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Los Desafíos
del Desarrollo Regional
de Europa.
C L M . E C O N O M Í A , N º 2 , P r i m e r S e m e s t r e d e 2 0 0 3 . P á g s . 2 1 5 - 2 2 6
Resumen
La política regional de la Unión Europea está teniendo efectos concretos positivos en el crecimiento económico de las regiones. La ampliación de la Unión Europea a diez nuevos estados miembros constituye un nuevo reto ya que aumentarán las disparidades entre regiones. Destinar al menos el 0’45% del PIB de la Unión Europea a la política regional constituye un suelo mínimo para mantener la cohesión económica y social en Europa.
Abstract
The EU regional policy is having positive and specific effects on the economic growth of the regions. The accession of ten new countries to the European Union means a new challenge because the enlargement will increase regional disparities. In order to maintain the basis of the economic and social cohesion in Europe, the European Union must allocate at least 0,45% of its GDP to the regional policy.
Graham Meadows,
Director General f.f. de Política Regional. Comisión Europea.*
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1. Introducción.
Europa es hoy un espacio donde la solidaridad económica y social que se ejerce en todo su territorio vas más allá del puro concepto de mercado. La política regional europea es uno de los ejemplos más concretos.
En efecto, la política regional mejora directamente la vida de numerosos ciudadanos de la Unión y convierte a Europa más cercana. A través de los proyectos que apoya, en toda la Unión Europea, y en numerosas áreas como la construcción de infraestructuras, el empleo, las nuevas tecnologías, la rehabilitación urbana o incluso el medio ambiente, permite a las regiones menos desarrolladas, y a aquellos que viven en ellas, beneficiarse de la mejor de las maneras posibles de las ventajas y oportunidades de pertenecer a la Unión Europea. La Unión Europea constituye el contrapeso necesario a las fuerzas del mercado mundial. Da a la construcción europea una dimensión humana y contribuye al mantenimiento de un modelo europeo de sociedad en el cual la cohesión económica y social ocupa un lugar central.
En su aplicación, la política de cohesión económica y social europea ha permitido obtener resultados concretos: se estima que en las regiones con retraso en su desarrollo (regiones objetivo1) que reciben un fuerte apoyo de la Unión Europea, cada euro que se invierte en el capítulo de la política regional conlleva un aumento del PIB igual a 1,33 euros. Existe también un “efecto de retorno” en las regiones más ricas: una cuarta parte de los gastos en las zonas menos favorecidas beneficia a otras zonas de la Unión.
En el periodo 2000-2006, se han dedicado 213 mil millones de euros al desarrollo económico y social de las regiones de la Unión, es decir, casi un tercio del presupuesto comunitario europeo.
Aparte de estas cifras, no conviene olvidar la aportación “inma-terial” que contribuye indeniablemente al valor añadido de la
política de cohesión económica y social. Las autoridades regionales lo confirman en cada ocasión y más allá del apoyo financiero que aportan los fondos estructurales, la política regional es también un factor de progreso para aquellas administraciones que estando más cerca de los ciudadanos, deben ponerla en marcha. Es también un elemento que permite reforzar la integración económica y política y contribuir a la realización de prioridades comunitarias. Además posibilita desarrollar mecanismos de puesta en marcha conformes a una mejor gobernanza a través, sobre todo, del desarrollo de partenariados, creando una cultura de la evaluación y, también, fomentando el intercambio de buenas prácticas a nivel europeo.
2. Algunos puntos de referencia.
Desde la publicación del “Primer informe intermedio sobre la cohesión económica y social” en el año 2000, la Unión Europea ha dado un paso histórico al confirmar, en el Consejo Europeo de Copenhague el pasado de diciembre de 2002, su ampliación a 25 Estados miembros a partir de mayo de 2004. Por otra parte, el “Segundo informe intermedio” se ha publicado a principios del año 2003.
Próximamente, la UE abrirá sus puertas a nuevos socios que se enfrentan a importantes retrasos de desarrollo. El éxito de su integración es un desafío y una prioridad esenciales para la Unión, en cuyo centro se encuentra el desarrollo armonioso de sus regiones. Las políticas europeas en favor de la cohesión, que son un elemento clave, se pondrán en marcha desde el primer día de su adhesión, gracias a los casi 22 mil millones de euros de recursos suplementarios a los Fondos estructurales y a los Fondos de cohesión, para el periodo 2004-2006, aprobados por el Consejo europeo de Copenhague en el mes de diciembre de 2002.
Sin ningún género de dudas, estos recursos adicionales podrán utilizarse en un momento muy oportuno en beneficio de los 75 millones de ciudadanos que se incorporarán a la Unión. Todo ello gracias a la buenas relaciones de trabajo establecidas desde hace ya algunos años entre la Comisión Europea y las autoridades
nacionales de 10 futuros Estados miembros, además de Rumania y Bulgaria que se incorporarán algo más tarde.
El “Segundo informe intermedio sobre la cohesión económica y social”, antes comentado, se compromete a ir aún más lejos, más allá de 2006, y prepara el terreno para las propuestas que presentará la Comisión Europea a finales del año 2003 sobre la política de cohesión de la que tendrá necesidad la Unión ampliada. Debe tenese en cuenta que las diferencias en términos de empleo y de rentas entre las regiones aumentarán considerablemente.
La mayoría de las aportaciones al debate han enseñado igualmente que la UE necesitará después de 2006 una política de cohesión ambiciosa, capaz de responder a las expectativas de todos los ciudadanos. Debe, por ejemplo, ayudar a encontrar soluciones a los problemas planteados por una economía cada vez más globalizada y más competitiva, o incluso, contribuir a crear un ambiente óptimo que permita aprovechar las nuevas ventajas de una economía basada en el conocimiento.
Europa necesita instrumentos de política regional específicos, fáciles de utilizar, y que garanticen la implicación de todos los actores claves a nivel regional y local.
3. Situación y tendencias.
Los últimos datos disponibles muestran que la convergencia económica y social se confirma en la actual Unión Europea, de ahí la necesidad de continuar una estrategia de desarrollo regional equilibrado para el conjunto de los territorios. De todos modos hay que constatar ciertos matices: a nivel nacional, los países llamados
“de la cohesión” 1, continúan intentado recuperar su retraso; y, en el
plano regional, las disparidades disminuyen a nivel de la UE, pero, por el contrario, en el interior mismo de los Estados miembros, esas disparidades se agravan.
Algunas cifras a considerar para poder valorar esta situación son las siguientes:
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(1) Los países llamados de la cohesión agrupan a España, Grecia, Portugal e Irlanda, incluso si éste último, en razón de su nivel de desarrollo ya no reúne las condiciones de elegibilidad para los fondos de Cohesión.
• En una Unión ampliada a 25 Estados miembros la diferencia entre el 10% de las regiones más ricas y el 10% de las regiones más pobres es de 4.4 (frente al 2.6 de la Unión de 15 Estados miembros).
• 48 regiones de los Quince (el 18% de la población, es decir, 68 millones de habitantes) tienen un PIB inferior al 75% de la media del PIB comunitario. En una Unión ampliada a 25, sólo 30 regiones de los actuales Estados miembros (12 % de la población, o sea, 47 millones) permanecerá bajo el límite máximo del 75% de la nueva media comunitaria. No quedarán más que 18 (6% de la población, es decir, 24 millones de habitantes) en una Unión a 27.
• El 15% de los europeos viven bajo el umbral de pobreza nacional (sin más prestaciones sociales que las pensiones de jubilación, esa tasa sería de 24%).
• Cada euro gastado de los Fondos estructurales en las
regiones del “Objetivo1” 2
entraña un aumento del PIB igual a 1,33 euros. Existe también un “efecto retorno” en las regiones más ricas: una cuarta parte de los gastos en las zonas menos favorecidas beneficia a otras zonas de la Unión.
Por lo que respecta al empleo y la cohesión social, cabe destacar que:
• Las disparidades regionales en términos de empleo han disminuido, pero permanecen algunas importantes: las regiones con la tasa de empleo más elevada tienen una tasa media del 78,1%, aquéllas donde es más baja, la tasa media es de 48,6%. En términos de tasa de paro, la divergencia es extiende del 2,3% al 19,7% según las regiones. Entre las regiones de un mismo Estado miembro, la divergencia más significativa se observa en Francia e Italia.
• La cohesión social continúa su progreso muy lentamente. La divergencia entre la renta total de las regiones más ricas y la de las regiones más pobres ha disminuido, así como el número de europeos que viven bajo el umbral de la pobreza nacional.
220 (2) Los programas llamados de Objetivo 1 tienen por fin el desarrollo de las regiones más desfavorecidas de la
En los países candidatos:
• La disminución constante de la tasa de empleo desde hace cinco años se confirma, a pesar de un alza sustancial en el sector servicios. La tasa de empleo sigue siendo 6 puntos inferior a la de la Europa de los Quince (sólo Eslovenia y Chipre tienen una tasa de empleo superior a la media comunitaria.
• Las disparidades regionales en materia de empleo son menores que en la UE pero siguen siendo sustanciales. La tasa de paro en 2001 era del 13%. Alcanza el 24,3% en las regiones más afectadas y el 3,6% en las regiones menos afectadas.
• En el escenario de una Unión ampliada, las disparidades en términos de empleo y de cohesión social se incrementan. La tasa media de paro aumenta, así como la parte de empleo agrícola. El empleo del sector industrial permanece idéntico y el peso del sector servicios en el empleo total disminuye. • Finalmente, los nuevos indicadores sobre el estado de
progreso tecnológico, que ya están disponibles, el retraso de los países del sur de Europa en materia de innovación tecnológica y de crecimiento de la economía del conoci-miento también queda confirmado. En Finlandia, Suecia y Alemania el número de patentes registradas por millón de habitantes es al menos el doble de la media europea, frente a menos de la mitad en Irlanda, Italia, España, Grecia y Portugal. Las disparidades regionales son mucho más marcadas en este ámbito, incluso más aún en el campo de las tecnologías de vanguardia. Estas tendencias son ampliamente confirmadas por los gastos destinados a investigación y desarrollo. De los países candidatos, Eslovenia y la República Checa, son los países donde la tasa de inversiones en investigación y desarrollo es más elevada.
La política regional se encuentra también frente a dos retos importantes. El primer reto es la necesidad de mantener la cohesión económica en Europa. En efecto, si se han reducido las disparidades entre los países europeos, no ocurre lo mismo con las disparidades
entre las regiones, que persisten en términos de riqueza, de tasas de empleo o también de acceso a las nuevas tecnologías. Del mismo modo, la cohesión social progresa aún demasiado lentamente.
El segundo reto, el de la ampliación, va inmediatamente a continuación. Constituye una prioridad política y una innegable oportunidad para la paz y la prosperidad en el continente europeo. Ello se traducirá igualmente en un crecimiento sin precedentes de las disparidades económicas en la Unión Europea ya que, según los datos estadísticos, estas disparidades van más que a duplicarse.
Este es el doble reto al que la política de cohesión económica y social deberá responder en el futuro. Para hacerlo, deberá adquirir una nueva dimensión. La Comisión Europea hará a fines de 2003 un conjunto de propuestas en este sentido. Desde ahora hasta entonces, el debate se ha lanzado en torno al segundo informe sobre la cohesión económica y social y los dos informes intermedios que le siguen.
4. El futuro de la política
de cohesión.
El debate sobre el futuro se ha abierto en el seno de las instituciones europeas.
El “Primer informe intermedio sobre la cohesión” ha sido acogido favorablemente por el Consejo Europeo. Las opiniones expresadas por las diferentes delegaciones, que no son más que valoraciones de carácter provisional, se concentran en torno a los siguientes puntos:
• El apoyo a las regiones menos desarrolladas debe seguir siendo una prioridad de la política de cohesión, pero las modalidades de elegibilidad para recibir estas ayudas, su utilización y, en particular, la oportunidad de un enfoque nacional, todavía son fuente de debate.
• Sigue valorándose como necesaria la intervención comuni-taria en el resto de regiones de la Unión Europea, pero deberá concentrarse más en las acciones que aporten un fuerte valor
añadido comunitario y que vayan vinculadas esencialmente al objetivo de aumento de la competitividad.
• Respecto del esfuerzo financiero a mantener a partir de 2006, se estimó, durante la Presidencia española de la Unión Europea durante 2002, que el umbral del 0,45% del PIB era un buen punto de referencia teniendo en cuenta el crecimiento de las disparidades después de la ampliación. Otras delega-ciones se han reservado su opinión para una etapa posterior. En sucesivas ocasiones se ha llamado la atención también sobre la simplificación de los procedimientos de puesta en marcha de los Fondos Estructurales. La Comisión Europea ha hecho propuestas, en este sentido, en el marco del Reglamento en vigor. Sin embargo, será necesario revisar la cuestión después de 2006 de una forma mucho más sustancial, preguntándose, en particular, sobre la clarificación del papel de la Comisión.
El Parlamento Europeo adoptó un dictamen el pasado día 6 de noviembre de 2002, referente al “Primer informe intermedio sobre la cohesión económica y social”.En él, afirma su apoyo a la Comisión en los siguientes puntos: mantenimiento de una política de cohesión fuerte, solidaria y compartida; desarrollo sostenible; promoción de la cohesión territorial, y del desarrollo policéntrico, harmonioso y equilibrado de la Unión; establecimiento del 0,45% del PIB como mínimo para la financiación de la Cohesión europea; refuerzo de la cooperación transfronteriza y oposición a toda renacionalización.
El Parlamento, además, manifestó su preocupación por asuntos como la necesidad de nuevos indicadores para la elegibi-lidad en los Fondos Estructurales; el refuerzo de la coherencia entre distintas políticas comunitarias; la necesidad de un aumento de la capacidad administrativa en los países candidatos (o por ser más precisos, “simplificar los procesos de gestión y puesta en práctica de los Fondos Estructurales); o reforzar la competitividad regional. El Parlamento ha pedido a la Comisión que presente un calendario y propuestas con vistas a mejorar la coherencia de las políticas de la UE entre ellas, en el objetivo 2 y en la perspectiva del futuro de las iniciativas comunitarias3.
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(3) Las Iniciativas Comunitarias completan las intervenciones de los fondos estructurales: INTERREG estimula la cooperación transfronteriza, transnacional e interregional; LEADER promueve el desarrollo rural; EQUAL prevé el desarrollo de nuevas prácticas en la lucha contra todo tipo de discriminación y desigualdad en el acceso al mercado de trabajo; URBAN favorece la revitalización económica y social en ciudades y barrios en crisis.
El Comité Económico y Social Europeo se ha pronunciado en dos dictámenes a favor del mantenimiento de las ayudas del título “objetivo 1” después de 2006. También ha mostrado su acuerdo con la subida del techo de 0,45% del PIB comunitario destinado a la financiación de la cohesión, con la consolidación de las iniciativas comunitarias, la adopción de un método abierto de coordinación para tratar los problemas sociales, y económicos en las regiones del objetivo 2, la prioridad de la inversión en las regiones menos favorecidas, y la creación de recursos para estabilizar los ingresos de aquellas regiones que sufran un choque económico o padezcan efecto estadístico. El Comité también ha abogado por la reforma y simplificación de los Fondos Estructurales ante la perspectiva de la ampliación.
El Comité de las Regiones en su dictamen de 10 de octubre de 2002 también hace hincapié sobre la importancia de las regiones menos desarrolladas, y la necesidad de simplificación y coordi-nación de las políticas comunitarias. Ha tomado nota de que la Comisión Europea considera que destinar el 0,45% del PIB europeo es un suelo para la financiación de la política regional. Además insistió en la necesidad de un periodo de transición adecuado para las regiones que se verán perjudicadas por el efecto estadístico como consecuencia de la ampliación, y se pronunció a favor de un “objetivo 2” dedicado a la absorción de desequilibrios regionales.
Finalmente, la Comisión ha organizado seminarios concer-nientes a aspectos importantes de la política de cohesión. Entre ellos podemos destacar algunos dedicados a: las prioridades de la UE para las regiones; las prioridades ligadas al empleo y la cohesión social; las zonas urbanas y las zonas de montaña. Estos seminarios, que han sido auténticos foros abiertos al debate, han contado con una importante representación de los Estados miembros y de los países candidatos. Han permitido una reflexión conjunta sobre el análisis crítico de las experiencias pasadas, sobre el valor añadido comunitario y sobre la eficacia de las intervenciones comunitarias. Las conclusiones obtenidas deberán plasmarse en acciones concretas en un futuro próximo, a fin de que puedan insertarse en las futuras políticas.
Algunas conclusiones pueden ya adelantarse:
• La prioridad a las regiones menos desarrolladas ha sido motivo de unanimidad. También el criterio del 75% de
la media del PIB europeo a nivel NUTS II4, que define
el concepto de región menos desarrollada, ha sido ampliamente aceptado.
• La ayuda fuera de las regiones menos desarrolladas recoge también numerosos apoyos. Más simplificación y descen-tralización, así como la concentración sobre las prioridades comunitarias y la competitividad regional, son aspectos mencionados reitera-damente en estos apoyos. Una territorialización de estas ayudas no se considera apropiada. • El intercambio de experiencias y la cooperación tienen un
impacto muy positivo que ha sido ampliamente reconocido, concretamente a nivel transfronterizo/transnacional.
• La mejora de la contribución de las políticas comunitarias (pesca, competencia, agricultura, transportes, medio ambiente, investigación y desarrollo) a la cohesión económica y social ha sido una demanda constante a lo largo del 2002.
• Las eventuales consecuencias de la supresión de la territoria-lización del “objetivo 2” sobre las ayudas de Estado de finalidad regional, han sido abordadas con insistencia.
5. La preparación de la ampliación
y el periodo 2004-2006.
Tras la clausura de las negociaciones de adhesión en el Consejo de Copenhague, el elemento principal que se debe resolver en la preparación de la ampliación consiste en negociar los programas estructurales de los futuros estados miembros y asegurar su efectiva puesta en marcha para el mismo día de la adhesión.
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(4) La nomenclatura de las unidades estadísticas regionales (NUTS) fue creada por EUROSTAT para disponer de un esquema único y coherente de división territorial. La nomenclatura actual divide los países de la UE en 78 terri-torios de nivel NUTS 1 (Länder alemanes, Regiones belgas, etc.) 210 territerri-torios de nivel NUTS 2 (Comunidades Autónomas españolas, Regiones italianas, Länder austriacos…) y 1093 territorios más pequeños de nivel NUTS 3.
Algunos problemas persisten a este respecto, y han sido identificados en los informes ordinarios de octubre de 2002 sobre la progresión de los Estados candidatos en la adopción del acervo: insuficiencia en la coordinación interministerial, debilidad en los procesos administrativos y desigualdad en los servicios de control.
A la vista de la escasa experiencia de los países candidatos en la utilización de fondos comunitarios y a fin de asegurar una gestión eficaz de dichos fondos, la Comisión y los Estados miembros han exigido compromisos firmes por parte de los países candidatos en materia de estructuras administrativas y procedimientos de seguimiento y control. Por otro lado, la Comisión presentará seis meses antes de la adhesión una nueva evaluación de conjunto acerca de la situación de los nuevos Estados que preparan su integración. En julio de 2003 se presentará un informe específico sobre la concreción de los compromisos adquiridos por estos Estados en el marco de la negociación en materia de política regional.
El Consejo de Copenhague decidió dotar de 21,7 mil millones de euros a los Fondos Estructurales y de Cohesión para el periodo 2004-2006; es decir, una ayuda media en 2006 de 117 euros por habitante. Este nivel de ayudas es inferior a las previsiones iniciales del marco financiero de Berlín (que preveía una ayuda de 191 euros por habitante en 2006). Un tercio de la dotación se reservará al Fondo de Cohesión, y la ayuda de los Fondos Estructurales se destinará prioritariamente al objetivo 1. Las iniciativas comunitarias se limitarán a INTERREG y EQUAL, y las acciones de LEADER y URBAN podrán integrarse en los programas principales.
Conclusión.
De cara a los desafíos de la mundialización, los ciudadanos de la Unión tienen un mayor nivel de exigencia hacia la Unión. Desean una Europa más solidaria y una Europa más competitiva. La política de cohesión económica y social, que contribuye al éxito del euro y del mercado único, es la piedra angular.
