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INSTITUCIONES, COMPETENCIA Y DESIGUALDAD

Comentarios a la ponencia de Carlos Elizondo Mayer-Serra 27 de noviembre de 2006

El tema de promover la competitividad de la economía mexicana ha estado presente por mucho tiempo. Existen diversos índices de competitividad que muestran que la competitividad de México se está rezagando a nivel mundial. De acuerdo con el índice del Global Competitiveness Report del Foro Económico Mundial, México pasó del lugar 32 al 47 en el periodo 1996-2003.

Principales índices de competitividad

Una virtud de la ponencia de Carlos Elizondo Mayer-Serra es que ilustra con datos duros que una causa fundamental del retroceso en competitividad es la falta de competencia en lo directamente relacionado con el sector productivo. También destaca la falta de competencia y la presencia de privilegios en otros factores

* Debido a cambios en la metodología introducidos en la edición 2006, no resultan comparables los resultados previos a 2005 Fuente: IMD, World Competitiveness Yearbook; Foro Económico Mundial (WEF), Global Competitiveness Report;

IMCO, Hacia un pacto de competitividad en México

2004 2005 Total de países analizados Lugar México IMD 60 56 56 WEF* 125 n.c. 59 IMCO 45 31 53 58

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-La Comisión Federal de Competencia ha señalado durante muchos años, diversos problemas de competencia relacionados con diferentes sectores económicos y ha insistido en tomar medidas de política que favorezcan la eficiencia de los mercados como solución de fondo a estos problemas. Las medidas propuestas han partido de la premisa de que, para ser competitivos, es condición necesaria utilizar de manera óptima los recursos de la economía, y que ésta debiera ser por tanto la preocupación primaria para elevar el nivel de competitividad.

Este diagnóstico empieza a ser compartido por diversos medios de la prensa internacional como The Wall Street Journal, The Financial Times y The Economist, así como por los principales medios nacionales.

Otra virtud de la ponencia es el enfoque que, de manera amplia, dedica al problema de competencia en el país, principalmente en tres vertientes: las empresas públicas, el sector privado y los sindicatos. Respecto del primer elemento, expone acertadamente que las exclusividades que tienen las entidades paraestatales en las áreas estratégicas reservadas al Estado han generado resultados ineficientes que se transfieren a mercados relacionados. Sobre el segundo elemento destaca que existen ciertos actores privados con poder excesivo, que no buscan mejorar en aspectos como tecnología, innovación y productividad, sino, por el contrario, dedican recursos para capturar a los reguladores y a los legisladores. Por último, respecto de los sindicatos, la ponencia hace una breve pero precisa evaluación del sector educativo y de las consecuencias de la falta de competencia en este sector.

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De lo expuesto en el párrafo anterior, la ponencia presenta una conclusión con la cual coincido ampliamente: la existencia de exclusividades y poder excesivo de ciertos agentes ⎯ en pocas palabras, de privilegios ⎯ resultan en un débil nivel de competencia en el país, con los consecuentes efectos negativos sobre la productividad y el crecimiento económico, en detrimento del bienestar de la población.

Adicionalmente, la ponencia acierta al detectar que el problema de falta de competencia también tiene raíces institucionales. Por una parte, explica que no existen las condiciones que prevengan el conflicto de intereses en los legisladores, por lo que tienden a ser capturados por el trabajo de cabildeo bien organizado de grupos privados. Como ejemplo, presenta una serie de iniciativas de ley aprobadas por el Congreso que tienen un evidente beneficio para grupos específicos. Por otra parte, expone que el mecanismo del juicio de amparo ha resultado ser un instrumento eficaz para proteger los grandes intereses económicos que les ha permitido continuar conductas anticompetitivas y diferir la acción reguladora del Estado.

Ante este panorama, se presenta una pregunta fundamental: ¿Cómo romper el círculo vicioso de instituciones ineficientes, falta de competencia y captura? En otras palabras, ¿cómo podemos lograr instituciones más eficientes?

A este respecto, la Comisión Federal de Competencia ha intentado diversas acciones.

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En primer lugar, ha enfocado sus actividades en los sectores regulados (transporte, telecomunicaciones, financiero y energético), en virtud de su importancia fundamental en el desarrollo de la economía. Efectivamente, estos sectores tienen un impacto económico con efecto multiplicador sobre el resto de los mercados nacionales, lo que los ubica en una posición de prioridad para promover la eficiencia económica.

En cada uno de estos sectores hay razones que justifican que estén sujetos a regulación económica. Sin embargo, la Comisión ha encontrado que en todos ellos permanecen situaciones particulares y barreras artificiales que resultan en ineficiencias importantes. Estas ineficiencias y barreras se explican en parte por una intervención regulatoria ineficiente del Estado (falla de gobierno), que no busca soluciones que simulen el funcionamiento de los mercados.

Segundo, la Comisión ha promovido la formación y el fortalecimiento de una cultura de competencia en todos los niveles de la sociedad, a fin de crear una conciencia social adversa a los monopolios, la colusión entre competidores, las exclusividades, los privilegios, la discriminación en tratos comerciales, el desplazamiento del mercado mediante acciones unilaterales y, en general, a todo acto que dañe o limite la competencia y la libre concurrencia. De esta forma se busca contribuir al logro de lo que Carlos Elizondo sugiere en su ponencia: “convocar a los ciudadanos para imponerse sobre los grupos de interés”.

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empresarial por la eficiencia y obliga a todas las autoridades, incluyendo la de competencia, a realizar un desempeño acorde a los principios de eficiencia económica. En la medida en que la población tenga un mejor conocimiento de las implicaciones que tienen sobre su bienestar las decisiones del gobierno en los mercados, ejercerá mayor presión y vigilancia sobre las acciones gubernamentales que puedan favorecer a determinados grupos de interés. Así, el desarrollo de la cultura de competencia ayuda a mitigar el problema de acción colectiva de privilegios concentrados que perjudican los intereses dispersos de los consumidores.

Tercero, la Comisión ha emitido propuestas concretas en todos los niveles de regulación y sobre acciones de política. La Comisión revisa constantemente y ha opinado sobre leyes, reglamentos, regulación secundaria, la aplicación del marco regulatorio, así como sobre programas y políticas de las entidades de gobierno que puedan tener efectos sobre el proceso de competencia y libre concurrencia.

Estas propuestas buscan promover marcos regulatorios y administrativos procompetitivos y contribuir así, a crear un entorno en el que los agentes económicos respondan a las fuerzas e incentivos de mercado. Destacan las siguientes opiniones emitidas en sectores regulados.

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La Comisión continúa trabajando en la elaboración de opiniones para promover la aplicación de principios de competencia y libre concurrencia en el sector ferroviario y aeroportuario, así como en el mercado de tarjetas de crédito.

Además de las acciones arriba comentadas, se debe modificar el arreglo institucional de los reguladores, ya que actualmente favorece la captura regulatoria.

El diseño institucional en el cual se desenvuelve un regulador y los incentivos que este diseño implica son por lo menos tan importantes como las capacidades técnicas del regulador: con incentivos correctos, las capacidades técnicas pueden desarrollarse y consecuentemente la regulación se ajusta a su objetivos teórico. Por el contrario, con incentivos perversos dominan las presiones políticas o personales y la regulación termina en resultados distintos a los que se obtendrían

Energía Telecomu-nicaciones Servicios financieros Convergencia

Sector Tema Objetivo de la opinión

Contenidos

Generar competencia (ambos servicios) entre redes de telefonía y TV restringida Garantizar acceso no discriminatorio a contenidos esenciales para TV restringida

Gas LP Intensificar competencia en transporte y

distribución

Gasolineras Evitar exclusividades territoriales

Afores Eliminar restricciones para focalizar

competencia en comisiones y rendimiento Principales opiniones de la CFC en sectores regulados

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Existen al menos tres elementos centrales para el buen funcionamiento de los reguladores sectoriales:

Autonomía: Las decisiones de los reguladores sectoriales estarán libres de

consideraciones ajenas al ámbito de su competencia en la medida que se encuentren blindados de presiones políticas de coyuntura y de los grandes intereses económicos.

Coherencia con la regulación horizontal: Las medidas para asegurar que la

regulación sectorial sea compatible con la horizontal juegan un papel determinante para mantener la atención en el mercado y para asegurar que la regulación favorezca las soluciones semejantes al mercado.

Rendición de cuentas horizontal: La vigilancia de las decisiones de los reguladores

por parte de actores externos como el Poder Judicial, el Congreso o la opinión pública reduce la tentación y el campo de acción para ajustar las decisiones regulatorias a situaciones específicas en lugar de casos generales. En este sentido, es central garantizar el acceso a la información sobre la actuación y las decisiones de los reguladores.

La combinación de estos tres aspectos evita que los reguladores sectoriales sean capturados por las empresas que deben regular y asegura que la regulación mantenga el foco en las soluciones semejantes al mercado, de manera que se favorezca la eficiencia económica.

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De forma paralela, se necesita desarrollar un proceso de cooperación más activo con el Congreso a fin de evitar que las leyes creen ventajas o que mantengan privilegios de poderosos grupos económicos. En este sentido, la Comisión ha organizado y ha mantenido un contacto cercano y personal con el Poder Legislativo. Asimismo, como se mencionó anteriormente, la Comisión ha opinado en materia de competencia y libre concurrencia sobre diversas iniciativas. Sin embargo, la Comisión no ha opinado respecto de iniciativas de ley que abordan diversos problemas para mejorar la situación del sector nacional de la educación mencionados en la ponencia, en virtud de que los temas relevantes se encuentran fuera del ámbito de su competencia.

Finalmente, la ponencia señala algo muy importante: el papel de liderazgo que

Regulador

sectorial

Secretaría de

Estado

Reguladores

horizontales

Actores

externos

Coherencia con

la regulación

horizontal

Rendición de

cuentas

horizontal

Autonomía

•Congreso •Poder Judicial •Consumidores

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de que se genere un efecto de cascada en todas las entidades del Ejecutivo y se facilite así la implementación de estas medidas.

México se encuentra ante un momento crucial en que debe definir con celeridad el rumbo a seguir.

La primera opción, la menos deseable, es que no se haga nada, con el grave riesgo de detener y revertir los logros de la política de competencia, en cuyo caso el futuro próximo implicaría el desgaste paulatino de la competitividad de la economía y la tentación de adoptar medias anticompetitivas orientadas a solucionar los síntomas antes que las causas (por ejemplo, existen diversas voces que se oponen a que la orientación de la política económica sea la de la liberalización económica y la promoción de la competencia, y destacan los problemas que persisten para justificar medidas de intervención regulatoria).

La segunda opción implica promover y consolidar una política de competencia integral para lograr la eliminación de barreras artificiales y el libre funcionamiento de los mercados, con el consecuente crecimiento sostenible de productividad, competitividad e ingreso, así como una mayor democratización de la economía. Existen experiencias internacionales, como el caso de Australia, que demuestran que una sólida política de competencia ayuda a elevar los niveles de vida de la población. Iniciar las actividades relacionadas con esta segunda opción, que pongan en marcha un círculo virtuoso en donde tanto el sector privado como el público, así como la población en general mantengan una actitud procompetitiva,

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implicaría elevados costos políticos iniciales, en virtud de los intereses que se verían afectados y de las inercias existentes.

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