LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COHERENTE COMO

NUEVO MODELO DE GOBIERNO.

Dentro de las Ciencias Sociales, los estudios dedicados a analizar la relación Estado-Sociedad civil han gozado históricamente de un lugar privilegiado. El tema retorna como preocupación permanente a los epicentros de las numerosas producciones académicas que concentran sus esfuerzos en explicar el funcionamiento de las sociedades actuales. Tal relación tiene un categórico impacto en todos los

planos de la vida social (cultural, económico, educacional, religioso, tecnológico) teniendo en cuenta que es la naturaleza de esta retroalimentación la que permite comprender y explicar las características de un sistema político determinado y los procesos democráticos, de gobernanza, gobernabilidad, de consensos y tensiones políticas que se dan a su interior.

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La política se convierte, y es considerada, con mayor frecuencia como un recurso público para diversas sociedades civiles que reclaman, cada día con mayor fuerza, ser ente transformador de sus propias realidades, abogando por la solución de problemas sociales fundamentales desde su propio empoderamiento. Ante esta coyuntura las políticas públicas se erigen como herramienta de gobierno con potencialidades para articular a los componentes básicos del sistema político, desde sus particularidades, en la incesante búsqueda del ambicionado bienestar común.

Tendencialmente, se establece el surgimiento de los estudios sobre políticas públicas dentro de la teoría política estadounidense como resultado directo de la implementación del Estado de Bienestar (Muñoz de Bustillo, 2004) en la segunda mitad del siglo pasado. Tal concepción apuntaba a la articulación de un Estado que asumiera institucionalmente la responsabilidad de brindar garantías asistenciales a los ciudadanos a través de la cobertura de necesidades sociales fundamentales y la prestación de servicios básicos (Ramírez, 2014).

La política económica liberal, hegemónica en la primera mitad del siglo XX, limita notablemente el papel del Estado en la economía, relegando su función a implementador de un marco jurídico institucional que protegiera a los individuos y las empresas dominantes, confinándolo así al rol pasivo de guardián de la propiedad privada.

Sin embargo, la crisis de 1929-1933 que llevó a la sociedad norteamericana a un colapso sin precedentes e hizo patentes fallas de un mercado volátil y quebradizo, incapacitado para regular y equilibrar la sociedad a largo plazo- como aspiraban sus presupuestos clásicos-, otorgó al Estado un nuevo cometido: disimular las brechas que iban dejando tras de sí los principios occidentales de la economía liberal. En este contexto la acción estatal comienza a funcionar como equilibrio entre lo público y lo privado acogiéndose en la práctica a los postulados de intervención estatal de la teoría keynesiana.

El período de posguerra que inicia en 1945 constituyó el escenario idóneo para poner en práctica la teoría keynesiana. Las bonanzas que dejó el conflicto bélico a la economía estadounidense, permitieron la realización de obras públicas y las empresas estatales asumieron un papel predominante en la prestación de servicios. “Tras la segunda guerra mundial el

capitalismo inició —para sorpresa de todos— la edad de oro, sin precedentes y tal vez anómala, de 1947-1973” (Hobsbawm, 1998 p. 18).

La acumulación de riquezas sustentó la implementación de un Estado de Bienestar que pretendía dos objetivos fundamentales: potenciar el mercado interno e imponerse como sistema político ante la creciente influencia de la URSS a nivel internacional.

En este contexto surge el enfoque de políticas orientado a guiar los cursos de acción de la agenda pública (Nelson, 2001). El cúmulo de problemas sociales profundos al que se enfrentaban las administraciones superaba con creces –continúa superando- sus procedimientos burocráticos, haciendo inviable la posibilidad de satisfacer la totalidad de las demandas las demandas sociales a través de formas de gestión tradicionales. La elaboración de políticas sociales efectivas que contaran con relativa sistematicidad y sostenibilidad en el tiempo a la vez que racionalizaran los recursos que se destinaban a su ejecución comenzó a requerir conocimiento especializado que orientaran las decisiones políticas.

En 1951 Harold Lasswell expone la necesidad de que la atención a los conflictos que se generaban en el ámbito político referido en lo esencial a la toma y al costo de las decisiones, así como las posibles acciones a implementar fuesen también objeto del razonamiento científico. Explica que dicha atención solo tendría un verdadero alcance si se ponían a disposición de la administración pública recursos intelectuales que tuviesen como base un enfoque multidisciplinario (Lasswell, 1992). Esto abriría un abanico de posibilidades para llevar la integración de los saberes, de manera que la riqueza conceptual

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resultante de estas propuestas generara un análisis complejo y más efectivo para el estudio de un objeto particular de la política.

Para cumplir con sus respectivos encargos sociales –a juicio de Lasswell-, las ciencias están obligadas a romper y superar sus feudos y tradiciones disciplinares. En todos los casos, los límites y fronteras epistémicas que trazan las ciencias para poder analizar pormenorizadamente porciones de la realidad, son artificiales. Las carencias y conflictos sociales son multicausales. Así mismo, las mediaciones que intervienen en su proliferación, exacerbación, permanencia, reducción y desaparición exceden el ámbito particular de un área del conocimiento. No es viable aspirar a que una ciencia por sí sola tenga la capacidad para satisfacer la totalidad de las exigencias, no solo de inteligencia, de este modo de administración pública.

Pensar y hacer políticas públicas demanda un nuevo modelo de análisis en donde converjan y dialoguen democráticamente, y sin hegemonías previas, distintas ciencias y disciplinas. Cada política define en el curso y proceso general de su realización las ciencias que deben intervenir para cumplir con los objetivos propuestos. La construcción colectiva de estrategias aumenta el control de las variables que determinan el movimiento natural del objeto analizado, da mayor flexibilidad y capacidad para reorientar la política, y en consecuencia reduce significativamente los riesgos que puedan obstaculizarla.

Aunque la labor académica de Lasswell sobre políticas públicas se vio interrumpida durante dos décadas, su trabajo es ubicado indiscutiblemente no solo como primer referente de la temática sino también un clásico ineludible. El establecimiento de un punto de convergencia entre las ciencias políticas y la administración pública en la búsqueda de una acción más efectiva por parte del gobierno es su mayor aporte a este campo de estudio que sentaría la base para estudios posteriores.

Por su lado, la perspectiva de políticas públicas -policy sciences- del también notable teórico de la comunicación evidenció dos

limitaciones fundamentales. En primer lugar Lasswell ubica como actor fundamental y casi exclusivo de las políticas al gobierno, en detrimento de otros actores que sólo podrían influir en la medida de su alcance económico. Esto obviamente resquebraja la capacidad de las políticas para fortalecer la democracia; o más bien acentúa el carácter excluyente de esta forma de gobierno de tipo estadounidense.

En segundo lugar, la finalidad expresa del intelectual norteamericano con este modo de organizar la gestión administrativa no radica en el mejoramiento de las condiciones de vida de amplias masas desfavorecidas, sino en lograr el equilibrio y la estabilidad del sistema mediante la maximización de la eficiencia de la administración misma. Desde su análisis el máximo responsable en el logro de las metas definidas por cualquier política radicaba en la capacidad de actuación de la burocracia experta.

Durante las décadas de 1960 y 1970 otros autores como Yehezkel Dror (1964) en exposiciones referidas a “Ciencia o Inercia”, Amitai Etzioni (1967) con “La Exploración Combinada: un

Tercer Enfoque de la Toma de Decisiones", y Graham

T. Allison (1969) “Modelos Conceptuales y la Crisis de

los Misiles Cubanos” incursionaron en los estudios

sobre las políticas públicas. Si bien engrosaron los análisis reprodujeron en lo fundamental las mismas insuficiencias que Lasswell.

Esta producción, que se volvería mucho más extensa y rica en décadas posteriores, se convertiría en punto de partida para el surgimiento de enfoques en el estudio de las políticas públicas. Un análisis detallado realizado por André-Noel Roth Deubel (2002), uno de los máximos representantes en América Latina, en el libro

Políticas públicas. Formulación, implementación y evaluación evidencia la diversidad de enfoques y

características que han asumido los diferentes estudios de políticas públicas en tanto similitudes y diferencias entre ellos.

Aunque en las investigaciones sobre políticas públicas se identifican una variedad considerable de enfoques que se utilizan en dependencia de los objetivos, los campos de

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acción y los alcances macro-micro previstos, es perceptible la primacía de dos grandes posturas: la elección racional y el pluralismo. Ambas posiciones se convirtieron en centros gravitacionales de un importante cúmulo de disertaciones sobre la administración pública, estableciéndose como punto de partida para estudios mixtos que incorporaban a sus análisis elementos de cada una.

El enfoque racional surge a partir de la reabsorción de los estudios sobre políticas de un imperativo que vertebra la praxis del sistema del capital, y en alguna medida se ve revitalizado por estos, resuelto a partir de la lógica expuesta en: la búsqueda de la racionalidad económica expresada en la maximización de las ganancias. Tal interés -presente en la esencia primigenia de la económica política clásica- se extrapola en este enfoque al ámbito de la administración pública con el objetivo de crear mecanismos que permitieran la satisfacción de demandas a la vez que facilitaran la optimización de recursos; para lo cual se hacía indispensable el manejo de conocimientos alcanzados en el ámbito de las ciencias económicas aplicados al campo de la acción política.

Es justamente la Teoría de la Elección Publica (Public choice theory) la que condensa el núcleo epistémico del enfoque racional para las políticas públicas elaborada por James Buchanan, la cual le mercería, en 1986, el Premio Nobel de Economía. Doctorado en la Universidad de Chicago, sus estudios desplazaron al mercado a un papel secundario abriéndose a una novedosa concepción liberal para el diagnóstico de los problemas en la praxis económica gubernamental, aplicando los instrumentos y renovando la visión económica tradicional.

La Teoría de la Elección Pública entiende que las políticas deben tener como criterio de decisión la racionalidad económica y la maximización de los beneficios netos. Los estudios que caracterizan este enfoque se dividen hacia su interior en dos ramas o bloques fundamentales:

• los que estudian la conducta de los ofertantes de bienes públicos, entiéndase burócratas

que integran el cuerpo de la administración pública.

• los que abordan la demanda social de dichos bienes.

Por un lado, establece que a los funcionarios públicos encargados de la aplicación de las políticas no es posible atribuirles imparcialidad en lo que se refiere al manejo del presupuesto público. Sus intereses y ganancias individuales serán prioridad, mientras que el bienestar social ocupará inevitablemente un segundo plano. Por el otro, propone como método conveniente para regular tal parcialización la intervención de los ciudadanos en la toma de decisiones de carácter público, que implicaría oposición y control por parte de la Sociedad civil hacia un Estado que intenta constantemente ser ilimitado.

(…) las decisiones políticas no le cuestan al Estado como tal, sino a todos los que se encuentran bajo el dominio de dicho Estado. El costo de la toma de decisión se convierte entonces en un factor que influye en la eficiencia y los efectos de la decisión política. Como resultado de la constatación referida, y dado que los Estados administran bienes y fondos, los cuales por definición son públicos, el pueblo debería tener la posibilidad de recurrir a mecanismos previstos por la ley y de obligatorio cumplimiento, que le permitan controlar e intervenir en las decisiones de los actores públicos (Oszlak, 1980, p. 11).

El enfoque racional ha sido –como se viene planteando- uno de los más prolíferos en los estudios de políticas públicas desde su surgimiento debido a que logró, al menos con las ciencias económicas, la interdisciplinariedad que proponía Lasswell. Su despliegue modificó la concepción tradicional existente en torno a los procesos de decisión democráticos.

Sin embargo, se le atribuye como deficiencia el tener como móvil fundamental para la conducta humana la inquebrantable búsqueda de la racionalidad a ultranza que recuerda a la

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lógica intrínseca del Homo oeconomicus1_que

formulara la escuela inglesa de economía sin tener en cuenta que el comportamiento individual está mediado por múltiples influencias que superan el estrecho y rígido esquema de la racionalidad económica. “El enfoque racional, fue fuertemente

atacado en los cuarenta y cincuenta por académicos destacados como Simon y Lindblom, quienes preferían un enfoque que pudiera ser denominado de racionalidad limitada (Klijn,1998, p. 14).”

En respuesta a la pobreza teórica y práctica resultante de la absolutización de la racionalidad económica, que no logra explicar ni aprehender la complejidad humana en todas sus dimensiones, una vez confirmadas sus limitantes intrínsecas, surge el enfoque pluralista. Precisamente, con este último se amplían las variables para la compresión de las pautas decisionales de los sujetos al incluir, como principio determinante, la intervención de individuos culturales con identidades divergentes en la toma de decisiones que, en su competencia y múltiples confluencias, pueden legar a diluir o desplazar considerablemente el móvil de la racionalidad económica.

Uno de los fundamentos cardinales que van a guiar al modelo pluralista es su rechazo a la posibilidad de elaboración de políticas supuestamente neutrales y objetivas. Reconoce la necesidad de tener en cuenta la multitud de factores de la toma de decisiones debido a la diversidad de sujetos que en ella intervienen al mismo tiempo que pone en crisis la idea de la uniformidad de los grupos decisores teniendo en cuenta la amplia variedad de individuos provenientes de diferentes estratos sociales, sectores laborales, con variada formación académica y cultural, con diversidad de intereses, referentes identitarios, creencias, metas y proyectos de vida.

Estos elementos inciden

contundentemente en sus estados de opiniones, en la capacidad para abordar los conflictos, en la posesión de competencias que le permitan

1_{Homo oeconomicus: Hombre económico en latín; transcrito economicus u}

oeconomicus

reconocer los problemas y proponer soluciones; en las posturas que asumen, que a su vez determinan los cursos de acción que siguen las políticas públicas, subordinando a esto incluso la propia búsqueda de la racionalidad económica, que implica sus beneficios particulares.

Para esta corriente los valores en el proceso de elaboración de políticas públicas es una cuestión central, por lo que buscar evaluaciones científicas y valorativamente neutras de las políticas públicas es un intento desorientado por evadir cuestiones más fundamentales de los valores societales.

(Olavarría, 2011, p. 15).

El enfoque pluralista alcanza un importante grado de madurez en sus análisis al dejar a un lado el plano meramente descriptivo y sumergirse en un examen complejo de los procedimientos para la formación de las políticas debido a que:

• expone la existencia de grupos de interés al interior de los procedimientos de toma de decisiones,

• señala el conflicto que existe en el interior de los procesos de creación de las políticas, • destaca la no homogeneidad de dichos

grupos en lo que a estratificación social se refiere, lo cual genera el establecimiento de élites de poder al interior del marco de decisiones que subyugan a los otros grupos a sus propios intereses que no necesariamente tiene que ser la búsqueda de racionalidad.

La propuesta pluralista, asume que en la toma de decisiones políticas no es posible la racionalidad absoluta debido a que los valores de quienes intervienen en el proceso de toma de decisiones no quedan excluidos en ninguna fase en la implementación de políticas públicas. Entiende a las decisiones políticas como procedimientos no neutrales precisamente porque quienes intervienen en ellas no son individuos neutrales. Se centra en la importancia de los valores, intereses y opiniones de la

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pluralidad de actores que intervienen y definen cursos de acción.

En la medida en que la evaluación pluralista legitima la diversidad de intereses presentes, reconoce la multiplicidad de perspectivas de los implicados promoviendo la participación activa de los diversos grupos que tienen relación con un programa de acción.

Derivado de estas conclusiones se encuentra su tesis más significativa: las políticas públicas no son modelos extrapolables puesto que en cada proceso los sujetos están condicionados por estilos de vida, formas de organización, distribución de roles y motivaciones diferentes. De modo que, teniendo en cuenta esta heterogeneidad, a un mismo diseño puede sobrevenir resultados completamente diferentes en cada una de las etapas.

De esta forma, las políticas públicas no deben entenderse -según este enfoque- como procesos globales y extrapolables, sino particulares que enfrentan cada uno contingencias

exclusivas que moldean desde su diseño hasta el resultado final. Por lo tanto, para su estudio se requiere la utilización de una metodología que cuente con instrumentos que faciliten el análisis de casos y los estudios comparativos (Cerotto, 1998).

Su carácter cualitativo, su metodología y su cuestionamiento a la falsa neutralidad que se supone prima –o debe primar- en la toma de decisiones, ponen en cuestionamiento abierto el núcleo teórico del discurso económico dominante en el enfoque racional, rebatiendo la lógica anterior basada en un objetivismo carente de valores que busca exclusivamente la maximización permanente del propio interés económico. En su discurso se erige un locus epistémico desde el cual se enfrenta el armazón conceptual del discurso económico ortodoxo. El encuentro de sujetos diferenciados en sus valores y prácticas obliga a tener en cuenta otras objetividades, irreductibles al actuar y al pensar a la usanza del Homo

oeconomicus decimonónico.

CONCLUSIONES

La concepción de políticas públicas, impulsada por Harold Lasswell como precursor en 1951, constituyó el punto de partida para la conformación de una nueva disciplina dentro de la Ciencias Políticas que planteaba la necesidad de que la atención a los conflictos que se generaban en el ámbito político; así como, las posibles soluciones fuesen también objeto del razonamiento científico, a partir de un enfoque multidisciplinario. A partir de este análisis inicial de los estudios de las políticas públicas, como herramienta para la ejecución de una administración gubernamental eficiente e inclusiva han cobrado relevancia significativa como elemento vital para la acción estatal que, más allá del evidente fin de la redistribución de la riqueza y el aumento de las coberturas sociales, públicas van erigiéndose como el espacio por excelencia para el reforzamiento de la relación Estado-Sociedad civil. Su surgimiento y continuidad abrasiva dentro de los estudios de Ciencias Políticas marcan un novedoso paradigma para la ejecución de la administración pública comprometida, corresponsable y coprotagónica, donde el poder se transforma en un recurso compartido entre todos los sujetos y entidades que intervienen en su implementación.

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34 DATOS DE LOS AUTORES

Lisandra Lefont Marin

Licenciada en Sociología. Máster en Ciencias Políticas. Profesora Instructora. Centro Universitario Municipal Fomento. Universidad de Sancti Spíritus “José Martí Pérez”.

Juan Carlos Ramírez Sierra

Licenciado en Filosofía. Máster en Ciencias Políticas. Profesor Instructor. Departamento de Historia. Universidad de Sancti Spíritus “José Martí Pérez”. Aspirante a Doctor en Ciencias Filosóficas en el programa de Historia del Pensamiento Latinoamericano de la Universidad Central “Marta Abreu” de Las Villas.

Fecha de recepción: 5 de febrero de 2019 Fecha de aceptación: 30 de marzo de 2019 Fecha de publicación: 30 de septiembre de 2019