FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO
I N S T I T U T O P O L I T É C N I C O N A C I O N A L
P : 1996
SEGUNDAEDICIÓN: 2001
D. R. © 2001. INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL Dirección de Publicaciones
Tresguerras 27, 06040, México, D. F.
a Violeta mi esposa y a Lesvia y Simón (+) mis padres.
Expreso mi gratitud y amor al creador por darme la vida y todas sus experiencias.
Mi profundo agradecimiento al licenciado Ignacio Pichardo Pagaza, quien me apoyó en la realización de esta obra en su primera edición y al doctor Damián Rodríguez Vázquez quien revisó dicho material en esa ocasión.
Mi gratitud a los doctores Alberto Ortiz Gutiérrez, Salvador Roquet Pérez (+), Jesús Armando Gutiérrez Pérez, José S. Guajardo Chavarría y Mario Pegueros Morales, así como a los licenciados Teodoro Sandoval Valdez y Agustín Montes de Oca Gasca (+) de quienes recibí incontables y valiosos apo-yos.
Asimismo, agradezco al licenciado Roberto Anguiano Equihua de quien recibí importantes enseñanzas en materia de finanzas públicas.
En el desarrollo de esta obra conté con la colaboración de prestigiados estudiosos en materia fiscal y de distinguidos servidores públicos. Estas aportaciones se manifestaron en orientaciones, comentarios, revisión y corrección de borra-dores, elaboración de algunas partes del texto, entre otras.
A riesgo de omitir involuntariamente algún nombre, doy mis disculpas anticipadas, mi agradecimiento personal a Laura
Cedano Hernández y Thalía Lagunas Aragón por sus valiosas orientaciones; a Guadalupe Cano García y Rafael Obregón Castellanos por sus aportes en materia de ingresos; a H. Wenceslao Macedo Sánchez por su participación en lo corres-pondiente a los impuestos; y a José Zamudio Vázquez por su intervención en materia de presupuesto y gasto.
Mi reconocimiento y gratitud a Marcela Astudillo Moya y a Alicia Girón González, destacadas investigadoras que ela-boraron cada una de ellas un capítulo del presente texto: finanzas locales y deuda pública, respectivamente.
Expreso que los errores y deficiencias son de mi exclusi-va responsabilidad.
El trabajo de captura del texto estuvo a cargo de Gloria Benítez Pérez, el formato de captura lo realizó Gregorio Hernández Hernández a ellos mi agradecimiento.
El presente libro se elaboró con el propósito de que sea texto básico en la materia de finanzas públicas de la carrera de licenciatura en economía y obra de consulta para quienes deseen recurrir a aspectos conceptuales y descriptivos so-bre la materia.
Su contenido es de recopilación y comprende dos aspec-tos: el teórico y el práctico, este último se refiere a casos que observan las finanzas públicas mexicanas.
Para diseñar su estructura se consultaron diversos progra-mas de la materia de finanzas públicas de distintas escuelas y facultades de economía del país, así como de otras disci-plinas contables y administrativas tratándose de cubrir di-chos programas.
Espero que este trabajo se constituya en un instrumento útil y cumpla su cometido.
El término finanzas públicas ha tenido diversas connotacio-nes de acuerdo con las funcioconnotacio-nes que tiene el Estado. Esto obedece principalmente a razones históricas, así como al nivel de desarrollo de cada país y a la forma de gobierno. Cabe citar que se utilizan como sinónimos: hacienda pública y política fiscal.
Para Musgrave, hacienda pública trata del conjunto de problemas que se centran en torno al proceso ingreso-gasto, al respecto, expresa que son problemas de asignación de recursos, de distribución de renta, de pleno empleo, de estabilidad del nivel de precios y de desarrollo. Por lo tanto, debemos considerar nuestra tarea como una investigación de los principios de la economía pública o, más exactamente, sobre aque-llos aspectos de la política económica que surgen en las operaciones del presupuesto público.1
Por su parte, Due establece que los programas de ingresos y gastos públicos ejercen inevitablemente influencia sobre el nivel del ingreso nacional y que, el reconocimiento de tales efectos, ha posibilitado la realización de ajustes deliberados en los ingresos y gastos con el pro-pósito de lograr una mayor estabilidad económica. Tales ajustes — expresa— reciben el nombre de política fiscal.2
Hicks señala que pueden considerarse como parte integrante de la política fiscal, todas aquellas transacciones gubernamentales llevadas a cabo con el objetivo de apoyar la política económica general. Cita como transacciones los ingresos y gastos, y considera en los ingresos a
los corrientes que comprenden los impuestos, además, hace referencia al financiamiento proveniente del ahorro interno y del exterior, intere-ses de créditos, rentas de inmuebles y otros edificios del gobierno, ingresos por permisos y autorizaciones y los beneficios de las empre-sas públicas; por el lado del gasto, cita los de carácter social y las transferencias destinadas a favorecer industrias en concreto o a ciertas localidades que se desee estimular especialmente.3
Somers afirma que las finanzas públicas pueden considerarse como un elemento poderoso que repercute con fuerza en la economía, ex-tendiendo sus efectos a todas las esferas de la producción y el consu-mo. Considera los efectos de los gastos, impuestos, empréstitos públi-cos y amortización.4
Eckstein establece que “las finanzas públicas son el estudio de los efectos de los presupuestos sobre la economía y, en particular, de su influencia en la consecución del mayor de los objetivos económicos, a saber, el
desarro-llo, la estabilidad, la equidad y la eficiencia de la economía”.5
Al hacer referencia a los presupuestos se incluyen tanto los ingresos como los gastos, concepción que corresponde desde el punto de vista teórico. Cabe citar que en México se identifica al presupuesto como lo relativo a los gastos, porque los ingresos se abordan por separado en la propia Ley de Ingresos.
Una concepción más actualizada de las finanzas públicas dentro de las funciones que el Estado tiene actualmente, que además de llevar a cabo las relativas a la administración de justicia, relaciones exteriores, seguridad interna y defensa, tiene bajo su responsabilidad la promoción y rectoría del desarrollo económico, es la de Urquidi que dice:
“El ámbito de la política fiscal es el conjunto de medidas relativas al régi-men tributario, al gasto público, al endeudamiento interno y externo del Estado, y a las operaciones y la situación financiera de las entidades y los organismos autónomos o paraestatales, por medio de las cuales se determi-nan el monto y la distribución de la inversión y el consumo público como
componentes del gasto nacional y se influye, directamente o
indirectamen-te, en el monto y la composición de la inversión y el consumo privado”.6
Esta concepción se ajusta más a la responsabilidad del Esta-do en los países en vías de desarrollo. SiguienEsta-do al mismo autor, se citan los objetivos de la política fiscal.
Al respecto, establece que uno de los propósitos fundamentales es crear el ahorro público suficiente para hacer frente al volumen de inversión pública previsto, y allegarse, mediante el endeudamiento in-terno y exin-terno, los recursos adicionales. Otro objetivo es absorber de la economía privada, por medios más equitativos y eficaces, los ingre-sos necesarios para hacer frente a la provisión de los servicios públicos que la comunidad juzgue indispensables o convenientes. Indica tam-bién, que deben manipularse los diversos instrumentos tributarios, de gastos, de precios y tarifas de manera que no desestimulen al sector privado y social en la generación del ahorro interno, en la inversión y el consumo. Además, de que puede coadyuvar al mejoramiento de la distribución de la riqueza. Sobre el último objetivo se opina que, me-diante el mecanismo ingreso-gasto es posible contribuir al propósito señalado en el ingreso mediante una estructura impositiva basada, fun-damentalmente, en los impuestos directos, que al contemplar tasas pro-gresivas ayude a disminuir la concentración del ingreso, a través del gasto en política social, así como de infraestructura económica se coadyuva a la distribución.
Para que lo anterior pueda operar, en forma satisfactoria, se hace necesario la adopción de medidas de política eco-nómica en áreas como la monetaria, crediticia, de empleo, de precios y tarifas, agropecuaria, industrial y salarial, entre otras, dentro de un marco de planeación del desarrollo.
Las finanzas públicas constituyen una herramienta impor-tante en la consecución de los objetivos y metas de la polí-tica económica, pero si no se encuentra debidamente coor-dinada con los demás instrumentos, no podrá participar en forma adecuada.
Una vez ubicado el concepto de finanzas públicas, se tratará su campo de acción, que significa describir la dimen-sión del sector público, que en este caso particular, se hará referencia a México.
ÁMBITO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS
El artículo 25 constitucional en su tercer párrafo expresa: “Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la Nación”.
Con ello se precisa que la economía mexicana está inte-grada por los sectores antes mencionados. La descripción del sector público se efectuará más adelante. El sector social está compuesto por los ejidos, organizaciones de trabajado-res, cooperativas, comunidades, empresas que pertenecen mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en gene-ral, a todas las formas de organización social para la produc-ción, distribución y consumo de bienes y servicios social-mente necesarios. El sector privado en su expresión, denota su naturaleza.
Es de interés describir la amplitud del sector público en México, a efecto de conocer el ámbito de aplicación de las finanzas públicas. Al respecto, el sector público se conforma por el sector central o sector gobierno y el paraestatal; el primero comprende los tres ámbitos de gobierno, a saber: federal, estatal y municipal, y el segundo se ubica en cada uno de los niveles citados, su dimensión es de mayor a menor, partiendo de la esfera federal.
El presente texto tiene como propósito referirse al ámbito del gobierno federal y a su correspondiente sector paraestatal debido a que se cuenta con mayor información, y porque éste será tratado con amplitud en el desarrollo del trabajo.
La Constitución Política de la República señala los compo-nentes del sector gubernamental. Al respecto, el artículo 49 expresa que:
“El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejer-cicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial”. En cuanto al sector
paraestatal, uno de los sustentos constitucionales es el artí-culo 28, quinto párrafo, donde se manifiesta que: “El Estado
contará con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo y en las actividades de carácter prioritario, donde, de acuerdo con las
leyes, participe por sí o con los sectores social y privado”.7
Dentro del sector gobierno federal, el Poder Legislativo se deposita en el Congreso de la Unión, el que, a su vez, está constituido por dos cámaras: la de Diputados, integrada por los representantes populares, y la de Senadores, confor-mada por quienes representan a las entidades federativas.
El Poder Judicial radica en una Suprema Corte de Justicia, un Tribunal Electoral, en tribunales colegiados y unitarios de Circuito, en juzgados de Distrito y en un Consejo de la Judi-catura Federal.
El Poder Ejecutivo está depositado en una sola persona que se denomina presidente de los Estados Unidos Mexica-nos, quien para el desempeño de sus funciones cuenta con la administración pública federal. Ésta, de acuerdo a la Carta Magna, es centralizada, paraestatal y está regulada por la ley orgánica que expide el Congreso; a efecto de distribuir los asuntos del orden administrativo de la Federación que esta-rán a cargo de las secretarías del Estado y departamentos administrativos, esta ley define las bases generales de crea-ción de las entidades paraestatales y la intervencrea-ción del Ejecutivo federal en su funcionamiento.
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal expresa que la Presidencia de la República, las secretarías de Estado, y departamentos
administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo federal integran la administración pública centralizada.
Para el despacho de los asuntos de orden administrativo el Poder Eje-cutivo de la Unión contará con las siguientes dependencias:
Secretaría de Gobernación Secretaría de Relaciones Exteriores Secretaría de la Defensa Nacional Secretaría de Marina
Secretaría de Seguridad Pública
Secretaría de Hacienda y Crédito Público Secretaría de Desarrollo Social
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales Secretaría de Energía
Secretaría de Economía
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Secretaría de Comunicaciones y Transportes
Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo Secretaría de Educación Pública
Secretaría de Salud
Secretaría de Trabajo y Previsión Social Secretaría de la Reforma Agraria Secretaría de Turismo
Consejería Jurídica del Ejecutivo federal
El sector paraestatal se integra por los organismos des-centralizados, las empresas de participación estatal, las insti-tuciones nacionales de crédito e instiinsti-tuciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos.
En este apartado se hará especial énfasis en describir el sector paraestatal porque a través de éste es como se apre-cia la presenapre-cia del Estado en la economía, mediante la producción de bienes y servicios.
Son organismos descentralizados: las entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo federal, con personalidad jurídica y patrimonio pro-pios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.
Su objetivo es la realización de actividades correspondien-tes a las áreas estratégicas o prioritarias, la prestación de un servicio público o social y la obtención o aplicación de recur-sos para fines de asistencia o seguridad social.8
Las empresas de participación estatal mayoritaria se constituyen con fun-damento en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y son: I. Las sociedades nacionales de crédito constituidas en los términos de su legislación específica; II. Las sociedades de cualquier otra naturale-za, incluyendo las organizaciones auxiliares nacionales de crédito; así como las instituciones nacionales de seguros y fianzas, en que se satis-fagan alguno o varios de los siguientes requisitos:
a) Que el Gobierno Federal o una o más entidades paraestatales, conjunta o separadamente, aporten o sean propietarios de más del 50% del capital social.
b) Que en la constitución de su capital se hagan figurar títulos repre-sentativos de capital social de serie especial que sólo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal.
c) Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la mayoría de los miembros del órgano de gobierno o su equivalen-te, o bien designar al presidente o director general, o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos del propio órgano de gobierno. Se asimilan a las empresas de participación estatal mayoritaria, las so-ciedades civiles así como las asociaciones civiles en las que la mayoría de los asociados sean dependencias o entidades de la Administración Pública Federal o servidores públicos federales que participen en ra-zón de sus cargos o alguna o varias de ellas se obligan a realizar o realicen las aportaciones económicas preponderantes.9
Los fideicomisos públicos son aquellos que el gobierno federal o alguna de las entidades paraestatales constituyen con el propósito de auxiliar al Ejecutivo federal en las atri-buciones del Estado, para impulsar las áreas prioritarias del desarrollo, que cuenten con una estructura orgánica análoga a las otras entidades y que tengan comités técnicos.
En los fideicomisos constituidos por el gobierno federal, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público fungirá como fideicomitente único en la administración pública centrali-zada.10
La operación del sector paraestatal observa mecanismos de control que se pueden ubicar en tres niveles: global, sectorial e institucional.
El nivel global se efectúa con fundamento en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en el artículo 50 que establece: “Las relaciones entre el Ejecutivo federal y las entidades paraestatales, para fines de congruencia global de la administración pública paraestatal con el sistema nacional de planeación y con los lineamientos generales en materia de gasto, financiamiento, control y evaluación, se llevarán a cabo en la forma y términos que dispongan las leyes, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la Contraloría y Desarro-llo Administrativo sin perjuicio de las atribuciones que competen a los coordinadores de sector”.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público es la entidad normativa de apoyo global en materia de financiamiento; esto en su concepción amplia significa dictar las normas de recaudación y control de ingresos que procedan de los servicios que prestan las diversas dependencias, así como los precios y tarifas del sector paraestatal, entre otros. Esta dependencia trata también los aspectos de política monetaria y crediticia. Asimismo, dicta los lineamientos al sector público federal en materia de planeación, presupuesto, contabilidad y evaluación, participa en temas de administración, normas y lineamientos de personal, de infor-mación estadística y geográfica, adquisiciones, almacenes, inventarios, entre otros.
La Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo establece las normas que regulan el funcionamiento de los instrumentos y procedi-mientos de control de la administración pública federal, fija las bases para la realización de auditorías; vigila el cumplimiento de las normas
de control y fiscalización; comprueba el cumplimiento de las obliga-ciones derivadas de las disposiobliga-ciones en materia de planeación, presupuestación, ingresos, financiamiento, inversión, deuda, patrimo-nio y fondos y valores de la propiedad o al cuidado del gobierno federal; vigila que se cumpla con las normas y disposiciones en mate-ria de sistemas de registro y contabilidad; contratación y pago de per-sonal; servicios; obra pública; adquisiciones y arrendamientos; conser-vación, uso, destino, afectación, enajenación y baja de bienes muebles e inmuebles; almacenes y demás activos y recursos materiales de la administración pública federal, organiza y coordina el desarrollo admi-nistrativo integral de las dependencias y entidades de la administración pública federal, entre otros.
El segundo nivel de control corresponde a los coordinadores sectoria-les; sobre el particular el artículo 48 de la citada Ley orgánica manifies-ta de que a fin de que se pueda llevar a efecto la intervención, que, conforme a las leyes, corresponde al Ejecutivo federal en la operación en las entidades de la administración pública paraestatal, el presidente de la República las agrupará por sectores definidos, considerando el objeto de cada una de dichas entidades en relación con la esfera de competencia que ésta y otras leyes le atribuyen a las secretarías de Estado y departamentos administrativos. Dicha intervención se realiza-rá a través de la dependencia que corresponda según el agrupamiento que por sectores haya realizado el propio Ejecutivo, la cual fungirá como coordinadora del sector respectivo (artículos 49).
Las funciones de coordinadores de sector están delimita-das por la ley antes citada, para coordinar la programación y presupuestación, conocer la operación, evaluar los resulta-dos y participar en los órganos de gobierno de las entidades agrupadas en el sector a su cargo, conforme a lo dispuesto en las leyes.
Con el propósito de tener un mayor control, sobre las entida-des que permiten la integración vertical u horizontal al interior del grupo sectorial, la ley prevé el agrupamiento por subsectores cuando así convenga, para facilitar su coordinación y dar con-gruencia al funcionamiento de las citadas entidades. Con
rela-ción a lo anterior, se han creado consorcios o grupos conoci-dos, como holding, que constituyen un nivel intermedio entre el coordinador sectorial (secretaría de Estado o departamento administrativo) y la entidad correspondiente.
El tercer nivel de control se ubica en los órganos decisorios o directi-vos de cada entidad, de acuerdo con su particular forma de creación legal y ordenamientos que la rijan. A partir de la expedición de la Ley Federal de las entidades paraestatales, el control correspondiente se reforzó por medio de los órganos de gobierno ya que se integran con representantes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y de otras dependencias y entidades, en la medida en que tengan relación con el objeto de la entidad paraestatal de que se trate, todas ellas de conformidad con su esfera de competencia y disposiciones relativas en la materia.
También es miembro de los órganos de gobierno el comisario público, quien es designado por la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo. Ésta evalúa el desempeño general y por funciones del organismo, realiza estudios sobre la eficiencia con la que se ejerzan los desembolsos en los rubros de gastos corrientes y de inversión, así como en lo referente a ingresos, entre otros.
El órgano de gobierno comprende las denominaciones de junta direc-tiva, consejo de administración, etcétera, y le corresponde dictar la política de la empresa.
La misma ley ha otorgado a las entidades mayor autono-mía de gestión, ya que se les dota de una organización jurídica propia, disminuye las diversas disposiciones parti-culares que pesaban sobre la empresa, establece las formas de gestión adecuadas para facilitar sus relaciones con el gobierno federal; regula aspectos corporativos internos y precisa el régimen financiero y administrativo. En lo gene-ral, la ley confiere una mayor capacidad de decisión a los órganos de gobierno de las empresas a fin de fortalecerlos;
define las responsabilidades a los directivos en forma más amplia y precisa; y apoya el papel del coordinador sectorial y la preeminencia de los programas sectoriales.11
Los organismos descentralizados son creados por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecuti-vo federal, tienen personalidad jurídica y patrimonio pro-pios. Las empresas de participación estatal mayoritaria obe-decen su creación por disposición del Ejecutivo federal, que al instrumentarse se constituyen en una sociedad de carácter mercantil y son regidas por la Ley General de Sociedades Mercantiles.
En cuanto a la desincorporación de entidades paraestatales, ésta se realiza mediante venta, liquidación, extinción, fusión y transferencia; sobre el particular se toman en cuenta as-pectos de tipo financiero, operativo, comercial, administrati-vo y legal, así como los lineamientos de política económica referidos al sector paraestatal. En cada caso se consideran los dictámenes emitidos por la Comisión Intersecretarial Gasto-Financiamiento, previa identificación y propuesta de la coor-dinadora del sector.
En el proceso participa la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que es la responsable de llevar a cabo la propuesta al Ejecutivo federal, de disolución, liquidación, extinción o enajenación de la participación paraestatal; así como de informar a la Cámara de Diputados de las razones y criterios concretos que apoyen la desincorporación de enti-dades paraestatales. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tam-bién es la encargada de coordinar, supervisar y ejecutar la venta de entidades paraestatales, previo avalúo que solicita a alguna sociedad de crédito. A la Secretaría de la Contraloría General y Desarrollo Admi-nistrativo, le corresponde la función de vigilar y llevar el seguimiento de los procedimientos que están señalados en la normatividad para efectuar las diversas etapas de desincorporación de entidades.12
IMPORTANCIA DEL SECTOR PARAESTATAL
La empresa pública en México ha desempeñado un papel relevante en la conducción de la política económica guber-namental. Por disposición constitucional, el Estado participa en la totalidad de las ramas de petróleo y demás hidrocarbu-ros, minerales radioactivos y generación de energía nuclear, además conjuntamente con los sectores social y privado in-terviene en otras áreas estratégicas a su cargo y en las acti-vidades de carácter prioritario; como extensión de las fun-ciones de gobierno actúa en los campos de la educación, salud y vivienda, entre otros.
Cabe mencionar que, en el Presupuesto de Egresos de la Federación para 1999, el monto de recursos asignados a las entidades de control directo (13) significa el 28.5% del gasto total, esta proporción no inclu-ye las transferencias que otorgan las dependencias a las entidades de control indirecto, con lo que resultaría un porcentaje mayor; por su parte, a los ramos administrativos (secretarías y otras dependencias) se les asignó el 21.6% del presupuesto total, que comprende también los subsidios, transferencias y las aportaciones a seguridad social en el gasto del gobierno federal. El resto corresponde a los poderes Legisla-tivo y Judicial; al Instituto Federal Electoral; los ramos generales entre los que destacan las participaciones a entidades federativas y munici-pios, deuda pública, aportaciones federales para entidades federativas y municipios y aportaciones a seguridad social.
El sector paraestatal al demandar y ofrecer bienes y servicios desempe-ña un papel muy importante en la economía, aspecto que se refuerza por su peso y áreas en que participa. Este sector observó por muchos años un crecimiento acelerado, que no fue resultado de una política delineada, sino que, de manera coyuntural, intervino en ramas produc-tivas que no son estratégicas ni prioritarias; así se tiene que para 1982 existía un universo de mil 155 entidades. A partir del siguiente año se empezó a llevar a cabo el proceso de desincorporación de entidades, al respecto se consideró que muchas habían cumplido sus objetivos que les dieron origen, otras que duplicaban funciones y que se podían
complementar y fusionar, y algunas que tenían mejor asignación pa-sando a las entidades federativas donde realizan sus actividades. Hay que señalar también como aspecto relevante en el proceso de reestruc-turación, la difícil situación económica y de las finanzas públicas en lo particular. Asimismo es de considerase la política económica neoliberal que se ha instrumentado.
En diciembre de 1982, de las mil 155 entidades, 103 eran organismos descentralizados, 759 empresas de participación estatal mayoritaria, 75 de participación estatal minoritaria y 223 fideicomisos públicos. El pro-ceso de desincorporación de entidades o redimensionamiento, bajo sus diferentes modalidades (venta, extinción, liquidación, transferencia y fusión) continúa llevándose a cabo, de manera que al primero de marzo de 1999 la administración pública federal contaba con 218 enti-dades vigentes (75 organismos descentralizados, 121 empresas de par-ticipación mayoritaria y 22 fideicomisos públicos) y de ellas 48 en pro-ceso de desincorporación.13
Para efectos de seguir con el proceso de redimensionamiento del sec-tor paraestatal, el Ejecutivo federal creó la Comisión Intersecretarial de Desincorporación, que tiene por objeto la coordinación y supervisión de las funciones o actividades que las dependencias y entidades de la administración pública federal ejerzan en los procesos de desincorporación, de las propias entidades o de enajenación de sus activos susceptibles de ser utilizados como unidades económicas con fines productivos.14
Forman parte de esta Comisión: la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que la presidirá, los titulares de las secretarías de Comercio y Fomento Industrial, de Contraloría y Desarrollo Administrativo y del Trabajo y Previsión Social y, en cada caso, el titular de la dependencia coordinadora de sector en la cual se encuentre sectorizada la entidad paraestatal a los activos de que se trate; y el subsecretario de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. La Comisión contará con un secretario técnico que será el titular de la Unidad de Desincor-poración de Entidades Paraestatales de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
LA INTERVENCIÓN ESTATAL, FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL
La intervención del Estado en la economía tiene su susten-to constitucional en los artículos 25, 26, 27 y 28, sin dejar de reconocer que el artículo 131 y los que señalan las facultades al Congreso de la Unión en materia económica, constituyen parte importante en la que se apoya jurídica-mente la acción estatal.
A continuación se analiza parte del artículo 25, que esta-blece en su primer párrafo: “Corresponde al Estado la rectoría
del desarrollo nacional...”, al respecto Andrea Sánchez,
desglosa el contenido de los tres conceptos señalados:
Estado, rectoría y desarrollo nacional. Estado, en un sentido amplio se identifica con país, pero no es la concepción que recoge la constitu-ción en el artículo de referencia, tampoco debe confundirse con go-bierno que es la parte dirigente del Estado. El Estado —dice— es la estructura organizacional, el complejo normativo y operativo que regu-la regu-las conductas, es, pues, una idea de mayor amplitud que regu-la de gobierno y en la cual subyace, necesariamente, el mecanismo de interrelación entre las fuerzas sociales y la configuración jurídica por lo cual se vertebra el propio Estado. Porque el Estado abarca todos los mecanismos de regulación jurídicamente establecidos. En cuanto a la rectoría, implica disponer de una supremacía de decisión en lo que se refiere al desarrollo nacional y este concepto significa el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo.15
Al respecto, el citado artículo constitucional señala que la rectoría del Estado en el desarrollo nacional es “...para
ga-rantizar que éste sea integral, que fortalezca la soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante el fo-mento del crecimiento económico y el empleo y una más jus-ta distribución del ingreso y la riqueza, permijus-ta el pleno ejer-cicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución”.
De manera que el “Estado planeará, conducirá,
coordina-rá y orientacoordina-rá la actividad económica nacional, y llevacoordina-rá a cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta
Constitución”.16
En tal sentido, las finanzas públicas en México deben de coadyuvar al cumplimiento de los objetivos establecidos en el marco constitucional, actuando a través de los sectores go-bierno y paraestatal, para incidir en el conjunto de la econo-mía. En el sector central se manifiesta por medio de la nor-malidad fiscal, contribuciones y demás ingresos gubernamentales; así como mediante el gasto en infraestruc-tura económica (presas, carreteras, etcétera) y social (educa-ción, salud, vivienda y obras de esparcimiento). En el sector paraestatal tiene el manejo exclusivo de las áreas estratégi-cas que señala el artículo 28, párrafo quinto de la constitu-ción, donde el gobierno federal mantendrá siempre la pro-piedad y el control de los organismos que al respecto se establezcan; así, y mediante las empresas de participación estatal y los fideicomisos, actúa en las áreas prioritarias. Es por medio de este sector que hace sentir su presencia en el mercado, para regularlo, inducirlo u orientarlo.
1 Musgrave, Richard, Teoría de la hacienda pública, Edito-rial Aguilar, 1969, p. 13.
2 Due, John Fitzgerald, y Ann F. Friedlaender, Análisis
eco-nómico de los impuestos y del sector público, Buenos
Ai-res, Argentina, Editorial Ateneo, p. 507.
3 Hicks, Úrsula K., La financiación del desarrollo, Barcelo-na España, Editorial Labor, 1967, pp. 75-79.
4 Somers, Harold M., Finanzas públicas e ingreso
nacio-nal, Fondo de Cultura Económica, 1977, p. 15.
5 Eckstein, Otto, Finanzas públicas, Editorial Unión Tipo-gráfica Editorial Hispano Americana, 1965, p. 2.
6 Urquidi, Víctor L., La política fiscal en el desarrollo
eco-nómico de la América Latina, Ensayos de Política Fiscal,
Fondo de Cultura Económica, 1973, p. 47.
7 Otros preceptos constitucionales que hacen referencia al sector paraestatal son: 25, cuarto párrafo; 27, sexto y séptimo párrafos; 28 cuarto y quinto párrafos; 73, frac-ciones X, XVII, XXV y XXIX; 90; 93, segundo y tercer
párra-fos; y 123, apartado A, fracciones XII y XXIX, apartado B,
fracciones XI, XIII y XIII bis.
8 Secretaría de Gobernación. Ley Orgánica de la Adminis-tración Pública Federal; Reformas; artículo 45. Diario
Ofi-cial del 29 de diciembre de 1976 y Reformas. Secretaría
de la Contraloría General de la Federación, Ley Federal de las Entidades Paraestatales. Diario Oficial de la
Fede-ración del 14 de mayo de 1986.
9 Obra citada, artículo 46. 10 Obra citada, artículo 47.
11 Secretaría de la Contraloría General de la Federación, Ley
Federal de las Entidades Paraestatales, Presentación, p. 7.
12 Pichardo Pagaza, Ignacio, El proceso de desincorporación
de entidades paraestatales. El caso de México. Secretaría
de la Contraloría General de la Federación, pp. 16-17. 13 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Unidad de
Coor-dinación Técnica y Vocero de la SHCP, Comunicado de
Prensa, 1 de marzo de 1999.
14 Secretaría de Gobernación, Acuerdo que crea la Comi-sión Intersecretarial de Desincorporación, Diario Oficial
de la Federación del 7 de abril de 1999.
15 Andrade Sánchez, Francisco José de, La Constitución
Po-lítica de los Estados Unidos Mexicanos, comentada,
Edita-da por la Rectoría y el Instituto de Investigaciones Jurí-dicas de la UNAM, 1985, p. 61.
16 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 25, segundo párrafo.
En el curso de la historia el gasto público ha evolucionado, con excepción de la Edad Media en la que permaneció prácticamente estancado. En la época del liberalismo econó-mico, se canalizó a las funciones tradicionales de gobierno debido a que la actividad estatal estaba muy limitada. A partir del siglo XX y fundamentalmente después de la crisis
de 1929, se dio un crecimiento acelerado del gasto, ya que se orientó también a satisfacer necesidades sociales y crear infraestructura para el desarrollo. Esta tendencia observó di-versos matices que obedecieron a la situación prevaleciente en cada país, entre las cuales se citan el nivel de desarrollo, los objetivos de política económica —que el Estado estable-ce y que está estrechamente ligado a la forma de gobier-no— y las presiones políticas de los grupos que forman parte de la sociedad. Durante las décadas de los 80 y 90, en la mayoría de los países, la tendencia del crecimiento del gasto disminuyó debido a la aplicación de la política econó-mica neoliberal.
Para tener una concepción clara del gasto público se citan algunos auto-res como Retchkiman, quien expauto-resa: “se usa para designar los egauto-resos del
gobierno, sea municipal, estatal o nacional, se distingue de los gastos de los individuos en que no necesita ser cubierto por quien lo eroga, ni producir
una utilidad monetaria”.1
Andrea Sánchez da una concepción más amplia del gasto público, manifestando que “es todo gasto hecho por el Estado, sea o no realizado mediante un acto de gobierno, para dar satisfacción a las necesidades
comunitarias”.2
Una definición semejante a la anterior es la de Rosas Figueroa y de Santillán López, quienes coinciden en afirmar que: “en una economía monetaria, el gasto público es la cantidad de dinero que el Estado utiliza
para el cumplimiento de sus funciones”.3
Por su parte el Glosario de Términos más Usuales en la Administración Pública Federal define el gasto público como: el conjunto de erogaciones que realiza el gobierno federal, estatal y municipal incluido los poderes Legislativo, Judicial y el sector paraestatal en sus respectivos niveles en el ejercicio de sus funciones.4
Este glosario, refiriéndose únicamente al ámbito del sector público fe-deral, señala que el gasto público lo constituyen “erogaciones que por concepto de gasto corriente, inversión física, inversión financiera, así como pagos de pasivos o deuda pública, realizan el Poder Legislativo; el Poder Judicial, la Presidencia de la República, las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos; la Procuraduría General de la Repú-blica; organismos descentralizados, las empresas de control presupuestal directo e indirecto; los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el
Gobierno Federal; así como la intermediación financiera”.5
La definición anterior es más específica y comprende las erogaciones del sector gobierno o sector central y del paraestatal incluidas en el presupuesto, los apoyos financie-ros que reciben las entidades no comprendidos en el presu-puesto, así como los gastos de estas últimas efectuadas con sus recursos propios.
Las finalidades del gasto público, de acuerdo con Rosas Figueroa y Santillán López son: de desarrollo económico; de seguridad y protec-ción sociales y de elevaprotec-ción del nivel de vida.6
En México, en relación con la finalidad de desarrollo eco-nómico, el Estado ha canalizado no solamente recursos presu-puestales, sino también ha establecido una serie de disposi-ciones jurídicas tendientes a normar la estructura productiva nacional, al respecto se puede citar la Ley de Planeación y el Sistema Nacional de Planeación Democrática.
Para el desarrollo agropecuario el Estado ha creado insti-tuciones como el Banco de Crédito Rural y el Fondo de Garan-tía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura, entre otros. En el sector industrial se cuenta con diversas entidades como: Petróleos Mexicanos y Comisión Federal de Electricidad.
En el sector de servicios tiene el Instituto Mexicano de la Radio y el Servicio Postal Mexicano, por nombrar algunos.
En el aspecto de política social, respecto a seguridad y protección, se pueden citar los institutos dependientes de la Secretaría de Salud, como son los de Cardiología, Enferme-dades Respiratorias, Nutrición, Neurología y Neurocirugía; el del Seguro Social y el de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, y la Procuraduría Federal del Consumidor. Con relación al nivel de vida, existe el sistema educativo nacional, desde el nivel de preescolar hasta los institutos de educación superior, los institutos de investiga-ción, el Sistema de Desarrollo Integral de la Familia, el Na-cional Monte de Piedad y el Instituto del Fondo NaNa-cional de la Vivienda para los Trabajadores.
De lo anterior, se puede observar la importancia del gasto público como Adler lo señala:
“Las mejoras en lo relativo a los ingresos (gubernamentales), deben ser complementadas con cambios en el patrón de los gastos públicos, si el progreso económico ha de ir de la mano con el mejoramiento en la distri-bución de los ingresos y con un mayor grado de justicia social. Es una tarea de importancia primordial y de reconocida dificultad que los go-biernos deben de enfrentar por motivos políticos, si desean evitar el desper-dicio y la destrucción inherentes a las violentas revoluciones políticas y, por razones humanitarias, si desean erradicar, lenta pero seguramente,
la miseria y el sufrimiento que acarrea la pobreza absoluta”.7
Por su parte, Faya Viesca afirma:
“En un sentido económico-financiero, los gastos son instrumentos y herra-mientas de promoción y de cambio y también elementos de orientación de la economía para la consecución de ciertas políticas previamente
deter-minadas”.8
PRESUPUESTO Definición
Según W. F. Willoughby, Rene Stourm define el presupuesto como un documento oficial que contiene un plan preliminarmente aprobado por el Ejecutivo, de ingresos y gasto públicos. De esta manera lo señala como una proyección de percepciones y egresos, dentro de un esque-ma deliberado de fuentes y destino de recursos financieros, lo que significa decisiones trascendentes en la acción gubernamental.9
Cabe advertir que dicha concepción comprende únicamente el aspec-to referente a la formulación, sin considerar lo relativo a la aprobación, facultad que corresponde al Poder Legislativo; así como también deja de tomar en cuenta la ejecución y el control, etapas que corresponden a las unidades administrativas gubernamentales y a la evaluación, as-pecto que se constituye en la esfera del Poder Ejecutivo y fundamen-talmente en la del Poder Legislativo.
Para Laufenburger, el presupuesto es un acto de previsión de gastos y de ingresos de una colectividad para un periodo determinado,
sancio-nado por el Poder Legislativo, en estas condiciones se torna en un documento jurídico que, al utilizarse como un mecanismo de redistribución de la renta nacional, afecta sensiblemente la estructura económica y social de un país. También es un acto político, en cuanto a que se constituye en una emanación de la soberanía popular. En otros términos el presupuesto es un programa de acción del gobierno expresado en cifras y sancionado por los representantes del país.10
Gerhard Colm, según lo citan Flores Solano y Sales Gutiérrez, establece que es “...un instrumento en la determinación, guía y control de las
actividades gubernamentales”.11
Por lo anterior, el presupuesto es un instrumento de política económi-ca muy importante porque establece la fuente de los recursos presupuestales y la asignación de los mismos; es decir, a cuáles miem-bros de la colectividad se le van a sustraer parte de sus recursos mone-tarios y sobre quiénes van a distribuirse los beneficios, es por eso que, como lo expresa Roberto Anguiano, citando a Gerhard Colm: “el
presu-puesto constituye el centro nervioso de la economía pública”.12
De acuerdo con el Glosario de Términos más Usuales en la Administra-ción Pública Federal, presupuesto es la: “EstimaAdministra-ción financiera antici-pada, generalmente anual, de los egresos e ingresos del Sector Público Federal, necesarios para cumplir con las metas de los programas estable-cidos. Asimismo, constituye el instrumento operativo básico que expresa
las decisiones en materia de política económica y de planeación”.13
La definición anterior, señala la anualidad del presupuesto y conviene aclarar que en nuestro país, el término presu-puesto es común que se identifique con el gasto —los ingre-sos se tratan por separado en la Ley de Ingreingre-sos de la Fede-ración—, cabe advertir que desde el punto de vista teórico, el presupuesto comprende tanto el ingreso como el gasto.
En el mencionado glosario se expresa que el presupuesto de egresos de la federación es el documento jurídico, conta-ble y de política económica, aprobado por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión a iniciativa del
presi-dente de la República; en el cual se asigna el gasto público, de acuerdo con su naturaleza y cuantía, que deben realizar el sector central y el paraestatal de control directo, en el desempeño de sus funciones en un ejercicio fiscal.14
Principios presupuestarios
Con el propósito de coadyuvar al mejor manejo del proceso presupuestario, diversos autores han establecido los princi-pios presupuestarios.
En 1935, Sundelson, refiere Burkhead, después de haber llevado a cabo una cuidadosa revisión de los escritos británicos contemporá-neos y continentales sobre sistemas presupuestarios, expuso un bos-quejo de principios cuyo propósito era el de estimular una mayor aten-ción a la teoría presupuestaria en Estados Unidos. Estos principios eran los siguientes:15
1. En relación entre el sistema presupuestario y las actividades fisca-les de la unidad política:
a) Universalidad. b) Exclusividad.
2. Tratamiento de los factores incluidos en el sistema por medio del mecanismo presupuestario:
a) Unidad. b) Especificación. c) Anualidad. d) Exactitud.
3. Formas y técnicas para la presentación del contenido del presu-puesto:
a) Claridad. b) Publicidad.
A continuación se expresará brevemente su significado.
Universalidad: requiere que el presupuesto abarque todo lo concer-niente a la actividad financiera de un gobierno y que no haya fondos o finanzas extra presupuestarias fuera del control presupuestario. Exclusividad: significa que el presupuesto debe tratar sólo asuntos fi-nancieros y no la legislación sustantiva.
Unidad: establece que el presupuesto se presente en términos genera-les, es decir, que se expongan los ingresos y los gastos totales y no los gastos y los ingresos netos.
Anualidad: señala que los presupuestos se presenten cada año y que cubran únicamente el año fiscal.
Exactitud: significa que tanto los ingresos como los gastos deben esti-marse correctamente, aunque en forma conservadora.
Claridad y la publicidad: se explican por sí solas.
Por su parte, la extinta Secretaría de Programación y Pre-supuesto ha establecido en el Glosario para el Proceso de Planeación 1988, los siguientes principios presupuestarios, los cuales define como los conceptos fundamentales de vali-dez general a los que se circunscriben las acciones del pro-ceso presupuestario en su conjunto, y que son:
Acuciosidad: actitud a través de la cual se muestra la relación precisa que debe existir entre la fijación de objetivos y metas y el cálculo de los recursos necesarios para alcanzarlos.
Claridad: fundamentalmente el presupuesto debe ser claro, preciso y conciso a fin de facilitar la gestión gubernamental y la comprensión de la opinión pública.
Especificación: se relaciona con el aspecto financiero del presupuesto; en materia de ingresos deben señalarse con precisión las fuentes que los originan y, en el caso de los gastos, las características de los bienes y servicios que deben adquirirse, sin caer en el excesivo detalle. Exclusividad: el presupuesto debe contener materias programáticas y abstenerse de incorporar cuestiones legales que dividan fondos en determinadas actividades, al margen de los programas gubernamenta-les que no sean inherentes al mismo.
Periodicidad: es la armonización de las características dinámicas de la acción estatal de acuerdo con la realidad del país y con la naturaleza misma del presupuesto, a fin de adoptar un periodo presupuestario que no sea tan amplio que imposibilite la previsión, ni tan breve que impida la realización de las correspondientes tareas.
Programación: el presupuesto debe considerar todos los elementos que permitan definir y adoptar los objetivos y metas prioritarias, las acciones y mecanismos a desarrollar para conseguirlos y los recursos que demandan esas acciones.
Publicidad: todo presupuesto debe tener la difusión necesaria a efecto de informar tanto al sector público como al privado de las actividades que desarrolla el gobierno.
Unidad: el presupuesto de las entidades que conforman el sector pú-blico debe ser formulado, aprobado, ejecutado, controlado y evalua-do, con plena sujeción a la política presupuestaria única definida y adoptada por la autoridad competente, de acuerdo a la ley correspon-diente, en un solo método y expresándose uniformemente.
Universalidad: el presupuesto debe abarcar toda la actividad financie-ra del gobierno, pero no de manefinancie-ra rígida que niegue todos los fondos extra presupuestarios, sino en el sentido sustantivo de incidir sobre todas las operaciones, de modo tal, que permitan articular los progra-mas entre sí.
CLASIFICACIONESPRESUPUESTARIAS
Las clasificaciones del presupuesto en México han evolucio-nado en la medida en que se ha incrementado y diversificado el gasto público; esta situación reclamó un mayor control y claridad, así como mejores elementos para su seguimiento y evaluación. A continuación se detalla, con carácter general, la forma en que ha variado la presentación del presupuesto. En 1928, año en que se creó la Ley Orgánica del Presu-puesto de Egresos, y hasta 1953, la estructura del presu-puesto federal adoptó una clasificación que dividió los gas-tos en seis grandes capítulos:16
1. Gastos 2. Elaboraciones 3. Construcciones 4. Adquisiciones 5. Inversiones 6. Cancelaciones de pasivo
Los capítulos se dividían en conceptos y éstos en partidas. Los capítulos de construcciones, inversiones y cancela-ciones de pasivo denotaban claramente la clase de eroga-ciones; en cambio, en los restantes se incluían gastos de diversa naturaleza. En el mismo periodo funcionó una clasi-ficación administrativa tradicional que fue modificada a partir de 1954.
Clasificación administrativa
La clasificación administrativa o de orden contable tiene como fin esta-blecer un sistema de control previo y administrativo de los gastos públi-cos, así como satisfacer las necesidades de la contabilidad de la
hacien-da pública federal. La clasificación por ramos y entihacien-dades presupuestales o administrativas permite por sí sola la estadística presupuestal, base de los estudios para determinar cuáles son los gastos indispensables para la reorganización o establecimiento de nuevos servicios o actividades, los costos comparativos de funciones o servicios análogos, y para lograr el mejor empleo de los recursos del erario.17
También se puede expresar que la clasificación administrativa es una forma de presentación del presupuesto que tiene por objeto facilitar su manejo y control administrativo a través de la presentación de los gastos conforme a cada una de las dependencias y entidades públicas determi-nadas.18
Se entiende por ramo presupuestario el elemento que identifica y clasifica el gasto público federal por entidades administrativas del Poder Ejecutivo (secretarías, departamentos de Estado, Presidencia de la República, Procuraduría General de la República) poderes Legislativo y Judicial, Ramos Ge-nerales de Gasto y organismos públicos autónomos.19
Para efectos presupuestarios los ramos se dividen en:
ra-mos administrativos que se identifican con una
dependen-cia, y ramos generales que incumben a los ramos cuya asig-nación de recursos no corresponde al gasto directo de las dependencias, sino que son erogaciones globales previstas en el presupuesto, aunque su ejercicio está a cargo de éstas, como son el pago del servicio de la deuda, participaciones de ingresos federales, entre otros.
Esta clasificación —que también se le llama institucional— a partir de 1954 se constituye en la presentación básica del presupuesto; en esa fecha los gastos federales se distribuye-ron en 22 ramos.
En 1959, el número de ramos aumentó a 24 y se presen-taron modificaciones en la denominación de tres de éstos, derivado de cambios en la estructura orgánica del gobierno federal; de manera que las variaciones en el organigrama del sector central inciden en la presentación de los ramos.
En 1965 se incluyen las erogaciones de 22 organismos y empresas propiedad del gobierno federal, constituyéndose el ramo XXV; en 1973 se someten por primera vez a control
presupuestal, a través del ramo mencionado, otras nueve entidades. A partir de 1978 a cada entidad paraestatal se le asigna un ramo por lo que el número de éstas equivale a igual número de ramos.
Las variaciones que se observan en los ramos de las entidades paraestatales, se deben básicamente a desincorporaciones que ha efec-tuado el gobierno federal y a incorporaciones de entidades al control presupuestal directo. Al respecto, hasta 1988 el decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación contempló en uno de sus artículos la facultad del Ejecutivo federal para que se incluyan en el presupuesto otras entidades paraestatales.20
Con posterioridad, los ramos de las entidades paraestatales sujetos a control presupuestal también se les denomina clave programática, la cual se conforma por cinco dígitos, los dos primeros corresponden a la clave del sector administrativo en que se ubican y los tres dígitos restantes identifican específicamente a la entidad de que se trata, por ejemplo: 06750 Lotería Nacional para la Asistencia Pública; los dos primeros dígitos identifican al sector administrativo al que pertenece la entidad, en este caso 06 Hacienda y Crédito Público, y los tres últimos a la entidad específica dentro de este sector. Respecto de las entidades paraestatales no coordinadoras, sectorialmente sujetas o no a control directo, como su nombre lo indica no se encuentran coordinadas por una secretaría o departamento, razón por la cual sus dos primeros dígitos son 00, como la clave 00641 Instituto Mexicano del Seguro Social y 00770 Universidad Nacional Autónoma de México.
A partir de 1981 —por recomendación de la Cámara de Diputados— se separa en el Presupuesto de Egresos de la Federación, el presupuesto correspondiente al gobierno fe-deral (administración pública centralizada) del que se le asigna a los organismos descentralizados y empresas de participa-ción estatal mayoritaria (administraparticipa-ción pública paraestatal) cuyos programas están incluidos en el presupuesto.
Se presentan seguidamente los ramos administrativos, ra-mos generales y clave programática del sector central y paraestatal de control directo, que constituyen la clasificación administrativa o institucional.21
I
. RAMO 01. PODER LEGISLATIVO II. RAMO 03. PODER JUDICIAL III. ENTES PÚBLICOS FEDERALES
Ramos:
22. Instituto Federal Electoral
35. Comisión Nacional de Derechos Humanos
IV. RAMOS ADMINISTRATIVOS
02. Presidencia de la República 04. Gobernación
05. Relaciones Exteriores 06. Hacienda y Crédito Público 07. Defensa Nacional
08. Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación 09. Comunicaciones y Transportes 10. Economía 11. Educación Pública 12. Salud 13. Marina
14. Trabajo y Previsión Social 15. Reforma Agraria
16. Medio Ambiente y Recursos Naturales 17. Procuraduría General de la República 18. Energía
20. Desarrollo Social 21. Turismo
27. Contraloría y Desarrollo Administrativo 31. Tribunales agrarios
32. Tribunal Fiscal de la Federación 36. Seguridad pública
V. RAMOS GENERALES
19. Aportaciones a Seguridad Social 23. Provisiones salariales y económicas 24. Deuda Pública
25. Previsiones y aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adul-tos
28. Participaciones a entidades federativas y munici-pios
29. Erogaciones para las operaciones y Programas de Saneamiento Financiero
30. Adeudos de ejercicios fiscales anteriores
33. Aportaciones federales para entidades federativas y municipios
34. Erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorrado-res y DeudoAhorrado-res de la Banca
VI. ENTIDADES
00637 Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
00641 Instituto Mexicano del Seguro Social 06750 Lotería Nacional para la Asistencia Pública 09120 Caminos y Puentes Federales de Ingresos y
Ser-vicios Conexos
18164 Comisión Federal de Electricidad 18500 Luz y Fuerza del Centro
Petróleos Mexicanos Consolidado 18572 Petróleos Mexicanos
18575 PEMEX Exploración y Producción
18576 PEMEX Refinación
18577 PEMEX Gas y Petroquímica Básica PEMEX Petroquímica Consolidado
18578 Petroquímica Corporativo
18579 Petroquímica Camargo, S.A. de C.V. 18580 Petroquímica Cangrejera, S.A. de C.V 18581 Petroquímica Cosoleacaque, S.A. de C.V. 18582 Petroquímica Escolín, S.A. de C.V. 18584 Petroquímica Tula, S.A. de C.V. 18585 Petroquímica Pajaritos, S.A. de C.V.
CLASIFICACIÓN FUNCIONAL
Esta clasificación agrupa los gastos por función y subfunción de acuerdo con los propósitos a que están destinados. Su objetivo es presentar una descripción que permita informar sobre la naturaleza de los servicios gubernamentales y la proporción de los gastos públicos que se destinen a cada tipo de servicio.
La clasificación funcional engloba datos presupuestarios para indicar la parte de los gastos oficiales dedicados a cada servicio público. La información presupuestaria resumida en esa forma es más asequible y útil para el público en general. En los procesos presupuestarios guber-namentales, resulta de suma utilidad para formular, revisar y ejecutar los objetivos generales, y es de interés primordial para su revisión por altos funcionarios de los poderes Legislativo y Ejecutivo.22
Seguidamente se expone la evolución de la clasificación, la cual se incorporó en el Presupuesto de Egresos de la Federa-ción en 1954. Desde ese año y hasta 1979 estuvo vigente una clasificación que se integraba por grupos que a su vez se subdividía en una serie de subgrupos. En 1976 esta clasifica-ción dejó de utilizarse en la presentaclasifica-ción analítica de claves de cada ramo y en su respectivo resumen; de 1977 a 1979 sólo se presentó en forma resumida en la Exposición de Moti-vos del Presupuesto de Egresos de la Federación.
A continuación se describen los grupos, vigentes en 1976.23
Fomento económico
10 Comunicaciones y transportes
20 Fomento y conservación de recursos naturales reno-vables
30 Fomento, promoción y reglamentación industrial y comercial
Inversión y protección sociales 40 Servicios educativos culturales
50 Salubridad, servicios asistenciales y hospitalarios 60 Bienestar y seguridad social
70 Ejército, armada y servicios militares 80 Administración general
90 Deuda pública
Para mostrar la integración de los grupos, se presenta como ejemplo el grupo 10, Comunicaciones y transportes:
10 Comunicaciones y transportes 11 Carreteras
12 Ferrocarriles 13 Obras marítimas
14 Aeropuertos y servicios de navegación aérea 15 Correos
16 Teléfonos
17 Telecomunicaciones 18 Servicios generales
La clasificación funcional adoptada a partir de 1980, toma de base cuatro grandes grupos que corresponden al
univer-so de acciones que lleva a cabo el sector público federal: actividades públicas centrales, de orientación general de la economía, de orientación sectorial de la economía, y de servicios sociales y urbanos.
Estos grupos se clasifican en funciones y cada uno se divide en subfunciones. En México se utiliza la clasificación funcional en forma combinada con la clasificación de presu-puesto por programas. De acuerdo con el Catálogo de Acti-vidades del Sector Público Federal 1988, a continuación se desglosan los cuatro grupos funcionales:
Grupo I. Actividades públicas centrales
Comprende el conjunto de actividades indispensables para la existencia del Estado organizado, pues dependen de éstas el cumplimiento de las garantías individuales; el manejo de la política interior del país y la salvaguarda de la integridad nacional. Por su importancia y carácter, la Constitución Polí-tica de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, atribuyen su ejecución como competencia exclusiva a los tres poderes de la Unión. De esta forma se agrupan actividades legislativas, judiciales y de seguridad pública, de gobernación del país, de repre-sentación de los intereses nacionales con el exterior y de defensa de la soberanía y seguridad del territorio nacional. Grupo II. Orientación general de la economía
Abarca el conjunto de actividades que se efectúan para for-mular la planeación nacional, económica y social; normar, coordinar, orientar, vigilar y evaluar, en el marco del plan nacional, las políticas que inciden en la evolución y ubica-ción especial de las actividades económicas y sociales del
país, obtener y ordenar la información económica, social, demográfica y de los recursos físicos del país; así como formular la política tributaria, crediticia y monetaria; progra-mar, presupuestar y evaluar el empleo de los recursos del sector público federal.
Grupo III. Orientación sectorial de la economía
Engloba el conjunto de actividades que se realizan para pla-near, normar, orientar, vigilar, evaluar, formular y poner en práctica las políticas que inciden directamente en un sector económico, con excepción de las tributarias, monetarias, de gasto público y de ordenación territorial. Además, incluye las actividades que se orienten hacia la prestación de servicios y a su programación y evaluación, cuando son realizadas por entidades que consisten en vigilar, conservar y administrar los bienes de propiedad originaria y los que constituyen recursos naturales no renovables y para usos agrícolas y forestales. Grupo IV. Servicios sociales y urbanos
Alcanza el conjunto de actividades que se efectúan para pla-near la oferta de servicios urbanos, educativos, culturales, de recreación, apoyo al deporte, de salud y de asistencia y segu-ridad social; de preservación y protección de la ecología y del medio ambiente, así como aquellas que tienen como fina-lidad programar, normar, orientar, vigilar, evaluar y formular las políticas que inciden directamente en la prestación de estos servicios, incluye también la prestación de los mismos por entidades paraestatales. Asimismo agrupa las actividades que consisten en la administración de la posesión de los mo-numentos, paseos, parques públicos y los inmuebles propie-dad federal destinados a los servicios públicos.
Respecto a la integración de los grupos, se enuncian las funciones de cada uno de ellos.
Clasificación funcional.24
I
. Actividades públicas centrales 01 Administración general 02 Justicia y seguridad pública 03 Defensa y seguridad nacional
II. Orientación general de la economía
04 Planeación económica y social 05 Política financiera, fiscal y crediticia
III. Orientación sectorial de la economía
06 Fomento y reglamentación agropecuaria, forestal y agraria
07 Producción agropecuaria y forestal 08 Fomento y reglamentación de la pesca 09 Explotación y reproducción pesquera
10 Planeación y control de la industrial paraestatal 11 Energéticos y explotación de recursos no
renova-bles
12 Producción manufacturera
13 Fomento y reglamentación de las comunicaciones y transportes
14 Prestación de los servicios de transportes y comu-nicaciones
15 Fomento y reglamentación de la industria y del comercio
16 Regulación del mercado
17 Fomento y reglamentación del turismo 18 Operación turística.
19 Fomento y regulación de la ciencia y la tecnología 20 Actividades científicas y tecnológicas
21 Servicios financieros, intermediación financiera no bancaria
22 Promoción del empleo y bienestar del trabajador 23 Otros servicios prestados por entidades
paraesta-tales
IV. Servicios sociales y urbanos
24 Salud
25 Seguridad social
26 Asentamientos humanos 27 Fomento de la educación
28 Difusión cultural, recreación y deporte Otros.
De la implantación de la clasificación funcional desde 1980 a 1988 no se han registrado cambios significativos en los grupos funcionales, ni en la conceptualización de las funcio-nes y subfunciofuncio-nes.
A partir de 1989, se modifica la clasificación funcional porque se ob-servó que la anterior obedecía a un enfoque jurídico administrativo que cumplía con la perspectiva de ordenador convencional, sin utili-dad para la programación sectorial y global ni con la articulación con la política económica; en consecuencia, se trata de efectuar la progra-mación-presupuestación del sector público federal vinculada a las orien-taciones de la política económica y social a las previsiones de la planeación; así como facilitar la consolidación de los registros de la contabilidad gubernamental articulada con las cuentas nacionales, como elementos fundamentales.25
Por lo anterior se tienen cambios en la clasificación fun-cional y en la apertura programática, tanto en su número como en la denominación; considerando las experiencias de
varios años y a efecto de que no se observen año con año, variaciones en la clasificación programática.
Derivado del Sistema de Cuentas Nacionales la clasifica-ción funcional se ordena por tipo de actividad, agrupada en seis funciones que representan la agregación máxima de las actividades y recursos de la administración pública federal, estratificadas de la siguiente manera:26
1. Administración gubernamental 2. Política y planeación económica 3. Fomento y regulación
4. Asistencia social 5. Infraestructura 6. Producción
01. Administración gubernamental comprende las acciones relacionadas con la administración de los recursos del sector público federal, administración pública, defensa y poderes. 02. Política y planeación económica y social: incluye accio-nes de planeación del sector público federal en los niveles global, sectorial y regional.
03. Fomento y regulación, abarca las acciones relacionadas con la aplicación los instrumentos de política económica, administrativa y legal.
04. Asistencia social, se refiere a las acciones relacionadas con la prestación de servicios sociales.
05. Infraestructura, trata de las acciones relacionadas con el desarrollo de la infraestructura productiva y social.
06. Producción, son las acciones relacionadas con la produc-ción de bienes y servicios ofrecidos al mercado interno y externo.
Las funciones requieren de una adecuada desagregación y de acuerdo a la técnica de presupuesto por programa, se
identificaron áreas de actividad específica para cada uno de los grupos (funciones) señaladas, dando lugar a 27 subfunciones. Cabe citar, como ya se mencionó, que la clasificación funcio-nal se integra a la del presupuesto por programas.
Las funciones se componen de la siguiente manera: Función/Subfunción:
01. Administración gubernamental Dirección y apoyo administrativo
02. Política y planeación económica y social Económico
Social Ecológica
03. Fomento y regulación Gobierno, justicia y defensa Economía Social Ecología 04. Asistencia social Servicios educativos Servicios médicos
Servicios culturales, recreación y deporte Asistencia y seguridad social
05. Infraestructura
Construcción hidráulica y de saneamiento Transporte
Electricidad y comunicaciones Edificios
Petróleos y petroquímica Otras construcciones 06. Producción
Agropecuaria, silvícola y pesquera Minería
Manufactura
Servicios de construcción Electricidad
Comercio, restaurantes y hoteles
Transporte, almacenamiento y comunicaciones Servicios financieros, seguros y bienes inmuebles Servicios comunales, sociales y personales
La clasificación funcional, ligada a la del presupuesto por programas comprendió a partir de 1997, con el inicio de la reforma al sistema presupuestario, innovaciones que se ob-servarán en el apartado relativo a la Nueva Estructura Programática.
Clasificación económica
La clasificación económica se utiliza para conocer el efecto del gasto público en la actividad económica del país, y está constituida con base en los capítulos del presupuesto y, según la naturaleza de la erogación, por gastos corrientes o de capital, sufragados directamente por el go-bierno federal, y transferencias de ambos a otros sectores públicos y privados.27
Esta clasificación es un “elemento de programación
presu-puestaria que permite identificar cada renglón de gasto, se-gún su naturaleza económica, corriente o de capital; los gas-tos corrientes no aumentan los activos del Estado, mientras
que los gastos de capital son aquellos que incrementan la ca-pacidad de producción, como la inversión física directa y las inversiones financieras propiamente dichas. Esta distribución permite medir la influencia que ejerce el gasto público en la
economía”.28
La clasificación se incorporó en 1956 y los capítulos que indican la naturaleza del gasto en corriente y de capital han tenido algunas modificaciones, como se observará en la cla-sificación por objeto del gasto. La presentación de la clasifi-cación económica se tiene a continuación:29
Gasto corriente De administración Servicios personales Materiales y suministros Servicios generales Otras erogaciones Servicios de la deuda Interés Comisiones Gastos
Costos por coberturas Gasto de capital
Inversión física
Bienes muebles e inmuebles Obras públicas
Otras erogaciones Inversión financiera
Ayudas, subsidios y transferencias Gasto corriente
Cuotas al ISSSTE
Estatutarias Intereses
Otros gastos corrientes
Apoyo financiero a estados y municipios Ayuda a los sectores social y privado Gasto de capital
Estatutarias Pago de pasivo
Otros gastos de capital Inversión física
Inversión financiera
Apoyo financiero a estados y municipios Ayudas a los sectores social y privado
Clasificación por objeto del gasto
La clasificación por objeto del gasto es un listado que ordena e identi-fica en forma genérica, homogénea y coherente a nivel de grupos agregados en capítulos, conceptos y partidas, la demanda guberna-mental de recursos: humanos, materiales, tecnológicos y financieros, provenientes tanto del país como del exterior; facilita la operación del presupuesto y precisa la composición de los gastos necesarios para el cumplimiento de las actividades programadas, previstas en el Presu-puesto de Egresos de la Federación.30
Es aquella que identifica los diversos bienes y servicios que las distintas dependencias y entidades públicas necesi-tan adquirir para funcionar, tales como servicios personales, arrendamiento de edificios, adquisición de escritorios, tinta,
