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PLAN PLURIANUAL DE INVERSION
EL PRESUPUESTO DEL
ESTADO Y LA PLANIFICACIÓN
Mayo 2010
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Contenido
1. Antecedentes Históricos
2. Base Teórica Relevante
3. Principios Rectores para la Organización 4. Elementos de Planificación
5. Instrumentos Constitucionales
6. Escenarios Macroeconómicos
7. Ciclo de Planificación 8. Ciclo Presupuestario
9. Funcionamiento Integrado de la Planificación y las Finanzas Públicas
10. Competencias de los sistemas
11. Instrumentos de Planificación y Políticas Públicas 12. Planificación de la Inversión Pública
13. Evolución Histórica de la Inversión
14. Plan Plurianual de Inversiones 2010-2013 15. Seguimiento y Evaluación
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1. Antecedentes Históricos
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1. Antecedentes Históricos
Ley de Presupuestos (1928)
Primera organización sistemática de la Política Económica y las Finanzas Públicas Evolución del Estadomoderno, planificación de la acción pública, cobra mayor protagonismo el Estado (infraestructura nacional)
Crisis de deuda
externa, Consenso de Washington, desmantelami ento del concepto de
desarrollo, des-institucionalización de la planificación, la política pública se subordina al ajuste y estabilización fiscal, el Programa Macroeconómico ejerce primacía
Ley Orgánica de Presupuestos (1951)
Ley Orgánica de Administración
Financiera y Control, LOAFYC (1977)
Ley de Regulación Económica y Control
del Gasto Público del año (1983)
Ley de Presupuestos del Sector Público,
LPSP (1992)
Ley de Modernización del Estado,
Privatizaciones y Prestaciones de
Servicios Públicos por parte de la
Iniciativa Privada, LME (1993).
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La Ley para la Reforma de las Finanzas
Públicas (1999)
Inicia el proceso de reforma pero esta ley es todavía una solución parcial (parche) y debe actualizarse al nuevo marco Constitucional
Crisis financiera y
económica, dolarización, a juste fiscal, acuerdos con el FMI, FEIREP; el
Programa
Macroeconómico de estabilización y ajuste fiscal cobra mayor fuerza y subyuga la acción
pública
1. Antecedentes Históricos
Ley Orgánica para la Recuperación del
Uso de los Recursos Petroleros del
Estado y Racionalización Administrativa
de los Procesos de Endeudamiento
(2008)
La Ley Orgánica de Responsabilidad,
Estabilización y Transparencia Fiscal,
LOREYTF (2002)
La Ley para la Transformación
Económica del Ecuador (2000)
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2. Base Teórica Relevante
Del Desarrollo al Buen Vivir:
El ser humano en comunidad con sus semejantes y en armonía
con la naturaleza (nosotros), como sujeto y fin último del sistema económico
• Derechos Humanos
• Garantías Constitucionales
• Plurinacionalidad e interculturalidad
• Régimen del desarrollo y del Buen Vivir
Los instrumentos (presupuesto) al servicio de la calidad de
vida (objetivos)
Fortalecer la capacidad del Estado para planificar,
instrumentar, intervenir e incidir a favor del cambio
estructural (estructuralismo latinoamericano y
post-keynesianismo):
Del Programa Macroeconómico y los objetivos de equilibrio,
estabilización y ajuste fiscal a los objetivos del Plan del Buen Vivir
Las finanzas públicas como un medio para alcanzar los
objetivos del buen vivir: de determinante de la calidad de vida a instrumento subordinado a la política pública
La inversión pública: de variable de ajuste a variable
instrumental del Buen Vivir Borr
ad or pa ra discusió n, se p roh íb e su cita ción y u tili za ción
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Sujeción Variable instrumental Variable de ajuste Función objetivo PNBV Programa Macroeconómico (Objetivos y metas Macro) Gasto Público: inversión pública Metas fiscales y por ende de endeudamiento Gasto Público: especialmente la inversión pública Resultado fiscal: - Req. Financiamiento Sostenible Equilibrios Macro (sujeción de la política al presupuesto) Buen Vivir(sujeción sostenible del presupuesto a la política) Neoliberal Leg. Vigente: LPSP, LOREYTF... Revolución Ciudadana Constitución, PNBV, Política de Gobierno
2. Base Teórica Relevante
B orr ad or pa ra discusió n, se p roh íb e su cita ción y u tili za ción
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3. Principios Rectores para la Organización
Principios constitucionales para la vinculación entre
Planificación y Presupuesto:
Sujeción a la planificación (Art. 280 y 293)
Sostenibilidad fiscal (Art. 286)
Coordinación (Art. 226)
Ninguna propuesta legal, estratégica u operativa puede
contrariar estos tres preceptos rectores:
Las finanzas públicas (instrumento) se manejan en función de los
objetivos de la planificación (fin) y están subordinadas a estos
La utilización de los recursos fiscales debe salvaguardar la
capacidad intertemporal de servir a la sociedad con igualdad tanto en la oportunidad como en la cantidad de recursos
No se debe establecer por separado competencias aisladas de
planificación y finanzas públicas, existen responsabilidades
concurrentes que requieren capacidad de acción colectiva entre estos dos ámbitos
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4. Elementos de Planificación
Para el cumplimiento de la Constitución se
requieren articular EN LA PLANIFICACIÓN, al
menos, tres elementos fundamentales:
El Plan Nacional de Desarrollo: Plan Nacional para el Buen Vivir
(PNBV) = definición de política para asignación de recursos.
La situación macroeconómica y el desempeño fiscal, como una
variable perceptible de modificación a través de:
• Resultado fiscal
• Requerimientos de financiamiento
La inversión pública como instrumento para el desarrollo, que se
plantea en función de los objetivos y en la medida de la
disponibilidad de recursos para su implementación.
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5. Instrumentos Constitucionales
- Instrumentos Internacionales de derechos humanos - Plan Nacional de Desarrollo (Art. 280) Definición Política •Planes de Inversiones -plurianual - (Art. 339) •Programación Presupuestaria Plurianual (Art. 294) •Presupuesto General del Estado (Art. 292)Implementación operativa
El Art. 226 de la Constitución establece el deber de COORDINAR que tienen las
entidades del Estado y los servidores públicos.
La programación macroeconómica debe ir de la mano con la programación de la
inversión pública y las directrices presupuestarias deben realizarse sobre la base del cumplimiento de los objetivos de desarrollo y bajo una estrategia intertemporal de
sostenibilidad fiscal. Borr
ad or pa ra discusió n, se p roh íb e su cita ción y u tili za ción
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6. Escenarios Macroeconómicos
La definición de la
sostenibilidad es
parte inseparable
del proceso de
planificación:
Así se opera en:
•ARGENTINA •BRASIL •CHILE •COLOMBIA •COSTA RICA •PERÚ •URUGUAY
Definición política de la planificación
Sostenibilidad:
M = f(Iij,Gij,Fij…)
Política pública efectiva, articulada al Plan
Nacional:
Xij*
Objetivo:
max u= f(u)
Definición macroeconómica de la planificación
Definición pragmática de la política pública
Nos permite obtener: Sujeto a:
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7. Ciclo Planificación
DEFINICIÓN DE LA FUNCIÓN OBJETIVO SOSTENIBILIDAD FISCAL INVERSIÓN PÚBLICA EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO Determina una estrategia de largo plazo y los objetivos de mediano plazo Permite estimar la disponibilidad de recursos fiscales dado un escenario macroeconómico Permite el cumplimiento de la estrategia y los objetivos Permite conocer como mejorar PRESUPUESTO DIAGNÓSTICOBORRADOR
8. Ciclo Presupuestario
PROGRAMACIÓN FORMULACIÓN EJECUCIÓN RESULTADOS E IMPACTOS PLANIFICACIÓNRefleja una estrategia de largo plazo y los objetivos de mediano plazo
Elaboración del presupuesto en base a la programación Anual Cuatrianual
Permite el cumplimiento de la estrategia y los objetivos
Permite conocer como mejorar Retroalimentación Seguimiento Evaluación = inercia fiscalista
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DEFINICIÓN DE LA FUNCIÓN OBJETIVO Determina los objetivos SOSTENIBILIDAD FISCAL INVERSIÓN PÚBLICAPermite estimar la disponibilidad de recursos fiscales dado un escenario
macroeconómico Permite el cumplimiento de la estrategia y los objetivos DEFINICIÓN DEL INSTRUMENTO FORMULACIÓN EJECUCIÓN RESULTADOS Retroalimentación Seguimiento Evaluación Aplicación del Ciclo Presupuestario
SISTEMA DETERMINATE:
PLANIFICACIÓN
SISTEMA INSTRUMENTAL:
FINANZAS PÚBLICAS
9. Funcionamiento Integrado de la Planificación y las Finanzas Públicas
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10. Competencias de los Sistemas
Responsabilidades concurrentes:
a) Evaluación de sostenibilidad
macroeconómica (incluye deuda -comité)
b) Programación de la inversión pública (no
sólo prioridad sino oportunidad)
c) Seguimiento y evaluación (integral)
SIS. PLANIFICACIÓN
SIS. FINANZAS PÚBLICAS
Coordinación: SENPLADES / MCPE / MF
Rectoría sobre la Política y
la Inversión Pública Gestión de las finanzas públicas
Construcción de la política pública Viabilidad y aprobación de la política pública Ejecución y seguimiento de la política pública Evaluación de la política pública
Aplicación del ciclo
Presupuestario
Administración de ingresos fiscales y el financiamiento
Administración del Sistema Único de Cuentas del Tesoro
Contabilidad Gubernamental
Aplicación
instrumental
Directriz
Política
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11. Instrumentos de Planificación y Política Pública
•Instrumento de coordinación sectorial que define las políticas y programas emblemáticos de cada sector y su articulación intersectorial. Ej. Agenda Sectorial de Desarrollo Social.
Agendas
Sectoriales
•Instrumentos formulados por los Consejos para la Igualdad que establecen los mecanismos de transversalización de los enfoques de igualdad en las dimensiones sectorial y territorial de la
planificación.
Agendas para la
Igualdad
•Denominadas Agendas Zonales, establecen y jerarquizan las intervenciones del Estado en los territorios, de manera ordenada, complementaria y planificada.
Agendas
Territoriales
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Información Institucional General
Desglose de los OEI
Plan Plurianual Institucional
Plan Operativo Anual
Articulación del Presupuesto a la Planificación a través de:
11. Instrumentos de Planificación y Política Pública
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IP = Variable Instrumental
Determinar la inversión pública como variable
instrumental de la política pública y no como
variable de ajuste
No se ajusta la inversión a la disponibilidad de
un programa fiscal, sino que el programa fiscal
plantea ajustes de resultado y financiamiento
para tratar de cumplir las necesidades de
inversión de manera sostenible
12. Planificación de la Inversión Pública:
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La inversión pública se constituye en una de las
herramientas para apuntalar la estrategia de acumulación y
redistribución de largo plazo.
13. Planificación de la Inversión Pública:
B orr ad or pa ra discusió n, se p roh íb e su cita ción y u tili za ción
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La Estrategia de la Inversión Pública
Busca canalizar el ahorro interno y externo para la
satisfacción de necesidades, la sustitución selectiva de
importaciones y el crecimiento endógeno como medios
para el Buen Vivir.
Orientar la inversión para:
P 1: Mantener fuentes de ingreso estratégicas: petróleo, minería
y patrimonio natural (terrestre, marino.)
P 2. Distribución y redistribución (social y territorialmente):
alimentos -soberanía alimentaria- salud, educación básica, vivienda y saneamiento básico (capacidades).
P 3. Generar oportunidades: redistribución de medios
productivos y crédito productivo.
13. Planificación de la Inversión Pública:
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Orientar la inversión para:
P 4. Fomentar Industrias Nacientes, Parques Industriales y Turismo Comunitario.
P 5. Especialización de capacidades humanas.
P 6. Transferencia de tecnología y conocimiento aplicado
(productividad).
P 7: Acumulación de capital:
Transporte y comunicación (conectividad sistémica). Soberanía y cambio energético (energía renovable)
13. Planificación de la Inversión Pública:
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1. Consejos Sectoriales conformados de acuerdo al Decreto Ejecutivo 1358 del 29 de septiembre de 2008. 2. Información 2008 con corte al 31 de Diciembre, actualizada al 12 de mayo de 2009.
3. Inversión 2009 actualizada a 31 de Diciembre de 2009 4. Inversión 2010 actualizada a 04 de Abril de 2010
5. Incluye todas las transferencias establecidad por ley para fines de inversión.
6. Tesoreria año 2000, corresponde a lo que se denominaba Sector de Desarrollo Seccional 7. Datos año 2000, proceden de la conversión cambiaria a dólares.
FUENTES: Ministerio de Finanzas
13. Evolución Histórica de la Inversión
(Cifras en USD millones. Incluye Gobierno Central, Descentralizadas yAutónomas, Petroecuador y Tesorería)
2.538 1.839 1.104 1.801 1.973 2.205 3.091 6.295 7.201 11,94% 7,39% 3,86% 5,52% 5,31% 5,28% 6,75% 11,51% 14,01% 0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16% 0 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000 % d e In ve rsi ó n e n r e lac ió n al PI B an u al US D M IL LONE S Histórico de Inversión TOTAL GENERAL: RELACION INVERSION/PIB B orr ad or pa ra discusió n, se p roh íb e su cita ción y u tili za ción
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Busca canalizar el ahorro interno y externo para la
inversión pública establecida en el Plan Nacional para el Buen Vivir.
Tiene tres fases:
La planificación de la inversión: ¿en qué invertir? La priorización de la inversión: ¿cómo invertir? La programación de la inversión: ¿cuándo invertir?
Con base en este ciclo se construyeron 3 escenarios de inversión
14. Plan Plurianual de Inversiones 2010 – 2013
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OBJETIVO ESC 1 ESC 2 ESC 3
1. IGUALDAD 1.734 1.884 1.941 2 CAPACIDADES 1.048 1.104 1.138 3 CALIDAD VIDA 1.607 1.680 1.745 4 NATURALEZA 1.378 1.519 1.604 5 SOBERANIA 2.038 2.181 2.379 6 TRABAJO 869 1.186 1.199 7 ESPACIOS PUBLICOS 299 327 354 8 IDENTIDAD 189 209 218 9 JUSTICIA 196 236 247 10 PARTICIPAC 569 792 797 11 SISTEMA ECON 8.562 9.424 10.099 12 ESTADO DEMOCRAT 418 544 563 TOTAL 18.908 21.084 22.285
ESC 1 ESC 2 ESC 3
DESARROLLO SOCIAL 4.304 4.441 4.596 LA PRODUCCIÓN 1.704 2.005 2.051 PATRIMONIO NATURAL Y CULTURA 481 517 543
POLITICA 81 89 96
POLITICA ECONOMICA 70 180 188 SECTORES ESTRATEGICOS 7.269 7.501 8.191 SEGURIDAD INTERNA Y EXTERNA 2.455 2.545 2.813 OTRAS ENTIDADES 2.544 3.807 3.807
TOTAL 18.908 21.084 22.285
FUENTE: SISTEMA DE INVERSIÓN PUBLICA SENPLADES
CIFRAS EN MILLONES DE DÓLARES
Presupuesto General del Estado
14. Plan Plurianual de Inversiones 2010 – 2013
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15. Seguimiento y Evaluación
Esta fase cierra el ciclo de la planificación para la vinculación
con el presupuesto, y retroalimenta el ciclo de planificación
para conocer hacía dónde estamos avanzando y qué aspectos
requieren ser modificados.
EJECUCIÓN
IMPACTOS Y RESULTADOS EVALUACIÓN
SEGUIMIENTO
Para conocer el impacto del uso de recursos (eficacia y
eficiencia) es necesario el seguimiento y evaluación
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No verifica si en ejecución los programas y
proyectos cumplen con los Objetivos y
metas del PNBV
No informa sobre generación y calidad del empleo
No garantiza que la inversión privilegie la
producción domestica
No analiza la pertinencia de los proyectos con la
Estrategia Territorial del PNBV
15. Seguimiento y Evaluación
SEGUIMIENTO PRESUPUESTARIO:
LIMITACIONES ESTRATEGICAS
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1.
Existe duplicidad y falta de coordinación en la
generación de información
2.
No se observa el avance físico
3.
No alerta los problemas en términos de tiempos y
cumplimiento de cronogramas
4.
No alerta problemas de calidad en los proyectos
Las instituciones tienen que reportar sus avances en
4 sistemas y no se comparte la información
Ejemplo
